Vai trò, trách nhiệm của Chính phủ đối với hoạt động lập pháp của Quốc hội

(QLNN) – Hiện nay, bên cạnh một số kết quả đã đạt được, công tác xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện còn tồn tại nhiều bất cập, trong đó vấn đề ai chịu trách nhiệm đối với luật do Chính phủ trình, được Quốc hội thông qua nhưng không bảo đảm chất lượng đang là câu hỏi chưa có lời đáp rõ ràng về mặt lý luận.

 

Vai trò, trách nhiệm của Chính phủ đối với hoạt động lập pháp của Quốc hội

Nói đến vai trò của Chính phủ đối với hoạt động lập pháp của Quốc hội là muốn nói đến vị trí, và “tác dụng” của Chính phủ trong quá trình thực hiện hoạt động này. Theo đó, vai trò của Chính phủ được tạo nên và thể hiện ra ở một số phương diện sau:

Chính phủ có quyền xây dựng chính sách, trình dự án luật trước Quốc hội và Quốc hội có quyền làm luật, sửa đổi luật. Tuy nhiên, hoạt động làm luật của Quốc hội trên thực tế cũng không hoàn toàn do Quốc hội làm một mình. Thậm chí, công việc sẽ không suôn sẻ và đạt được kết quả tốt nếu thiếu sự tham gia tích cực, đóng góp hiệu quả của nhiều chủ thể khác. Khái quát quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) năm 2015 về quá trình lập pháp, thành những giai đoạn cơ bản, như: đề xuất sáng kiến luật; soạn thảo; thẩm tra; thông qua; công bố luật.

Có ít nhất ba chủ thể có vai trò ở mỗi giai đoạn: Chính phủ (chủ thể chủ yếu trên thực tế) – đề xuất sáng kiến và soạn thảo; Quốc hội – thẩm tra và thông qua; Chủ tịch nước – công bố. Như vậy, Chính phủ là người phát động lập pháp thông qua sáng kiến lập pháp của mình; là người hành động mạnh mẽ và tích cực nhất để triển khai sáng kiến thành dự án luật; trình và bảo vệ dự án luật khi Quốc hội xem xét, thông qua.

Đối với dự án luật do chủ thể khác trình Quốc hội, thì Chính phủ đóng vai trò hỗ trợ thiết thực, bằng việc góp ý kiến và tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình soạn thảo, trình dự án, góp phần nâng cao chất lượng dự án của các chủ thể. Việc Chính phủ tham gia hoạt động trình dự án luật của chủ thể khác là rất cần thiết, bởi: nội dung các dự án này là chính sách quốc gia, mà chính sách quốc gia thì Chính phủ là người am tường nó, sẽ đóng góp được nhiều ý kiến hữu ích; khi dự án được thông qua trở thành luật, Chính phủ cũng là người trực tiếp tổ chức thực hiện luật và chịu trách nhiệm về hiệu lực, hiệu quả của việc thực hiện đó. Như vậy, bất kỳ dự án luật nào trình trước Quốc hội, dù bởi Chính phủ hay bởi cá nhân, cơ quan, tổ chức khác thì nó cũng luôn mang “dấu ấn” của Chính phủ.

Việt Nam theo mô hình tổ chức quyền lực nhà nước thống nhất, tất cả quyền lực tập trung nơi Nhân dân. Bộ máy cơ quan nhà nước trong quá trình vận hành, hoạt động hài hòa theo cơ chế phân công, phối hợp, kiểm soát lẫn nhau giữa các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Nên, tuy thực hiện quyền hành pháp nhưng Chính phủ lại chủ yếu đưa ra sáng kiến lập pháp và giữ vai trò khá đặc biệt trong hoạt động này của Quốc hội. Mặc dù, theo quy định của Hiến pháp năm 2013, ở Việt Nam có tới hơn 50 chủ thể có quyền trình dự án luật1, và trong khi có không ít chủ thể chưa bao giờ sử dụng quyền này, thì Chính phủ bên cạnh việc ban hành khá nhiều nghị định theo thẩm quyền2, đã soạn thảo gần 90% tổng số dự án luật trình trước Quốc hội3.

Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước CHXHCN Việt Nam, Chính phủ có nhiệm vụ quản lý, điều hành thường xuyên các hoạt động thuộc mọi lĩnh vực đời sống xã hội, nên “chiếm” lợi thế là chủ thể trực tiếp nắm bắt được trước nhất và sâu sát nhất những yêu cầu bức thiết do cuộc sống đặt ra. Thêm vào đó, là việc giữ trong tay mọi nguồn lực khoa học và vật chất dồi dào của đất nước, cùng số lượng công chức, chuyên gia đông đảo có trình độ chuyên môn cao, kinh nghiệm thực tiễn phong phú.

Nên hơn ai hết, Chính phủ là người hiểu rõ xã hội cần gì? và cũng là người có điều kiện thuận lợi để biến “sự hiểu rõ” đó thành dự án chính sách cụ thể. Bởi thế, việc chủ động phát hiện nhu cầu xã hội và đưa ra giải pháp đúng đắn để kịp thời làm tròn “sứ mệnh” hành pháp của mình tự nó đã là “bản năng” của Chính phủ. Từ đó, tất yếu dẫn đến quyền khởi xướng, hoạch định và quyết định thực hiện chính sách quốc gia của Chính phủ4, trường hợp vượt thẩm quyền thì trình Quốc hội quyết định dưới dạng dự án luật.

Như vậy, bằng quyền hoạch định chính sách, quyền trình dự án luật trước Quốc hội, Chính phủ đã chuyển hóa một cách tự nhiên hoạt động hành pháp của mình thành hoạt động “phối hợp” quan trọng theo đúng tinh thần Hiến pháp5, mở đầu cho quá trình lập pháp của Quốc hội. Vì thế, tiếp nối quá trình này bằng quyền xem xét, thông qua dự án luật, tức làm luật, Quốc hội trước nhất, cần chú trọng làm tốt vai trò thẩm tra và chủ yếu là hướng vào việc đánh giá, nhận định về sự phù hợp của chính sách trong dự án luật với nguyện vọng của Nhân dân.

Qua đó, giúp Chính phủ hoàn thiện dự án của mình, trước khi trình lại Quốc hội tiếp tục xem xét, quyết định có “công nhận” dự án là luật hay không. Điều này có nghĩa, Quốc hội không nên sửa đổi trực tiếp chính sách trong dự án luật của Chính phủ; còn việc sửa đổi về kỹ thuật soạn thảo của dự án thì lại là không cần thiết. Với quyền làm luật được Hiến pháp quy định, Quốc hội có toàn quyền sửa đổi, bổ sung, thông qua, không thông qua dự án luật, nhưng Quốc hội nên sử dụng quyền đúng trọng tâm, phù hợp với đặc tính và ưu thế của mình. Đặc biệt, Quốc hội cần tránh khuynh hướng hoạch định lại chính sách hoặc soạn thảo lại dự án luật và thay vào đó là tập trung thẩm tra cẩn trọng dự án luật.

Bởi, sau khi Quốc hội “phản biện”, những điều chỉnh, thay đổi về chính sách của dự án luật nếu có đặt ra, cũng đã rõ, nên việc để Chính phủ cân nhắc, phản hồi và tự sửa đổi chính dự án luật do mình “sinh ra” là cách làm khoa học. Mặt khác, Quốc hội tuy được tổ chức thành Hội đồng, các ủy ban chuyên môn với những đại biểu chuyên trách, có kinh nghiệm; cùng sự giúp việc của đội ngũ chuyên viên có khả năng; sự tư vấn, hỗ trợ của chuyên gia ở nhiều lĩnh vực; nếu muốn còn có thể yêu cầu thêm thông tin, tài liệu về vấn đề đang xem xét, nhưng dù có thế, Quốc hội cũng không có nhiều điều kiện thuận lợi cho việc sửa đổi dự án luật như Chính phủ.

Bên cạnh đó, với tính chất dân cử rộng rãi Quốc hội được xem là cơ quan gần gũi dân chúng và luôn cố gắng thể hiện vai trò “đại diện cho dân” trong lập pháp, nhưng cũng như người dân, Quốc hội rất khó thấu đáo mọi “ngóc ngách” của dự án luật, nên đôi khi rất cảm tính, nhất là với những vấn đề đòi hỏi sự am hiểu sâu về chuyên ngành hoặc bề dày về thực tiễn, vốn vẫn là thế mạnh của Chính phủ. Đây cũng là nguyên nhân cơ bản làm cho chất lượng thảo luận dự án luật của Quốc hội thường không cao. Thực tế này dễ nhận biết, nếu theo dõi các phiên họp cho ý kiến vào dự án luật – một phương thức lập pháp căn bản của Quốc hội, nhưng từng được chính đại biểu ví như việc “làm văn tập thể”6, và không chỉ thế, còn là việc làm văn của đa số “nhà văn không chuyên”7.

Vậy, Quốc hội thực hiện quyền lập pháp thì vai trò cụ thể của Quốc hội ở đâu trong hoạt động này? và yếu tố nào bảo đảm việc Chính phủ tiếp thu ý kiến của Quốc hội hoặc ngược lại bảo đảm cho Chính phủ bảo vệ dự án luật trước Quốc hội?

(1) Cần khẳng định, Quốc hội có vai trò quyết định đối với hoạt động lập pháp, bởi nếu không được Quốc hội thông qua thì dự án luật không thể trở thành luật. Nhưng, Luật – sản phẩm của Quốc hội, không gì khác hơn là sự kết hợp giữa hai yếu tố: “chuyên môn” và “chính trị”. Trong đó, Chính phủ chủ yếu đảm nhận, bảo đảm phần “chuyên môn” chuẩn xác, tức phản ánh đúng bản chất của đối tượng điều chỉnh, còn Quốc hội chủ yếu đảm nhận, bảo đảm phần “chính trị” phù hợp, tức đáp ứng sự mong đợi của Nhân dân. Khi hai yếu tố này được kết hợp hài hòa, sẽ tạo cho luật tính khả thi và thuận lợi lúc áp dụng, ngược lại, việc áp dụng luật sẽ khó khăn, thậm chí không vào được cuộc sống.

(2) Chất lượng thẩm tra dự án luật của Quốc hội phụ thuộc phần lớn ở khả năng thu hút sự quan tâm của dư luận vào những nội dung của dự án mà Quốc hội đem ra thảo luận chứ không hẳn là sự thảo luận của Quốc hội về dự án. Đây cũng là lý do mà Quốc hội còn được xem là “Diễn đàn lập pháp”. Thông qua thảo luận bao giờ cũng giúp cho vấn đề phức tạp hoặc chưa được phát hiện của dự án trong quá trình Chính phủ chuẩn bị, trở nên sáng tỏ hơn và lộ ra nhờ sự tham gia của những “bộ óc” bên ngoài Quốc hội. Cụ thể là, sự đóng góp trí tuệ của cá nhân chuyên gia, học giả, các tổ chức đoàn thể trong xã hội nhằm tạo “diễn đàn thẩm tra” hiệu quả, bằng cách huy động sự phản biện xã hội, dưới sự chủ trì của mình trước khi quyết định dự án thành luật, chính là vai trò đích thực của Quốc hội trong lập pháp, và như thế cũng là hợp với bản chất “chính trị gia” chứ không phải “chuyên gia” của đại biểu Quốc hội.

Có thể nói, hoạt động lập pháp của Quốc hội có thành công và đạt chất lượng hay không là nhờ vào đội ngũ công chức; trong đó, họ phải những chuyên gia giỏi của Chính phủ – Nhóm người chủ yếu, đầu tiên và thực sự  “hoạch định ra chính sách của dự án luật”; Chính phủ với tư cách chủ thể xem xét, quyết định việc trình dự án luật trước Quốc hội; việc bảo đảm nguồn lực trí tuệ dồi dào, tiềm tàng của xã hội được huy động tối đa và nghiêm túc trong cả quá trình làm luật, đặc biệt là ở giai đoạn Quốc hội “chủ trì phản biện” trước khi biểu quyết thông qua.

Về trách nhiệm của Chính phủ đối với hoạt động lập pháp ở Việt Nam hiện nay, về mặt pháp lý đang đặt ra bốn loại trách nhiệm là: dân sự, hình sự, hành chính và kỷ luật. Chủ thể chịu trách nhiệm dân sự, hình sự và hành chính áp dụng đối với người có năng lực hành vi mà vi phạm pháp luật dân sự, hình sự, hành chính; riêng trách nhiệm kỷ luật chỉ áp dụng đối với công chức, viên chức và người lao động vi phạm pháp luật về cán bộ, công chức, viên chức; kèm theo các loại trách nhiệm pháp lý này thường là những hậu quả tiêu cực tác động trực tiếp đến lợi ích vật chất và tinh thần của chủ thể vi phạm như: phạt tiền, tước tự do, khiển trách, cảnh cáo…

Vậy loại trách nhiệm sẽ đặt ra đối với Chính phủ trong hoạt động lập pháp là gì? “hậu quả” của nó ra sao? Đó chính là trách nhiệm chính trị. Nhưng, trách nhiệm chính trị ở đây là như thế nào? cơ sở ở đâu để đặt ra trách nhiệm này với Chính phủ.

Ở một số nước, thường khi kết quả hoạt động của một cơ quan nhà nước nào đó không tốt, dẫn đến sự không hài lòng ở mức độ cao trong rộng rãi Nhân dân thì luôn kèm theo đó là sự rút lui, nhiều khi nhẹ nhàng đến mức tưởng như tự nguyện của người đứng đầu, hoặc tập thể những người lãnh đạo khỏi cương vị đang đảm nhiệm nhưng thực chất đó là việc họ không thể làm khác. Với mục đích, dành cơ hội “được làm thay” cho người có uy tín và khả năng tốt hơn. Như thế, ở các nước này trách nhiệm chính trị dường như đồng nghĩa với từ nhiệm.

Còn ở nước ta, hiện nay khái niệm trách nhiệm chính trị chưa có cách hiểu xác định, vì không được quy định một cách rõ ràng về mặt pháp lý. Tuy nhiên, tham khảo Hiến pháp 1946 cho thấy, Hiến pháp này cũng đã có những đề cập nhất định đến trách nhiệm mang tính chính trị như: “Bộ trưởng nào không được Nghị viện tín nhiệm thì phải từ chức”; “Thủ tướng phải chịu trách nhiệm về con đường chính trị”8. Với những quy định như thế, cho phép ta hình dung được phần nào về quan niệm trách nhiệm chính trị đã từng có ở Việt Nam một thời. Thực tế ngày nay, có không ít vị lãnh đạo khi cơ quan hoặc lĩnh vực do họ phụ trách xảy ra tình trạng vi phạm pháp luật nghiêm trọng đã khẳng định mọi việc được thực hiện “đúng quy trình” và làm hết trách nhiệm, còn là người đứng đầu họ nghiêm khắc tự kiểm điểm cũng như sẵn sàng nhận trách nhiệm, nhưng vẫn tại vị. Đây đã có thể coi là trách nhiệm chính trị? Hiện, vấn đề vẫn bỏ ngỏ với biện giải:“vì chúng ta chưa xây dựng được văn hóa từ chức. Ngoài ra, ở ta chức trách còn là nhiệm vụ được Đảng giao phó. Từ chối nhiệm vụ Đảng giao phó không phải là hành vi được đánh giá cao trong hệ thống của chúng ta”9.

Như vậy, cơ sở đầu tiên để đặt ra vấn đề trách nhiệm chính trị của Chính phủ đối với hoạt động lập pháp, chính là quy định của Hiến pháp về sự “phối hợp” giữa các quyền và những việc mà Chính phủ phải làm trong hoạt động này, như đã nêu. Cơ sở thứ hai, đó là đòi hỏi của xã hội đối với Chính phủ ở tư cách cơ quan thực hiện quyền hành pháp, phải chủ động ban hành hoặc đề xuất ban hành pháp luật kịp thời để quản lý điều hành mọi mặt của đất nước, bảo lợi ích của Nhân dân một cách tốt nhất. Nói khác, Chính phủ phải đóng vai trò là chủ thể tích cực “phát động lập pháp” để đáp ứng đúng, đủ và kịp thời nhu cầu hành pháp của chính mình và như thế cũng là tuân theo yêu cầu của NNPQ, chứ không có chuyện lập pháp là việc riêng của Quốc hội. Do đó, vai trò này không ai có thể làm thay và làm tốt hơn Chính phủ, kể cả Quốc hội.

Xu hướng “vai trò, trách nhiệm” của Chính phủ đối với hoạt động lập pháp của Nhà nước trong thời gian tới

Chính phủ khi thực hiện quyền hành pháp phải đồng thời thực hiện luôn cả quyền ban hành VBQPPL, bởi lẽ, Chính phủ hành pháp luôn trong môi trường mà ở đó mọi sự vật, hiện tượng không ngừng phát sinh, phát triển thậm chí là biến đổi nhanh chóng. Vì vậy, muốn phản ứng kịp thời, hiệu quả để bảo đảm lợi ích chính đáng thiết thực của xã hội, của Nhân dân, Chính phủ cần có quyền chủ động đề xuất xây dựng pháp luật.

Xem xét vấn đề này, cần phải phân biệt “lập pháp” với “lập quy” căn cứ vào tính chất, mức độ quan trọng của từng lĩnh vực trong đời sống xã hội, cần vạch ra gianh giới thẩm quyền giữa Quốc hội và Chính phủ. Quốc hội là cơ quan có thẩm quyền ban hành luật ở những lĩnh vực quan trọng, còn Chính phủ chỉ được quyền ban hành VBQPPL ở những lĩnh vực ít quan trọng hơn, hoặc chỉ để hướng dẫn luật; lĩnh vực thuộc Quốc hội gọi là lập pháp, lĩnh vực thuộc Chính phủ gọi là lập quy. Nguồn gốc của quan điểm này xuất phát từ việc coi Quốc hội là cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của Nhân dân. Tuy nhiên, dù phân chia nhưng cả hai cơ quan này vẫn chung một bản chất “luật” và cùng trong một hoạt động tổng thể ban hành VBQPPL của nhà nước, với quy trình ban hành đã được xác lập một cách khắt khe và minh bạch bởi luật.

Thực tế rất khó phân định thẩm quyền ban hành văn bản theo cách dựa vào sự phân loại trên cơ sở đánh giá tính chất, mức độ quan trọng của các lĩnh vực xã hội cần điều chỉnh, bởi việc này phụ thuộc nhiều vào ý chí chủ quan con người, chưa kể đến yếu tố đan xen, giao thoa phức tạp giữa nhiều vấn đề thuộc một lĩnh vực. Nên, khác với cách phân loại và gọi là lập pháp, lập quy như thế, có thời kỳ ở nước ta đã gọi là “lập luật”10.

Ở các nước theo mô hình tổng thống do toàn dân trực tiếp bầu, tổng thống, cũng là một thiết chế dân cử và đồng thời là người đứng đầu hành pháp, tức Chính phủ, trong khi các thành viên Quốc hội chỉ do một số ít dân chúng ở một khu vực bầu cử nhất định trên toàn quốc bầu ra. Như vậy, ở đây đã cho thấy rõ hơn về “tính dân cử và mức độ đại diện” của hai thiết chế quyền lực này. Theo chúng tôi, nên hiểu quyền lập pháp của Quốc hội là quyền làm luật thuộc về Quốc hội, như Hiến pháp đã minh định, theo đó: Quốc hội có quyền quyết định ban hành một loại văn bản cụ thể là “Luật”, trong số rất nhiều loại văn bản có tên gọi khác, thuộc hệ thống VBQPPL, do nhiều cơ quan Nhà nước ban hành.

Tiếp đến, cần xem lại “đẳng cấp thẩm quyền” trong công tác ban hành pháp luật hiện nay. Cụ thể, quan niệm “cứng” về Quốc hội làm luật ở những lĩnh vực quan trọng, còn Chính phủ chỉ ban hành VBQPPL ở những lĩnh vực ít quan trọng hơn, nên có sự thay đổi triệt để về nhận thức. Không nên chỉ xem mức độ quan trọng là tiêu chí duy nhất để trao quyền ban hành VBQPPL cho Quốc hội hay Chính phủ, mà nên xét cả mức độ cấp thiết của vấn đề và coi đây là một tiêu chí không thể thiếu khi xác định thẩm quyền cho hai cơ quan này. Bởi, dù quan trọng đến đâu, thì trong tình thế cấp thiết cũng không thể chờ triệu tập Quốc hội họp, bàn việc ban hành VBQPPL để điều chỉnh một vấn đề mà xã hội đang đòi hỏi. Trong khi, Chính phủ lại có đủ năng lực và sẵn điều kiện để ban hành hơn. Làm như vậy cũng chính là bảo đảm yêu cầu pháp luật phải luôn đầy đủ và thực thi kịp thời của pháp quyền.

Tóm lại, việc Quốc hội hay Chính phủ ban hành VBQPPL, cần căn cứ vào yêu cầu của thực tiễn, tức tính cấp thiết của vấn đề cần luật hóa, yêu cầu này là của Nhân dân, của pháp quyền; tiếp đó là sự phù hợp đặc điểm hoạt động và khả năng của mỗi chủ thể. Nếu không sẽ tạo ra nguy cơ khoảng trống pháp luật trong quản lý đất nước, khi mà gianh giới thẩm quyền của hai cơ quan không thể làm rõ hoặc ngược lại, được làm rõ một cách máy móc, không phù hợp với thực tế đa dạng, luôn biến chuyển của xã hội. Sau cùng, trong một chế độ pháp quyền, VBQPPL của Quốc hội hay của Chính phủ đều phải được thượng tôn, tuân thủ như nhau, trừ trường hợp giữa chúng có mâu thuẫn. Nên có lẽ, việc phân biệt lập pháp với lập quy cũng chỉ thực sự có ý nghĩa ở tình huống này, tức luật của Quốc hội phải được ưu tiên áp dụng so với “luật” của Chính phủ, khi có xung đột.

 

Chú thích:
1. Điều 84, Hiến pháp 2013.
2. Thông cáo báo chí về văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành trong tháng 9/2016 thì riêng Chính phủ đã ban hành 16 nghị định trong tháng này (Số 3512/TCBC-BTP ngày 10/10/2016).
3. Theo thống kê của người viết từ Quốc hội Khóa I đến Quốc hội khóa XIV (kỳ họp thứ 2), Chính phủ đã trình 87.9% trong tổng số dự án luật được trình trước Quốc hội.
4. Điều 96, Hiến pháp năm 2013.
5. Điều 2, Hiến pháp năm 2013: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”.
6. Nguyễn Văn Yểu. Có Đại biểu chuyên trách Quốc hội sẽ hết làm văn tập thể”, vnexpress.net, ngày 24/3/2003.
7. Theo thống kê một số nhiệm kỳ Quốc hội gần đây cho thấy, tỷ lệ ĐBQH chuyên trách: khóa XI là 25%; khóa XII là 29,41%; và đầu khóa XIII là 30,08% trên tổng số ĐBQH (Công văn số 429/BCTĐB-CTĐ ngày 13/7/2016 về việc trả lời kiến nghị cử tri kỳ họp thứ 11, Quốc hội khóa XIII, Hà Nội).
8. Điều 54, Hiến pháp nước Việt Nam dân chủ cộng hòa (1946).
9. Nguyễn Sĩ Dũng. Việt Nam dựng quy định từ chức: Điều kiện cần và đủhttp://beta.baodatviet.vn, ngày 14/12/2016.
10. Văn kiện Quốc hội, tập I (2006), NXB Chính trị quốc gia, tr.334

Trần Hoài Nam
Văn phòng Quốc hội