(Quanlynhanuoc.vn) – Nền công vụ hiệu lực, hiệu quả phải dựa trên cơ sở đề cao tính trách nhiệm với tinh thần tận tụy, mẫn cán và làm tròn bổn phận của công chức. Vì thế, bất kỳ quốc gia nào khi xây dựng nền công vụ cũng đều phải thiết lập trách nhiệm công vụ. Bài viết khái quát về trách nhiệm công vụ với những đặc trưng và biểu hiện của nó.
Đặt vấn đề
Đảng và Nhà nước ta đã ban hành và tổ chức thực hiện nhiều chủ trương, chính sách và quy định pháp luật nhằm nâng cao trách nhiệm thực thi công vụ của công chức. Tuy nhiên, việc thực hiện trách nhiệm công vụ trên thực tế còn có những hạn chế, dẫn đến hiệu quả trong thực thi công vụ chưa cao. Vì vậy, nhận diện đúng đắn, đầy đủ về trách nhiệm công vụ là việc làm cần thiết để tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa; làm cơ sở để xử lý khi công chức có hành vi vi phạm; là điều kiện để nâng cao năng lực của công chức, góp phần thiết thực vào công cuộc xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay.
Để hiểu về trách nhiệm công vụ (TNCV), cần hiểu: công vụ là một loại hoạt động nhân danh quyền lực nhà nước. Nói đến công vụ là nói đến trách nhiệm của công chức trong việc thực hiện quyền và nghĩa vụ nhằm mục tiêu phục vụ người dân và xã hội. TNCV là việc công chức tự ý thức về quyền và nhiệm vụ được phân công cũng như bổn phận phải thực hiện các quyền và nhiệm vụ đó. TNCV còn là hậu quả mà công chức phải gánh chịu khi thực hiện hành vi vi phạm trong quá trình hoạt động công vụ (HĐCV). TNCV là một dạng trách nhiệm pháp lý bao gồm trách nhiệm kỷ luật (TNKL), trách nhiệm hình sự (TNHS) và trách nhiệm vật chất (TNVC).
Khái niệm trách nhiệm công vụ
Theo Từ điển tiếng Việt, trách nhiệm là “Điều phải làm, phải gánh vác hoặc phải nhận lấy về mình”1 với quan niệm như vậy, trong xã hội, bất kỳ ai cũng có trách nhiệm bởi mỗi người đều có một vị trí nhất định trong các mối quan hệ xã hội.
Công vụ là thuật ngữ được xem xét đánh giá từ nhiều góc độ khác nhau. Theo cách hiểu chung nhất, công vụ là các việc công. Các việc này được thực hiện vì lợi ích chung, lợi ích cộng đồng, lợi ích xã hội, lợi ích của Nhà nước. Ở một số quốc gia công vụ chỉ giới hạn trong các hoạt động của nhà nước. Theo cách hiểu này, công vụ gắn liền với con người làm việc cho Nhà nước và những công việc của Nhà nước do những con người đó thực hiện. Chính vì vậy, khái niệm công vụ và công chức luôn gắn liền chặt chẽ với nhau. Một số quốc gia lại coi công vụ chỉ giới hạn trong phạm vi hoạt động của các cơ quan hành pháp mà không tính đến các hoạt động lập pháp và tư pháp trong bộ máy nhà nước.
Ở nước ta, công vụ được hiểu theo nghĩa rộng nhất, bởi vì hoạt động do cán bộ, công chức (CBCC) trong bộ máy của Nhà nước, trong tổ chức chính trị, các tổ chức chính trị – xã hội và nhiều tổ chức xã hội khác thực hiện, thực chất đều là hoạt động phục vụ lợi ích công. Điều này bắt nguồn từ bản chất: Nhà nước của dân, do dân, vì dân và mục tiêu chung của hệ thống chính trị. Mặt khác, hoạt động đó mang tính chuyên nghiệp, thường xuyên và được bảo đảm bằng ngân sách nhà nước hay một phần từ ngân sách nhà nước. Vì vậy, đây là HĐCV với nghĩa đầy đủ nhất của từ công vụ theo cách hiểu và theo quy định của pháp luật Việt Nam.
TNCV là một vấn đề còn khá mới mẻ ở nước ta, cho đến nay vẫn chưa có khái niệm chung thống nhất về TNCV. Theo Từ điển Luật học, TNCV là “trách nhiệm của cán bộ, công chức nhà nước phải hành động phù hợp với quy định của pháp luật, lựa chọn phương án hành động tối ưu và hợp lý nhất, báo cáo kết quả hoạt động và gánh chịu những hậu quả do không thực hiện hay thực hiện không đúng các nghĩa vụ của mình”2.
TNCV là khái niệm thể hiện trên cả hai khía cạnh:
(1) Theo khía cạnh tích cực, TNCV thể hiện phạm vi các yêu cầu cụ thể của Nhà nước thông qua các quy định của pháp luật về nội dung nhiệm vụ và phẩm chất của công chức khi thực thi công vụ. Đó là việc công chức tự ý thức về quyền và nhiệm vụ được phân công cũng như bổn phận phải thực hiện các quyền và nhiệm vụ đó. Với cách hiểu này, TNCV của công chức có mối quan hệ chặt chẽ với kết quả HĐCV. Kết quả công vụ và TNCV tạo nên hiệu lực, hiệu quả của các cơ quan, tổ chức3. Hai nhân tố này luôn có mối quan hệ biện chứng với nhau. Nếu nói kết quả công vụ là mục tiêu, là mong muốn của chủ thể quản lý thì TNCV là phương thức, cách thức để thực hiện mục tiêu của chủ thể quản lý.
(2) TNCV theo nghĩa tiêu cực là sự gánh chịu hậu quả pháp lý do không thực hiện hay thực hiện không đúng nghĩa vụ. Nội hàm khái niệm TNCV còn thể hiện yêu cầu của pháp luật và đạo đức nghề nghiệp đối với CBCC về tính chủ động sáng tạo trong hoạt động thực thi công vụ4. Đó là nghĩa vụ phải lựa chọn phương án hành động tối ưu và hợp lý nhất. TNCV được hiểu là sự thiệt hại hay hậu quả bất lợi mà công chức không hoàn thành nhiệm vụ sẽ phải gánh chịu từ phía nhà nước, khi họ thực hiện hành vi vi phạm pháp luật trong HĐCV. Hay nói cách khác, đó là một loại quan hệ pháp luật đặc thù xuất hiện trong HĐCV.
Trên phương diện pháp luật, TNCV tích cực là yếu tố chủ yếu, quan trọng nhất trong việc thực hiện quy phạm pháp luật, nhưng trên thực tế, TNCV ở khía cạnh tiêu cực lại là vấn đề được chú ý nhiều hơn. Trong phạm vi bài viết này, TNCV được xem xét dưới khía cạnh tiêu cực. Vì vậy, TNCV của công chức (theo khía cạnh tiêu cực) là hậu quả bất lợi mà Nhà nước áp dụng đối với công chức vi phạm pháp luật trong HĐCV thể hiện sự lên án, phản đối của Nhà nước đối với hành vi vi phạm của công chức. Theo đó, TNCV này của công chức có một số đặc điểm sau:
Một là, chủ thể của TNCV là công chức. Công chức là người làm việc trong bộ máy nhà nước, được Nhà nước trao cho những quyền hạn nhất định để thực hiện nghĩa vụ phục vụ nhân dân. Những quyền hạn đó là phương tiện để thực hiện công vụ, không là đặc quyền của công chức5. Việc công chức không thực hiện đúng bổn phận,chức trách, vi phạm những điều pháp luật cấm trong HĐCV thì tất yếu phát sinh trách nhiệm pháp lý.
Hai là, cơ sở phát sinh TNCV của công chức hiểu theo nghĩa tiêu cực là hành vi vi phạm pháp luật của công chức trong HĐCV. Đó là các vi phạm nghĩa vụ công chức, vi phạm các điều pháp luật cấm, vi phạm do giải quyết kéo dài hoặc hoàn toàn có đủ khả năng để giải quyết, ra những quyết định không có căn cứ dẫn đến hậu quả gây thiệt hại trực tiếp về vật chất, quyền tự do, lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế.
Ba là, TNCV là trách nhiệm có lỗi của công chức trong quá trình thi hành công vụ. Công chức thực hiện hành vi vi phạm khi có sự lựa chọn một cách thực hiện hành vi khác không vi phạm pháp luật. Do vậy, hành vi vi phạm pháp luật trong quá trình thi hành công vụ đều là hành vi có lỗi. Tuy nhiên, cần phân biệt lỗi của công chức và lỗi của cơ quan hành chính. Khi thi hành công vụ, vì lợi ích nhà nước, lợi ích cộng đồng, công chức có thể gây thiệt hại đối với công dân, tổ chức cụ thể, nhưng hành vi đó phù hợp với pháp luật, chủ trương của cơ quan, quyết định của cấp trên thì cơ quan đó phải đứng ra bồi thường cho công dân. Việc quy định TNCV thuộc cơ quan tạo ra khả năng tích cực của công chức trong HĐCV.
Bốn là, mục đích của TNCV của công chức là loại trừ hành vi vi phạm pháp luật trong HĐCV, bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của bộ máy nhà nước.
Các loại trách nhiệm công vụ của công chức
Trách nhiệm kỷ luật của công chức
TNKL của công chức là một loại trách nhiệm pháp lý do cơ quan, đơn vị có thẩm quyền áp dụng đối với những công chức có hành vi vi phạm các quy định về nghĩa vụ của công chức; những việc công chức không được làm; nội quy, quy chế của cơ quan, tổ chức, đơn vị; vi phạm đạo đức, lối sống hoặc vi phạm pháp luật khác khi thi hành công vụ. Cơ sở của TNKL là vi phạm kỷ luật (đó là hành vi có lỗi, vi phạm các quy tắc và nghĩa vụ trong HĐCV). Vi phạm đó có thể là việc công chức không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ, sai lệch nghĩa vụ được giao phó gây ảnh hưởng xấu đến công vụ. Tính đặc thù của TNKL thể hiện ở chỗ người bị kỷ luật có sự phụ thuộc về mặt tổ chức trong quan hệ với người có thẩm quyền trong quyết định kỷ luật. TNKL có thể áp dụng đồng thời với các dạng trách nhiệm pháp lý khác (hình sự, vật chất) đối với một công chức thực hiện một vi phạm, nếu hành vi vi phạm kỷ luật đó đồng thời cũng là hành vi phạm tội hoặc vi phạm hành chính hoặc gây tổn hại cho tài sản của Nhà nước hoặc của công dân. TNKL của công chức hiện nay được quy địnhtrong nhiều văn bản khác nhau.
Theo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật CBCC và Luật Viên chức năm 2019 và Nghị định số 112/2020/NĐ-CP ngày 18/9/2020 của Chính phủ quy định về xử lý kỷ luật đối với CBCC, viên chức thì công chức vi phạm quy định của pháp luật thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm phải chịu một trong những hình thức kỷ luật là khiển trách; cảnh cáo; hạ bậc lương; giáng chức; cách chức; buộc thôi việc. Trong đó, hình thức giáng chức, cách chức chỉ áp dụng đối với công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý; hình thức hạ bậc lương chỉ áp dụng đối với công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý. Công chức bị Tòa án kết án phạt tù mà không được hưởng án treo hoặc bị kết án về tội phạm tham nhũng thì đương nhiên bị buộc thôi việc kể từ ngày bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật; công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý phạm tội bị Tòa án kết án và bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật thì đương nhiên thôi giữ chức vụ do bổ nhiệm.
TNKL có thể được phát sinh khi công chức đó đã nghỉ việc, nghỉ hưu mới phát hiện vi phạm trong thời gian công tác: “cán bộ, công chức sau khi nghỉ việc hoặc nghỉ hưu mới phát hiện có hành vi vi phạm trong thời gian công tác thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm phải chịu một trong những hình thức kỷ luật khiển trách, cảnh cáo, xóa tư cách chức vụ đã đảm nhiệm gắn với hệ quả pháp lý tương ứng với hình thức xử lý kỷ luật” (khoản 18 Điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật CBCC và Luật Viên chức năm 2019).
Về thời hiệu xử lý kỷ luật công chức: 2 năm đối với hành vi vi phạm ít nghiêm trọng đến mức phải kỷ luật bằng hình thức khiển trách; 5 năm đối với hành vi vi phạm không thuộc trường hợp khác. Một số hành vi vi phạm không áp dụng thời hiệu xử lý kỷ luật: CBCC là đảng viên có hành vi vi phạm đến mức phải kỷ luật bằng hình thức khai trừ; có hành vi vi phạm quy định về công tác bảo vệ chính trị nội bộ; có hành vi xâm hại đến lợi ích quốc gia trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, đối ngoại; sử dụng văn bằng, chứng chỉ, giấy chứng nhận, xác nhận giả hoặc không hợp pháp.
Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 và Nghị định số 59/2019/NĐ-CP ngày 01/7/2019 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Phòng, chống tham nhũng, TNKL của công chức được quy định như sau:
(1) Công chức là người có hành vi tham nhũng giữ bất kỳ chức vụ, vị trí công tác nào đều phải bị xử lý nghiêm minh theo quy định của pháp luật, kể cả khi công chức đã nghỉ hưu, thôi việc, chuyển công tác.
(2) Công chức có hành vi tham nhũng thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm, phải bị xử lý kỷ luật, xử phạt vi phạm hành chính hoặc bị truy cứu TNHS. Bên cạnh đó, nếu công chức là người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị để xảy ra vụ việc tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách thì có thể bị áp dụng các hình thức kỷ luật (Điều 78 Nghị định số 59/2019/NĐ-CP).
(3) Trường hợp công chức có hành vi tham nhũng bị xử lý kỷ luật là người đứng đầu hoặc cấp phó của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị thì bị xem xét tăng hình thức kỷ luật.
(2) Công chức bị kết án về tội phạm tham nhũng mà bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật thì đương nhiên bị buộc thôi việc. TNKL của công chức cũng được quy định trong Luật Tố cáo năm 2018 và Nghị định số 31/2019/NĐ-CP ngày 10/4/2019 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp tổ chức thi hành Luật Tố cáo. Theo đó: về nguyên tắc xử lý kỷ luật đối với công chức có hành vi vi phạm pháp luật tố cáo thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật theo quy định của pháp luật hoặc truy cứu. Trường hợp gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước.
Về hình thức xử lý kỷ luật đối với công chức là người có thẩm quyền giải quyết tố cáo: (1) Hình thức kỷ luật khiển trách áp dụng khi có một trong các hành vi vi phạm (lợi dụng chức vụ, quyền hạn trong việc giải quyết tố cáo để thực hiện hành vi trái pháp luật; không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ trách nhiệm bảo vệ người tố cáo dẫn đến việc người tố cáo bị trả thù, trù dập). (2) Hình thức kỷ luật cảnh cáo áp dụng khi có một trong các hành vi vi phạm pháp luật (tiết lộ họ, tên, địa chỉ, bút tích của người tố cáo và những thông tin khác làm lộ danh tính của người tố cáo; cố ý không thụ lý tố cáo, không ban hành kết luận nội dung tố cáo; không quyết định xử lý tố cáo theo thẩm quyền hoặc không kiến nghị người có thẩm quyền xử lý tố cáo). (3) Hình thức kỷ luật cách chức áp dụng khi có một trong các hành vi vi phạm pháp luật (cố ý không giải quyết hoặc cố ý giải quyết tố cáo trái pháp luật gây mất ổn định, an ninh, trật tự xã hội; cố ý bỏ qua các bằng chứng, bỏ lọt các thông tin, tài liệu, làm mất hoặc làm sai lệch hồ sơ vụ việc; bao che cho người bị tố cáo gây mất ổn định, an ninh, trật tự xã hội; không áp dụng biện pháp bảo vệ người tố cáo thuộc thẩm quyền làm cho người tố cáo bị trả thù, trù dập dẫn đến thương tích hoặc tổn hại cho sức khỏe với tỷ lệ thương tật từ 61% trở lên hoặc bị chết).
Về hình thức xử lý kỷ luật đối với công chức là người tố cáo: công chức biết rõ việc tố cáo là không đúng sự thật nhưng vẫn tố cáo nhiều lần hoặc biết vụ việc đã được cơ quan, người có thẩm quyền giải quyết đúng chính sách, pháp luật nhưng vẫn tố cáo nhiều lần mà không có bằng chứng chứng minh nội dung tố cáo; cưỡng ép, lôi kéo, kích động, dụ dỗ, mua chuộc người khác tố cáo sai sự thật; sử dụng họ tên của người khác để tố cáo gây mất đoàn kết nội bộ hoặc ảnh hưởng đến uy tín, hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, đơn vị thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm sẽ bị xử lý kỷ luật hoặc bị truy cứu TNHS.
Trách nhiệm hình sự của công chức
TNHS là loại trách nhiệm pháp lý nghiêm khắc nhất. Công chức bị truy cứu TNHS khi công chức thực hiện một hành vi có đầy đủ các dấu hiệu của cấu thành tội phạm được pháp luật hình sự quy định. Cơ sở của TNHS của công chức là việc thực hiện các hành vi vi phạm pháp luật hình sự. Bộ luật Hình sự năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017) dành một chương riêng quy định về các tội phạm về chức vụ. Các tội phạm về chức vụ là những hành vi xâm phạm hoạt động đúng đắn của cơ quan, tổ chức do người có chức vụ thực hiện trong khi thực hiện công vụ, nhiệm vụ (tại khoản 1 Điều 352). Đấu tranh chống các tội phạm về chức vụ đang là một trong những vấn đề cấp thiết của Đảng và Nhà nước ta nhằm củng cố bộ máy nhà nước, thiết lập trật tự, kỷ cương xã hội.
Các tội phạm về chức vụ được quy định tại Chương XXIII của Bộ luật Hình sự năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017), gồm 15 điều (từ Điều 352 – 366), được chia thành hai nhóm tội là các tội tham nhũng và các tội phạm khác về chức vụ. Bộ luật Hình sự năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017) quy định 7 tội danh là tội phạm về tham nhũng, đó là: tội tham ô tài sản; tội nhận hối lộ; tội lạm dụng chức vụ quyền hạn chiếm đoạt tài sản; tội lợi dụng chức vụ quyền hạn trong khi thi hành công vụ; tội lạm quyền trong khi thi hành công vụ; tội lợi dụng chức vụ, quyền hạn gây ảnh hưởng đối với người khác để trục lợi; tội giả mạo trong công tác. Bên cạnh đó, quy định 10 tội phạm khác về chức vụ bao gồm: tội thiếu trách nhiệm gây hậu quả nghiêm trọng; tội cố ý làm lộ bí mật công tác; tội chiếm đoạt, mua bán hoặc tiêu hủy tài liệu bí mật công tác; tội vô ý làm lộ bí mật công tác; tội làm mất tài liệu bí mật công tác; tội đào nhiệm; tội đưa hối lộ; tội môi giới hối lộ; tội lợi dụng ảnh hưởng đối với người có chức vụ, quyền hạn để trục lợi. Công chức bị truy cứu TNHS với tội tham nhũng hoặc tội phạm chức vụ khác bị áp dung hình phạt tù có thời hạn, tù chung thân hoặc tử hình.
Trách nhiệm vật chất của công chức
TNVC của công chức là một hình thức trách nhiệm pháp lý được áp dụng đối với công chức khi thực hiện các hành vi gây thiệt hại về tài sản cho Nhà nước, gồm: bồi thường cho Nhà nước vì đã có hành vi làm mất mát, hư hỏng trang thiết bị hoặc có hành vi khác gây thiệt hại tài sản cho Nhà nước; hoàn trả cho Nhà nước (cơ quan, tổ chức có thẩm quyền) khoản tiền mà Nhà nước đã bồi thường cho công dân do công chức gây ra khi thực hiện hành vi vi phạm pháp luật trong HĐCV. Tại Điều 3 Nghị định số 118/2006/NĐ-CP ngày 10/10/2006 của Chính phủ về xử lý TNVC đối với CBCC, theo đó, những công chức có hành vi vi phạm những quy định của pháp luật, làm mất mát hư hỏng hoặc gây ra thiệt hại về tài sản của cơ quan, tổ chức, nhưng chưa đến mức phải truy cứu TNHS thì phải có trách nhiệm bồi thường thiệt hại theo quyết định của người đứng đầu hoặc cấp có thẩm quyền. Nghị định cũng nêu rõ, công chức gây ra thiệt hại về vật chất có trách nhiệm bồi thường thiệt hại theo quyết định của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc cấp có thẩm quyền. Nếu công chức không đủ khả năng bồi thường một lần thì sẽ bị trừ 20% tiền lương hàng tháng cho đến khi bồi thường đủ theo quyết định của người có thẩm quyền. Tài sản bị mất mát, hư hỏng, thiệt hại do lỗi cố ý của công chức thì công chức gây mất mát, hư hỏng thiệt hại tài sản phải bồi thường toàn bộ giá trị thiệt hại gây ra…
Bên cạnh trách nhiệm bồi thường công chức còn có trách nhiệm hoàn trả. Đây là “trách nhiệm của người thi hành công vụ gây thiệt hại phải trả lại một khoản tiền cho ngân sách nhà nước theo quy định” (khoản 8 Điều 3 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017). Theo đó, công chức thi hành công vụ có lỗi gây thiệt hại có nghĩa vụ hoàn trả cho ngân sách nhà nước một phần hoặc toàn bộ số tiền mà Nhà nước đã bồi thường cho người bị thiệt hại. Mức hoàn trả của công chức được xác định căn cứ vào mức độ lỗi của công chức và số tiền Nhà nước đã bồi thường.
Kết luận
TNCV là sự tồn tại tất yếu trong mọi nền công vụ nhất là đối với nền công vụ phục vụ mà nước ta đang hướng tới hiện nay. Từ việc nhận diện đến việc triển khai thực hiện TNCV của công chức đều góp phần quan trọng vào hiện thực hóa mục tiêu của Đảng ta là: “Tập trung xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có đủ phẩm chất, năng lực, uy tín, phục vụ Nhân dân và sự phát triển của đất nước”6.
Tiếp theo đó, cần “có cơ chế lựa chọn, đào tạo, thu hút, trọng dụng nhân tài, khuyến khích bảo vệ cán bộ dám nghĩ, dám nói, dám làm, dám chịu trách nhiệm, dám đổi mới sáng tạo, dám đương đầu với khó khăn, thử thách và quyết liệt trong hành động vì lợi ích chung. Đồng thời, có cơ chế sàng lọc, thay thế kịp thời những người không hoàn thành nhiệm vụ, vi phạm pháp luật, đạo đức công vụ, đạo đức nghề nghiệp, bị xử lý kỷ luật, không còn uy tín đối với Nhân dân”7.
