Tính khả thi của khiếu nại, khiếu kiện cá nhân trong cơ chế nhân quyền ASEAN

(QLNN) – Hiện nay, các cơ chế khiếu nại, khiếu kiện cá nhân ở mỗi khu vực nhìn chung đều có một số điểm hạn chế nhất định. Các quốc gia thuộc khu vực ASEAN có thể rút kinh nghiệm trong quá trình hoàn thiện cơ chế nhân quyền bằng việc thành lập một cơ chế khiếu nại, khiếu kiện của riêng mình.

 

1. Ở các khu vực khác trên thế giới như châu Âu, châu Mỹ hay châu Phi, cơ chế để bảo vệ cũng như giám sát thực thi quyền con người đều đã được thiết lập từ khá lâu, ngày càng hoàn thiện và phát huy tốt vai trò của mình. Trong khi đó, cơ chế nhân quyền ASEAN lại quy định về thẩm quyền của các Ủy ban khá hạn chế, đặc biệt là trong vấn đề bảo vệ nhân quyền. Vì vậy, một trong những giải pháp dành cho các quốc gia ASEAN đó là xây dựng một cơ chế khiếu nại, khiếu kiện (KNKK) cá nhân nhằm bảo đảm tối ưu quyền con người.

Vấn đề KNKK cá nhân đã không ít lần được đề cập trong quá trình hình thành và phát triển của cơ chế nhân quyền ASEAN. Trong quá trình soạn thảo TOR1 của AICHR2, khi bàn luận về vấn đề thẩm quyền của Ủy ban, các quốc gia ASEAN có quan điểm khá trái ngược. Các thành viên như In-đô-nê-xi-a, Ma-lai-xi-a, Phi-líp-pin và Thái Lan đều có cơ quan nhân quyền quốc gia, vì vậy, họ muốn AICHR cũng có thẩm quyền giám sát và thực thi quyền con người, ví dụ như điều tra hay tiếp nhận đơn thư khiếu nại. Trong khi đó, Xinh-ga-po, Cam-pu-chia, Lào, My-an-ma và Việt Nam lại muốn xây dựng AICHR là một cơ quan có thẩm quyền tư vấn và tập trung vào chức năng thúc đẩy nhiều hơn là bảo vệ nhân quyền3.

Rất nhiều tổ chức phi chính phủ cũng đã cố gắng thử nghiệm tính khả thi của cơ chế KNKK cá nhân trong Ủy ban nhân quyền (UBNQ) ASEAN. Ví dụ như nhóm hoạt động cho cơ chế nhân quyền ASEAN (Working Group for an ASEAN Human Rights Mechanism) đã đề xuất một số lựa chọn cơ chế nhân quyền khu vực, trong đó, thành lập một Ủy ban liên chính phủ có thẩm quyền giám sát, thúc đẩy, khuyến nghị và có thể có thẩm quyền nhận những khiếu nại từ các quốc gia và các cá nhân4. Tuy nhiên, ngay từ đầu thì Ủy ban đã từ chối thẩm quyền tiếp nhận các đơn KNKK, cho rằng điều này vượt quá khả năng của Ủy ban5.

2. Kinh nghiệm từ cơ chế các khu vực khác đều cho thấy, quyền KNKK cá nhân đang ngày càng được công nhận rộng rãi, vì vậy, ASEAN cũng không nên đứng ngoài xu thế đó. Rõ ràng có những thách thức và khác biệt, nhưng điều này không ngăn cản các quốc gia ASEAN xây dựng một cơ chế KNKK cá nhân. Có thể ngay tại thời điểm này, việc xây dựng một cơ chế như vậy là chưa thực hiện được, nhưng không có nghĩa là bất khả thi.

Trước hết, về cơ quan tiếp nhận đơn thư KNKK, phương án khả thi nhất cho ASEAN là cho phép các cá nhân đệ đơn khiếu nại lên UBNQ. ASEAN nên trao quyền cho AICHR để tiếp nhận đơn khiếu nại nhằm tránh trường hợp những quốc gia không chấp nhận thẩm quyền của một cơ quan tư pháp với phán quyết ràng buộc như tòa án.

Ngoài ra, việc xây dựng tòa án nhân quyền cũng là một quá trình đòi hỏi rất nhiều thời gian và các yếu tố phức tạp khác mà ASEAN chưa thể đạt được ngay tại thời điểm này, do đó, nên cho phép AICHR có thẩm quyền tiếp nhận đơn khiếu nại cá nhân để UBNQ có thể thực hiện chức năng bảo vệ quyền con người.

Đây cũng là hướng đi mà các cơ chế khu vực khác đã thực hiện. Trước khi Nghị định thư 11 có hiệu lực thì các cá nhân không thể trực tiếp nộp đơn kiện lên Tòa án nhân quyền châu Âu, mà cơ quan tiếp nhận là UBNQ cũ.

Sau khi Nghị định thư này có hiệu lực thì Tòa án nhân quyền châu Âu mới có thể trực tiếp tiếp nhận các đơn kiện từ cá nhân hay một nhóm các cá nhân được cho là nạn nhân của một sự vi phạm gây ra bởi quốc gia thành viên. Các cơ chế của châu Mỹ và châu Phi cũng mới chỉ cho phép các cá nhân đệ đơn khiếu nại trực tiếp lên UBNQ, chỉ những vụ việc được Ủy ban xét duyệt hay được quốc gia tuyên bố đồng ý mới được chuyển lên Tòa án.

Tuy nhiên, hiện nay các quốc gia ASEAN đang có sự thiếu đồng bộ trong phê chuẩn các Công ước quốc tế về nhân quyền, quan niệm và ý chí chính trị của các quốc gia cũng khác nhau. Vì vậy, nếu cơ sở các quyền nằm ở những Công ước quốc tế như ICCPR6 thì sẽ rất khó được sự ủng hộ của nhiều quốc gia. Vì vậy, ASEAN nên tập trung khai thác vào những nhóm quyền được sự quan tâm ủng hộ của nhiều nước như: quyền phụ nữ, trẻ em hay quyền của người lao động nhập cư.

Về quy định thẩm quyền của AICHR, cách thứ nhất là xây dựng một Công ước mang tính ràng buộc, giống như Công ước châu Âu 1950 hay Công ước châu Mỹ 1969, trong đó, xác định rõ các quyền của con người mà quốc gia thành viên phải bảo đảm và quy định thẩm quyền bắt buộc của Ủy ban với tiếp nhận các đơn thư khiếu nại. Đây sẽ là nền tảng vững chắc cho thẩm quyền của Ủy ban và là cơ sở pháp lý cho cơ chế khiếu nại cá nhân. Tuy nhiên, để đạt được sự đồng thuận giữa các nước ASEAN trong vấn đề này là không đơn giản.

Do đó, hướng đi thứ hai là xây dựng những nghị định thư bổ sung, trong đó quy định thẩm quyền của UBNQ trong việc tiếp nhận các đơn khiếu nại. Quá trình hoàn thiện của châu Âu, châu Mỹ cho thấy, một kinh nghiệm quý báu là nên từng bước  hoàn thiện, cải tiến và xây dựng cơ chế qua các nghị định thư bổ sung. Thẩm quyền nhận và xem xét khiếu nại cá nhân của UBNQ châu Âu cũ đi từ không bắt buộc đến bắt buộc. ASEAN cũng có thể bắt đầu với thẩm quyền xem xét các đơn khiếu nại của AICHR là lựa chọn, sau đó mới tiến đến thẩm quyền bắt buộc để tăng sự hợp tác và hiệu quả.

Do cơ chế khiếu nại cá nhân có ảnh hưởng đến nguyên tắc chủ quyền quốc gia, đặc biệt là nguyên tắc không can thiệp vào công việc nội bộ của ASEAN nên quốc gia thành viên nào phê chuẩn Nghị định thư mới phải chịu sự ràng buộc. Đây là cơ chế riêng dành cho những nước đã thực sự sẵn sàng đáp ứng và mong muốn tăng cường tính hiệu quả của cơ chế bằng cách trao cho UBNQ tiếp nhận đơn khiếu nại.

Tuy nhiên, đạt được sự ủng hộ tuyệt đối của tất cả thành viên, nhất là trong bối cảnh tổ chức ASEAN, gần như là điều không thể. Vậy nên, trong Nghị định thư có thể quy định một điều khoản về hiệu lực, ví dụ: hơn một nửa quốc gia thành viên phê chuẩn thì Nghị định thư sẽ có hiệu lực và cơ chế khiếu nại cá nhân sẽ chỉ áp dụng với những quốc gia đó.

Những quy định về thủ tục của cơ chế KNKK cá nhân nên được làm rõ, theo cùng một định hướng trong việc ghi nhận nhiều hơn nữa các quyền của cá nhân trước các Ủy ban hay Tòa án nhân quyền giống như các khu vực khác.

Về đối tượng được phép khiếu nại, học tập theo cơ chế châu Mỹ và châu Phi, những người được phép khiếu nại sẽ không cần phải bảo đảm điều kiện là nạn nhân trực tiếp, hay thuộc thẩm quyền tài phán của quốc gia bị kiện. Theo đó, các cá nhân sẽ được tạo điều kiện tối đa để tiếp cận với biện pháp này.

Ngoài ra, các tổ chức quốc tế phi chính phủ cũng nên được phép thay mặt các cá nhân khiếu nại mà không cần chứng minh họ đang hành động thay mặt nạn nhân của vụ vi phạm, đặc biệt, trong trường hợp nạn nhân không thể trực tiếp kiện được.

Quy định này có rất nhiều ưu điểm, bởi các chuyên gia của các tổ chức này sẽ bảo đảm các khiếu nại được chuẩn bị tốt hơn, theo đó, quá trình xem xét và đưa ra khuyến nghị của Ủy ban được diễn ra một cách thuận lợi. Khiếu nại sẽ vẫn có thể được đệ trình lên ngay cả trong trường hợp nạn nhân trực tiếp gặp phải nhiều rào cản khi đệ đơn kiện, bảo đảm là các cơ quan có thẩm quyền sẽ không bị quá tải bởi hàng loạt các đơn khiếu nại cá nhân về cùng một vấn đề.

Về điều kiện thụ lý, quy định về sử dụng hết các biện pháp nội bộ quốc gia cũng là một trong những điểm quan trọng, đều được các cơ chế của Hội đồng nhân quyền, châu Mỹ, châu Phi và châu Âu cùng ghi nhận. Quy định này thể hiện sự tôn trọng với chủ quyền quốc gia, vấn đề mà các quốc gia ASEAN luôn đặt lên hàng đầu. Đồng thời, quy định như vậy cũng góp phần thúc đẩy sự hoàn thiện của các cơ chế và biện pháp tư pháp trong nước.

Do đó, nhất thiết phải coi đây là quy tắc nền tảng trong cơ chế KNKK cá nhân của ASEAN. Ngoài ra, điều kiện thụ lý của một cơ chế KNKK cá nhân không thể thiếu được các quy định khác như: vụ việc chưa được giải quyết ở một cơ quan quốc tế có thẩm quyền khác, đơn kiện không phải là đơn nặc danh và không phải là một sự lạm dụng quyền KNKK.

Về mặt thủ tục, ở tất cả các cơ chế, một đơn khiếu nại đều phải trải qua hai giai đoạn, xem xét khả năng thụ lý và xem xét nội dung vụ việc. Việc phân tách thành hai công đoạn riêng biệt như vậy hạn chế tình trạng Ủy ban phải dành nhiều thời gian xem xét các đơn thư khiếu nại chưa đạt đủ các yêu cầu về thụ lý hay là có tính chất lạm dụng.

Các công ước nhân quyền quốc tế cũng đưa điều khoản về bảo vệ nguyên đơn và nhân chứng, hay cho phép các Ủy ban có thẩm quyền yêu cầu quốc gia thực hiện biện pháp khẩn cấp tạm thời cho tới khi phán quyết cuối cùng về vụ việc được đưa ra. Điều khoản này có ý nghĩa vô cùng quan trọng với các cá nhân, đồng thời, công nhận vị trí đặc biệt của chủ thể này trong Luật Nhân quyền quốc tế. Điều khoản này bảo đảm một phần nào đó sự công bằng giữa quốc gia và các cá nhân, giúp họ tự tin hơn trong việc sử dụng biện pháp khiếu nại, tố cáo nhằm bảo đảm lợi ích hợp pháp của mình.

3. Các cơ chế KNKK cá nhân ở mỗi khu vực nhìn chung đều có một số điểm hạn chế nhất định mà ASEAN nên rút kinh nghiệm trong quá trình hoàn thiện cơ chế nhân quyền bằng việc thành lập một cơ chế KNKK của riêng mình.

Thứ nhất, với tình trạng quá tải đơn khiếu nại, đây là một vấn đề ASEAN hoàn toàn có thể gặp phải, vì hệ thống pháp luật các quốc gia vẫn chưa hoàn thiện nên nhiều cá nhân sẽ tìm đến biện pháp khiếu nại lên Ủy ban. Tình trạng quá nhiều đơn khiếu nại được gửi đến sẽ khiến cho Ủy ban không đủ điều kiện để giải quyết tất cả các đơn này. Do đó, các quốc gia tham gia vào cơ chế khiếu nại cá nhân nên cố gắng xây dựng, hoàn thiện và nâng cao hệ thống pháp luật của mình để bảo đảm người dân vẫn có thể tìm thấy công lý ngay trong hệ thống pháp luật nội bộ mỗi quốc gia.

Tuy nhiên, tại cơ chế nhân quyền châu Phi, số lượng đơn khiếu nại cá nhân đưa lên Ủy ban còn khá thấp so với thực trạng các vụ vi phạm nhân quyền đang diễn ra trong khu vực này. Nguyên nhân là do nhận thức của người dân còn chưa cao, cũng như thiếu các phương tiện hỗ trợ để đưa vụ việc ra cơ chế khu vực.

Do vậy, trong trường hợp gặp phải tình trạng tương tự, các nước ASEAN đồng ý tham gia vào cơ chế khiếu nại cá nhân cũng như các quốc gia chưa tham gia đều nên tăng cường các hoạt động phổ biến, giáo dục nhằm nâng cao nhận thức và hiểu biết của người dân về cơ chế nhân quyền ASEAN cũng như quyền được khiếu nại, tố cáo các hành vi vi phạm nhân quyền của quốc gia. Vai trò của các tổ chức quốc tế phi chính phủ sẽ trở nên quan trọng trong vấn đề này, các quốc gia cũng nên tạo điều kiện để các tổ chức thực hiện tốt nhất các hoạt động của mình.

Thứ hai, khắc phục nhược điểm về trình độ phát triển không đồng đều, hệ thống tư pháp còn nhiều khác biệt và chưa đồng bộ, hệ thống nhân quyền châu Mỹ đã có rất nhiều điểm ưu việt so với các hệ thống nhân quyền khu vực khác vì ở đây có ngoại lệ cho phép đệ trình vụ việc ra Ủy ban ngay cả khi chưa sử dụng hết các biện pháp nội bộ quốc gia. Do đó, những điều khoản ngoại lệ như vậy nên được xem xét và đưa vào cơ chế KNKK cá nhân của ASEAN.

Thứ ba, sự kém hiệu quả trong thực thi các phán quyết, khuyến nghị. Tương tự như các cơ chế khác, khuyến nghị về các vụ vi phạm nhân quyền là do Ủy ban đưa ra nên không có giá trị ràng buộc, đây là một nhược điểm đương nhiên nếu cho phép khiếu nại lên UBNQ. Bất cập này có thể sẽ là một yếu tố thúc đẩy ASEAN thành lập Tòa án nhân quyền. Khi đó, việc giám sát thực thi phán quyết nên được ủy thác cho một cơ quan chính trị trong một khoảng thời gian thực thi cụ thể, kèm theo các báo cáo của quốc gia, những biện pháp khi quốc gia không tuân thủ.

Tính hiệu quả của cơ chế KNKK cá nhân cũng phụ thuộc rất nhiều vào Ủy ban. Cơ quan này phải nhận được sự ủng hộ từ các chính phủ, bản thân các quốc gia, các tổ chức liên chính phủ và cơ quan nhân quyền quốc gia. Ngoài ra, những đơn kiện cũng nên được chuẩn bị kỹ và bảo đảm tính hợp pháp theo những quy định trong các văn bản pháp lý. Các cá nhân, tổ chức cần trau dồi hiểu biết về Hiến chương, Quy định thủ tục cũng như những thực tiễn hoạt động của Ủy ban để bảo đảm tính hiệu quả tối ưu cho cơ chế./.

Chú thích:
1. Terms Of Reference (TOR): Điều khoản tham chiếu.
2. Ủy ban liên chính phủ ASEAN về nhân quyền.
3. Gerard Clarke (2012). “The Evolving ASEAN Human Rights System: The ASEAN Human Rights Declaration of 2012”, Northwestern Journal of International Human Rights, Volume 11, Issue 1, tr. 11.
4. Ngô Minh Hương, Lã Khánh Tùng và Vũ Công Giao (2012). Bảo vệ và thúc đẩy quyền con người trong khu vực ASEAN. H. NXB Lao động – Xã hội, tr. 146.
5. V. Muntarbhorn (2012). Development of the ASEAN human rights mechanism. Directorate – General for external policies of the Union, tr. 10.
6. Công ước quốc tế về các quyền dân sự chính trị.

Nguyễn Văn Văn
Đoàn Luật sư Hà Nội