Hoàn thiện hệ thống pháp luật về tổ chức chính phủ

(QLNN) – Chính phủ đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nước, chi phối hoạt động của Nhà nước trên tất cả các lĩnh vực thuộc quyền hành pháp. Một trong những chức năng cơ bản của quyền hành pháp là thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa, giáo dục, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của Nhà nước.

Một phiên họp của Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (nguồn: internet).

Thực trạng hệ thống pháp luật về tổ chức Chính phủ hiện hành

Những điểm mới trong quy định của pháp luật về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ

Điều 94 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội. Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước”. Hiến pháp năm 2013 có những tiến bộ so với Hiến pháp năm 1992 khi đã quy định cụ thể về vị trí, tính chất, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Đồng thời, Hiến pháp năm 2013 cũng đề cao vị trí, vai trò của Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, vì vậy đã tăng cường tính chủ động, sáng tạo trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ.

Điểm mới tiếp theo của Hiến pháp năm 2013 trong việc quy định vị trí của Thủ tướng Chính phủ với tư cách là người đứng đầu Chính phủ. Thủ tướng Chính phủ là một thiết chế độc lập và đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước. Theo đó, Hiến pháp năm 2013 quy định chi tiết hơn về chế độ chịu trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ trước Quốc hội. Cụ thể, khoản 2 Điều 95 Hiến pháp năm 2013 nhấn mạnh trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ phải giải trình trước Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, trước nhân dân về hoạt động của Chính phủ, về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao, về hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính quốc gia.

Nhằm bảo đảm tính kỷ luật, kỷ cương hành chính từ trung ương đến địa phương, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 cũng có những quy định rõ ràng bảo đảm quyền lực của Thủ tướng Chính phủ với tư cách là một thiết chế độc lập trong cơ chế quản lý, điều hành của Chính phủ, tập trung thẩm quyền lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước vào Thủ tướng Chính phủ. Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 đã phân định và quy định rõ hai loại công việc của Thủ tướng Chính phủ:

Một là, với tư cách là người đứng đầu Chính phủ, có nhiệm vụ, quyền hạn triệu tập, quyết định nội dung và chủ tọa các phiên họp Chính phủ.

Hai là, với tư cách là một thiết chế độc lập, có thẩm quyền và trách nhiệm lãnh đạo, điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương; làm việc theo chế độ thủ trưởng.

Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 quy định một số nội dung phân cấp quan trọng tạo cơ sở cho việc đẩy mạnh phân cấp hợp lý trên các lĩnh vực. Điều đáng ghi nhận, khoản 4 Điều 5 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 lần đầu tiên đã quy định nguyên tắc ”phân quyền hợp lý” trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ: “Phân cấp, phân quyền hợp lý giữa Chính phủ với chính quyền địa phương, bảo đảm quyền quản lý thống nhất của Chính phủ và phát huy tính chủ động, sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương”. Vì vậy, nguyên tắc phân quyền là cơ sở cho việc xây dựng phân quyền giữa Chính phủ với chính quyền địa phương. Trên cơ sở đổi mới hoạt động của Chính phủ, tạo tiền đề cho việc hình thành chế độ tự quản địa phương. Thúc đẩy việc đổi mới mối quan hệ giữa Chính phủ với các bộ, ngành.

Ngoài ra, việc phân cấp cho chính quyền địa phương được quy định tại Điều 13 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể khác của địa phương, cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương được quyền phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một cách liên tục, thường xuyên một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác.

Những bất cập, hạn chế của hệ thống pháp luật về tổ chức của Chính phủ

Mặc dù hiện nay, hệ thống pháp luật quy định về tổ chức của Chính phủ đã tương đối cụ thể, rõ ràng nhưng thực tế cho thấy vẫn còn một số bất cập:

Thứ nhất, trật tự thứ bậc các quy phạm pháp luật về tổ chức và hoạt động của các bộ, cơ quan ngang bộ về cùng một loại vấn đề nhưng không ngang nhau về giá trị pháp lý. Ví dụ, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của một số bộ, cơ quan ngang bộ được quy định bằng một đạo luật, nhưng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của nhiều bộ, cơ quan ngang bộ khác lại chỉ được quy định bởi các nghị định.

Cụ thể, tại Điều 2 Luật Ngân hàng Nhà nước năm 2010 quy định vị trí và chức năng của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam: “Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (sau đây gọi là Ngân hàng Nhà nước) là cơ quan ngang bộ của Chính phủ, là Ngân hàng trung ương của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Ngân hàng Nhà nước là pháp nhân, có vốn pháp định thuộc sở hữu nhà nước, có trụ sở chính tại Thủ đô Hà Nội. Ngân hàng Nhà nước thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tiền tệ, hoạt động ngân hàng và ngoại hối (sau đây gọi là tiền tệ và ngân hàng); thực hiện chức năng của Ngân hàng trung ương về phát hành tiền, ngân hàng của các tổ chức tín dụng và cung ứng dịch vụ tiền tệ cho Chính phủ”.

Hay tại Điều 3 của Luật Thanh tra năm 2010 quy định chức năng của cơ quan thanh tra nhà nước như sau: “Cơ quan thanh tra nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực hiện và giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; tiến hành thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật”…

Nhưng bên cạnh đó thì chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của phần lớn các bộ, cơ quan ngang bộ lại được Chính phủ quy định trong các nghị định. Ví dụ: Điều 1 Nghị định số 150/2016/NĐ-CP ngày 11/11/2016 quy định về vị trí và chức năng của Văn phòng Chính phủ như sau: “Văn phòng Chính phủ là cơ quan ngang bộ của Chính phủ, là bộ máy giúp việc của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ”.

Hoặc Điều 1 Nghị định số 34/2017/NĐ-CP ngày 03/4/2017 quy định về vị trí và chức năng của Bộ Nội vụ: “Bộ Nội vụ là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về các ngành, lĩnh vực: tổ chức hành chính, sự nghiệp nhà nước; chính quyền địa phương, địa giới hành chính; cán bộ, công chức, viên chức nhà nước; đào tạo, bồi dưỡng về chuyên ngành hành chính và quản lý nhà nước; hội, tổ chức phi chính phủ; thi đua, khen thưởng; tôn giáo; văn thư lưu trữ nhà nước; thanh niên và quản lý nhà nước đối với các dịch vụ công thuộc lĩnh vực quản lý của bộ theo quy định của pháp luật”.

Hay tại Điều 1 Nghị định số 87/2017/NĐ-CP ngày 26/7/2017 quy định vị trí và chức năng của Bộ Tài chính: “Bộ Tài chính là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về: tài chính – ngân sách (bao gồm: ngân sách nhà nước; thuế; phí, lệ phí và thu khác của ngân sách nhà nước; dự trữ nhà nước; các quỹ tài chính nhà nước; đầu tư tài chính; tài chính doanh nghiệp; tài chính hợp tác xã và kinh tế tập thể; tài sản công theo quy định của pháp luật); hải quan; kế toán; kiểm toán độc lập; giá; chứng khoán, bảo hiểm; hoạt động dịch vụ tài chính và dịch vụ khác thuộc phạm vi quản lý nhà nước của bộ; thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp theo quy định của pháp luật”…

Thứ hai, chế định ủy quyền chưa được quy định rõ ràng, chế định phân quyền giữa trung ương với địa phương mới được khẳng định về nguyên tắc chung, mối quan hệ giữa phân quyền và phân cấp chưa được quy định rõ. Ví dụ như chưa phân định rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước, tổ chức cung cấp dịch vụ công, đại diện chủ sở hữu đối với các tổ chức kinh tế nhà nước và tài sản nhà nước.

Đồng thời, chưa có sự phối hợp chặt chẽ giữa các bộ, cơ quan ngang bộ trong quá trình phân cấp. Khi bộ hay cơ quan ngang bộ phân cấp nhiệm vụ thường yêu cầu chính quyền địa phương phải đáp ứng các điều kiện như: tổ chức cán bộ, tài chính, ngân sách, cơ sở vật chất để thực hiện các nhiệm vụ. Bộ, cơ quan ngang bộ khác nhau sẽ có những yêu cầu khác nhau đối với chính quyền địa phương trong việc thực hiện quá trình phân cấp. Chính vì vậy, việc phân cấp cho chính quyền địa phương có thể diễn ra nhưng thiếu sự phối hợp nhịp nhàng giữa các bộ, cơ quan ngang bộ.

Thứ ba, chưa nhất quán trong việc bảo đảm tính thống nhất trong tổ chức của hệ thống hành chính nhà nước. Chính quyền địa phương ở mỗi cấp là một thực thể thống nhất giữa Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Tuy nhiên, khoản 7 Điều 74 Hiến pháp năm 2013 vẫn tiếp tục quy định Ủy ban Thường vụ Quốc hội có chức năng “giám sát, hướng dẫn hoạt động của Hội đồng nhân dân”; và theo khoản 5 Điều 96 Hiến pháp năm 2013 thì Chính phủ có thẩm quyền “hướng dẫn, kiểm tra Hội đồng nhân dân trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên”.

Chính vì vậy dẫn đến việc thực hiện những quy định trên trong thực tế có thể ảnh hưởng đến tính thống nhất, gắn bó chặt chẽ giữa Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân mỗi cấp, tạo ra trạng thái có hai hệ thống chính quyền song song tồn tại (hệ thống các cơ quan dân cử và hệ thống cơ quan hành chính nhà nước).

Một số giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật về tổ chức Chính phủ

Từ các hạn chế, bất cập đã nêu, xin đề xuất một số giải pháp nhằm  hoàn thiện hệ thống pháp luật về tổ chức Chính phủ trong thời gian tới, tập trung vào những vấn đề cơ bản sau đây:

Thứ nhất, cần khắc phục triệt để việc quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của Chính phủ, của các bộ, cơ quan ngang bộ trong các luật chuyên ngành thông qua việc quy định chung về chức năng nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của bộ, cơ quan ngang bộ vào Luật Tổ chức Chính phủ. Thêm vào đó, hướng tới việc ổn định hệ thống pháp luật về Chính phủ, Chính phủ không sử dụng nghị định để quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, và cơ cấu tổ chức của các bộ và cơ quan ngang bộ. Tránh việc sửa đổi, bổ sung theo nhiệm kỳ Chính phủ đối với Quy chế làm việc của Chính phủ và các nghị định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các bộ và cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ.

Tiến hành Luật hóa tổ chức và hoạt động của các bộ, cơ quan ngang bộ theo hướng mỗi bộ, cơ quan ngang bộ xây dựng, ban hành một luật riêng. Ví dụ như hiện nay: Bộ Công an có Luật Công an nhân dân năm 2018, Thanh tra Chính phủ có Luật Thanh tra năm 2010 và Ngân hàng Nhà nước Việt Nam có Luật Ngân hàng Nhà nước năm 2010.

Thứ hai, đổi mới cơ bản cơ chế phân cấp trung ương – địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương gắn liền với việc cụ thể hóa nguyên tắc phân quyền trung ương – địa phương. Hoàn thiện chế định phân quyền nhằm thúc đẩy hình thành chế độ tự quản địa phương. Xây dựng, ban hành Luật về phân cấp, phân quyền trung ương – địa phương. Hoàn thiện khung pháp lý về phân cấp bảo đảm đồng bộ, thống nhất, đầy đủ, cụ thể. Hoàn thiện các quy định của pháp luật để thể chế hoá các chủ trương của Đảng về xây dựng cơ chế, chính sách đặc thù áp dụng đối với một số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.

Khi phân cấp nhiệm vụ cho chính quyền địa phương, cần ban hành hoặc sửa đổi, bổ sung các quy định cụ thể về đối tượng, phạm vi, điều kiện, tiêu chuẩn phân cấp và chế tài xử lý cụ thể khi vi phạm trong lĩnh vực phân cấp. Đồng thời, phân cấp phải đồng bộ với phân quyền quyết định và xác định rõ trách nhiệm của cơ quan được phân cấp. Loại bỏ sự can thiệp không cần thiết của cơ quan đã phân cấp dưới bất cứ hình thức nào để bảo đảm phát huy được tốt tính chủ động sáng tạo của địa phương được phân cấp. Rà soát để loại bỏ các quy định cần có ý kiến chấp thuận hoặc xin ý kiến của cơ quan nhà nước cấp trên đối với những vấn đề đã được quy định bằng tiêu chí, tiêu chuẩn, điều kiện, quy trình và đã được phân cấp quản lý.

Như vậy, trong bối cảnh đất nước ta tiếp tục đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, phát triển và hội nhập thì việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về tổ chức Chính phủ mang tính thống nhất, đồng bộ, ổn định và minh bạch cao là vô cùng cần thiết. Theo đó, tính hệ thống, thứ bậc và trật tự giá trị pháp lý của các quy phạm pháp luật cần được xác lập rõ ràng. Khung pháp luật trong việc quy định mối quan hệ giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ với Quốc hội, cơ quan tư pháp, với chính quyền địa phương, với xã hội, thị trường cần được bổ sung, hoàn thiện cơ bản. Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 cũng cần được sửa đổi, bổ sung cả về nội dung và kỹ thuật lập pháp theo hướng mang tính pháp điển cao, đáp ứng yêu cầu phát triển của đất nước trong thời kỳ mới, đồng thời bảo đảm tính ổn định lâu dài, góp phần nâng cao chức năng quản lý nhà nước của Chính phủ trên các lĩnh vực.

Tài liệu tham khảo:
1. Hiến pháp năm 2013.
2. Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015.
3. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.
4. Luật Ngân hàng nhà nước năm 2010.
5. Luật Thanh tra năm 2010.
6. Nghị định số 34/2017/NĐ-CP ngày 03/4/2017 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Nội vụ.
7. Nghị định số 87/2017/NĐ-CP ngày 26/7/2017 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài chính.
8. Nghị định số 150/2016/NĐ-CP ngày 11/11/2016 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Văn phòng Chính phủ.
TS. Nguyễn Thị Kim Chung
Học viện Hành chính Quốc gia