(QLNN) – Giám sát là một trong những quyền năng quan trọng nhất của Quốc hội. Thông qua việc phân tích chức năng giám sát của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội và đánh giá những thành tựu, hạn chế của việc thực thi chức năng này, bài viết đưa ra 2 giải pháp: thành lập Ủy ban Giám sát và Ủy ban lâm thời của Quốc hội khi cần thiết. Qua đó, kiến giải một số luận cứ khoa học cho việc nâng cao hiệu quả giám sát của Quốc hội, đáp ứng yêu cầu và sự kỳ vọng của toàn xã hội.
Giám sát, theo Từ điển tiếng Việt, là “theo dõi và kiểm tra xem có thực hiện đúng những điều quy định không”1. Theo Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân, “giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý”2.
Những năm qua, Quốc hội nói chung và các cơ quan của Quốc hội nói riêng đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng trong công tác giám sát
Thể chế giám sát ngày càng được hoàn thiện. Tổ chức bộ máy Quốc hội được củng cố, kiện toàn. Cơ cấu tổ chức của các Ủy ban của Quốc hội được bố trí hợp lý hơn. Đội ngũ đại biểu Quốc hội chuyên trách ngày càng được nâng cao trình độ, chuyên môn, nghiệp vụ, kỹ năng về giám sát3. Nhiều hình thức giám sát đã phát huy tác dụng tích cực. Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội đã tiến hành nhiều nội dung giám sát quan trọng, từ những vấn đề kinh tế vĩ mô đến các vấn đề cụ thể của đời sống xã hội. “Các hoạt động của Quốc hội nói chung và giám sát, chất vấn của Quốc hội được tổ chức công khai, minh bạch, đưa Quốc hội đến gần với dân hơn”4.
Tuy nhiên, bên cạnh đó, hoạt động giám sát của Quốc hội nói chung và các cơ quan của Quốc hội nói riêng vẫn còn nhiều hạn chế, chưa đáp ứng yêu cầu đặt ra và chưa đạt được kết quả như kỳ vọng của toàn xã hội. Điều này được thể hiện qua những khía cạnh sau:
Một là, sự hạn chế trong việc lập dự kiến chương trình giám sát. Hiện nay, UBTVQH dự kiến chương trình giám sát hằng năm của Quốc hội trên cơ sở đề nghị của Hội đồng Dân tộc (HĐDT), Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội, Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và ý kiến, kiến nghị của cử tri cả nước, trình Quốc hội xem xét, quyết định. Việc UBTVQH phải trực tiếp thực hiện một công việc mang tính chất hành chính (nhưng lại chiếm nhiều thời gian) như vậy ảnh hưởng rất lớn tới các nhiệm vụ quan trọng khác của cơ quan thường trực này.
Hai là, sự quá tải trước áp lực nhiệm vụ của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội. Với thẩm quyền giám sát rất lớn như đã nêu ở trên cùng với phạm vi, đối tượng giám sát quá rộng, các cơ quan của Quốc hội khó có thể thực hiện triệt để chức năng giám sát của mình (bên cạnh việc cũng phải hoàn thành các nhiệm vụ rất quan trọng khác: thẩm tra dự án luật, dự án pháp lệnh và các dự án; trình dự án luật, dự án pháp lệnh; kiến nghị các vấn đề liên quan…). Nếu như có một cơ quan của Quốc hội chuyên trách thực hiện chức năng giám sát thì không chỉ có điều kiện nâng cao năng lực giám sát của Quốc hội mà còn giảm tải áp lực công việc cho các cơ quan khác và từ đó nâng cao năng lực thực hiện các chức năng khác của Quốc hội.
Ba là, sự không đồng bộ trong hoạt động giám sát giữa các cơ quan của Quốc hội. Việc phân công cho HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội giám sát các vấn đề thuộc lĩnh vực HĐDT, Ủy ban phụ trách có ưu điểm là sẽ phát huy được sự am hiểu sâu sắc về đối tượng giám sát. Tuy nhiên, điều này cũng bộc lộ một hạn chế rất lớn là sự thiếu chuyên nghiệp và không đồng bộ trong các hoạt động giám sát.
Trên thực tế, năng lực giám sát là khác nhau giữa các cơ quan khác nhau của Quốc hội. Điều này thể hiện ở sự thiếu thống nhất trong cách thức tổ chức giám sát, sự chênh lệch về trình độ, kinh nghiệm giám sát, sự khác biệt về kỹ thuật, kỹ năng giám sát, trong khi giám sát là hoạt động phức tạp đòi hỏi cách thức tổ chức chuyên nghiệp với quy trình, thủ tục chặt chẽ và sử dụng thành thạo những kỹ thuật đặc thù. Nếu Quốc hội có một cơ quan làm đầu mối, chuyên sâu về hoạt động giám sát thì rõ ràng hiệu quả giám sát sẽ được nâng lên rất nhiều.
Bốn là, sự hạn chế trong việc theo dõi, đôn đốc việc thực hiện các nghị quyết sau giám sát. Hoạt động sau giám sát của Quốc hội nói chung và của HĐDT, Ủy ban của Quốc hội nói riêng đối với các cơ quan chức năng vẫn còn là một khâu yếu. Như Báo cáo công tác nhiệm kỳ khóa XIII của Quốc hội đánh giá: “việc theo dõi, đôn đốc, giám sát việc thực hiện kết luận, kiến nghị sau giám sát có lúc, có nội dung chưa thực sự quyết liệt, nên có không ít những vụ việc, vấn đề bất cập còn tồn tại chậm được giải quyết, tiếp tục gây bức xúc trong đời sống xã hội”5. Một trong những nguyên nhân cơ bản của hạn chế này là do Quốc hội chưa có một đầu mối theo dõi, đôn đốc việc thực hiện các nghị quyết sau giám sát và chủ trì tổng hợp để định kỳ báo cáo Quốc hội,UBTVQH.
Năm là, sự bất cập khi nảy sinh một vấn đề cần phải được Quốc hội giám sát đặc biệt. Trong thực tiễn, có những trường hợp xuất hiện một vấn đề đặc biệt đòi hỏi phải có một cơ quan đặc biệt tiến hành một cuộc giám sát, điều tra riêng. Cơ quan này cần có những đặc điểm sau: là một cơ quan ở tầm cấp trực thuộc Quốc hội (do Quốc hội thành lập); có khả năng tập trung toàn bộ nguồn lực của cơ quan vào việc điều tra chuyên sâu về một vấn đề trong một khoảng thời gian nhất định. Những yêu cầu như vậy không thể được đáp ứng bằng các cơ quan hiện thời của Quốc hội mà chỉ có thể được giải quyết thông qua việc thành lập một cơ quan lâm thời. Tuy Quốc hội nước ta chưa từng hiện thực hóa điều này nhưng rõ ràng khi có một cơ quan đặc biệt được thành lập lâm thời như vậy, hiệu quả giám sát của Quốc hội sẽ được nâng lên rất nhiều.
Xuất phát từ các vấn đề trên, để nâng cao hiệu quả giám sát của Quốc hội, tác giả bài viết đề xuất thành lập Ủy ban Giám sát và Ủy ban lâm thời, cụ thể:
Một là, thành lập Ủy ban Giám sát của Quốc hội. Hiện nay, Quốc hội có 9 ủy ban. Mỗi ủy ban phụ trách về một lĩnh vực của đời sống kinh tế, chính trị, xã hội. Các ủy ban này (trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình) đều có chức năng giám sát việc thực hiện Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH. Tuy nhiên, không có ủy ban nào chuyên trách về hoạt động giám sát của Quốc hội.
Sẽ dễ nhận thấy sự cần thiết phải có một Ủy ban chuyên trách về hoạt động giám sát của Quốc hội nếu đặt hoạt động giám sát của Quốc hội trong mối quan hệ tương quan với hoạt động lập pháp của Quốc hội. Điều 69 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước”. Như vậy, có thể thấy quyền lập pháp và quyền giám sát tối cao là tương đương nhau xét theo khía cạnh đều là những quyền cơ bản của Quốc hội.
Trong khi đó, mặc dù các ủy ban của Quốc hội đều có nhiệm vụ giúp việc cho Quốc hội trong việc xây dựng pháp luật thuộc lĩnh vực ủy ban phụ trách nhưng Quốc hội vẫn giao cho một ủy ban chuyên trách về vấn đề này. Đó là Ủy ban Pháp luật. Ủy ban này ngoài các nhiệm vụ khác còn có nhiệm vụ: thẩm tra đề nghị của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội về xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị của đại biểu Quốc hội về luật, pháp lệnh; giúp UBTVQH dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật, bảo đảm kỹ thuật lập pháp đối với các dự án luật, dự án pháp lệnh; thẩm tra kiến nghị, đề nghị về văn bản có dấu hiệu trái Hiến pháp. Như vậy, có thể thấy, rất cần thiết phải thành lập Ủy ban Giám sát, thực hiện nhiệm vụ chuyên trách về giám sát của Quốc hội, để giúp Quốc hội đảm nhận tốt hơn nữa chức năng quan trọng này. Theo đó, một số ý tưởng ban đầu về mô hình Ủy ban Giám sát được đề xuất gồm:
– Về nhiệm vụ, quyền hạn: có thể trao cho Ủy ban này những nhiệm vụ, quyền hạn: (1) thẩm tra đề nghị, kiến nghị của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội về hoạt động giám sát; giúp UBTVQH lập dự kiến chương trình giám sát; (2) làm đầu mối theo dõi, đôn đốc việc thực hiện các nghị quyết sau giám sát và chủ trì tổng hợp để định kỳ báo cáo Quốc hội, UBTVQH; (3) trình dự án luật trước Quốc hội, dự án pháp lệnh trước UBTVQH về lĩnh vực Ủy ban phụ trách; (4) kiến nghị các biện pháp cần thiết nhằm nâng cao hiệu quả giám sát của Quốc hội và (5) các nhiệm vụ khác.
– Về tổ chức bộ máy và nhân sự: Ủy ban Giám sát có thể thành lập các tiểu ban để nghiên cứu, chuẩn bị các vấn đề thuộc lĩnh vực hoạt động của Ủy ban như: Tiểu ban giám sát cơ quan hành chính nhà nước; Tiểu ban giám sát các cơ quan tư pháp; Tiểu ban giám sát hoạt động của Quốc hội. Thành viên của Ủy ban cũng giống thành viên các Ủy ban khác, bao gồm: Chủ nhiệm, các Phó Chủ nhiệm, Ủy viên thường trực, Ủy viên chuyên trách và các Ủy viên khác. Việc thành lập Ủy ban này là một việc lớn, cần nghiên cứu kỹ lưỡng. Tuy nhiên, có thể thấy tính khả thi của việc thành lập này là tương đối cao, thể hiện qua các khía cạnh sau:
– Về thẩm quyền thành lập: Điều 76 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Việc thành lập, giải thể Ủy ban của Quốc hội do Quốc hội quyết định”. Vì thế, Quốc hội có đủ thẩm quyền để thành lập thêm một ủy ban chuyên trách cho hoạt động giám sát. Đây chính là việc kiện toàn tổ chức bộ máy trong nội bộ cơ quan này nhằm thực hiện tốt hơn chức năng, nhiệm vụ của mình.
– Về trình tự, thủ tục thành lập: việc thành lập này không cần sửa đổi Hiến pháp, chỉ cần sửa đổi Luật Tổ chức Quốc hội. Thực tế thì điều này đã có tiền lệ ở Quốc hội nước ta. Có thể áp dụng như khi sắp xếp, thành lập mới Ủy ban của Quốc hội năm 2007. Cụ thể, năm 2007, Quốc hội đã ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Quốc hội (Luật số 83/2007/QH11 ngày 02/4/2007) để sắp xếp lại các Ủy ban của Quốc hội từ 7 ủy ban thành 9 ủy ban. Theo đó, thành lập thêm Ủy ban Tư pháp và tách Ủy ban Kinh tế và ngân sách thành Ủy ban Kinh tế và Ủy ban Tài chính, ngân sách. Vì vậy, để thành lập thêm Ủy ban Giám sát, Quốc hội có thể ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, trong đó chủ yếu tập trung vào việc sửa đổi, bổ sung Điều 66 để bổ sung Ủy ban Giám sát vào cơ cấu tổ chức bộ máy của Quốc hội, nâng số Ủy ban của Quốc hội từ 09 lên 10 ủy ban.
Thành lập các Ủy ban lâm thời của Quốc hội khi cần thiết
Ở nhiều quốc gia, trong những trường hợp đặc biệt, nghị viện có thể thành lập những uỷ ban lâm thời để tiến hành điều tra, xem xét những vụ việc cụ thể, đặc biệt. Ở nước ta, vấn đề này cũng đã được hiến định và luật hóa. Điều 78 Hiến pháp năm 2013 đã có quy định về việc này: “Khi cần thiết, Quốc hội thành lập Ủy ban lâm thời để nghiên cứu, thẩm tra một dự án hoặc điều tra về một vấn đề nhất định”. Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 cũng đã cụ thể hóa về việc thành lập, cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban lâm thời. Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 cũng đã cụ thể hóa về việc xem xét đề nghị thành lập Ủy ban lâm thời, nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban lâm thời và việc Quốc hội xem xét báo cáo kết quả điều tra của Ủy ban lâm thời.
Tuy nhiên, việc thành lập Ủy ban lâm thời rất khó thực hiện và chưa bao giờ được thực hiện ở Quốc hội nước ta. Trên thực tế, năm 2004 có đại biểu kiến nghị thành lập Ủy ban lâm thời để điều tra về chất lượng giáo dục và năm 2010 có đại biểu kiến nghị thành lập Ủy ban lâm thời để điều tra, làm rõ trách nhiệm chính trị của các bên liên quan trong vụ Vinashin). Tuy nhiên, sau đó, việc thành lập này đã không được thực hiện.
Để việc này được hiện thực hóa (khi cần thiết) trong quá trình giám sát của Quốc hội, cần giải quyết một số vấn đề còn vướng mắc như sau:
– Về điều kiện thành lập: điều kiện để Ủy ban Thường vụ Quốc hội trình Quốc hội quyết định thành lập Ủy ban lâm thời là có đề nghị của Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội hoặc của ít nhất 1/3 tổng số đại biểu Quốc hội. Đây là một điều kiện rất khó xảy ra.
Mặt khác, đây mới chỉ là điều kiện để UBTVQH trình Quốc hội về việc thành lập Ủy ban lâm thời. Việc một Ủy ban lâm thời có được thành lập hay không còn phụ thuộc vào kết quả thảo luận, quyết định của Quốc hội. Có lẽ nên giảm độ khó về điều kiện thành lập để tăng khả năng hiện thực hóa điều này. Giống như ở nhiều nước, việc thành lập Ủy ban điều tra được đưa ra thảo luận trước toàn thể nghị viện khi chỉ cần có một lượng kiến nghị vừa đủ nào đó của nghị sĩ. Mặt khác, nên chăng cần quy định rõ điều kiện bắt buộc phải thành lập ủy ban.
– Về tư cách thành viên: theo quy định, thành viên của Ủy ban lâm thời là đại biểu Quốc hội. Tuy nhiên, điều này cần nghiên cứu lại theo hướng bổ sung các thành viên là những người có trình độ, uy tín không nằm trong số đại biểu Quốc hội. Sở dĩ như vậy là vì hai lý do:
(1) Đối tượng điều tra của Ủy ban thường rộng, phức tạp nên sự am hiểu sâu sắc về đối tượng là một yếu tố tiên quyết. Điều này đòi hỏi sự huy động tối đa các chuyên gia, nhà khoa học về từng lĩnh vực trong khi các đại biểu Quốc hội chưa hẳn đã đáp ứng được hoàn toàn yêu cầu này. Mặc dù theo quy định hiện nay, Ủy ban có thể mời các chuyên gia tư vấn nhưng rõ ràng việc này không thể hiệu quả bằng việc các chuyên gia này được chính danh là thành viên Ủy ban, được trực tiếp tham gia quá trình điều tra để có được đánh giá chính xác nhất về đối tượng điều tra và cũng là để ràng buộc, nâng cao tinh thần trách nhiệm của các chuyên gia đối với kết quả điều tra.
(2) Sự có mặt của những thành viên ngoài Quốc hội (và thậm chí là ngoài Nhà nước) sẽ tạo được sự khách quan đáng kể cho quá trình điều tra. Khi đó, hoạt động này không còn là công việc nội bộ của riêng Nhà nước nữa mà còn có cả sự tham gia của xã hội. Hơn thế, điều này còn phát huy được sức mạnh tổng hợp có được từ sự kết hợp giữa giám sát mang tính quyền lực nhà nước với giám sát mang tính xã hội. Ưu điểm này giống như hiệu quả của mô hình Thanh tra Quốc hội (Ombudsman) mang lại ở một số nước. Ở một chừng mực nào đó, có thể thấy đây là sự thử nghiệm khá hợp lý một phần (nếu như chưa thể áp dụng toàn bộ) mô hình rất đáng vận dụng này.
– Về cách thức hoạt động: Ủy ban lâm thời có quyền gặp gỡ, tiếp xúc, trao đổi với những người có liên quan về các vấn đề mà Ủy ban xét thấy cần thiết. Tuy nhiên, vẫn còn thiếu những quy định cụ thể về trách nhiệm của “những người có liên quan” trong việc cung cấp thông tin (bắt buộc phải cung cấp hay có quyền từ chối cung cấp) và vấn đề bảo vệ những người này trong trường hợp họ là nhân chứng của những vụ việc tiêu cực.
– Cần làm rõ các điều kiện bảo đảm hoạt động của Ủy ban lâm thời. Trong đó, đặc biệt cần chú trọng tính độc lập của Ủy ban. Đó là sự độc lập về kinh phí hoạt động, trụ sở cơ quan, phương tiện làm việc và quan trọng nhất là sự độc lập về con người – các thành viên Ủy ban phải là những người có lợi ích độc lập (tức là công việc trước đây và sau này của họ không liên quan và không bị ảnh hưởng từ cuộc điều tra của Ủy ban).
– Ngoài ra, cũng cần làm rõ một số vấn đề khác như: Ủy ban có quyền điều tra các giao dịch cá nhân hay không, mối quan hệ giữa hoạt động điều tra của Ủy ban với hoạt động điều tra của cơ quan công an và các hình thức thanh tra, giám sát khác là như thế nào.
Các giải pháp nêu trên cần được tiến hành trong một tổng thể hệ thống giải pháp chung về hoàn thiện thể chế giám sát, cải tiến quy trình, thủ tục giám sát, kiện toàn tổ chức bộ máy Quốc hội và nâng cao chất lượng cán bộ, công chức làm công tác giám sát thì mới có thể đạt được mục tiêu, đáp ứng yêu cầu và sự kỳ vọng của toàn xã hội./.
