TS. Phan Đăng Sơn
Viện Khoa học tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ
(Quanlynhanuoc.vn) – Mô hình thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương được đưa ra làgiải pháp căn bản tăng cường quản lý đô thị tại các thành phố trực thuộc Trung ương, thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội trong bối cảnh đô thị hóa ở nước ta. Bài viết phân tích, đánh giá và đề xuất một số giải pháp định hướng xây dựng mô hình tổ chức chính quyền thành phố trực thuộc trung ương hợp lý trong yêu cầu quản trị quốc gia hiệu lực, hiệu quả hiện nay.
Từ khóa: Thành phố trực thuộc Trung ương; quản trị quốc gia; hiệu lực, hiệu quả; mô hình chính quyền.
1. Đặt vấn đề
Tại các thành phố lớn, tốc độ đô thị hóa nhanh chóng đang tạo ra áp lực lớn cho các đô thị lõi trong việc đáp ứng nhu cầu của người dân, dẫn đến yêu cầu phải thành lập các thành phố trong thành phố để giảm tải áp lực cho đô thị. Do vậy, để quá trình đô thị hóa được diễn ra một cách hiệu quả, các thành phố trực thuộc Trung ương đã phân cấp quản lý, nâng cao chất lượng quy hoạch đô thị, đẩy mạnh đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng ở các đô thị lớn, hình thành hệ thống đô thị vừa và nhỏ theo hướng phân bố hợp lý trên các vùng, khắc phục tình trạng tự phát trong phát triển đô thị. Ở nước ta, mô hình thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương chính thức được biết đến từ Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 và thực tiễn năm 2021 đã thành lập “thành phố trong thành phố” đầu tiên (thành phố Thủ Đức thuộc TP. Hồ Chí Minh).
Hiến pháp 2013 đã xác định một cơ sở hiến định quan trọng để đa dạng hóa mô hình tổ chức của các thành phố trực thuộc Trung ương, đáp ứng tốt hơn nhu cầu đô thị hóa đang diễn ra mạnh mẽ tại các địa phương nói chung và các thành phố trực thuộc Trung ương nói riêng. Đặc biệt, quy định mới này của Hiến pháp năm 2013 tạo ra khả năng thực tế để tổ chức mô hình chính quyền đô thị phù hợp không chỉ các đặc điểm kinh tế, chính trị, văn hóa – xã hội của các đô thị, mà còn đáp ứng tốt hơn yêu cầu quản lý và phát huy dân chủ tại các thành phố trực thuộc Trung ương có quy mô lớn về diện tích, về dân số, về số lượng đơn vị hành chính trực thuộc, như thành phố Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh.
2. Yêu cầu của đổi mới quản trị quốc gia theo hướng hiện đại, hiệu quả đối với tổ chức, hoạt động của chính quyền thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương
Thứ nhất, mô hình tổ chức chính quyền thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương phải phù hợp với đặc điểm, tính chất của một đô thị trong đô thị.
Tính hiệu quả là một đặc trưng chủ yếu của quản trị quốc gia hiện đại, hiệu quả. Hiệu quả hoạt động của chính quyền đô thị nói chung cũng như của chính quyền thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương nói riêng, trước hết là hiệu quả quản trị đô thị, được thể hiện ở kết quả phát triển kinh tế – xã hội, xây dựng đô thị hiện đại, thông minh, đáp ứng các nhu cầu lợi ích của dân cư đô thị. Để bảo đảm tính hiệu quả, đòi hỏi mô hình tổ chức chính quyền thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương phải phù hợp với đặc điểm, tính chất và vị trí là một đô thị nhỏ trong đô thị lớn. Do đó, mỗi thành phố phải là một cấp quy hoạch, một cấp ngân sách riêng và chính quyền thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương phải là một cấp chính quyền gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được phân cấp, phân quyền đầy đủ, toàn diện hơn so với chính quyền quận, trong các lĩnh vực kinh tế – xã hội, quản lý đô thị, nhất là về quy hoạch, đầu tư, ngân sách, tổ chức bộ máy, cán bộ, công chức và cung ứng dịch vụ công.
Thứ hai, phát huy vai trò của các chủ thể ngoài nhà nước tham gia vào công việc quản trị đô thị, hướng tới sự đồng thuận xã hội, kết hợp hài hòa lợi ích của chủ thể Nhà nước với lợi ích của chủ thể ngoài Nhà nước và lợi ích của cư dân đô thị.
Nền quản trị quốc gia hiện đại, hiệu quả với sự hiện diện của nhiều chủ thể quản trị khác nhau, đòi hỏi chính quyền thành phố, trong các hoạt động của mình, phải thiết lập được cơ chế phối hợp, quan hệ đối tác, bình đẳng, chặt chẽ, thường xuyên với các chủ thể của thị trường và xã hội. Ở các đô thị nói chung và thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương nói riêng với sự phát triển mạnh mẽ cả về lượng và chất của các tổ chức kinh tế – xã hội thì việc xây dựng mối quan hệ đối tác, bình đẳng với các tổ chức ngoài nhà nước ngày càng trở nên cấp thiết. Đồng thời, huy động các chủ thể này tham gia có hiệu quả vào các hoạt động quản trị đô thị (dịch vụ công, dịch vụ hành chính công, dịch vụ sự nghiệp công và dịch vụ công ích) đáp ứng yêu cầu của người dân.
Thứ ba, cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương phải tinh gọn, thống nhất, hiệu lực, hiệu quả.
Đối với thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương, một đô thị trong đô thị, tổ chức, hoạt động của bộ máy chính quyền thành phố vừa có sự độc lập, lại vừa có sự phụ thuộc nhất định vào chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương. Cần xây dựng một bộ máy đủ năng lực thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền thành phố tinh gọn, thống nhất, hiệu lực, hiệu quả. Do vậy, chỉ nên tổ chức một cấp chính quyền, hai cấp hành chính là phù hợp. Ngoài ra, các cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân thành phố tinh gọn, phù hợp với đặc trưng của từng đô thị và hoạt động hiệu quả.
Thứ tư, thực hiện công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trước người dân và xã hội trong các hoạt động của chính quyền thành phố.
Công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình là một trong những đặc trưng cơ bản của nền quản trị quốc gia hiện lực, hiệu quả. Với chính quyền địa phương, nhất là với chính quyền các thành phố, nơi có trình độ dân trí cao, các hoạt động quản lý nhà nước và cung ứng dịch vụ công cần phải bảo đảm công khai, minh bạch như là một tất yếu khách quan của dân cư đô thị trong quá trình xây dựng, tổ chức thực thi chính sách, chiến lược quy hoạch và cung ứng dịch vụ công của chính quyền đô thị.
Thứ năm, xây dựng đô thị thông minh, hiện đại.
Xây dựng đô thị thông minh, hiện đại trên cơ sở ứng dụng công nghệ thông tin và nhất là công nghệ số là yêu cầu ngày càng cao và cấp bách của các đô thị trong bối cảnh cách mạng công nghiệp 4.0 hiện nay. Chính phủ điện tử, chính phủ số không đơn thuần là sự đổi mới công nghệ mà là sự đổi mới toàn diện các quan hệ xã hội (đặc biệt là quan hệ giữa chính quyền và công dân), đồng thời góp phần rút ngắn được thời gian phát triển, hướng tới quản trị thành phố hoạt động hiệu lực, hiệu quả.
3. Định hướng xây dựng, phát triển mô hình chính quyền thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương
Một là, vị trí pháp lý.
Đối với chính quyền thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương, rõ ràng địa vị pháp lý tương đương chính quyền quận, huyện là hoàn toàn không phù hợp. Nếu không thay đổi sẽ khó phát huy được vai trò, đạt được các mục tiêu như kỳ vọng. Mặt khác, việc xếp thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương đồng hạng với thành phố thuộc tỉnh với các thứ hạng được phân loại như “Điều 5 Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13, sửa đổi, bổ sung theo Nghị quyết số 27/2022/ UBTVQH15 về tiêu chuẩn của đơn vị hành chính và phân loại đơn vị hành chính” cũng chưa thật sự hợp lý. Do vậy, để có cơ sở xác định địa vị pháp lý phù hợp với chính quyền thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương, cần thống nhất quan điểm về thứ hạng của chính quyền thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương chỉ có thể là đô thị loại I. Với cách tiếp cận này, cần xác định chính quyền đô thị loại I, trong đó có chính quyền thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương có địa vị pháp lý của một chính quyền trên cấp huyện và dưới chính quyền cấp tỉnh trong một số quan hệ về thẩm quyền.
Hai là, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương.
Căn cứ vào quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương hiện hành, trên cơ sở các luận điểm đề xuất về vị trí pháp lý của chính quyền thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương, thẩm quyền tổng quát của chính quyền thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương có thể khái quát ở những thẩm quyền sau: (1) Tổ chức và bảo đảm việc thi hành pháp luật trên địa bàn thành phố thuộc thành phố; (2) Quyết định những vấn đề của thành phố trong phạm vi được phân quyền, phân cấp theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương và các quy định khác của pháp luật có liên quan; (3) Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương và thành phố trực thuộc Trung ương ủy quyền; (4) Kiểm tra, giám sát tổ chức và hoạt động của chính quyền tại đơn vị hành chính phường, xã trực thuộc; (5) Chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước cấp trên về kết quả thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền thành phố; (6) Phối hợp với các cơ quan nhà nước ở Trung ương, thành phố trực thuộc Trung ương với các địa phương thúc đẩy liên kết kinh tế vùng, tham gia thực hiện quy hoạch thành phố trực thuộc Trung ương, quy hoạch vùng, bảo đảm tính thống nhất của nền kinh tế quốc dân; (7) Quyết định và tổ chức thực hiện các biện pháp phát huy quyền làm chủ của Nhân dân, huy động các nguồn lực xã hội để xây dựng và phát triển kinh tế – xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh trên địa bàn thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương.
Ba là, chính quyền thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương
Từ lý luận và thực tiễn hiện nay đều cho thấy, chính quyền thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương cần có một hành lang pháp lý đủ lớn để độc lập, sáng tạo trong phát triển, phát huy tối đa lợi thế, tiềm năng để nhanh chóng trở thành một khu vực phát triển mạnh không chỉ của thành phố trực thuộc Trung ương mà còn của cả vùng và liên vùng. Mô hình tổ chức chính quyền thành phố không chỉ cần phù hợp với tính chất, đặc điểm của đô thị như mọi chính quyền đô thị khác mà còn phải xứng tầm với vị trí của đô thị loại I và vị trí của một chính quyền đô thị trên nhiều chỉ số. Do vậy, mô hình tổ chức chính quyền thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương cần được quy định là chính quyền một cấp với hai thiết chế gồm: Hội đồng nhân dân thành phố và Ủy ban nhân dân thành phố. Nghĩa là đối với thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương chỉ tổ chức một cấp chính quyền tại cấp thành phố; còn tại các đơn vị hành chính phường thuộc địa phận thành phố không tổ chức cấp chính quyền mà chỉ thành lập một cấu trúc hành chính thích hợp để thực hiện quản lý hành chính nhà nước tại địa bàn như “cánh tay nối dài của chính quyền thành phố”.
Việc không tổ chức cấp chính quyền tại các phường của thành phố đã được quy định trong các nghị quyết thí điểm tổ chức chính quyền đô thị tại thành phố Hà Nội, thành phố Đà Nẵng và TP. Hồ Chí Minh. Nhưng đối với đơn vị hành chính các xã ngoại thành, việc không tổ chức cấp chính quyền có thể xem là một đặc thù của thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương và khác biệt so với mô hình tổ chức các thành phố thuộc tỉnh được xếp hạng đô thị loại I. Đặc điểm này xuất phát từ thực tế số lượng các đơn vị xã thuộc thành phố là không lớn so với số lượng phường, và hầu như các xã đều đang đô thị hóa rất mạnh mẽ để có định hướng phát triển thành phường. Do vậy, mô hình quản lý hành chính nhà nước cũng cần thiết lập theo đặc thù của đô thị.
4. Kết luận
Thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương là một đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt hay là một chính quyền cơ sở đặc biệt. Do đó, để thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương phát triển theo những định hướng như định hướng chiến lược của Đảng và Nhà nước ta, trước hết cần gỡ bỏ những rào cản, nút thắt và được phân quyền nhiều hơn so với các đơn vị cấp huyện khác, thậm chí có thể được phân quyền trực tiếp từ chính quyền Trung ương. Đồng thời, cần nghiên cứu tập trung nguồn lực đầu tư cho các thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương trở thành những đại đô thị phát triển trong tương lai, mũi nhọn phát triển kinh tế – xã hội và giảm áp lực cho đô thị lõi của các thành phố trực thuộc Trung ương.
Tài liệu tham khảo:
1. Thái Thị Tuyết Dung (2022). Cơ chế đặc thù cho thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương từ thực tiễn thành phố Thủ Đức. Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 23 (471), tháng 12/2022.
2. Nguyễn Cảnh Hợp (2020). Thành phố trong thành phố; đôi điều suy nghĩ. Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 24, tháng 12/2020.
3. Trần Thị Vành Khuyên, Huỳnh Văn Thới (chủ biên) (2022). Hoàn thiện thể chế tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị từ thực tiễn thành phố Thủ Đức thuộc Thành phố Hồ Chí Minh, trong cuốn sách “Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương theo tinh thần Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương khóa XII”. H. NXB Chính trị quốc gia.
4. Nguyễn Minh Phương (2021). Đổi mới mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương hiện nay. Tạp chí Sinh hoạt lý luận số 4/2021.
5. Quốc hội (2015). Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.
6. Lê Minh Thông (2021). Một số vấn đề lý luận về mô hình tổ chức thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương. https://www.tapchicongsan.org.vn/media-story/-/asset_publisher/V8hhp4dK31Gf/content/mot-so-van-de-ly-luan-ve-mo-hinh-to-chuc-thanh-pho-thuoc-thanh-pho-truc-thuoc-trung-uong
7. Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2016). Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13, sửa đổi, bổ sung theo Nghị quyết số 27/2022/UBTVQH15 về tiêu chuẩn của đơn vị hành chính và phân loại đơn vị hành chính.
8. Trường Đại học Kinh tế – Luật, Đại học Quốc gia TP. Hồ Chí Minh (2022). Hội thảo khoa học “Hoàn thiện pháp luật về tổ chức chính quyền thành phố trong thành phố trực thuộc trung ương, từ thực tiễn tại Thành phố Thủ Đức”. https://www.uel.edu.vn/tin-tuc/hoan-thien-phap-luat-ve-to-chuc-chinh-quyen-thanh-pho-truc-thuoc-thanh-pho-tu-thuc-tien-tai-tp-thu-duc
9. Lê Anh Tuấn (2022). Giải pháp xây dựng mô hình tổ chức chính quyền thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương. https://www.quanlynhanuoc.vn/2022/01/06/giai-phap-xay-dung-mo-hinh-to-chuc-chinh-quyen-thanh-pho-thuoc-thanh-pho-truc-thuoc-trung-uong/
