(Quanlynhanuoc.vn) – Cải cách thủ tục hành chính ở Việt Nam trong những thập kỷ vừa qua đã đạt được những kết quả to lớn trong việc bảo đảm các quyền cơ bản của công dân. Để tăng cường cải cách thủ tục hành chính nhằm bảo đảm các quyền cơ bản của công dân cần có những giải pháp đồng bộ, hệ thống từ nhận thức đến hành động trong bộ máy hành chính nhà nước và người dân.
Khái quát chung về cải cách thủ tục hành chính trong việc bảo đảm các quyền cơ bản của người dân
Một trong những nhiệm vụ trọng tâm của tiến trình cải cách hành chính (CCHC) ở nước ta được xác định là tiến hành cải cách thủ tục hành chính (CCTTHC) hướng tới nâng cao hiệu lực và hiệu quả của hoạt động công vụ. CCTTHC tạo ra bước chuyển căn bản thủ tục giải quyết công việc giữa các cơ quan nhà nước (CQNN) với nhau, giữa CQNN với tổ chức xã hội và giữa CQNN với công dân. CCTTHC còn là phương tiện cụ thể hóa một cách chính thống phần lớn các quyền của công dân, con người vốn được ghi nhận trong Hiến pháp. Nhiều quyền cơ bản của công dân chỉ có thể được bảo đảm, bảo vệ khi được cụ thể hóa thông qua CCTTHC, nhờ có các quy phạm pháp luật CCTTHC mà các quy phạm Hiến pháp về quyền con người, quyền công dân (QCD) được thực hiện trên thực tế.
Về khái niệm “cải cách thủ tục hành chính và “quyền cơ bản của người dân”
Cải cách thủ tục hành chính
CCTTHC theo nghĩa chung nhất, thủ tục là phương thức, cách thức giải quyết công việc theo một trình tự nhất định, một thể lệ thống nhất, gồm một loạt nhiệm vụ liên quan chặt chẽ với nhau nhằm đạt được kết quả mong muốn. Các CQNN khi tiến hành các hoạt động cần phải tuân theo pháp luật, trong đó có những quy định về trình tự, cách thức sử dụng thẩm quyền của từng cơ quan để giải quyết công việc theo chức năng nhiệm vụ được giao. Những quy định như trên được gọi là những quy phạm thủ tục. Quy phạm thủ tục sẽ quy định về các loại thủ tục cần thiết trong hoạt động quản lý nhà nước như: thủ tục lập pháp, thủ tục tố tụng tư pháp, thủ tục hành chính (TTHC).
TTHC là “Trình tự, cách thức giải quyết công việc của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền trong mối quan hệ nội bộ hành chính và mối quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước với tổ chức người dân”1. TTHC được quy định để các CQNN có thể thực hiện các hoạt động quản lý nhà nước, bao gồm: trình tự thành lập các công sở; trình tự bổ nhiệm, bãi nhiệm, điều động cán bộ, công chức; trình tự lập quy, áp dụng quy phạm pháp luật để bảo đảm các quyền chủ thể, trình tự điều hành, tổ chức các tác nghiệp hành chính… TTHC có vai trò quan trọng trong hoạt động đời sống cộng đồng, ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống của Nhân dân. Các cơ quan quản lý nhà nước thực hiện chức năng mà Nhà nước giao, người dân thể hiện quyền và trách nhiệm cá nhân thông qua thực hiện TTHC.
CCTTHC là một trong những nhiệm vụ trọng tâm của CCHC nhằm tạo bước chuyển căn bản trong quan hệ và thủ tục giải quyết công việc giữa các CQNN với nhau, giữa CQNN với tổ chức xã hội và giữa CQNN với công dân. CCTTHC là một bộ phận của cải cách thể chế hành chính nhà nước, nhằm xây dựng và thực thi TTHC theo những chuẩn mực nhất định. CCTTHC thực chất là cải cách trình tự thực hiện thẩm quyền hành chính trong mối liên hệ tới quyền và nghĩa vụ của công dân, tổ chức và nội bộ CQNN.
Quyền cơ bản của người dân
Quyền cơ bản của người dân Việt Nam được hiểu là các lợi ích cụ thể mà pháp luật ghi nhận cho công dân. Thông thường, các quyền này gắn với nghĩa vụ của công dân. Hiến pháp năm 2013 quy định các quyền cơ bản của công dân Việt Nam bao gồm các quyền về dân sự, chính trị, các quyền về kinh tế, xã hội và văn hóa. QCD là hình thức pháp lý, thể hiện cụ thể về quyền con người được pháp luật của một quốc gia công nhận. Bảo đảm các QCD là việc tạo ra các tiền đề, điều kiện về chính trị, pháp lý trong đó có các cải cách về TTHC… để cá nhân, công dân, các tổ chức của công dân thực hiện được các quyền, lợi ích chính đáng của họ.
Bảo đảm QCD là việc xác định các biện pháp pháp lý, các biện pháp tổ chức, cơ chế để bảo vệ các QCD khi bị xâm phạm từ phía cơ quan công quyền, hay từ các chủ thể khác nhằm khôi phục các quyền đã bị xâm phạm. Các QCD rất đa dạng, được bảo đảm, bảo vệ bằng cả hệ thống thể chế nhà nước. Mỗi lĩnh vực thể chế nhà nước bảo đảm QCD bằng những phương thức, cách thức chuyên biệt riêng. TTHC luôn gắn với hoạt động cuộc sống thường ngày của mỗi công dân. TTHC bảo đảm QCD thông qua từng chế định của nó dù hiểu pháp luật hành chính theo nghĩa rộng, nghĩa hẹp khác nhau.
Về vai trò của CCTTHC trong việc bảo đảm các quyền cơ bản của công dân
CCTTHC là phương tiện cụ thể hóa một cách chính thống phần lớn các quyền, tự do của công dân vốn được ghi nhận trong Hiến pháp, như: về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa, xã hội. Nhiều quyền cơ bản của công dân chỉ có thể được bảo đảm, bảo vệ khi được cụ thể hóa thông qua TTHC, nhờ có các quy phạm pháp luật CCTTHC mà các quy phạm Hiến pháp về QCD được thực hiện trên thực tế.
CCTTHC nhằm giới hạn quyền lực của hệ thống hành chính nhà nước trong mối quan hệ với cá nhân, tổ chức của công dân. Trong bộ máy nhà nước, bộ máy hành chính nhà nước có đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức hành chính rất đông đảo, hoạt động của họ luôn gắn với công vụ, công chức nhà nước, luôn gắn với việc giải quyết các công việc của cá nhân, tổ chức và được bảo đảm bởi một bộ máy mang tính quyền lực nhà nước có tính cưỡng chế cao. Vì vậy, mọi hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước, của cán bộ, công chức, viên chức đều phải được giới hạn bởi các quy phạm pháp luật về TTHC, trước hết là TTHC để tránh sự tùy tiện trong việc giải quyết các công việc của cá nhân, tổ chức, đặc biệt là giới hạn việc sử dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính.
TTHC là phương tiện để công dân có thể kiểm soát được các hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước (CQHCNN), từ hoạt động điều hành hành chính đến hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; hoạt động tổ chức có tính nội bộ CQHCNN đến hoạt động quản lý của các cơ quan hành chính trên mọi lĩnh vực, mọi mặt đời sống dân cư trên toàn lãnh thổ quốc gia… Kiểm soát hoạt động của hành chính nhà nước, một mặt để tăng cường pháp chế trong quản lý, mặt khác nhằm phòng ngừa, ngăn chặn những hành vi vi phạm của hệ thống hành chính tới QCD.
TTHC là biện pháp pháp lý, các phương thức, cách thức khác nhau để bảo vệ các QCD khi bị xâm hại trong hầu hết các lĩnh vực quan hệ xã hội. Trong thực tiễn tổ chức và hoạt động của Nhà nước và đời sống xã hội, QCD có thể bị xâm hại từ phía các cơ quan quyền lực nhà nước, hay từ các chủ thể khác. Vì vậy, để bảo vệ, khôi phục các QCD trước hết phải xuất phát từ bộ máy hành chính, dựa trên cơ sở các quy phạm pháp luật về TTHC để cải cách một cách hiệu quả.
Bảo đảm các quyền cơ bản của công dân thông qua CCTTHC
Thứ nhất, việc CCTTHC nhằm bảo đảm các quyền cơ bản của công dân đã được Đảng, Nhà nước quan tâm lãnh đạo, chỉ đạo trong quá trình xây dựng đất nước.
Các quyền cơ bản của công dân đã được khẳng định: “Nhà nước tôn trọng và bảo đảm các quyền con người, QCD; chăm lo hạnh phúc, sự phát triển tự do của mỗi người. Quyền và nghĩa vụ công dân do Hiến pháp và pháp luật quy định. Quyền của công dân không tách rời nghĩa vụ công dân. Nhân dân thực hiện quyền làm chủ thông qua hoạt động của Nhà nước, của cả hệ thống chính trị và các hình thức dân chủ trực tiếp, dân chủ đại diện”2. Điều này cho thấy, chủ trương, chính sách của Đảng về CCTTHC nhằm bảo đảm và thực thi quyền cơ bản của công dân được khẳng định từ trong chiến lược phát triển đất nước. Quan điểm chỉ đạo của Đảng là cơ sở chính trị quan trọng để Quốc hội, Chính phủ đề ra các chính sách CCTTHC góp phần bảo đảm các quyền cơ bản của công dân.
Thứ hai, các quyền cơ bản của công dân luôn được ghi nhận đầy đủ trong Hiến pháp và pháp luật về CCTTHC.
Kế thừa Hiến pháp năm 1946 và tinh hoa lập hiến của nhân loại, Điều 50 Hiến pháp năm 2013 ghi nhận: “Ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, các quyền con người về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa và xã hội được tôn trọng, thể hiện ở các quyền công dân và được quy định trong Hiến pháp và luật”. Tiếp đó, từ Điều 51 – 75 trong Hiến pháp năm 2013 đã ghi nhận các quyền cơ bản của công dân thông qua các lĩnh vực, như: chính trị, quyền bình đẳng, lao động, kinh doanh, thu nhập, học tập và các chế độ, chính sách khác.
Như vậy, các quyền, nghĩa vụ của mọi công dân đã được quy định tại Hiến pháp, các luật chuyên ngành và các văn bản quy phạm pháp luật. Những quy định này có được thực hiện hay không, thực hiện như thế nào đều phải thông qua TTHC do các cơ quan, các cấp chính quyền nhà nước tiến hành. Nhà nước đã ban hành các chính sách quản lý không chỉ nhằm bảo vệ pháp luật, chế độ chính trị, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, các quyền hợp pháp chính đáng của mọi tổ chức và công dân, mà còn tạo điều kiện, môi trường pháp lý, môi trường xã hội thuận lợi cho các tổ chức và công dân làm ăn, sinh sống.
Thứ ba, các chính sách CCTTHC của Nhà nước đang ngày càng hướng đến bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người dân và doanh nghiệp.
Trên thực tế, CCTTHC đã được triển khai ở mọi cấp, mọi ngành: CCTTHC theo hướng “một cửa”, “một cửa liên thông”, nhiều loại giấy tờ không cần thiết đã được bãi bỏ. Việc cải cách đó nhằm bảo đảm, bảo vệ các quyền, tự do của công dân ngày một tốt hơn; hướng tới một nền hành chính trong sạch, vững mạnh, có hiệu lực, hiệu quả. Kết quả của CCTTHC tạo ra bước chuyển căn bản trong thủ tục giải quyết công việc giữa các CQNN với nhau, giữa CQNN với tổ chức xã hội và giữa CQNN với công dân. Nhiều quyền cơ bản của công dân chỉ có thể được bảo đảm, bảo vệ khi được cụ thể hóa thông qua các CCTTHC, nhờ có các quy phạm pháp luật CCTTHC mà các quy phạm Hiến pháp về QCD được thực hiện trên thực tế.
Thứ tư, kết quả của CCTTHC ở Việt Nam trên một số lĩnh vực đã có những tác động đến việc bảo đảm các quyền cơ bản của công dân.
Về đơn giản hóa TTHC, giấy tờ công dân: đã xây dựng các văn bản hướng dẫn về xây dựng, quản lý và khai thác cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư; tổ chức tuyên truyền có hiệu quả về cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư; hoàn thành lựa chọn nhà thầu triển khai dự án; tổ chức thí điểm thu thập thông tin dân cư và thí điểm triển khai phần mềm đăng ký, quản lý cư trú; chuẩn bị các điều kiện về hạ tầng kỹ thuật, nguồn nhân lực phục vụ triển khai dự án, tổ chức có hiệu quả việc cung cấp số định danh cá nhân thông qua cấp căn cước công dân và đăng ký khai sinh.
Về cải thiện môi trường kinh doanh và hỗ trợ phát triển doanh nghiệp, một số bộ đã nhanh chóng triển khai các công việc cụ thể. Đơn cử: Bộ Công thương bãi bỏ gần 700 điều kiện kinh doanh; Bộ Xây dựng đề xuất bãi bỏ 41,3% tổng số điều kiện kinh doanh, đơn giản hóa 43,7% điều kiện kinh doanh; Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn đề xuất bỏ 34,2% điều kiện kinh doanh và cắt giảm 56,5% TTHC…3
Về tiếp nhận hồ sơ, trả kết quả giải quyết TTHC qua dịch vụ bưu chính công ích đạt kết quả tích cực: 100% bộ, ngành, địa phương đã tiến hành rà soát và công bố danh mục TTHC được thực hiện qua dịch vụ bưu chính công ích; có 61/63 tỉnh, thành phố đã ký kết thỏa thuận cung ứng dịch vụ với Tổng công ty Bưu điện Việt Nam; 51/63 địa phương đã phối hợp với Bưu điện cấp tỉnh tổ chức đào tạo, tập huấn nghiệp vụ về tiếp nhận hồ sơ, trả kết quả giải quyết TTHC cho nhân viên bưu điện. Việc cung cấp dịch vụ công trực tuyến cho cá nhân, tổ chức đã đạt được một số kết quả tích cực, số lượng dịch vụ công cung cấp trực tuyến mức độ 3 và 4 ngày càng cao; chất lượng cung cấp cũng từng bước được nâng lên4.
Tuy vậy, cũng phải nhận thấy một thực tế, khi cần đến cơ quan công quyền để giải quyết những công việc cụ thể, công dân lại thấy sự phức tạp của thủ tục, không đầy đủ của các quy phạm pháp luật về thủ tục. Không ít trường hợp khi công dân đến cơ quan hành chính công quyền yêu cầu, đề nghị, hay để thực hiện những quyền chủ thể của mình cũng rất khó khăn, phải qua nhiều cửa, nhiều cấp. Rõ ràng, ở đây TTHC đã không bảo đảm một cách đầy đủ được các quyền của con người, công dân; mặt khác chính các quy phạm TTHC đôi khi làm phức tạp, gây khó khăn cho cá nhân, tổ chức trong việc thực hiện các quyền của họ đã được pháp luật ghi nhận.
Từ đây, nảy sinh vấn đề phải chăng chúng ta CCTTHC còn nặng về cải cách quy trình, trình tự, thời hạn, thời hiệu, cách thức, lề lối làm việc của các CQHCNN, mà chưa cải cách bộ máy hành chính nhà nước, chưa phân cấp một cách đầy đủ, hữu hiệu; chưa thay đổi thẩm quyền của các CQNN ở mọi cấp, mọi ngành một cách hợp lý trong việc giải quyết các công việc của công dân, tổ chức.
Tăng cường cải cách thủ tục hành chính trong việc bảo đảm các quyền cơ bản của công dân ở Việt Nam
Một là, hoàn thiện nội dung và hình thức của TTHC bằng cách thực hiện rà soát, sửa đổi và thay thế những văn bản, quy phạm không còn phù hợp và cần phải pháp điển hóa, nâng cấp chất lượng ban hành văn bản quy phạm… Bên cạnh đó, phải thay đổi tư duy, quan điểm, nhận thức về Nhà nước, về hệ thống hành chính nhà nước. Cần nhận thức và sửa chữa, khắc phục những hạn chế trong quá trình xây dựng và ban hành các quy phạm pháp luật; thay đổi nhận thức, thái độ trong CCTTHC.
Hai là, cần có cách nhìn tổng quát, hệ thống về CCTTHC; giải quyết cái cốt lõi, cái gốc của vấn đề, đặc biệt là những quy định của hệ thống hành chính liên quan tới việc hạn chế các quyền của công dân, hay việc áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính trong quản lý.
Ba là, hoàn thiện pháp luật hành chính phải được tiến hành một cách đồng bộ cả pháp luật vật chất, pháp luật thủ tục, pháp luật tố tụng hành chính. Hoàn thiện TTHC với tư cách là phương tiện bảo đảm thực hiện quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân. Phương tiện này cần được đặc biệt chú ý bởi nó liên quan đến đời sống hằng ngày cũng như chiếm khối lượng chủ yếu trong việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của công dân (như đăng ký kinh doanh, đóng thuế, tạm trú, xử phạt hành chính,…).
Nhiệm vụ cải cách nền hành chính đặt ra các yêu cầu bức xúc về cải cách mạnh mẽ hơn TTHC theo hướng xóa bỏ triệt để cơ chế “xin – cho”, đơn giản hóa các thủ tục. Cần thay đổi nhận thức về CCHC nhà nước từ cai trị chuyển sang Nhà nước phục vụ, xây dựng một Chính phủ kiến tạo. Trên cơ sở đó, Nhà nước cũng có những thay đổi về vai trò quản lý từ “người chèo thuyền” sang “ người lái thuyền” trong bối cảnh hội nhập của đất nước.
Bốn là, đổi mới nhận thức về mối quan hệ giữa CQHCNN và công dân. Các CQHCNN không nên quan niệm công dân chỉ là người thụ hưởng mà cần nhìn nhận đây là khách hàng. Tính chất phục vụ thể hiện trên nhiều hình thức khác nhau và phải thể hiện trong tư duy công dân là khách hàng của các CQHCNN. Từ đó, các CQHCNN phải thiết lập cơ cấu tổ chức hợp lý để hiểu khách hàng của mình hơn thông qua điều tra, nghiên cứu khách hàng, chăm sóc, theo dõi khách hàng, giải quyết các kiến nghị, yêu cầu khiếu nại. Xây dựng các khế ước cam kết về sự phục vụ của các CQHCNN đối với công dân.
Năm là, vai trò trách nhiệm giải trình của các CQHCNN trước Nhân dân cần được đề cao. Phải có những quy định được thể chế hóa, chế tài rõ ràng, cụ thể và nghiêm minh đối với những hành vi che giấu hoặc từ chối cung cấp thông tin hợp pháp của các cơ quan, của cán bộ, công chức nhà nước. Nhà nước cần tiếp tục bổ sung và bảo đảm thực hiện các quy định pháp luật về quyền và nghĩa vụ của các cơ quan công quyền trong việc cung cấp thông tin. Phải làm rõ trách nhiệm cung cấp thông tin, trách nhiệm giám sát tuân thủ và các chế tài xử phạt trong trường hợp không cung cấp thông tin theo quy định của pháp luật.
Chú thích:
1. Kỷ yếu kỳ họp thứ năm, Quốc hội khóa IX. Tập V. Hà Nội, 1994.
2. Đảng Cộng sản Việt Nam. Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI. H. NXB Chính trị quốc gia, 2011, tr. 85.
3, 4. Tác giả tổng hợp từ nguồn Báo cáo của Văn phòng Ban Chỉ đạo Cải cách hành chính quốc gia.
Tài liệu tham khảo:
1. Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI Đảng Cộng sản Việt Nam. H. NXB Chính trị quốc gia, 2011.
2. Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011- 2020 ban hành kèm theo Nghị quyết 30c/NQ-CP ngày 08/11/2011 của Chính phủ.
3. Báo cáo Kết quả thực hiện Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 – 2010 và phương hướng cải cách hành chính giai đoạn 2011-2020.
ThS. Trần Thị Ngọc Quyên
Học viện Hành chính Quốc gia
