(Quanlynhanuoc.vn) – Quản lý và sử dụng đất đai là một trong những công việc quan trọng của Nhà nước nhằm kiến tạo sự phát triển. Trong thời gian qua, Đảng và Nhà nước ban hành nhiều chủ trương, chính sách tạo cơ sở chính trị và cơ sở pháp lý cho công tác quản lý và sử dụng đất đai, như: Nghị quyết số 19-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XI) về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại, Luật Đất đai năm 2013 và hàng loạt các luật chuyên ngành và văn bản dưới luật khác. Bài viết dưới đây bình luận, đánh giá tình hình thực hiện chính sách, pháp luật và định hướng hoàn thiện thể chế về quản lý và sử dụng đất kết hợp đa mục đích, phù hợp với điều kiện thực tế hiện nay.
Quy định của Đảng và Nhà nước về quản lý và sử dụng đất kết hợp đa mục đích
Theo Nghị quyết 19-NQ/TW ngày 31/10/2012 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XI) và Luật Đất đai năm 2013 việc sử dụng đất được quy định rõ ràng đối với từng loại mục đích. Theo đó, người dân khi muốn sử dụng đất cho mục đích khác buộc phải chuyển mục đích sử dụng đất. Mục đích sử dụng đất là căn cứ xác định loại đất và được phân loại như sau:
– Nhóm đất nông nghiệp bao gồm các loại đất sau đây:
+ Đất trồng cây hàng năm gồm đất trồng lúa và đất trồng cây hàng năm khác;
+ Đất trồng cây lâu năm;
+ Đất rừng sản xuất;
+ Đất rừng phòng hộ;
+ Đất rừng đặc dụng;
+ Đất nuôi trồng thủy sản;
+ Đất làm muối;
+ Đất nông nghiệp khác, gồm: đất sử dụng để xây dựng nhà kính và các loại nhà khác phục vụ mục đích trồng trọt, kể cả các hình thức trồng trọt không trực tiếp trên đất; xây dựng chuồng trại chăn nuôi gia súc, gia cầm và các loại động vật khác được pháp luật cho phép; đất trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thủy sản cho mục đích học tập, nghiên cứu thí nghiệm; đất ươm tạo cây giống, con giống và đất trồng hoa, cây cảnh.
– Nhóm đất phi nông nghiệp bao gồm các loại đất sau đây:
+ Đất ở gồm đất ở tại nông thôn, đất ở tại đô thị;
+ Đất xây dựng trụ sở cơ quan;
+ Đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh;
+ Đất xây dựng công trình sự nghiệp gồm đất xây dựng trụ sở của tổ chức sự nghiệp; đất xây dựng cơ sở văn hóa, xã hội, y tế, giáo dục và đào tạo, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, ngoại giao và công trình sự nghiệp khác;
+ Đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp gồm đất khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu chế xuất; đất thương mại, dịch vụ; đất cơ sở sản xuất phi nông nghiệp; đất sử dụng cho hoạt động khoáng sản; đất sản xuất vật liệu xây dựng, làm đồ gốm;
+ Đất sử dụng vào mục đích công cộng gồm đất giao thông (gồm cảng hàng không, sân bay, cảng đường thủy nội địa, cảng hàng hải, hệ thống đường sắt, hệ thống đường bộ và công trình giao thông khác); thủy lợi; đất có di tích lịch sử – văn hóa, danh lam thắng cảnh; đất sinh hoạt cộng đồng, khu vui chơi, giải trí công cộng; đất công trình năng lượng; đất công trình bưu chính, viễn thông; đất chợ; đất bãi thải, xử lý chất thải và đất công trình công cộng khác;
+ Đất cơ sở tôn giáo, tín ngưỡng;
+ Đất làm nghĩa trang, nghĩa địa, nhà tang lễ, nhà hỏa táng;
+ Đất sông, ngòi, kênh, rạch, suối và mặt nước chuyên dùng;
+ Đất phi nông nghiệp khác gồm đất làm nhà nghỉ, lán, trại cho người lao động trong cơ sở sản xuất; đất xây dựng kho và nhà để chứa nông sản, thuốc bảo vệ thực vật, phân bón, máy móc, công cụ phục vụ cho sản xuất nông nghiệp và đất xây dựng công trình khác của người sử dụng đất không nhằm mục đích kinh doanh mà công trình đó không gắn liền với đất ở;
– Nhóm đất chưa sử dụng gồm các loại đất chưa xác định mục đích sử dụng.
Những tồn tại, hạn chế trong Nghị quyết 19-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI và Luật Đất đai năm 2013 trong thực tiễn quản lý, sử dụng đất đối với các chủ thể sử dụng đất với nhiều mục đích khác nhau đó là không thể phân định được ranh giới các loại đất hoặc phân định được ranh giới sử dụng, nhưng người sử dụng đất sử dụng vào nhiều mục đích khác nhau.
Hiện nay, tại điểm 2, mục IV của Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 nêu nhiệm vụ, giải pháp về hoàn thiện thể chế, chính sách quản lý và sử dụng đất đồng bộ với thể chế phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam, trọng tâm là sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan, bảo đảm đồng bộ, thống nhất, đáp ứng yêu cầu phát triển mới. Tại tiểu mục 2.8 của Nghị quyết trong đó xác định việc xây dựng các quy định pháp luật đối với quản lý và sử dụng đất kết hợp đa mục đích đó là: “…Bổ sung các quy định về đất ở kết hợp với thương mại, dịch vụ; đất nông nghiệp kết hợp với thương mại, dịch vụ; đất dự án du lịch có yếu tố tâm linh. Quy định chế độ sử dụng đất xây dựng công trình trên không, công trình ngầm, đất hình thành từ hoạt động lấn biển”.
Như vậy, Nghị quyết 18-NQ/TW đã xác định rõ việc xây dựng các quy định pháp luật đối với quản lý và sử dụng đất kết hợp đa mục đích theo hướng bổ sung các quy định về:
– Đất ở kết hợp với thương mại, dịch vụ;
– Đất nông nghiệp kết hợp với thương mại, dịch vụ;
– Đất dự án du lịch có yếu tố tâm linh.
Ngoài ra, quy định chế độ sử dụng đất xây dựng công trình trên không, công trình ngầm, đất hình thành từ hoạt động lấn biển. Bằng những quy định mới đối với mục đích sử dụng đất theo tinh thần Nghị quyết 18-NQ/TW, người dân có thể sử dụng đất với đa mục đích, giảm quy định về hạn chế việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất.
Với quan điểm chỉ đạo xây dựng và ban hành Luật Đất đai (sửa đổi), đó là, Luật phải thể chế hóa đầy đủ, kịp thời các quan điểm, chủ trương của Đảng; thống nhất trong tổng thể các mối quan hệ pháp lý khác có liên quan đến đất đai. Vì vậy, thể chế hóa nội dung quản lý và sử dụng đất kết hợp đa mục đích của Nghị quyết số 18-NQ/TW về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao. Theo đó, dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) quy định tại Điều 209 về đất sử dụng đa mục đích, như sau:
1- Đất sử dụng đa mục đích là đất được sử dụng kết hợp vào nhiều mục đích khác để làm tăng hiệu quả sử dụng đất, bao gồm: đất sử dụng hỗn hợp là đất được Nhà nước cho phép sử dụng vào hai mục đích trở lên mà không thể phân định được ranh giới sử dụng giữa các mục đích trên thực địa; đất sử dụng kết hợp là đất được Nhà nước cho phép sử dụng vào nhiều mục đích mà có thể phân định được ranh giới rõ ràng giữa các mục đích trên thực địa.
2- Việc sử dụng đất đa mục đích bảo đảm nguyên tắc sau: Phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng hoặc được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép; không làm thay đổi mục đích sử dụng đất chính; không làm ảnh hưởng đến việc bảo tồn hệ sinh thái tự nhiên, đa dạng sinh học, cảnh quan môi trường; không làm ảnh hưởng đến việc sử dụng đất của các thửa đất liền kề; thực hiện đầy đủ nghĩa vụ tài chính theo quy định; phải tuân thủ các pháp luật chuyên ngành.
3- Mục đích sử dụng đất chính được xác định theo quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, công nhận quyền sử dụng đất.
4- Chính phủ quy định chi tiết Điều này
Qua nghiên cứu dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi), việc cơ quan soạn thảo đã quy định khá rõ nét chế độ sử dụng đất kết hợp đa mục đích nhằm đảm bảo hài hòa lợi ích giữa những người sử dụng đất là điều cần thiết và đáp ứng được yêu cầu thực tiễn. Bởi quyền quyết định mục đích sử dụng đất là của Nhà nước (thể hiện vai trò đại diện chủ sở hữu đất đai), cùng là một thửa đất nhưng nếu cho phép chuyển mục đích sang đất sản xuất phi nông nghiệp có thể mang lại giá trị rất lớn (gấp cả trăm lần so với trồng lúa), chính vì lý do này mà thời gian qua hàng loạt các tỉnh, thành phố có “trào lưu” chuyển mục đích đất trồng lúa sang làm khu công nghiệp, khu đô thị, sân golf, khu du lịch tâm linh,…
Những tỉnh, thành dẫn đầu về thu ngân sách hầu hết đều dựa vào chuyển đổi mục đích sử dụng đất và có rất nhiều khu công nghiệp, khu đô thị, khu thương mại dịch vụ. Trong khi đó, mức thu ngân sách và thu nhập, đời sống của người dân trong lĩnh vực nông nghiệp thấp hơn nhiều so với các địa phương có các dự án phát triển kinh tế – xã hội. Chính vì lẽ đó, gần đây xuất hiện hiện tượng bỏ hoang đất nông nghiệp hoặc sử dụng đất nông nghiệp sai mục đích, chẳng hạn, việc bùng phát chuyển từ đất trồng lúa sang ao nuôi tôm nước lợ trái phép ở đồng bằng sông Cửu Long. Có thể thấy rằng, nhu cầu chuyển hướng sản xuất – kinh doanh hiệu quả, cải thiện thu nhập là nhu cầu chính đáng của mọi người dân mà Nhà nước cần có chính sách bảo đảm. Một mặt Nhà nước cần bảo đảm ưu tiên quỹ đất cho an ninh lương thực nhưng ở mặt khác, người nông dân sản xuất nông nghiệp, trồng lúa cũng cần được bảo đảm quyền lợi một cách thỏa đáng so với người sử dụng đất phi nông nghiệp thông qua cơ chế pháp lý để có thể tự tăng gia sản xuất, cải thiện thu nhập trên đất của mình.
Hoàn thiện chính sách, pháp luật về quản lý và sử dụng đất kết hợp đa mục đích tại Điều 209 dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi)
Nghị quyết số 18-NQ/TW đã đề ra giải pháp hoàn thiện cơ chế, chính sách về quản lý, sử dụng đất nông nghiệp theo hướng “tạo điều kiện thuận lợi để người sử dụng đất nông nghiệp được chuyển đổi mục đích sản xuất cây trồng, vật nuôi, nâng cao hiệu quả sử dụng đất nông nghiệp theo quy hoạch”; “xây dựng các quy định pháp luật đối với quản lý và sử dụng đất kết hợp đa mục đích: bổ sung các quy định về đất ở kết hợp với thương mại, dịch vụ; đất nông nghiệp kết hợp với thương mại, dịch vụ”.
Tinh thần đổi mới của Luật Đất đai (sửa đổi) là chuyển từ chế độ sử dụng đất đơn nhiệm (mỗi thửa đất chỉ có một mục đích) sang chế độ sử dụng đất đa nhiệm (kết hợp nhiều mục đích). Điều 209 Dự thảo luật đã quy định cụ thể về đất sử dụng đa mục đích, gồm đất sử dụng hỗn hợp (được sử dụng vào hai mục đích trở lên mà không phân định được ranh giới sử dụng giữa các mục đích), đất sử dụng kết hợp (có thể phân định được ranh giới giữa các mục đích). Dự thảo cũng đề ra nguyên tắc sử dụng đất đa mục đích để quản lý chặt chẽ, đồng thời quy định tiền sử dụng đất nộp thêm khi sử dụng đất kết hợp đa mục đích.
Đất sử dụng hỗn hợp là đất không phân định được ranh giới sử dụng giữa các mục đích trên thực địa; đất sử dụng kết hợp có thể phân định được ranh giới rõ ràng giữa các mục đích trên thực địa. Với quy định trên của Điều 209 dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) cho thấy, ở khu vực nào đất sử dụng kết hợp rõ thì có thể xác định được nghĩa vụ tài chính, nhưng không phải chỗ nào cũng rõ. Chẳng hạn, một số khu vực vừa sử dụng đất ở, vừa sử dụng đất kinh doanh, sản xuất hoặc khu vực đất vừa sử dụng để làm cơ sở giáo dục, vừa làm nhà ở, trường hợp này nếu được quy định là đất sử dụng hỗn hợp, xác định nghĩa vụ tài chính như thế nào, thời hạn sử dụng là bao nhiêu? Việc cấp giấy phép xây dựng như thế nào trong trường hợp đất sử dụng đa mục đích? Người sử dụng đất ở chỉ phải nộp tiền sử dụng đất một lần và sử dụng lâu dài, còn đất khác sẽ phải nộp tiền thuê đất (một lần hoặc hàng năm,…) như thế nào và là loại đất được giao sử dụng có thời hạn, khi cả hai mục đích sử dụng cùng được xác định trên một thửa đất thì các vấn đề trên sẽ được giải quyết như thế nào, làm sao xác định đâu là mục đích sử dụng chính?
Bên cạnh đó, đất sử dụng đa mục đích, trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ghi như thế nào? Việc xác định một thửa đất là đất đa mục đích do ai quyết định, vào thời điểm nào, người dân có thể đăng ký chuyển đổi mục đích sử dụng đất khi được giao, nhận chuyển nhượng cho những thửa mới, hay công nhận hiện trạng đang sử dụng, hay đến khi có biến đổi về sử dụng đất, văn phòng đăng ký đất đai mới xác nhận?…
Hiện nay, Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định về quyền đối với bất động sản, bao gồm: quyền sở hữu, quyền đối với bất động sản liền kề, quyền hưởng dụng và quyền bề mặt. Để các quyền này được thực thi trên thực tiễn, dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) cùng với các luật chuyên ngành khác cần phải có những quy định cụ thể hơn. Chẳng hạn, chủ thể có quyền chiếm hữu và sử dụng đối với đất đa mục đích mà nhà nước giao thì các quyền đối với bất động sản liền kề như thế nào, quyền hưởng dụng và quyền bề mặt có được thực hiện trên đất đa mục đích đó hay không, cấp phép cho việc sử dụng đất đa mục đích như thế nào? Điều 209 dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) chưa thể hiện rõ về các nội dung này để phù hợp với Bộ luật Dân sự năm 2015.
Như vậy, có thể thấy, đất sử dụng đa mục đích rất phức tạp, nhưng Điều 209 dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) khá chung chung, chỉ quy định đất sử dụng đa mục đích là gì, nguyên tắc để xác định đất sử dụng đa mục đích. Cho dù giao cho Chính phủ quy định chi tiết Điều luật này, nhưng những nội dung cơ bản phải rõ để Chính phủ có căn cứ hướng dẫn thực hiện.
Đề nghị quy định rõ hơn đối với 5 nội dung sau tại Điều 209 về quản lý và sử dụng đất kết hợp đa mục đích:
Thứ nhất, quy định cụ thể hơn về đất ở kết hợp với thương mại, dịch vụ; đất nông nghiệp kết hợp với thương mại, dịch vụ; đất dự án du lịch có yếu tố tâm linh. Chẳng hạn, cần phải làm rõ được thế nào là đất sử dụng hỗn hợp/kết hợp nhưng “không làm thay đổi mục đích sử dụng đất chính”. Ví dụ, nếu sử dụng đất nông nghiệp kết hợp du lịch thì yêu cầu đặt ra với việc sản xuất nông nghiệp là mục đích sử dụng chính như thế nào, tránh việc người nông dân tự ý bỏ trồng lúa do mục đích du lịch mang lại hiệu quả kinh tế cao hơn.
Thứ hai, quy định cụ thể đối với đất sử dụng đa mục đích về phương pháp xác định nghĩa vụ tài chính đối với chủ sử dụng đất đai cả trong trường hợp là đất sử dụng hỗn hợp và đất sử dụng kết hợp; các loại đất có thể kết hợp mục đích sử dụng; việc thể hiện cụ thể các loại mục đích sử dụng của thửa đất trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; thời hạn sử dụng đất đa mục đích trong trường hợp các loại đất trên cùng một thửa đất có thời hạn sử dụng khác nhau. Chẳng hạn, cần phải làm rõ nguyên tắc “thực hiện đầy đủ nghĩa vụ tài chính theo quy định” khi sử dụng đất hỗn hợp/kết hợp; trong đó có quy định phương pháp tính và hướng dẫn tính tiền sử dụng đất/tiền thuê đất bổ sung khi người sử dụng đất sử dụng thửa đất vào mục đích hỗn hợp/kết hợp, tránh thất thoát ngân sách Nhà nước nhưng phải đảm bảo khả năng chi trả của người sử dụng đất, hiệu quả, khả thi.
Thứ ba, Điều 209 dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) quy định nguyên tắc “tuân thủ các pháp luật chuyên ngành” khi sử dụng đất hỗn hợp/kết hợp trong từng trường hợp cụ thể. Cần phải làm rõ nguyên tắc này vì hệ thống pháp luật của nước ta không có giải nghĩa chính thức cho khái niệm “pháp luật chuyên ngành” nên cần chỉnh lý điểm đ khoản 2 dự thảo luật cho phù hợp với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đề xuất sửa thành “pháp luật quản lý ngành, lĩnh vực”.
Thứ tư, quy định cụ thể và rõ ràng việc cho phép người sử dụng đất được lập phương án sử dụng đất, trong đó chuyển đổi mục đích sử dụng một phần diện tích đất sang sử dụng vào mục đích khác để tăng hiệu quả khai thác quỹ đất hiện có; quy định chuyển tiếp hoặc xử lý các trường hợp đã được giao đất và phê duyệt quy hoạch chi tiết sử dụng đất theo một mục đích nhưng thực tiễn đã sử dụng đa mục đích…
Thứ năm, quy định rõ hơn nữa về chế độ sử dụng đất thương mại, dịch vụ được kết hợp với đất công trình sự nghiệp do cơ quan nhà nước quản lý để tiến hành cho thuê, khai thác bảo đảm phù hợp với quy định của pháp luật.
Thứ sáu, quy định chi tiết về các loại đất nào được gọi là đất kết hợp đa mục đích như đất ở kết hợp với thương mại, dịch vụ; đất ở kết hợp với đất nông nghiệp; đất ở kết hợp với đất có công trình trên không, công trình ngầm; đất nông nghiệp kết hợp với thương mại, dịch vụ; đất quốc phòng an ninh kết hợp với kinh tế; đất dự án du lịch có yếu tố tâm linh; đất xây dựng công trình trên không, công trình ngầm, đất hình thành từ hoạt động lấn biển.
Thứ bảy, Bộ luật Dân sự năm 2015 đã đưa ra khái niệm “quyền bề mặt và căn cứ xác lập quyền bề mặt, Tuy nhiên, dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) vẫn chưa trực tiếp sử dụng cụm từ “quyền bề mặt” nên chưa thực sự bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật. kiến nghị dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) cần trực tiếp sử dụng cụm từ “quyền bề mặt” đã được quy định về nguyên tắc tại Bộ luật Dân sự và quy định cụ thể hơn để bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Việc cụ thể hóa “quyền bề mặt” trong Luật Đất đai cũng giúp tháo gỡ vướng mắc cho các trường hợp cá nhân, tổ chức có nhu cầu trả tiền để sử dụng đất trên không (xây công trình trên khoảng không gian phía trên bề mặt đất) hoặc sử dụng đất xây dựng công trình ngầm…
Tóm lại, chính sách sử dụng đất đa mục đích rõ ràng sẽ một mặt làm tăng hiệu quả sử dụng đất, tạo công ăn việc làm, đảm bảo sinh kế cho người nông dân, giúp cải thiện thu nhập; mặt khác sẽ bổ sung nguồn thu từ tiền sử dụng đất cho ngân sách. Một giải pháp ích nước – lợi nhà nếu được triển khai hiệu quả; giúp khắc phục tình trạng bỏ hoang đồng ruộng để đưa đất nông nghiệp vào khai thác với hiệu quả cao nhất.
