Những yếu tố ảnh hưởng đến phân quyền giữa trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam

TS. Trương Quốc Việt
TS. Lê Anh Xuân
Học viện Hành chính Quốc gia

(Quanlynhanuoc.vn) – Bài viết tập trung phân tích các yếu ảnh hưởng đến quá trình phân quyền giữa trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam. Qua đó, đề xuất các giải pháp nhằm hạn chế những tác động tiêu cực từ các yếu tố ảnh hưởng đến phân quyền giữa trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam, giúp bảo đảm tính hiệu lực, hiệu quả quản trị, duy trì sự thống nhất và ổn định của hệ thống chính trị.

Từ khóa: Phân cấp; phân quyền; yếu tố; ảnh hưởng; trung ương; chính quyền địa phương.

1. Đặt vấn đề

Phân quyền giữa trung ương và chính quyền địa phương là một vấn đề quan trọng trong quản lý nhà nước, đặc biệt trong bối cảnh hội nhập và phát triển của đất nước hiện nay. Việc phân định rõ ràng quyền hạn, trách nhiệm giữa hai cấp này không chỉ ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý nhà nước mà còn tác động sâu sắc đến sự phát triển kinh tế – xã hội của từng địa phương. Tuy nhiên, đây cũng là một vấn đề phức tạp, bởi việc phân cấp, phân quyền chịu ảnh hưởng, tác động của nhiều yếu tố, như: thể chế chính trị, kinh tế, văn hóa – xã hội, … Do đó, cần có giải pháp nhằm hoàn thiện hơn cơ chế phân quyền ở nước ta để xây dựng một đất nước phát triển, dân chủ và công bằng.

2. Các yếu tố ảnh hưởng đến phân quyền giữa trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam

Một là, yếu tố thể chế chính trị.

Thể chế chính trị là yếu tố then chốt chi phối quá trình phân quyền giữa trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam. Mỗi cấp chính quyền, cơ quan nhà nước đều có một cấp ủy Đảng lãnh đạo trực tiếp, toàn diện. Nguyên tắc tập trung dân chủ chi phối toàn bộ tổ chức và hoạt động của trung ương và địa phương, bảo đảm tính thống nhất trong quyền lực nhà nước và thứ bậc hành chính. 

Đảng Cộng sản Việt Nam giữ vai trò lãnh đạo trực tiếp, toàn diện; trong đó, sự thống nhất và ổn định chính trị luôn được đặt lên hàng đầu. Điều đó cho thấy, tất cả các cơ quan, tổ chức và chính quyền địa phương hoạt động theo một đường lối chung do Đảng lãnh đạo, phục vụ cho mục tiêu chiến lược của quốc gia. Vì vậy, quá trình phân quyền phải được thực hiện hiệu quả để không gây ra sự phân tán quyền lực hoặc ảnh hưởng tới sự thống nhất lãnh đạo. Mọi thay đổi trong phân quyền phải phù hợp với đường lối và chính sách chung của Đảng, nhằm đạt được các mục tiêu chiến lược như phát triển kinh tế – xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa, duy trì an ninh quốc gia và bảo vệ sự thống nhất, toàn vẹn lãnh thổ của Tổ quốc.

Hai là, yếu tố kinh tế.

Yếu tố kinh tế là yếu tố quan trọng ảnh hưởng tới quá trình phân quyền giữa trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam. Phân quyền kinh tế là lĩnh vực mà các địa phương có thể được trao quyền tự chủ nhiều nhất nhằm tối ưu hóa tiềm năng phát triển kinh tế của từng vùng. Mức độ phân quyền kinh tế lại phụ thuộc vào nhiều yếu tố, bao gồm: mức độ phát triển kinh tế, khả năng tài chính của địa phương và các chính sách kinh tế vĩ mô do trung ương đề ra. Các địa phương phát triển mạnh thường yêu cầu quyền tự chủ nhiều hơn để quản lý tài chính, thu hút đầu tư và phát triển cơ sở hạ tầng… Ngược lại, các địa phương kém phát triển hơn sẽ phụ thuộc nhiều vào hỗ trợ từ trung ương nên sẽ cần sự hỗ trợ của trung ương về tài chính, hỗ trợ kỹ thuật và các chính sách ưu đãi, vì vậy, thường không mong muốn phân quyền quá mạnh mẽ. 

Tuy nhiên, yếu tố kinh tế trong quá trình phân quyền ở Việt Nam cũng đặt ra những thách thức, như: (1) Sự chênh lệch về nguồn thu ngân sách giữa các địa phương dẫn đến tình trạng bất bình đẳng trong việc cung cấp dịch vụ công và thực hiện các chính sách phát triển; (2) Nếu không có cơ chế phối hợp chặt chẽ giữa trung ương và địa phương, có thể dẫn đến tình trạng phát triển không đồng đều giữa các vùng, gây ra những bất ổn xã hội; (3) Trong quá trình cạnh tranh để thu hút đầu tư, một số địa phương có thể đưa ra những chính sách ưu đãi quá mức sẽ gây ảnh hưởng đến cân đối ngân sách và tạo ra sự cạnh tranh không lành mạnh.

Ba là, yếu tố văn hóa, xã hội.

Việt Nam là một quốc gia đa dạng về văn hóa, dân tộc và địa lý. Những yếu tố này tác động sâu sắc đến quá trình phân quyền giữa trung ương và địa phương, tạo nên những đặc thù riêng biệt trong hệ thống quản lý nhà nước của nước ta. Cụ thể:

Tính đa dạng văn hóa thể hiện trên các phương diện, như: (1) Quan niệm về tính cộng đồng: mỗi cộng đồng dân cư có những quan niệm khác nhau về vai trò của cá nhân, cộng đồng và Nhà nước. Điều này ảnh hưởng đến mức độ chấp nhận của người dân đối với việc phân quyền, cũng như cách thức thực hiện phân quyền ở địa phương; (2) Tập quán, phong tục: Các tập quán, phong tục địa phương có thể tác động đến cách thức giải quyết các vấn đề xã hội, kinh tế. Do đó, ảnh hưởng đến cách thức tổ chức hoạt động của chính quyền địa phương; (3) Tôn giáo: tôn giáo đóng vai trò quan trọng trong đời sống tinh thần của người dân, có tác động đến cách thức quản lý xã hội ở địa phương.

Đặc điểm xã hội thể hiện ở các phương diện: (1) Cơ cấu dân số: cơ cấu dân số về tuổi tác, giới tính, trình độ dân trí, phân bố dân cư ảnh hưởng đến nhu cầu và mong muốn của người dân đối với các dịch vụ công, từ đó tác động đến cách thức phân bổ nguồn lực và trách nhiệm giữa trung ương và địa phương; (2) Cơ cấu kinh tế: mức độ phát triển kinh tế của các địa phương khác nhau dẫn đến sự khác biệt về nhu cầu đầu tư, chính sách phát triển và do đó, đòi hỏi sự phân quyền phù hợp để khai thác tối đa tiềm năng của mỗi vùng; (3Mức độ đô thị hóa: tốc độ đô thị hóa khác nhau ở các vùng miền tạo ra những thách thức khác nhau về quản lý đô thị, môi trường, đòi hỏi sự linh hoạt trong phân quyền để giải quyết các vấn đề này. Mặc dù yếu tố xã hội và văn hóa không chi phối mạnh mẽ như yếu tố chính trị hay kinh tế, nhưng rất quan trọng trong việc bảo đảm sự phù hợp và hiệu quả của phân quyền. Trung ương cần thực hiện phân quyền một cách linh hoạt, tôn trọng sự đa dạng văn hóa và xã hội. 

Bốn là, yếu tố hành chính.

Yếu tố hành chính có vai trò then chốt trong việc định hình quá trình phân quyền giữa trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam. Yếu tố này bao gồm cấu trúc tổ chức, năng lực quản lý và hệ thống pháp luật điều chỉnh hoạt động của các cơ quan chính quyền. Theo Bộ Nội vụ, tính đến tháng 12/2023, Việt Nam có 10.598 đơn vị hành chính cấp xã, 705 đơn vị hành chính cấp huyện và 63 đơn vị hành chính cấp tỉnh 1. Các đơn vị hành chính này rất đa dạng về diện tích, dân số và các yếu tố đặc thù, nhưng chủ yếu là nhỏ, manh mún, phân tán, gây ra hai thách thức chính trong quản lý hành chính: (1) Số lượng đơn vị hành chính lớn và diện tích nhỏ, phân tán, cắt khúc dẫn đến việc quản lý trở nên phức tạp với bộ máy hành chính cồng kềnh và chi phí vận hành cao; (2) Tổ chức chính quyền địa phương gần như tương tự giữa các đơn vị hành chính, không phản ánh sự đa dạng và đặc thù của từng địa phương, làm hạn chế khả năng áp dụng chính sách phân quyền một cách linh hoạt và phù hợp.

Cấu trúc tổ chức của chính quyền cũng ảnh hưởng lớn đến hiệu quả phân quyền. Những địa phương có cấu trúc tổ chức hành chính hiệu quả sẽ thực hiện phân quyền thuận lợi hơn, vì các cấp chính quyền có khả năng tự điều chỉnh và thực hiện chính sách phù hợp với điều kiện địa phương. Ngược lại, cấu trúc tổ chức cồng kềnh và chồng chéo có thể gây ra tình trạng trì trệ và thiếu hiệu quả.

Năm là, yếu tố toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế.

Toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế đã tác động sâu sắc đến mọi mặt của đời sống xã hội, trong đó có vấn đề phân quyền giữa trung ương và địa phương. Việc tham gia vào các tổ chức quốc tế, hiệp định thương mại (FTA) và các đối tác toàn cầu đòi hỏi Việt Nam phải điều chỉnh hệ thống quản trị nhà nước để phù hợp với các tiêu chuẩn và thực tiễn quốc tế.

Một trong những ảnh hưởng rõ nét của quá trình toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế là việc tiếp nhận và áp dụng các mô hình quản trị tiên tiến, hiện đại mang tính chất chuẩn mực toàn cầu, như: yêu cầu cải cách hành chính, tăng cường tính minh bạch, trách nhiệm giải trình trong quản trị nhà nước. Để đáp ứng các yêu cầu này, các địa phương cần có mức độ tự chủ cao hơn, giúp họ linh hoạt điều chỉnh các chính sách kinh tế – xã hội phù hợp với bối cảnh địa phương; đồng thời, bảo đảm tuân thủ các cam kết quốc tế mà Việt Nam đã ký kết. Bên cạnh đó, các tổ chức tài chính toàn cầu, như: Ngân hàng Thế giới (WB) và Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) thường khuyến khích hoặc yêu cầu Việt Nam thực hiện các cải cách, bao gồm cả phân quyền như một điều kiện để nhận các khoản vay hoặc hỗ trợ phát triển. Do đó, trung ương có thể xem xét phân quyền nhiều hơn cho các địa phương để đáp ứng các yêu cầu này; đồng thời, nâng cao tính hiệu quả và minh bạch trong quản trị nhà nước.

3. Giải pháp nhằm hạn chế những tác động tiêu cực từ các yếu tố ảnh hưởng đến phân quyền giữa trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam

Thứ nhất, hoàn thiện khung pháp lý về phân quyền: cần có những quy định cụ thể, chi tiết và minh bạch về phạm vi quyền hạn của mỗi cấp chính quyền, tránh tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn. Đồng thời, các luật, nghị định liên quan đến phân quyền cần được rà soát, sửa đổi và bổ sung để bảo đảm tính thống nhất và phù hợp với thực tiễn; công khai các quy định pháp luật về phân quyền, tạo điều kiện thuận lợi cho người dân và các tổ chức tham gia giám sát.

Thứ hai, xây dựng cơ chế phân cấp, phân quyền tài chính hợp lý: cần có cơ chế phân bổ ngân sách công khai, minh bạch, dựa trên các tiêu chí rõ ràng, như: dân số, diện tích, mức độ phát triển, nhu cầu đầu tư; mở rộng các nguồn thu cho địa phương, đồng thời tạo điều kiện thuận lợi để địa phương thu hút đầu tư; áp dụng các cơ chế chuyển giao ngân sách linh hoạt, phù hợp với đặc điểm của từng địa phương.

Thứ ba, xây dựng cơ chế phối hợp hiệu quả giữa trung ương và địa phương, như: cần thường xuyên trao đổi thông tin qua các cuộc họp, hội nghị để các cấp chính quyền trao đổi thông tin, kinh nghiệm; phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan chức năng ở cả trung ương và địa phương; giải quyết kịp thời các vấn đề phát sinh trong quá trình phân quyền.

Thứ tư, những tác động từ yếu tố hội nhập quốc tế đòi hỏi phải nâng cao năng lực quản trị của chính quyền địa phương trong việc đáp ứng yêu cầu về quản trị minh bạch, trách nhiệm giải trình và tuân thủ luật pháp quốc tế. Do đó, cần phải chú trọng tới việc đào tạo năng lực cho công chức địa phương để công chức có khả năng làm việc trong môi trường quốc tế với tư duy toàn cầu, tầm nhìn toàn cầu.

Thứ năm, tăng cường giám sát và kiểm tra: (1) Giám sát xã hội: khuyến khích sự tham gia của người dân, các tổ chức xã hội trong việc giám sát hoạt động của chính quyền; (2) Tăng cường công tác thanh tra, kiểm toán để phát hiện và xử lý kịp thời các sai phạm; (3) Xây dựng cơ chế trách nhiệm rõ ràng: mỗi cá nhân, tổ chức có liên quan đến công tác phân quyền đều phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về những hành vi vi phạm.

Thứ sáu, cần nâng cao nhận thức về sự thống nhất và lợi ích chung của quốc gia để giảm bớt tình trạng cục bộ và khuyến khích hợp tác giữa các địa phương; đồng thời, hoạch định và thực thi chính sách phù hợp với văn hóa địa phương, bao gồm việc tham khảo ý kiến cộng đồng và tôn trọng các giá trị văn hóa, tăng cường cơ chế đối thoại để gia tăng sự đồng thuận giữa các địa phương.

Chú thích:
1. Số lượng đơn vị hành chính cấp tỉnh, huyện, xã ở Việt Nam. https://thuvienphapluat.vn, ngày 10/4/2023.
Tài liệu tham khảo:
1. Trần Thị Diệu Oanh (2013). Về tác động của phân cấp quản lý đến địa vị pháp lý của chính quyền địa phương trong đổi mới tổ chức hoạt động bộ máy nhà nước. H. NXB Chính trị quốc gia.
2. Nguyễn Cửu Việt (2015). Đa dạng hóa mô hình chính quyền địa phương nhằm tăng cường hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương phải là nội dung cốt lõi của chính quyền địa phương. Tạp chí Khoa học pháp lý, số 1.
3. Suratman Nur, M.Si (2013). Decentralization and Development in Public Policy Implementation Perspective: Case Study in Indonesia, IOSR Journal Of Humanities And Social Science, Volume 17, Issue 6 (Nov-Dec. 2013).
4. Ảnh hưởng của minh bạch ngân sách tới tài chính công bền vững của chính quyền địa phương cấp tỉnh. https://www.quanlynhanuoc.vn, ngày 19/9/2024.