(Quanlynhanuoc.vn) – Kiểm soát xung đột lợi ích là công cụ hữu hiệu để nâng cao hiệu quả hoạt động công vụ nói chung và phòng, chống tham nhũng nói riêng. Pháp luật hiện hành của Việt Nam đã quy định trong một số văn bản pháp luật chuyên ngành về vấn đề này. Hiểu được thực tiễn việc kiểm soát xung đột lợi ích trong thực hiện công vụ và tìm ra giải pháp để hoàn thiện pháp luật là điều quan trọng đối với cơ quan, tổ chức và cán bộ, công chức, viên chức.
Quan niệm về kiểm soát xung đột lợi ích trong thực hiện công vụ
Có nhiều khái niệm khác nhau về xung đột lợi ích (XĐLI). Theo Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế OECD: “xung đột lợi ích là xung đột giữa chức trách nhà nước và lợi ích cá nhân của một công chức, trong đó công chức có những lợi ích ở phương diện cá nhân có thể gây ảnh hưởng không phù hợp đến kết quả thực hiện các nghĩa vụ, trách nhiệm công chức của mình”1.
Ủy ban Độc lập chống tham nhũng (ICAC) cho rằng: “xung đột lợi ích xảy ra khi một công chức ở vào một vị trí bị ảnh hưởng hoặc xảy ra ảnh hưởng bởi lợi ích cá nhân của mình khi thực thi công vụ”2.
Nhóm tác giả Vũ Công Giao và Đỗ Thu Huyền xác định XĐLI là “khả năng một cá nhân hoặc tổ chức được giao quyền lực công sử dụng vị trí công tác một cách không thích đáng để tư lợi”3.
Thuật ngữ XĐLI cũng đã được luật hóa, tại khoản 8 Điều 3 của Luật Phòng, chống tham nhũng (PCTN) năm 2018, XĐLI được hiểu là: “tình huống mà trong đó lợi ích của người có chức vụ, quyền hạn hoặc người thân thích của họ tác động hoặc sẽ tác động không đúng đến việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ”. Việc khái niệm XĐLI được ghi nhận trong Luật PCTN năm 2018 đã khẳng định, quan điểm của Đảng và Nhà nước về quyết tâm đấu tranh phòng, chống tham nhũng với việc coi đây là công cụ hữu hiệu trong việc đấu tranh PCTN và đặc biệt là trong cả lĩnh vực thực thi công vụ (TTCV) hiện nay.
Công vụ được hiểu là một loại hoạt động mang tính quyền lực – pháp lý được thực thi bởi đội ngũ cán bộ, công chức (CBCC) hoặc những người khác khi được Nhà nước trao quyền nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trong quá trình quản lý toàn diện các mặt hoạt động của đời sống xã hội. Công vụ là phục vụ Nhà nước, phục vụ Nhân dân, gắn với quyền lực nhà nước4.
Như vậy có thể khẳng định, hoạt động công vụ (HĐCV) có vai trò quan trọng trong đời sống xã hội, được thực hiện bởi lực lượng nhân viên của Nhà nước và nhân danh Nhà nước. Mục tiêu là phục vụ Nhân dân bằng cách sử dụng quyền lực nhà nước hợp pháp. Cũng chính từ việc sử dụng công quyền, nhân danh Nhà nước mà HĐCV rất dễ phát sinh các tình huống XĐLI, khi mà người TTCV trong quá trình thực hiện đặt lợi ích của bản thân hoặc người thân mình lên trước lợi ích chung.
Vậy kiểm soát XĐLI trong TTCV hiểu như thế nào. Trước hết, theo Từ điển Tiếng Việt, “kiểm soát là xem xét để phát hiện sai sót, giữ cho mọi việc diễn ra đúng đắn”5, như vậy kiểm soát ở nghĩa này là việc phát hiện và xử lý, chỉnh lý khi có các sai lệch phát sinh để sự vật, hiện tượng vận hành đúng như mục tiêu mong muốn. Tuy nhiên, gắn với hoạt động có tầm ảnh hưởng sâu và rộng đến con người, xã hội, kiểm soát XĐLI không chỉ dừng ở việc phát hiện và xử lý, mà quan trọng hơn đó là các biện pháp phòng ngừa XĐLI để hạn chế, hướng đến ngăn chặn nguy cơ phát sinh ra các tình huống XĐLI để giảm thiểu các hậu quả phát sinh từ XĐLI. Như vậy có thể hiểu, kiểm soát XĐLI trong HĐCV là việc phòng ngừa, phát hiện và xử lý các XĐLI trong quá trình TTCV.
Quy định hiện hành về kiểm soát lợi ích trong thực thi công vụ
Quy định hiện hành về kiểm soát XĐLI trong TTCV hiện nay có thể chia thành hai nhóm chính: nhóm các quy định về phòng ngừa XĐLI và nhóm các quy định về nhận biết, giám sát, xử lý tình huống có XĐLI.
Nhóm các quy định về phòng ngừa XĐLI gồm:
(1). Quy định về nguyên tắc công khai, minh bạch trong HĐCV
Công khai, minh bạch và thực hiện công khai, minh bạch là một trong các biện pháp quan trọng trong phòng ngừa XĐLI . HĐCV đã được Luật PCTN năm 2018 quy định tương đối cụ thể, như: nguyên tắc, hình thức công khai, nội dung công khai… Trừ nội dung thuộc bí mật nhà nước, bí mật kinh doanh và nội dung khác theo quy định của pháp luật thì phải thực hiện công khai, minh bạch.
(2). Quy định về trách nhiệm giải trình trong TTCV
Khoản 5 Điều 3 Luật PCTN quy định: “Trách nhiệm giải trình là việc cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền làm rõ thông tin, giải thích kịp thời, đầy đủ về quyết định, hành vi của mình trong khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ được giao”. Theo đó, người thực hiện trách nhiệm giải trình là người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc người được phân công, người được ủy quyền hợp pháp để thực hiện trách nhiệm giải trình (Điều 15 Luật PCTN 2018). Luật PCTN cũng quy định cụ thể về nội dung giải trình; những nội dung không thuộc phạm vi giải trình; điều kiện tiếp nhận yêu cầu giải trình; quyền và nghĩa vụ của những chủ thể có liên quan trong yêu cầu và thực hiện trách nhiệm giải trình; trình tự, thủ tục thực hiện trách nhiệm giải trình…
(3). Quy định về quyền hạn, trách nhiệm của CBCC, viên chức trong HĐCV
Quy định về quyền hạn và trách nhiệm của CBCC, viên chức trong THCV cũng là những biện pháp ngăn ngừa XĐLI trong HĐCV, như: cấm CBCC, viên chức tận dụng hoặc lợi dụng nhiệm vụ, quyền hạn; sử dụng thông tin liên quan đến dịch vụ dân sự để trục lợi. CBCC, viên chức phải thực hiện nếp sống lành mạnh, trung thực, cần, kiệm, liêm, chính, chí công vô tư và tu dưỡng, rèn luyện đạo đức nghề nghiệp, thực hiện quy tắc ứng xử của công chức, viên chức. Quy định trong Luật PCTN 2018 về quy tắc ứng xử của người có chức vụ, quyền hạn (Điều 20), quy định việc tặng quà và nhận quà (Điều 22), kiểm soát XĐLI (Điều 23)…cũng nhằm phòng ngừa việc tạo ra những hành vi thu lợi bất chính từ việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ của CBCC, viên chức trong HĐCV.
Nhóm các quy định về nhận biết, giám sát, xử lý tình huống có XĐLI
(1). Quy định về trách nhiệm kiểm soát XĐLI
Nghị định số 59/2019/NĐ-CP ngày 01/7/2019 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật PCTN quy định cụ thể về trách nhiệm xử lý thông tin, báo cáo về XĐLI (Điều 31); giám sát việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ được giao của người có XĐLI (Điều 32); tạm đình chỉ, đình chỉ việc TTCV của người có XĐLI (Điều 33-34). Luật Đấu thầu năm 2013 quy định về thanh tra, kiểm tra, giám sát hoạt động đấu thầu (Điều 87); những hành vi bị cấm trong hoạt động đấu thầu (Chương XI), trong đó có tình huống XĐLI trong hoạt động đấu thầu.
(2). Quy định về xử lý khi xảy ra XĐLI trong HĐCV
Xử lý khi có XĐLI trong HĐCV đã được quy định trong nhiều văn bản. Nghị định số 59/2019/NĐ-CP quy định việc nhận quà tặng, báo cáo, nộp lại và xử lý quà tặng; Luật Tố cáo năm 2018, Luật PCTN quy định việc công khai bản kê khai tài sản, thu nhập theo những hình thức mà cơ quan có chức năng, người dân tại nơi cư trú có thể thông qua đó giám sát những thay đổi bất thường trong thu nhập, tài sản của CBCC, viên chức. Nghị định số 59/2019/NĐ-CP quy định khá cụ thể về các trường hợp XĐLI để nhận diện trên thực tế, trách nhiệm thông tin, báo cáo về XĐLI của các chủ thể khi xác định có XĐLI (Điều 30)… Bộ luật Hình sự năm 2015 cũng quy định chế tài nghiêm khắc đối với công chức lợi dụng quyền hạn hoặc vị trí công tác để mưu lợi cá nhân, như: công chức lợi dụng quyền hạn và/hoặc vị trí (bao gồm cả XĐLI) của mình phải bị cấm đảm nhiệm chức vụ nhất định từ 1 – 5 năm.
Một số nét về thực tiễn xung đột lợi ích tại Việt Nam
XĐLI có thể xảy ra ở nhiều lĩnh vực và biểu hiện ra dưới nhiều hình thức khác nhau cùng với sự đa dạng của cuộc sống. Theo nghiên cứu về kiểm soát xung đột khu vực công của Ngân hàng Thế giới năm 2016 có thể thấy XĐLI biểu hiện nhiều nhất dưới bốn hình thức có tính phổ biến: tặng/nhận quà; đầu tư chia sẻ lợi ích; sử dụng lợi thế thông tin để vụ lợi; ra quyết định hoặc tác động có lợi cho người thân6.
Ngoài ra, nhận thức về XĐLI của CBCC, viên chức và của cả người dân hiện nay còn nhiều hạn chế. Cũng trong nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới phối hợp với Thanh tra Chính phủ cho thấy đa số đối tượng tham gia khảo sát cho rằng XĐLI nói tới mâu thuẫn về lợi ích giữa các bên. Chỉ có khoảng ¼ số người trong mẫu khảo sát hiểu XĐLI là xung đột xảy ra trong nội tại quyết định của CBCC giữa lợi ích riêng của CBCC và lợi ích chung7. Cùng với đó, quan niệm về việc đưa, nhận quà tặng, giúp đỡ người thân như là một phần trong văn hóa truyền thống cũng là một trong các nguyên nhân dẫn đến cách nhận định về XĐLI chưa thật chuẩn xác.
Mặc dù, Luật PCTN 2018 đã có quy định luật hóa về khái niệm XĐLI nhưng việc triển khai đến nhận thức của CBCC, doanh nghiệp và của cả người dân còn hạn chế. Luật mới dừng lại ở việc đưa ra khái niệm về XĐLI và thêm một điều mang tính nguyên tắc về trách nhiệm của các chủ thể trong phát hiện, xử lý tình huống XĐLI. Những hướng dẫn cụ thể hơn được thể hiện trong Nghị định số 59, với các quy định mang tính hướng dẫn cụ thể cách thức phát hiện XĐLI, thông tin, báo cáo, giám sát việc thực hiện công vụ của CBCC trong tình huống có XĐLI còn thiếu vắng. Pháp luật chuyên ngành trong một số lĩnh vực, như: bổ nhiệm cán bộ, đấu thầu, doanh nghiệp, tài chính, ngân hàng… lại thiếu các quy định nhằm ngăn chặn các nguy cơ của XĐLI.
Đồng thời, thực tế tình trạng tặng quà mang tính “bôi trơn” diễn ra khá phổ biến, gần 70% số doanh nghiệp và CBCC có biết rõ việc tặng/nhận quà cho rằng mục đích tặng quà chủ yếu là giúp giải quyết công việc8. Đây là nguyên nhân gây ra hiện tượng XĐLI phát sinh và phát triển mạnh trong thực tiễn thực hiện HĐCVcủa CBCC.
Việc thực hiện các biện pháp kiểm soát XĐLI nói chung và trong HĐCV còn hình thức như việc kê khai, minh bạch tài sản thu nhập hiện nay. Mặc dù, Luật PCTN 2018 đã có quy định về việc kiểm soát tài sản thu nhập nhưng thiếu văn bản triển khai đồng bộ dẫn đến việc thực hiện còn hạn chế, việc thực hiện còn mang tính hình thức.
Kiến nghị một số giải pháp
Để góp phần nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về kiểm soát XĐLI trong HĐCV hiện nay, chúng ta cần thực hiện một số giải pháp sau:
Nhóm các giải pháp hoàn thiện pháp luật làm cơ sở pháp lý cho việc kiểm soát XĐLI trong HĐCV
Một là, sửa đổi Luật CBCC và các luật liên quan đến nội dung như: làm rõ và xác định dấu hiệu nhận diện tình huống XĐLI trong HĐCV, làm cơ sở cho việc đấu tranh, ngăn chặn và xử lý tình huống XĐLI trong HĐCV; xây dựng và hoàn thiện quy trình, thủ tục, thẩm quyền quản lý, xử lý vi phạm pháp luật về XĐLI; quy định theo hướng làm rõ đầu mối theo dõi, giám sát, hướng dẫn thực hiện pháp luật về XĐLI tại mỗi cơ quan, tổ chức, đơn vị; quy định về hình thức, mức xử lý vi phạm pháp luật về XĐLI, trách nhiệm trong việc để làm phát sinh các tình huống XĐLI trong HĐCV.
Hai là, hoàn thiện các văn bản pháp luật có liên quan để tăng cường hiệu quả thực thi pháp luật về kiểm soát XĐLI trong HĐCV, như: sửa đổi quy định về tặng và nhận quà hiện hành, gắn trách nhiệm trong việc báo cáo về tặng quà và nhận quà tặng; rà soát, điều chỉnh các quy định về tham gia các hoạt động ngoài công vụ và sau khi nghỉ làm việc trong cơ quan nhà nước, cần thiết cấm tham gia hoạt động ngoài công vụ trong một số ngành nghề đặc thù có nguy cơ XĐLI cao, tăng cường trách nhiệm trong TTCV, ngăn chặn nguy cơ XĐLI; hoàn thiện cơ chế kiểm soát tài sản, thu nhập hiện hành, sửa đổi Luật Thanh tra làm cơ sở cho việc xây dựng lực lượng chuyên trách có đủ điều kiện để kiểm soát tài sản, thu nhập CBCC, góp phần minh bạch hóa HĐCV.
Nhóm các giải pháp tăng cường thực thi việc kiểm soát XĐLI trong HĐCV
Một là, tăng cường các biện pháp tuyên truyền, phổ biến nâng cao nhận thức, hiểu biết về XĐLI như:
(1) Đẩy mạnh tuyên truyền, phổ biến pháp luật quy định về XĐLI, kiểm soát XĐLI trong HĐCV, đặc biệt trong đội ngũ CBCC, nhằm mục tiêu chính là xây dựng chế độ công vụ liêm chính, khách quan, trung thực bằng cách xác lập chuẩn mực trong HĐCV và chuẩn mực hành vi ứng xử đối với CBCC. Tăng cường nhận thức về sự nguy hại và các biện pháp, quy định của Đảng, Nhà nước về kiểm soát XĐLI trong HĐCV tới doanh nghiệp, Nhân dân để thúc đẩy sự tham gia của toàn xã hội trong việc kiểm soát XĐLI trong HĐCV.
(2) Thiết lập cơ quan đầu mối về kiểm soát XĐLI, có trách nhiệm tổ chức các hoạt động tuyên truyền, giáo dục nâng cao nhận thức về XĐLI và kiểm soát XĐLI, hướng dẫn thực hiện pháp luật đồng thời thực hiện nhiệm vụ, giải đáp vướng mắc trong xử lý những tình huống cụ thể của CBCC trong quá trình TTCV; tổng kết thực tiễn thực hiện pháp luật, tham mưu hoạch định chính sách, pháp luật về kiểm soát XĐLI trong HĐCV.
Hai là, tăng cường kiểm tra, giám sát, thanh tra HĐCV theo hướng ngăn chặn, phát hiện các tình huống XĐLI trong HĐCV và các vụ việc giải quyết tình huống XĐLI không đúng quy định pháp luật.
Ba là, xử lý kiên quyết, mạnh mẽ và dứt điểm các vụ việc có vi phạm trong việc xử lý các tình huống XĐLI, trách nhiệm trong việc để làm phát sinh các tình huống XĐLI trong HĐCV.
