Nguyễn Thị Thu Phương
Trường Đại học Phenikaa
(Quanlynhanuoc.vn) – Thị trường chứng khoán là thành tố quan trọng của hệ thống tài chính, là một thể chế bậc cao và không thể thiếu của kinh tế thị trường hiện đại. Sự phát triển và hoàn thiện thị trường chứng khoán sẽ góp phần tạo nên một thị trường tài chính hoàn chỉnh, phục vụ hiệu quả các hoạt động kinh tế – xã hội của đất nước. Công tác quản lý nhà nước đối với thị trường chứng khoán là yêu cầu khách quan nhằm bảo vệ lợi ích của các nhà đầu tư, duy trì tính ổn định, công bằng và minh bạch trên thị trường. Bài viết làm rõ thực trạng và đề xuất các giải pháp hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về chứng khoán, thị trường chứng khoán ở Việt Nam hiện nay.
Từ khoá: Quản lý nhà nước; chứng khoán; hoàn thiện; thị trường chứng khoán.
1. Đặt vấn đề
Chiến lược phát triển thị trường chứng khoán Việt Nam đến năm 2030 được Thủ tướng Chính phủ ban hành theo Quyết định số 1726/QĐ-TTg ngày 29/12/2023 đã xác định quan điểm phát triển thị trường chứng khoán là “Nhà nước thực hiện quản lý bằng công cụ pháp luật, tăng cường quản lý, giám sát, bảo đảm an ninh, an toàn thị trường; bảo đảm các chủ thể tham gia thị trường tuân thủ đầy đủ quy định của pháp luật, được Nhà nước bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp”. Với mục tiêu tổng quát: tăng cường năng lực quản lý, giám sát và cưỡng chế thực thi, bảo vệ lợi ích của nhà đầu tư và lòng tin của thị trường; đồng thời với mục tiêu cụ thể để quản lý tốt thị trường chứng khoán là tăng cường năng lực quản lý, giám sát, thanh tra và cưỡng chế thực thi của cơ quan quản lý nhà nước.
2. Công tác quản lý nhà nước đối với thị trường chứng khoán ở Việt Nam
2.1. Mô hình quản lý nhà nước đối với thị trường chứng khoán
Ở Việt Nam, Nhà nước đóng vai trò là “bà đỡ” trong việc tạo lập các tiền đề cơ bản cho sự ra đời và vận hành của thị trường chứng khoán. Ngày 28/11/1996, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 75/NĐ-CP về việc thành lập Ủy ban Chứng khoán Nhà nước. Mô hình ban đầu của tổ chức bộ máy quản lý thị trường chứng khoán ở nước ta, Ủy ban Chứng khoán Nhà nước là cơ quan quản lý độc lập đặt dưới sự chỉ đạo trực tiếp của Chính phủ. Tuy nhiên, trong những năm đầu quản lý, sự phối hợp giữa Ủy ban Chứng khoán Nhà nước với các bộ, ngành có liên quan chưa thực sự hiệu quả. Do đó, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 66/2004/NĐ-CP ngày 19/02/2004 về việc chuyển Ủy ban Chứng khoán Nhà nước vào trực thuộc Bộ Tài chính. Mặc dù vị trí pháp lý có thay đổi, song cơ cấu tổ chức của Ủy ban này hầu như vẫn được giữ nguyên. Hiện nay, chức năng, nhiệm vụ của Ủy ban Chứng khoán Nhà nước được thực hiện theo Quyết định số 48/2015/QĐ-TTg ngày 08/10/2015 của Thủ tướng Chính phủ quy định như sau:
Đến năm 2019, Luật Chứng khoán và các văn hướng dẫn thực hiện Luật được ban hành đã tạo lập khuôn khổ pháp lý đồng bộ và thống nhất cho hoạt động của lĩnh vực chứng khoán, thị trường chứng khoán, từng bước loại bỏ những mâu thuẫn, xung đột với các văn bản pháp luật khác có liên quan. Hệ thống thể chế về thị trường chứng khoán đã góp phần tăng cường tính công khai, minh bạch, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý, giám sát và cưỡng chế thực thi của cơ quan quản lý; từng bước phù hợp với hệ thống luật pháp và thông lệ quốc tế, tạo nền tảng cho thị trường chứng khoán Việt Nam có khả năng hội nhập với các thị trường vốn quốc tế và khu vực.
Cấu trúc thị trường chứng khoán tập trung ở Việt Nam có Sở Giao dịch Chứng khoán Việt Nam được thành lập theo Quyết định số 37/2020/QĐ-TTg ngày 23/12/2020; hai sở giao dịch chứng khoán (Sở Giao dịch chứng khoán Hà Nội và Sở Giao dịch chứng khoán TP. Hồ Chí Minh – HOSE) có nhiệm vụ chính là tổ chức thị trường giao dịch chứng khoán và giám sát hoạt động giao dịch; Trung tâm lưu ký chứng khoán thực hiện đăng ký, lưu ký, bù trừ và thanh toán chứng khoán.
Theo quy định của pháp luật hiện hành, Sở Giao dịch chứng khoán TP. Hồ Chí Minh, Sở Giao dịch chứng khoán Hà Nội và Trung tâm lưu ký chứng khoán được tổ chức dưới mô hình công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do Nhà nước sở hữu 100% vốn, Bộ Tài chính thực hiện quyền và trách nhiệm của chủ sở hữu đối với các tổ chức này, có điều lệ do Bộ Tài chính phê duyệt, chịu sự quản lý, giám sát của Ủy ban Chứng khoán Nhà nước về tính tuân thủ trong các hoạt động trên thị trường chứng khoán. Các sở giao dịch chứng khoán và Trung tâm lưu ký chứng khoán thực hiện vai trò quản lý, giám sát các tổ chức, cá nhân tham gia thị trường chứng khoán thông qua hệ thống các văn bản hành chính được thể hiện tại các quy chế trong phạm vi thẩm quyền được ban hành.
2.2. Thực trạng công tác quản lý nhà nước về chứng khoán, thị trường chứng khoán ở Việt Nam
Thời gian qua, Ủy ban Chứng khoán Nhà nước tiếp tục thực hiện tái cấu trúc các công ty chứng khoán, tăng cường công tác giám sát, kiểm tra các công ty chứng khoán theo quy định của pháp luật. Theo báo cáo thống kê của Ủy ban Chứng khoán Nhà nước cho thấy, đến nay, trên thị trường chứng khoán có 81 công ty chứng khoán đang hoạt động, 1 công ty chứng khoán đã bị đình chỉ hoạt động từ ngày 13/9/2024, 1 công ty chứng khoán trong tình trạng kiểm soát1. Số liệu tính đến tháng 12/2024 cho thấy, hoạt động kinh doanh của các công ty chứng khoán đều có sự tăng trưởng chung cả về doanh thu lẫn lợi nhuận trước thuế. Về thị phần, mới đây, Sở Giao dịch Chứng khoán TP. Hồ Chí Minh cũng đã công bố danh sách 10 công ty chứng khoán có thị phần giao dịch môi giới cổ phiếu, chứng chỉ quỹ và chứng quyền có bảo đảm lớn nhất trong năm 2024 bao gồm: VPS, SSI, TCBS, VNDIRECT, Vietcap, HSC MBS, Mirae Asset, FPTS và KIS với tổng thị phần 67,81%2. Thị trường Việt Nam đến tháng 12/2024 có 118 quỹ đầu tư chứng khoán, tăng 11 quỹ so với năm 2023, trong đó bao gồm 34 quỹ thành viên, 64 quỹ mở, 16 quỹ ETF, 3 quỹ đóng và 1 quỹ bất động sản. Tổng giá trị tài sản ròng (NAV) của các quỹ là khoảng hơn 86 nghìn tỷ đồng, tăng hơn 26% so với cuối năm 2023. Theo số liệu của Ủy ban Chứng khoán Nhà nước, tính đến nay, tổng giá trị danh mục đầu tư ủy thác của khách hàng tại các công ty quản lý quỹ là khoảng 646 nghìn tỷ đồng, tăng 8% so với cuối năm 2023 và chủ yếu là tài sản ủy thác thuộc danh mục đầu tư của các công ty bảo hiểm3.
Việt Nam đã xác lập được thể chế thị trường chứng khoán với hệ thống pháp luật ngày càng hoàn thiện, phù hợp với trình độ phát triển của nền kinh tế, từng bước tiếp cận với các thông lệ và chuẩn mực quốc tế. Nhiều văn bản pháp lý đã tiếp tục được sửa đổi, bổ sung để ban hành; trong đó đặc biệt là văn bản pháp lý về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực chứng khoán, thị trường chứng khoán đã được củng cố và tăng tính răn đe. Đây là cơ sở quan trọng để cơ quan quản lý thực hiện chức năng quản lý, giám sát thị trường chứng khoán và các chủ thể tham gia thị trường chứng khoán Việt Nam cũng như bảo đảm lợi ích hợp pháp của nhà đầu tư, tạo môi trường kinh doanh lành mạnh giữa các doanh nghiệp, bảo đảm tính công khai, minh bạch của thị trường.
Tổ chức bộ máy quản lý và vận hành thị trường chứng khoán an toàn, ổn định, tăng trưởng cả về quy mô, thanh khoản và chất lượng; công tác giám sát ngày càng được cải thiện, giúp nâng cao hiệu lực quản lý và hiệu quả hoạt động của thị trường chứng khoán. Bộ Tài chính, Ủy ban Chứng khoán Nhà nước đã luôn kịp thời và chủ động trong việc tham mưu chính sách phát triển thị trường chứng khoán. Cơ quan quản lý nhà nước cũng đã linh hoạt thực hiện giải pháp hỗ trợ như tháo gỡ cho doanh nghiệp, nhà đầu tư thông qua cơ chế miễn giảm thuế phí, điều chỉnh biên độ phù hợp trong từng thời kỳ. Thông qua các tổ chức trung gian vận hành thị trường, các sở giao dịch chứng khoán, Trung tâm lưu ký chứng khoán đã thực hiện chức năng tổ chức giao dịch, lưu ký, thanh toán chuyển giao chứng khoán an toàn, từng bước hiện đại hóa cơ sở hạ tầng công nghệ. Công tác giám sát, xử lý vi phạm đối với các tổ chức kinh doanh chứng khoán, Ủy ban Chứng khoán Nhà nước đã thực hiện những biện pháp xử lý kịp thời cắt giảm 20% số lượng các tổ chức kinh doanh chứng khoán hoạt động kém hiệu quả4.
Công tác quản lý nhà nước về thị trường chứng khoán đã xác lập, kiện toàn mô hình tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban Chứng khoán Nhà nước phù hợp với từng giai đoạn phát triển của thị trường chứng khoán. Pháp luật về chứng khoán và thị trường chứng khoán có nhiều quy định nhằm phân định thẩm quyền của Bộ Tài chính và Ủy ban Chứng khoán Nhà nước trong thực tiễn quản lý để tránh những chồng chéo, mâu thuẫn có thể xảy ra.
Tuy nhiên, công tác quản lý nhà nước về thị trường chứng khoán vẫn còn một số hạn chế:
Thứ nhất, mặc dù thể chế, chính sách ở Việt Nam đang từng bước hoàn thiện, nhưng phạm vi điều chỉnh vẫn còn hẹp và chưa bao quát mọi hoạt động trên thị trường chứng khoán theo tiêu chuẩn quốc tế. Các chính sách điều chỉnh thị trường chưa linh hoạt, còn bị động với yêu cầu thực tiễn phát triển nhanh của thị trường chứng khoán. Hệ thống các văn bản pháp lý còn thiếu các quy định về quản lý, giám sát và cưỡng chế thực thi. Việc ban hành các quy định pháp lý về thị trường chứng khoánnhìn chung đều có độ trễ so với thực tiễn, vẫn còn tình trạng thiếu đồng bộ, chồng chéo của các văn bản dưới luật hướng dẫn áp dụng Luật Chứng khoán đối với các lĩnh vực cụ thể.
Thứ hai, nhiều công ty chứng khoán chưa bảo đảm về quản trị, năng lực tài chính yếu kém, chưa thực hiện chuyên nghiệp các dịch vụ được phép hoạt động của công ty chứng khoán theo Luật Chứng khoán. Cơ quan quản lý chưa có cơ chế hướng dẫn, quản lý và giám sát việc áp dụng công nghệ tài chính trong giao dịch chứng khoán theo hướng: ứng dụng phổ biến nhận diện khách hàng điện tử (eKYC); ứng dụng thanh toán điện tử trong giao dịch chứng khoán; dịch vụ tư vấn đầu tư tự động và triển khai quản lý danh mục tự động.
Thứ ba, thị trường chứng khoán là lĩnh vực mới ở Việt Nam, tuy nhiên, tốc độ phát triển quá nhanh, vượt qua dự đoán cũng như các mục tiêu đặt ra, do vậy các cơ quan quản lý nhà nước rơi vào thế bị động khi chưa có nhiều kinh nghiệm quản lý thị trường chứng khoán. Mặt khác, thị trường chứng khoán là lĩnh vực rất phức tạp, nhạy cảm và có sự biến đổi nhanh chóng, thường nảy sinh những vấn đề mới mà chính sách của Nhà nước chưa thể bao quát hết vì chưa có tiền lệ, dẫn đến sự lạc hậu nhanh chóng của thể chế pháp lý, gây ra các khó khăn cho công tác quản lý nhà nước đối với lĩnh vực này.
Thứ tư, một trong các tài liệu trong hồ sơ đăng ký công ty đại chúng là báo cáo tài chính năm gần nhất của công ty cổ phần được kiểm toán bởi tổ chức kiểm toán độc lập. Trường hợp công ty tăng vốn điều lệ sau thời điểm kết thúc kỳ kế toán năm gần nhất, công ty phải bổ sung báo cáo tài chính kỳ gần nhất được kiểm toán (theo khoản 1 Điều 33 Luật Chứng khoán năm 2019). Trong trường hợp, khi xem xét hồ sơ, thấy có nghi ngờ về việc báo cáo tài chính chưa trung thực, Ủy ban Chứng khoán Nhà nước chưa thể mời một tổ chức kiểm toán độc lập để kiểm toán lại báo cáo tài chính của công ty nhằm xác định tính chính xác do pháp luật chưa có quy định. Thực tế này có thể dẫn đến việc công ty tăng vốn ảo và báo cáo tài chính thiếu trung thực. Sau khi đăng ký công ty đại chúng hoàn tất, công ty đại chúng sẽ đăng ký giao dịch cổ phiếu trên hệ thống giao dịch cho chứng khoán chưa niêm yết. Trong trường hợp này, công ty đại chúng đã thu lợi bất chính từ số cổ phiếu giao dịch trên thị trường chứng khoán, lừa dối cơ quan quản lý, gây thiệt hại cho nhà đầu tư.
3. Giải pháp hoàn thiện công tác quản lý nhà nước đối với thị trường chứng khoán
Một là, hoàn thiện khung pháp luật về chứng khoán và thị trường chứng khoán ở nước ta hướng tới mục tiêu bảo vệ quyền lợi nhà đầu tư, không làm cản trở, ảnh hưởng đến hoạt động của thị trường. Nội dung quy định về các biện pháp, công cụ can thiệp của Nhà nước phải phù hợp với quy luật của nền kinh tế thị trường, Nhà nước chỉ sử dụng biện pháp can thiệp hành chính trong những trường hợp thật cần thiết. Nhà nước cần hoàn thiện các quy định hướng dẫn đồng bộ các sản phẩm quỹ đầu tư chứng khoán dành cho các nhà đầu tư có mức chấp nhận rủi ro khác nhau và các quỹ đầu tư đầu tư đa mục tiêu nhằm kết nối thị trường bảo hiểm, thị trường.
Hai là, tiếp tục tiến hành tái cấu trúc Trung tâm lưu ký chứng khoán trên một số nội dung trọng tâm, như: từng bước tái cấu trúc mô hình tổ chức hoạt động bù trừ theo hướng bổ sung chức năng đối tác thanh toán trung tâm nhằm tăng hiệu quả hoạt động và sự ổn định của các thị trường chứng khoán cũng như tăng cường khả năng kiểm soát rủi ro cho toàn hệ thống; đổi mới phương thức bù trừ thanh toán đối với các giao dịch cổ phiếu và chứng chỉ quỹ theo phương thức: Trung tâm lưu ký chứng khoán sẽ đồng thời quản lý chứng khoán và tiền của nhà đầu tư nhằm giảm thiểu thời gian thanh toán và chi phí cho các giao dịch này.
Ba là, tăng cường thanh tra, xử lý vi phạm trên thị trường chứng khoán. Trong thời gian tới, thị trường chứng khoán sẽ không ngừng phát triển với quy mô, tính chất phức tạp ngày càng tăng, một số sản phẩm mới, như: chứng khoán phái sinh, các sản phẩm quỹ mới (ETF, quỹ hưu trí, quỹ bất động sản…) ngày càng gia tăng, đòi hỏi các cơ quan quản lý nhà nước phải tích cực, chủ động ban hành các văn bản pháp luật để điều chỉnh, giám sát các nội dung này.
Bốn là, tăng cường, bổ sung quyền cho cơ quan quản lý giám sát hoạt động của thị trường chứng khoán trong công tác giám sát, kiểm tra và xử lý vi phạm. Mặc dù, một số hành vi vi phạm đã được lượng hóa và có chế tài xử lý hình sự để bảo đảm tính răn đe, như: tội cố ý công bố thông tin sai lệch hoặc che giấu sự thật trong hoạt động chứng khoán; tội sử dụng thông tin nội bộ để mua bán chứng khoán; tội thao túng giá chứng khoán, song với nhiều vi phạm, Ủy ban Chứng khoán Nhà nước lại không đủ thầm quyền để xử lý. Do đó, cần cân nhắc xem xét đến khả năng trao cho Ủy ban Chứng khoán Nhà nước thẩm quyền cao hơn trong thẩm vấn hoặc điều tra các vi phạm, hoặc tạo ra một cơ chế phối hợp chặt chẽ giữa Ủy ban Chứng khoán Nhà nước, công an và tòa án để giải quyết, xử lý vi phạm.
Năm là, Ủy ban Chứng khoán Nhà nước cần kiên quyết xử lý công ty chứng khoán yếu kém về vốn, năng lực quản trị, tăng cường năng lực tài chính khối công ty chứng khoán; phát triển chuyên nghiệp các dịch vụ được phép hoạt động của công ty chứng khoán theo Luật Chứng khoán. Ủy ban Chứng khoán Nhà nước xem xét nghiên cứu, xây dựng cơ chế hướng dẫn, quản lý và giám sát việc áp dụng công nghệ tài chính trong giao dịch chứng khoán theo hướng: ứng dụng phổ biến nhận diện khách hàng điện tử (eKYC); ứng dụng thanh toán điện tử trong giao dịch chứng khoán; dịch vụ tư vấn đầu tư tự động và triển khai quản lý danh mục tự động; thúc đẩy giao dịch tài chính số hóa trên thị trường chứng khoán đáp ứng nhu cầu chuyển đổi số nền kinh tế nói chung.
Sáu là, xây dựng cơ chế phối hợp và chia sẻ thông tin giữa Ủy ban Chứng khoán Nhà nước với các bộ, ngành liên quan và với các sở giao dịch chứng khoán, Trung tâm lưu ký chứng khoán, các công ty chứng khoán, nhà đầu tư, các ngân hàng trong triển khai công tác giám sát giao dịch. Trên thị trường chứng khoán, các tổ chức trung gian như công ty chứng khoán và ngân hàng giám sát đóng vai trò khá quan trọng trong công tác giám sát. Đây là các đơn vị nắm rõ nhất các thông tin, trực tiếp quản lý khách hàng của mình và là nơi đầu tiên phát sinh giao dịch nên việc phối hợp với cơ quan quản lý để thu thập, xác minh thông tin, tin đồn và ngăn chặn những giao dịch có dấu hiệu bất thường cần được thể chế hóa và coi trọng hơn nữa. Ngoài ra, có thể nghiên cứu để tăng các chế tài xử phạt nhằm bảo đảm đủ răn đe các trường hợp vi phạm.
Bảy là, chủ động hội nhập thị trường chứng khoán Việt Nam vào thị trường chứng khoán khu vực và thế giới theo chiến lược thận trọng, phù hợp với trình độ phát triển của nền kinh tế. Nghiên cứu áp dụng các chuẩn mực theo thông lệ quốc tế về quản trị công ty và quản trị rủi ro để tạo ra sự tương đồng với các thị trường chứng khoán của các nước trong khu vực ASEAN. Khuyến khích các quỹ đầu tư đẩy mạnh việc đầu tư và hỗ trợ cho các công ty có vốn góp của quỹ nâng cao năng lực quản trị công ty bằng cách hướng dẫn áp dụng thông lệ quản trị công ty tốt nhất.
Tám là, nghiên cứu bổ sung quy định trao thẩm quyền của Ủy ban Chứng khoán Nhà nước có quyền mời kiểm toán độc lập kiểm toán báo cáo tài chính của công ty trong hồ sơ đăng ký công ty đại chúng nếu có nghi ngờ về tính trung thực. Trường hợp phát hiện có sự gian dối, Ủy ban Chứng khoán Nhà nước sẽ có thể không chấp thuận đăng ký công ty đại chúng cho công ty, xử phạt vi phạm hành chính nghiêm minh và công bố thông tin trên trang thông tin điện tử của Ủy ban Chứng khoán Nhà nước.
4. Kết luận
Hiện nay, nền kinh tế thế giới đang đứng trước các cuộc khủng hoảng tài chính diễn ra ngày càng nhiều, với tần suất cao và mức độ ngày càng nghiêm trọng, do đó thị trường chứng khoán cần phải có sự quản lý từ phía Nhà nước để tránh những nguy cơ đổ vỡ, sụp đổ mang tính hệ thống. Tại Việt Nam, những năm qua, thị trường chứng khoán đã có đóng góp nhất định vào việc huy động vốn cho nền kinh tế, nhưng nhìn chung mới ở giai đoạn khởi đầu, giá trị vốn hóa còn thấp, phát triển thiếu tính bền vững, còn tiềm ẩn nhiều yếu tố bất ổn, có thể ảnh hưởng xấu đến kinh tế – xã hội, vì vậy, thị trường chứng khoán đòi hỏi phải được vận hành và quản lý chặt chẽ, hiệu quả hơn từ phía Nhà nước.
Chú thích:
1, 2, 3. Phát triển các công ty chứng khoán, công ty quản lý quỹ ổn định, bền vững. https://tapchitaichinh.vn/phat-trien-cac-cong-ty-chung-khoan-cong-ty-quan-ly-quy-on-dinh-ben-vung.html
4. Để hoàn thiện công tác quản lý giám sát thị trường chứng khoán. https://mof.gov.vn/webcenter/portal/ttpltc/pages_r/l/chi-tiet-tin-ttpltc?
Tài liệu tham khảo:
1. Trường Đại học Luật Hà Nội (2018). Giáo trình Luật Chứng khoán. H. NXB Công an nhân dân.
2. Viên Thế Giang (2022). Tội cố ý công bố thông tin sai lệch hoặc che giấu sự thật trong hoạt động chứng khoán. Tạp chí Tòa án nhân dân số 11, tháng 6/2022, tr. 19, 24.
3. Bùi Kim Thanh (2015). Hoàn thiện công tác quản lý, giám sát đối với thị trường chứng khoán Việt Nam trong hội nhập. Tạp chí Kinh tế và Dự báo, (5), tr. 9 – 12.
4. Trần Quốc Tuấn (2020). Thị trường chứng khoán Việt Nam – 10 năm nhìn lại. Tạp chí Công nghệ ngân hàng, tr. 46 – 47.
