Phoumma Senekham
NCS của Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh
(Quanlynhanuoc.vn) – Thời gian qua, hoạt động giám sát của Ngân hàng Nhà nước đã góp phần quan trọng bảo đảm an toàn, lành mạnh hệ thống các tổ chức tín dụng, trong đó thực hiện tốt vai trò chủ chốt bảo đảm ổn định tài chính nhằm ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng bền vững. Bài viết tập trung đánh giá thực trạng và đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện thể chế giám sát của Ngân hàng Nhà nước Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào đối với các tổ chức tín dụng hiện nay.
Từ khóa: Tổ chức tín dụng; thể chế; pháp luật; giám sát; Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào.
1. Đặt vấn đề
Hoạt động giám sát của Ngân hàng Nhà nước có vai trò quan trọng góp phần ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng bền vững của một quốc gia, tuy nhiên, ở nước Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào hiện nay, các tổ chức tín dụng đang đứng trước nhiều nguy cơ và rủi ro gây mất an toàn hoạt động do những yếu kém nội tại của các tổ chức tín dụng; bất cập về khuôn khổ pháp lý, cơ chế quản lý, thanh tra, giám sát tổ chức tín dụng.
Hệ thống luật pháp phục vụ cho công tác thanh tra, giám sát còn nhiều bất cập, chưa đồng bộ, đang được hoàn thiện; chưa đáp ứng được yêu cầu thanh tra, giám sát trong giai đoạn hiện nay. Vì vậy, việc hoàn thiện môi trường pháp luật để điều chỉnh các quan hệ tiền tệ, tín dụng, ngân hàng cần được tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện thể chế về giám sát của Ngân hàng Nhà nước đối với các tổ chức tín dụng ở Lào hiện nay.
2. Thực trạng thể chế giám sát của Ngân hàng Nhà nước Lào đối với các tổ chức tín dụng
Theo Từ điển tiếng Việt, “thể chế” được hiểu là “những quy định, luật lệ của một chế độ xã hội buộc mọi người phải tuân theo”1 và “tín dụng” là “sự vay mượn tiền mặt và vật tư, hàng hóa”2. Tổ chức tín dụng được hiểu là các doanh nghiệp thực hiện một số hoặc tất cả các hoạt động ngân hàng và bao gồm ngân hàng, tổ chức tín dụng phi ngân hàng, tổ chức tài chính. Các tổ chức tín dụng có nhiệm vụ bảo vệ quyền lợi của khách hàng, có trách nhiệm phòng, chống rửa tiền, tài trợ khủng bố.
Thể chế giám sát của Ngân hàng Nhà nước được hiểu là các nguyên tắc, quy phạm pháp luật hợp thành một hệ thống thể chế thống nhất, định hướng và điều chỉnh các mối quan hệ phát sinh trong hoạt động giám sát hoạt động của các tổ chức tín dụng. Thông qua hoạt động xây dựng pháp luật, Nhà nước sẽ tạo ra hành lang pháp lý nhằm bảo đảm “luật chơi”, các giới hạn cho các chủ thể tham gia trên thị trường, hướng tới việc bảo đảm an toàn, lành mạnh cho các hoạt động của các tổ chức tín dụngnhằm bảo đảm quyền lợi của khách hàng, phòng, chống rửa tiền, tài trợ khủng bố.
Tính đến năm 2024, “Nhà nước Lào đã triển khai Hiến pháp thành 167 văn bản luật, trong đó có 75 văn bản luật về lĩnh vực kinh tế, 42 văn bản luật về kinh tế – xã hội, 32 văn bản luật về hành chính, tư pháp, 13 văn bản luật về quốc phòng, an ninh, 5 văn bản luật về công tác đối ngoại”3 các văn bản pháp lý, nội dung hiến pháp quy định đã trở thành công cụ chính để điều chỉnh các mối quan hệ xã hội theo đường lối đổi mới toàn diện có nguyên tắc của Đảng Nhân dân Cách mạng Lào, giúp cho việc quản lý nhà nước, quản lý kinh tế – xã hội bằng pháp luật được triển khai thực hiện nghiêm túc và hiệu quả, thể hiện được tinh thần thượng tôn pháp luật, việc thực hiện theo hiến pháp và pháp luật của toàn xã hội được nâng cao, trở thành điều kiện cơ bản để xây dựng Nhà nước pháp quyền.
Tại kỳ họp thường kỳ lần thứ 7 của Quốc hội Lào (khóa IX) đã xem xét, thông qua 13 văn bản luật, sau khi các đại biểu Quốc hội tập trung thảo luận, xem xét đóng góp ý kiến chi tiết vào nội dung của các dự thảo luật, Ban Chuyên trách từng dự thảo luật đã tiến hành hoàn thiện nội dung theo ý kiến của các đại biểu và biểu quyết thông qua các luật với đa số số phiếu tán thành. Trong đó, có 2 luật mới và 11 luật sửa đổi4, đặc biệt, trong đó có Luật Phòng, chống rửa tiền và tài trợ khủng bố. Tại kỳ họp thứ 7 Quốc hội Lào (khóa IX) đã tiến hành nghiên cứu, xem xét thông qua nhiều nội dung quan trọng và nghe báo cáo về công tác chuẩn bị cho việc sửa đổi Hiến pháp năm 2015 từ nay đến năm 2025.
Đối với việc hoàn thiện chể chế pháp luật ngân hàng, những năm qua, Ngân hàng Nhà nước Lào xác định là một nhiệm vụ quan trọng để thực hiện mục tiêu chung của ngành Ngân hàng về ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng bền vững và bảo đảm an toàn, lành mạnh hệ thống các tổ chức tín dụng nhằm giữ vai trò chủ chốt bảo đảm ổn định tài chính. Đến nay, các cơ chế, chính sách, pháp luật về tiền tệ và hoạt động ngân hàng về cơ bản đã được Ngân hàng Nhà nước Lào xây dựng và ban hành phù hợp với xu thế phát triển của thế giới và yêu cầu thực tiễn phát triển đất nước với 2 luật xương sống: Luật Ngân hàng Nhà nước và Luật Ngân hàng thương mại. Các lĩnh vực quản lý của Ngân hàng Nhà nước (từ chính sách tiền tệ, ngoại hối, thanh toán,…) về cơ bản đều đã có hành lang pháp lý điều chỉnh.
Nhằm tạo ra hành lang pháp lý hiệu quả điều chỉnh hoạt động của các tổ chức tín dụng nói chung và hệ thống các ngân hàng nói riêng, đặc biệt là ngân hàng thương mại, Quốc hội Lào đã họp và thông qua việc sửa đổi, bổ sung hoàn thiện hơn Luật Ngân hàng thương mại. Luật này đã được Quốc hội thông qua sửa đổi, bổ sung năm 2018, thay thế Luật Ngân hàng thương mại ngày 26/12/2006. Toàn bộ nội dung của Luật Ngân hàng thương mại được nghiên cứu, bổ sung với 62 điều, trong đó đã sửa đổi, bổ sung 38 điều mới và 3 điều được điều chỉnh.
Tại Điều 48 Luật Ngân hàng thương mại năm 2018 đã bổ sung quy định: “Ngân hàng thương mại phải duy trì an toàn vốn theo quy định của Ngân hàng Nhà nước Lào. Ngân hàng thương mại quy định tỷ lệ an toàn vốn, thành phần của vốn và nguyên tắc tính an toàn vốn của ngân hàng thương mại và có thể quy định tăng thêm tỷ lệ an toàn vốn cho một ngân hàng thương mại nào đó nếu thấy ngân hàng đó quan trọng với hệ thống hoặc có rủi ro cao dẫn đến sự thiếu ổn định”.
Về quản lý rủi ro, được quy định rõ tại Điều 49: “Ngân hàng thương mại phải có quy định, quy chế và quy trình chi tiết về quản lý rủi ro bao gồm cả hệ thống theo dõi kiểm tra của Người quản lý để đạt mục tiêu như sau: 1. Quy định, đo lường, đánh giá, theo dõi và giám sát hoặc giảm thiểu mọi rủi ro kịp thời như mọi rủi ro tín dụng, rủi ro thị trường, rủi ro hoạt động; 2. Đánh giá sự an toàn vốn và thanh khoản của ngân hàng thương mại”.
Đặc biệt, nhằm tạo hành lang pháp lý thuận lợi cho hoạt động thanh tra, giám sát Luật Ngân hàng thương mại năm 2018 đã bổ sung các điều luật mới quy định chi tiết, cụ thể về hình thức thanh tra, kiểm tra tại Điều 96 với 3 hình thức “1. Thanh tra định kỳ là việc kiểm tra được thực hiện theo kế hoạch thường xuyên và quy định thời gian cụ thể; 2. Thanh tra có thông báo trước là việc kiểm tra ngoài kế hoạch khi thấy cần thiết phải thông báo cho ngân hàng thương mại biết trước; 3. Thanh tra đột xuất là việc kiểm tra gấp không được thông báo cho ngân hàng thương mại biết trước.
Việc thanh tra, kiểm tra có thể thực hiện kiểm tra tài liệu và kiểm tra tại chỗ mà Thanh tra phải thực hiện theo quy định pháp luật”. Đồng thời, quy định cụ thể: Ngân hàng Nhà nước Lào phải thực hiện kiểm tra hồ sơ liên tục bằng cách thu thập và thẩm định báo cáo tài liệu và thông tin khác liên quan đến hoạt động của ngân hàng thương mại cùng với kiểm tra tính chính xác thực của thông tin và đánh giá tình hình, tính chất rủi ro và việc giám sát nội bộ của ngân hàng thương mại (Điều 97); thực hiện thanh tra, kiểm tra tại chỗ với ngân hàng thương mại về việc hoạt động tình hình nội bộ thực tế và việc duy trì sự ổn định của ngân hàng thương mại. Sau khi hoàn thành thanh tra tại chỗ, Ngân hàng Nhà nước phải gửi kết quả thanh tra, kiểm tra tại chỗ cho Hội đồng quản trị của ngân hàng thương mại đó. Trong trường hợp Ngân hàng Nhà nước Lào có ra chỉ thị cho ngân hàng thương mại triển khai thanh tra tại chỗ đối với một mảng nào đó từ Công ty kiểm toán độc lập, ngân hàng thương mại phải chịu toàn bộ chi phí liên quan đến việc thanh tra, kiểm tra nói trên (Điều 98).
Trên cơ sở hệ thống pháp luật ngân hàng, công tác thanh tra, giám sát được tiến hành khẩn trương, nghiêm túc, tập trung làm rõ những vấn đề nổi cộm, diễn biến bất thường trên thị trường tài chính tiền tệ và hoạt động ngân hàng trên địa bàn. Tham mưu, trình cấp có thẩm quyền xử lý các vấn đề liên quan đến công tác tổ chức, nhân sự, chuyển nhượng cổ phần, thay đổi vốn điều lệ, phát triển mạng lưới, xếp loại hoạt động… của các tổ chức tín dụng. Triển khai có hiệu quả các văn bản chỉ đạo của Ngân hàng Nhà nước Lào đến các tổ chức tín dụng và quán triệt các đơn vị chấp hành nghiêm túc.
Hằng năm, cơ quan thanh tra, giám sát của Ngân hàng Nhà nước Lào đều thực hiện việc giám sát thường xuyên thanh tra, giám sát trực tiếp về tổ chức và hoạt động của tổ chức tín dụng, hoạt động ngân hàng của các tổ chức khác, hoạt động ngoại hối và kinh doanh vàng thuộc chức năng quản lý nhà nước của Ngân hàng Nhà nước.
Đặc biệt, trong năm 2023, công tác hoàn thiện thể chế đã tập trung nhiều vào công tác xây dựng, rà soát văn bản, kịp thời phát hiện các văn bản mâu thuẫn, chồng chéo; tập trung tháo gỡ khó khăn và có các giải pháp chính sách hỗ trợ kịp thời, hiệu quả cho hoạt động sản xuất – kinh doanh; bảo đảm an toàn hoạt động tổ chức tín dụng.
Công tác giám sát ngân hàng năm 2023 tiếp tục có sự gắn kết chặt chẽ với công tác thanh tra. Nội dung giám sát không chỉ dừng ở việc giám sát tình hình tuân thủ, chấp hành các quy định về an toàn trong hoạt động mà còn chú trọng giám sát, đánh giá rủi ro trong hoạt động của tổ chức tín dụng. Ngoài ra, tiếp tục tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin nhằm giám sát kịp thời hơn tình hình hoạt động của tổ chức tín dụng, nâng cao hiệu quả phát hiện, cảnh báo sớm rủi ro. Các văn bản ban hành bám sát vào cải cách hành chính, ứng dụng dữ liệu dân cư quốc gia để tạo điều kiện chuyển đổi số, thúc đẩy các hoạt động ngân hàng điện tử.
3. Một số hạn chế về thể chế giám sát của Ngân hàng Nhà nước Lào đối với các tổ chức tín dụng
Một là, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật phục vụ công tác thanh tra tuy đã được bổ sung và hoàn thiện nhưng chưa đầy đủ và đồng bộ, còn nhiều kẽ hở làm cho cán bộ làm công tác thanh tra, giám sát gặp khó khăn trong quá trình thực thi nhiệm vụ. Các văn bản dưới luật về hoạt động của các ngân hàng có nhiều nhưng vẫn còn có văn bản chưa rõ ràng, thiếu nhất quán, làm cho việc áp dụng chưa thống nhất giữa các ngân hàng, dẫn đến, căn cứ để thanh tra, giám sát ngân hàng đưa ra kết luận vi phạm không đầy đủ, thiếu chặt chẽ.
Hai là, chưa có luật giám sát chuyên ngành để quy định rõ chức năng, nhiệm vụ và cách thức hoạt động các các cơ quan giám sát, đặc biệt để làm rõ cơ chế phối hợp hoạt động và trao đổi thông tin giữa các cơ quan chủ chốt: Ngân hàng Nhà nước, Bộ Tài chính và Ủy ban Giám sát tài chính quốc gia. Các cơ sở pháp lý cho hoạt động thanh tra truyền thống bỏ sót nhiều lĩnh vực hoạt động, dịch vụ, sản phẩm mới của các tổ chức tài chính, nhất là những sản phẩm dịch vụ ngân hàng có sự kết hợp giữa các lĩnh vực kinh doanh khác nhau.
Ba là, chưa thiết lập các công cụ phục vụ cho giám sát an toàn vĩ mô cho cả hệ thống và giám sát an toàn vi mô cho từng định chế tài chính một cách có hiệu quả, nhất là trong điều kiện chuyển sang thanh tra giám sát dựa trên rủi ro trong thời gian tới.
Bốn là, chưa có văn bản quy phạm pháp luật quy định về việc áp dụng các biện pháp xử lý đối với đối tượng thanh tra, giám sát ngân hàng, tùy theo tính chất, mức độ rủi ro, do đó, việc hình phạt xử lý các tổ chức tín dụng vi phạm còn nhẹ, chưa tương xứng với hành vi phạm tội gây ra, chỉ mang tính răn đe chưa mang tính giáo dục cao.
Năm là, khuôn khổ pháp lý bảo đảm an toàn hoạt động của hệ thống các tổ chức tín dụng chưa tương đồng với thông lệ quốc tế, chủ yếu tập trung vào tính tuân thủ pháp luật, kiểm tra việc tuân thủ các quy định về tỷ lệ an toàn, nên hạn chế khả năng nhận biết, cảnh báo sớm về an toàn hệ thống, chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn trong việc thực hiện mục tiêu đảm bảo an toàn, ổn định tài chính của các tổ chức tín dụng.
4. Một số giải pháp hoàn thiện thể chế về giám sát của Ngân hàng nhà nước đối với các tổ chức tín dụng ở Lào
Thứ nhất, tiến hành rà soát, bổ sung, chỉnh sửa cơ chế, chính sách và các văn bản phù hợp với lộ trình thực hiện các cam kết quốc tế về lĩnh vực tiền tệ, ngân hàng. Hoàn thiện khuôn khổ pháp luật về giám sát tổ chức tín dụng và hạ tầng kỹ thuật phục vụ hoạt động giám sát tổ chức tín dụng. Rà soát để sửa đổi, bổ sung với mục đích cuối cùng là bảo đảm tính thống nhất giữa các bộ luật và văn bản pháp luật khác đang có sự chồng chéo, mâu thuẫn hiện nay, như: Luật Ngân hàng Trung ương Lào (BOL), Luật Ngân hàng thương mại, Luật Thanh tra Nhà nước, Luật Khuyến khích đầu tư, Luật Cạnh tranh kinh doanh, Luật Doanh nghiệp, Luật Tố tụng dân sự, Luật Phòng, chống rửa tiền và tài trợ khủng bố…, tạo khuôn khổ pháp lý đồng bộ cho hoạt động của thị trường tiền tệ – ngân hàng và công tác quản lý, giám sát, xử lý của Ngân hàng Nhà nước Lào đối với các tổ chức tín dụng.
Xây dựng các luật và các văn bản hướng dẫn có liên quan để tạo tính đồng bộ, nhất quán và hoàn chỉnh hệ thống pháp luật về tiền tệ và hoạt động ngân hàng, trong đó ưu tiên xây dựng hệ thống văn bản hướng dẫn triển khai các luật liên quan.
Thứ hai, Ngân hàng Nhà nước cần sớm hoàn thiện khung pháp lý về hoạt động giám sát các tổ chức tín dụng. Trong đó, xây dựng các luật về giám sát, về tổ chức tín dụng nhằm hoàn thiện hành lang pháp lý cho hoạt động ngân hàng theo nguyên tắc phân định rõ ràng nhiệm vụ và chức năng của từng bộ phận giám sát. Mỗi bộ phận cần phải có thẩm quyền hoạt động độc lập và nguồn lực cần thiết, phải bảo đảm quyền để thực thi việc tuân thủ theo pháp luật cũng như yêu cầu về các hoạt động mang tính an toàn và lành mạnh, bảo vệ pháp lý đối với giám sát viên. Những luật này cần quy định hoạt động giám sát ngân hàng không bị điều chỉnh bởi luật thanh tra và quy định chi tiết trình tự, thủ tục, cách thức của hoạt động giám sát ngân hàng.
Thứ ba, Ngân hàng Nhà nước cần xây dựng các chuẩn mực cụ thể cho hoạt động của các thanh tra viên bằng cách ban hành các sổ tay giám sát, quy trình đánh giá, năng lực quản lý, thực trạng tài chính… làm cẩm nang hướng dẫn tác nghiệp cho đội ngũ hoạt động giám sát của Ngân hàng Nhà nước.
Thứ tư, Ngân hàng Nhà nước tiếp tục nghiên cứu, sửa đổi các văn bản hiện hành cũng như xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật mới tạo hành lang pháp lý cho hoạt động của tổ chức tín dụng,như: chính sách về tín dụng, đầu tư, bảo đảm tiền vay, ngoại hối, huy động vốn, thanh toán và các hoạt động ngân hàng khác; các quy định về quản lý và giám sát cung cấp dịch vụ ngân hàng; cấp giấy phép và quản lý các loại hình tổ chức tín dụng; các quy định về mua, bán, sáp nhập, hợp nhất, giải thể và cơ cấu lại các tổ chức tín dụng. Rà soát và hoàn thiện quy định về an toàn hoạt động ngân hàng phù hợp hơn với thông lệ, chuẩn mực quốc tế và đảm bảo việc tuân thủ nghiêm túc các quy định này, đặc biệt là quy định về phân loại nợ, trích lập và sử dụng dự phòng rủi ro. Ban hành quy định về tiêu chuẩn và yêu cầu tối thiểu đối với hệ thống quản trị nói chung và quản lý rủi ro nói riêng áp dụng đối với các tổ chức tín dụng.
Thứ năm, Chính phủ cần sớm ban hành các văn bản hướng dẫn có liên quan để tạo tính đồng bộ, nhất quán và hoàn chỉnh của hệ thống pháp luật về tiền tệ và hoạt động ngân hàng. Tiến hành rà soát, bổ sung, chỉnh sửa cơ chế, chính sách và các văn bản phù hợp với lộ trình thực hiện các cam kết quốc tế trong lĩnh vực tiền tệ, ngân hàng, đặc biệt là các cam kết gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới (WTO). Chính phủ cần sửa đổi, bổ sung nhằm hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức, hoạt động giám sát ngân hàng, bảo đảm để giám sát ngân hàng có đủ quyền lực cần thiết khi thực hiện nhiệm vụ giám sát các tổ chức tín dụng. Như vậy, hệ thống thể chế về tiền tệ và hoạt động ngân hàng cần được tập trung hoàn thiện, hướng tới chuẩn mực mới, phù hợp hơn với thông lệ quốc tế và điều kiện của Ngân hàng Lào nhằm tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước của Ngân hàng Nhà nước và tạo thuận lợi cho các tổ chức tín dụng hoạt động an toàn, hiệu quả.
5. Kết luận
Giám sát hoạt động của các tổ chức tín dụng có ý nghĩa quan trọng góp phần bảo đảm sự phát triển an toàn, lành mạnh của hệ thống các tổ chức tín dụng và hệ thống tài chính cho sự phát triển của nền kinh tế đất nước, đồng thời, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người gửi tiền và khách hàng của tổ chức tín dụng, góp phần vào việc bảo đảm kỷ cương, kỷ luật và tuân thủ Hiến pháp và pháp luật. Việc đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện thể chế giám sát của Ngân hàng Nhà nước Lào đối với các tổ chức tín dụng là thực sự cấp thiết và quan trọng. Trong đó, Ngân hàng Nhà nước cần sớm hoàn thiện khung pháp lý về hoạt động giám sát các tổ chức tín dụng, xây dựng luật về giám sát, luật về tổ chức tín dụng; xây dựng các chuẩn mực cụ thể cho hoạt động của các thanh tra viên; tiếp tục nghiên cứu sửa đổi các văn bản hiện hành cũng như xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật mới, tạo hành lang pháp lý cho hoạt động của tổ chức tín dụng.
Chú thích:
1, 2. Viện Ngôn ngữ (2003). Từ điển Tiếng Việt. NXB Đà Nẵng tr. 932, 994.
3. Lào sẽ ban hành Hiến pháp sửa đổi vào giữa năm 2025. https://tapchilaoviet.org/tin-bai-noi-bat/lao-se-ban-hanh-hien-phap-sua-doi-vao-giua-nam-2025-67513.html, ngày 26/6/2024.
4. Kỳ họp Quốc hội Lào thông qua 13 văn bản Luật. https://tapchilaoviet.org/tin-bai-noi-bat/ky-hop-quoc-hoi-lao-thong-qua-13-van-ban-luat-67624.html, ngày 02/7/2024.
5, 6, 7, 8, 9. Quốc hội nước Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào (2006, 2018). Luật Ngân hàng Thương mại năm 2006 (sửa đổi, bổ sung năm 2018).
