Một số kiến nghị hoàn thiện các quy định về hoạt động lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn

(Quanlynhanuoc.vn) – Lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn là hoạt động thể hiện thẩm quyền của Quốc hội trong kiểm soát quyền lực nhà nước. Chính vì vậy, một số văn bản quy phạm pháp luật đã quy định về vấn đề này, giúp cho các hoạt động lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm được thực hiện thống nhất, tuy nhiên trong quy định vẫn còn một số bất cập. Bài viết phân tích những hạn chế và đề xuất một số kiến nghị hoàn thiện các quy định của pháp luật về lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn ở nước ta hiện nay.
Các đại biểu Quốc hội bỏ phiếu kín bầu Chủ tịch Quốc hội khóa XV. (Ảnh: TTXVN)
Đặt vấn đề

Kiểm soát quyền lực nhà nước là vấn đề quan trọng của tất cả quốc gia trên thế giới. Ở nước ta, thể chế hóa quan điểm của Đảng về kiểm soát quyền lực nhà nước được ghi nhận tại Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) và Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng. Khoản 3 Điều 2 Hiến pháp năm 2013 khẳng định: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”.

Kiểm soát quyền lực nhà nước là vấn đề quan trọng trong cơ chế “thống nhất, phân công, phối hợp và kiểm soát” của quyền lực nhà nước. Một trong những cách thức để có thể kiểm soát quyền lực nhà nước là thông qua việc thực hiện lấy phiếu tín nhiệm (LPTN), bỏ phiếu tín nhiệm (BPTN). Hoạt động LPTN, BPTN chính là giám sát trực tiếp của các đại biểu được cử tri tín nhiệm bầu ra đối với người giữ các chức vụ quan trọng, có ảnh hưởng đến sự phát triển cũng như các vấn đề quan trọng của đất nước.

Hoạt động LPTN, BPTN đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn là một trong những hoạt động thể hiện thẩm quyền của Quốc hội trong kiểm soát quyền lực nhà nước và đã được quy định cụ thể trong các văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL). Các quy định này đã tạo ra cơ sở pháp lý cho việc triển khai thống nhất. Tuy nhiên, các quy định hiện hành của pháp luật về LPTN, BPTN đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn vẫn còn một số hạn chế, bất cập cần khắc phục.

Những hạn chế trong các quy định về lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn

Một là, về các văn bản quy định việc LPTN, BPTN.

Những quy định về việc LPTN, BPTN đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn được quy định ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau. LPTN là việc Quốc hội thực hiện quyền giám sát, đánh giá mức độ tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn để làm cơ sở cho việc xem xét, đánh giá cán bộ. BPTN là việc Quốc hội thể hiện sự tín nhiệm hoặc không tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn để làm cơ sở cho việc miễn nhiệm hoặc phê chuẩn đề nghị miễn nhiệm người không được Quốc hội tín nhiệm. Theo đó, LPTN và BPTN là hai hoạt động khác nhau.

Hiến pháp năm 2013 quy định thẩm quyền của Quốc hội: “Bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn”. Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định cụ thể hơn về thẩm quyền LPTN  và BPTN của Quốc hội, đặc biệt, Nghị quyết số 85/2014/QH13 ngày 28/11/2014 của Quốc hội về việc LPTN, BPTN đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn quy định cụ thể về việc LPTN, BPTN đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn. Tuy nhiên, Nghị quyết số 85/2014/QH13 ban hành trên cơ sở Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001 (bổ sung, sửa đổi năm 2007), Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Các luật này đã hết hiệu lực thi hành và có các luật mới thay thế. Do đó, nếu xét về tính chất hiệu lực của VBQPPL thì Nghị quyết số 85/2014/QH13 cũng sẽ hết hiệu lực khi các văn bản làm căn cứ ban hành đã hết hiệu lực. Song, trên thực tế, Quốc hội vẫn chưa ban hành nghị quyết mới thay thế Nghị quyết số 85/2014/QH13.

Hai là, quy định thời điểm LPTN, BPTN.

LPTN được quy định tại Điều 12 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) không quy định cụ thể thời điểm LPTN mà chỉ quy định “thời hạn, thời điểm, trình tự lấy phiếu tín nhiệm đối với người được Quốc hội lấy phiếu tín nhiệm do Quốc hội quy định”. Nhưng thực tế hoạt động này được tiến hành định kỳ một lần trong mỗi nhiệm kỳ theo quy định của Nghị quyết số 85/2014/QH13: “Quốc hội, Hội đồng nhân dân tổ chức LPTN một lần trong mỗi nhiệm kỳ vào kỳ họp thường lệ cuối năm thứ ba của nhiệm kỳ”. Thiết nghĩ, việc quy định thời hạn này nên quy định trực tiếp trong Luật Tổ chức Quốc hội thay vì quy định dẫn chiếu đến quy định trong một văn bản dưới luật.

Bên cạnh đó, việc chỉ LPTN một lần trong mỗi nhiệm kỳ chưa thật sự bảo đảm mục đích giúp người được lấy phiếu thấy được mức độ tín nhiệm của mình để phấn đấu rèn luyện, nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động. Nếu kết quả lấy phiếu lần đầu, mức độ tín nhiệm của Quốc hội đối với người giữ một chức vụ nào đó là thấp nhưng sau đó, người này đã nỗ lực có những giải pháp thay đổi, nâng cao chất lượng hiệu quả thực thi nhiệm vụ của mình thì lại không có lần LPTN tiếp theo để đánh giá lại. Như vậy, trong suốt thời gian còn lại của nhiệm kỳ thì người này chịu kết quả tín nhiệm thấp.

Đối với hoạt động BPTN thì thời điểm BPTN không quy định vào thời điểm cụ thể mà hoạt động này được tiến hành khi người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn rơi vào 4 trường hợp: (1) Ủy ban Thường vụ Quốc hội đề nghị;  (2) Có kiến nghị của ít nhất 20% tổng số đại biểu Quốc hội; (3) Có kiến nghị của Hội đồng Dân tộc hoặc các Ủy ban của Quốc hội; (4) Có từ hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội trở lên đánh giá tín nhiệm thấp. Thực tế, Nghị quyết số 85/2014/QH13 quy định cụ thể hơn: Ủy ban Thường vụ Quốc hội tự mình quyết định việc trình Quốc hội BPTN đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn khi xét thấy cần thiết. Tuy nhiên, Nghị quyết lại chưa quy định cụ thể khi nào là cần thiết. Mặt khác, Nghị quyết không hướng dẫn chi tiết thủ tục thu thập ý kiến của 20% tổng số đại biểu Quốc hội để kiến nghị Quốc hội BPTN cũng như thủ tục lấy ý kiến 20% tổng số thành viên Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội để có thể kiến nghị bằng văn bản về việc xem xét BPTN đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn.

Ba là, quy định về đối tượng LPTN, BPTN.

Đối tượng LPTN, BPTN là những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn. Theo đó, các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn bao gồm: Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước; Chủ tịch Quốc hội, Phó Chủ tịch Quốc hội, Ủy viên Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch Hội đồng dân tộc, Chủ nhiệm Ủy ban của Quốc hội; Thủ tướng Chính phủ, Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ; Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng kiểm toán nhà nước. Số lượng các chức danh này hiện nay theo cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước là lớn. Mặt khác, trong số những chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn có những chức danh, như: Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ… có rất nhiều thẩm quyền và việc ra quyết định tác động trực tiếp đến các mặt đời sống xã hội. Tuy nhiên, cũng có những chức danh như: Phó Chủ tịch nước, Chủ tịch Hội đồng Dân tộc, Chủ nhiệm các Ủy ban của Quốc hội… thẩm quyền ra quyết định mang tính gián tiếp. Do đó, cần cân nhắc xem xét có nhất thiết quy định LPTN, BPTN đối với tất cả các chức danh này.

Ngoài ra, quy định hiện hành chỉ quy định việc LPTN, BPTN đối với từng cá nhân thành viên của tập thể (Quốc hội, Chính phủ, các Ủy ban của Quốc hội…) mà không quy định LPTN, BPTN đối với tập thể cũng là điều chưa thật sự hợp lý vì có những quyết định lớn hiện nay thuộc về thẩm quyền của tập thể.

Bốn là, về chủ thể đề nghị LPTN, BPTN.

Đối với hoạt động LPTN đây là hoạt động thuộc thẩm quyền của Quốc hội, mặc nhiên được tiến hành một lần trong mỗi nhiệm kỳ. Do đó, không quy định bất kỳ chủ thể nào đề nghị LPTN.

Đối với hoạt động BPTN, quy định hiện hành quy định các chủ thể sau đây có thẩm quyền đề nghị BPTN: Ủy ban Thường vụ Quốc hội; Hội đồng Dân tộc; các Ủy ban của Quốc hội; đại biểu Quốc hội. Tuy nhiên, chưa có quy định cụ thể hướng dẫn trong quá trình giám sát, nếu phát hiện người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn có hành vi vi phạm pháp luật hoặc không thực hiện đúng và đầy đủ nhiệm vụ, quyền hạn được giao, gây thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân cần phải được BPTN và khi BPTN thì chủ thể nào có thẩm quyền đề nghị tương ứng.

Bên cạnh đó, pháp luật hiện hành không quy định thẩm quyền đề nghị của một chủ thể khá quan trọng đó là Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. Bởi lẽ chủ thể này giữ vai trò quan trọng trong việc tổng hợp ý kiến, kiến nghị của cử tri gửi đến Quốc hội, trong đó có những kiến nghị liên quan đến sự tín nhiệm của người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn.

Năm là, về quy trình, hệ quả pháp lý của LPTN, BPTN đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn.

– Về quy trình LPTN, BPTN:

Theo Nghị quyết số 85/2014/QH13, quy trình LPTN, BPTN đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn gồm 9 bước. Tuy nhiên, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 quy định quy trình LPTN chỉ gồm 3 bước, quy trình BPTN chỉ gồm 6 bước.

– Về hệ quả pháp lý của LPTN, BPTN:

Đối với việc LPTN: Điều 10 Nghị quyết  số 85/2014/QH13 quy định hệ quả pháp lý của việc LPTN. Theo đó, người được LPTN có quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội đánh giá “tín nhiệm thấp” thì có thể xin từ chức. Tuy nhiên, quy định hiện hành lại không quy định trường hợp nếu người được LPTN không xin từ chức thì sẽ hệ quả gì xảy ra. Bên cạnh đó, Nghị quyết quy định người được LPTN có từ hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội trở lên đánh giá “tín nhiệm thấp” thì Ủy ban Thường vụ Quốc hội trình Quốc hội BPTN.

Đối với việc BPTN: Điều 15 Nghị quyết số 85/2014/QH13 quy định hệ quả đối với người không được Quốc hội tín nhiệm. Theo đó, người được BPTN có quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội đánh giá “không tín nhiệm” thì có thể xin từ chức; trường hợp không từ chức thì cơ quan hoặc người có thẩm quyền giới thiệu người đó để Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn có trách nhiệm trình Quốc hội xem xét, quyết định việc miễn nhiệm hoặc phê chuẩn đề nghị miễn nhiệm đối với người đó. Tuy nhiên, quy định này cũng chưa thật sự cụ thể, đầy đủ để giải quyết các tình huống phát sinh trong thực tiễn. Cụ thể  khi một người được đưa ra BPTN và có quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội bỏ phiếu không tín nhiệm nhưng khi đưa ra Quốc hội xem xét, quyết định việc miễn nhiệm thì lại không được quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành thì sẽ xử lý như thế nào?

Một số kiến nghị

Để góp phần hoàn thiện các quy định của pháp luật về LPTN, BPTN đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn, tác giả có một số đề xuất kiến nghị như sau:

Thứ nhất, rà soát các quy định liên quan đến LPTN, BPTN.

Hiện nay, Bộ Chính trị có Quy định số 262-QĐ/TW ngày 08/10/2014 về việc LPTN đối với thành viên lãnh đạo cấp ủy và cán bộ lãnh đạo trong các cơ quan Đảng, Nhà nước, Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị – xã hội. Việc LPTN, BPTN đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn được quy định trong nhiều VBQPPL và được quy định cụ thể nhất trong Nghị quyết số 85/2014/QH13. Do đó, trong thời gian tới, cần rà soát các quy định trong VBQPPL này, đồng thời, tiếp tục thể chế hóa các quan điểm của Đảng về công tác LPTN, BPTN để tiến hành sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành VBQPPL mới thay thế. Về lâu dài, LPTN, BPTN là thẩm quyền của Quốc hội, Hội đồng nhân dân, do đó có thể nghiên cứu trình Quốc hội ban hành Luật Hoạt động LPTN, BPTN của Quốc hội, Hội đồng nhân dân để làm cơ sở pháp lý thống nhất thực hiện hoạt động này.

Thứ hai, nghiên cứu sửa đổi quy định thời điểm LPTN, BPTN.

Để hoạt động LPTN, BPTN có thể giúp nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội; nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước; giúp người được LPTN, BPTN thấy được mức độ tín nhiệm của mình để phấn đấu, rèn luyện, nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động, cần nghiên cứu bổ sung quy định về thời điểm LPTN. Theo đó, có thể quy định thời điểm LPTN là 02 lần/nhiệm kỳ thay vì 01 lần/nhiệm kỳ như hiện nay. Quy định này góp phần giúp kiểm tra đánh giá kết quả của việc LPTN và để ghi nhận những kết quả của sự nỗ lực, khắc phục hạn chế sau khi được LPTN lần thứ nhất.

Thứ ba, nghiên cứu sửa đổi đối tượng LPTN, BPTN và chủ thể đề nghị LPTN.

Khi xây dựng Luật Hoạt động LPTN, BPTN của Quốc hội, Hội đồng nhân dân cần xác định cụ thể đối tượng được LPTN, BPTN. Theo đó, đối với LPTN, BPTN của Quốc hội cần nghiên cứu quy định không nhất thiết tất cả những người do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn phải được LPTN hoặc BPTN. Bên cạnh đó, cũng nên bổ sung thêm quy định LPTN, BPTN đối với tập thể thay vì đối với cá nhân như hiện nay. Có thể nghiên cứu bổ sung cho Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam có thẩm quyền tổng hợp ý kiến, kiến nghị của cử tri gửi đến Quốc hội để kiến nghị liên quan đến BPTN của người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn.

Thứ tư, bổ sung quy định cụ thể, rõ ràng về hệ quả pháp lý đối với việc LPTN, BPTN.

Đối với việc LPTN, có thể nghiên cứu  sửa đổi quy định tại Điều 18 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015: “người được lấy phiếu tín nhiệm có quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội đánh giá tín nhiệm thấp thì có thể xin từ chức” thành: “người được lấy phiếu tín nhiệm có quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội đánh giá tín nhiệm thấp thì phải xin từ chức” và bổ sung quy định trường hợp nếu người được LPTN không xin từ chức thì cơ quan có thẩm quyền sẽ xem xét, xử lý theo quy định.

Đối với việc BPTN, nghiên cứu bổ sung các quy định rõ ràng, cụ thể hơn trong trường hợp nào thì người không được Quốc hội tín nhiệm bị miễn nhiệm, bị bãi nhiệm hoặc cách chức. Đồng thời, cần sửa đổi quy định tại Điều 19 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015: “người được bỏ phiếu tín nhiệm có quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội đánh giá không tín nhiệm thì có thể xin từ chức…” thành “người được bỏ phiếu tín nhiệm có quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội đánh giá không tín nhiệm thì bị đình chỉ chức vụ”. Đồng thời, bổ sung quy định sau khi người không được Quốc hội tín nhiệm bị đình chỉ chức vụ, trong thời hạn nhất định thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ thực hiện thủ tục miễn nhiệm, bãi nhiệm hoặc cách chức đối với người này.

Kết luận

LPTN, BPTN đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn là một trong những hoạt động thể hiện thẩm quyền của Quốc hội, đặc biệt trong kiểm soát quyền lực nhà nước. Hiện nay, đã có những quy định làm cơ sở cho các hoạt động này. Tuy nhiên, quá trình thực hiện các quy định này cho thấy vẫn còn tồn tại những bất cập nhất định. Do đó, cần tiếp tục hoàn thiện các quy định để góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội. Đồng thời, nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước; giúp người được LPTN, BPTN thấy được mức độ tín nhiệm của mình trước Quốc hội, Nhân dân và cử tri cả nước để họ tiếp tục phấn đấu, rèn luyện, nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động. Qua đó, góp phần giúp cơ quan, tổ chức có thẩm quyền có cơ sở xem xét đánh giá, sử dụng hiệu quả cán bộ ở nước ta hiện nay.

Tài liệu tham khảo:
1. Hiến pháp năm 2013.
2. Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015.
3. Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 (bổ sung, sửa đổi năm 2020).
4. Nghị quyết số 35/2012/QH13 ngày 21/11/2012 của Quốc hội về lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn.
5. Nghị quyết số 85/2014/QH13 ngày 28/11/2014 của Quốc hội về việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn.
6. Quy định số 262-QĐ/TW ngày 08/10/2014 của Bộ Chính trị về việc lấy phiếu tín nhiệm đối với thành viên lãnh đạo cấp ủy và cán bộ lãnh đạo trong các cơ quan Đảng, Nhà nước, Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị – xã hội.
Phan Khuyên
Học viên cao học, Học viện Hành chính Quốc gia