ThS. Đặng Thu Hương
Học viện Cảnh sát nhân dân
(Quanlynhanuoc.vn) – Theo Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2020), người chưa thành niên thực hiện hành vi vi phạm hành chính sẽ phải chịu trách nhiệm hành chính (bị xử phạt). Tuy nhiên, các quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính liên quan đến vấn đề truy cứu trách nhiệm hành chính đối với người chưa thành niên cũng còn nhiều điểm chưa thống nhất, ảnh hưởng đến việc hiểu và tổ chức thực hiện các quy định này. Bài viết tập trung phân tích về hành vi vi phạm hành chính, đánh giá các quy định của pháp luật về trách nhiệm hành chính đối với người chưa thành niên, từ đó, chỉ ra những bất cập và phương hướng khắc phục.
Từ khóa: Người chưa thành niên; vi phạm hành chính; trách nhiệm hành chính, Luật xử lý vi phạm hành chính.
1. Đặt vấn đề
Thời gian qua, việc xử lý vi phạm hành chính về cơ bản được thực hiện nghiêm minh, tuân thủ đúng pháp luật, qua đó đã xử lý kịp thời các cá nhân, tổ chức vi phạm, góp phần duy trì trật tự, kỷ cương trong quản lý hành chính. Tuy nhiên, quá trình triển khai áp dụng Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 đã bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập, gây khó khăn cho các cơ quan thực thi pháp luật. Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2020 vẫn chưa giải quyết triệt để, đòi hỏi phải có sự sửa đổi, bổ sung nhằm phù hợp với thực tiễn đấu tranh, xử lý vi phạm hành chính hiện nay. Một trong những hạn chế, bất cập, đó là vẫn còn có vướng mắc trong việc xử lý vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên.
Việc xử phạt vi phạm hành chính, bên cạnh mục đích răn đe người chưa thành niên vi phạm còn hướng đến mục tiêu giáo dục ý thức tuân thủ pháp luật cho họ và thể hiện tính nhân văn của pháp luật. Dưới góc độ khoa học pháp lý và thực tiễn, đòi hỏi các nhà làm luật phải nghiên cứu một cách thấu đáo về các yếu tố, như: tâm, sinh lý; độ tuổi; khả năng nhận thức…, từ đó mới quy định được đâu là hành vi trái pháp luật của từng độ tuổi trong lứa tuổi chưa thành niên vi phạm hành chính để xử phạt vi phạm (trách nhiệm hành chính), tránh yếu tố chủ quan, khi quy định áp đặt biện pháp xử phạt đối với người chưa thành niên.
2. Trách nhiệm hành chính đối với người chưa thành niên
Trách nhiệm hành chính là một dạng trách nhiệm pháp lý, vì vậy cũng giống như các dạng trách nhiệm pháp lý nói chung, đó là khả năng mà một chủ thể phải gánh chịu một hậu quả bất lợi về mặt vật chất hay tinh thần khi các chủ thể này thực hiện hành vi vi phạm hành chính1. Ở đây, chỉ tập trung bàn đến trách nhiệm hành chính của người chưa thành niên, trường hợp nào chủ thể này phải chịu trách nhiệm hành chính.
Trách nhiệm hành chính chỉ có thể đặt ra đối với người chưa thành niên vi phạm hành chính trong những trường hợp nhất định do luật định. Trách nhiệm hành chính gắn liền với hoạt động cưỡng chế trong những trường hợp cần thiết và phải phù hợp với từng độ tuổi của lứa tuổi chưa thành niên, vì mỗi một độ tuổi năng lực hành vi (khả năng nhận thức, điều khiển hành vi) là khác nhau. Một trong những nguyên tắc mà các chủ thể có thẩm quyền khi truy cứu trách nhiệm hành chính đối với người chưa thành niên phải tuân thủ vào các Nghị định của Chính phủ quy định về các hành vi vi phạm hành chính để xác định.
Chủ thể tiến hành truy cứu trách nhiệm hành chính làm xuất hiện loại quan hệ pháp luật đặc biệt đối với đối tượng chưa thành niên vi phạm hành chính. Năng lực chịu trách nhiệm hành chính của đối tượng chưa thành niên hạn chế hơn so với người thành niên. Chính vì vậy, cá nhân là người chưa thành niên nếu bị xử phạt (trách nhiệm hành chính) sẽ nhẹ hơn người thành niên. Trách nhiệm hành chính là trách nhiệm của chủ thể vi phạm hành chính của người chưa thành niên phải gánh chịu những biện pháp cưỡng chế nhà nước do chế tài hành chính quy định2.
Người chưa thành niên là những người chưa phát triển đầy đủ về thể chất cũng như về tâm, sinh lý; khả năng nhận thức còn nhiều hạn chế, thiếu kinh nghiệm sống, thiếu những điều kiện về bản lĩnh tự lập, thiếu khả năng tự kiềm chế và dễ bị kích động, lôi kéo, dụ dỗ…Việc xử lý họ chủ yếu là nhằm giáo dục, giúp đỡ họ sửa chữa lỗi lầm, phát triển lành mạnh. Biện pháp giam giữ chỉ được áp dụng cuối cùng khi không còn biện pháp thích hợp nào khác và trong thời hạn ngắn nhất có thể… Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 đã quy định cụ thể đối với người chưa thành niên vi phạm chỉ áp dụng 3 hình thức xử phạt là cảnh cáo; phạt tiền; tịch thu tang vật vi phạm hành chính, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính. Luật cũng quy định 4 biện pháp khắc phục hậu quả và bổ sung các biện pháp thay thế xử lý vi phạm hành chính, như nhắc nhở, quản lý tại gia đình.
3. Đánh giá về các quy định pháp luật hiện hành về trách nhiệm hành chính đối với người chưa thành niên
Khi xem xét các quy định về trách nhiệm hành chính đối với người chưa thành niên vi phạm hành chính trong Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi bổ sung 2020) và các nghị định cho thấy, các quy định này là cơ sở pháp lý rất quan trọng để các chủ thể có thẩm quyền tiến hành truy cứu trách nhiệm đối với các cá nhân ở độ tuổi này. Bên cạnh đó, một số điểm của các quy định còn chưa thống nhất với nhau, cần làm rõ để sửa đổi, bổ sung nhằm khắc phục các bất cập, đó là:
Thứ nhất, tại điểm a, khoản 1, Điều 5, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, quy định: “Người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi bị xử phạt vi phạm hành chính về vi phạm hành chính do cố ý; người từ đủ 16 tuổi trở lên bị xử phạt vi phạm hành chính về mọi vi phạm hành chính”. Quy định này cho thấy, độ tuổi tối thiểu là trẻ em từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi phải chịu trách nhiệm hành chính về vi phạm hành chính do cố ý. Độ tuổi này khi thực hiện hành vi vi phạm hành chính thì không bị xử phạt tiền mà chỉ bị xử phạt cảnh cáo. Hình thức phạt cảnh cáo phải bằng văn bản3. Từ 16 tuổi trở lên bị xử phạt về mọi hành vi vi phạm hành chính. Từ đủ 16 tuổi đến dưới 18 tuổi bị xử phạt tiền thì mức phạt chỉ bằng một nửa so với người thành niên4. Vì vậy, các nhà làm luật, trên cơ sở nghiên cứu về tâm, sinh lý và lỗi của lứa tuổi này để xác định độ tuổi phải chịu trách nhiệm hành chính (độ tuổi bị xử phạt). Trong trường hợp không xác định được chính xác tuổi để áp dụng hình thức xử phạt, người có thẩm quyền xử phạt lựa chọn áp dụng hình thức xử phạt có lợi nhất cho người vi phạm. Những quy định này phù hợp với yêu cầu đấu tranh phòng, chống vi phạm pháp luật và với chính sách xử lý đối với người chưa thành niên.
Thứ hai, tại Khoản 1, Điều 2, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định: “Vi phạm hành chính là hành vi có lỗi do cá nhân thực hiện…”. Nội dung của quy định này khẳng định về mặt chủ quan, cá nhân (gồm cả người thành niên và chưa thành niên) thực hiện hành vi vi phạm hành chính phải có lỗi. Tức là, khi cá nhân thực hiện hành vi vi phạm hành chính phải nhận thức được hành vi của mình là có hại cho xã hội và bị pháp luật hành chính cấm nhưng vẫn cố tình thực hiện hoặc do vô tình, thiếu thận trọng dẫn đến vi phạm thì phải chịu trách nhiệm hành chính (bị xử phạt).
Thứ ba, tại khoản 15, Điều 2, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 giải thích: “Người không có năng lực trách nhiệm hành chính là người thực hiện hành vi vi phạm hành chính trong khi đang mắc bệnh tâm thần hoặc một bệnh khác làm mất khả năng nhận thức hoặc khả năng điều khiển hành vi của mình”. Người bị các bệnh làm mất khả năng nhận thức, điểu khiển hành vi (người chưa thành niên cũng có thể rơi vào tình trạng này), tức là những người không bình thường về sức khỏe, tâm lý, lý trí. Nghĩa là, họ thực hiện hành vi trái pháp luật nhưng mất khả năng nhận thức (không có lỗi) thì không phải là vi phạm pháp luật. Tức là không có năng lực trách nhiệm hành chính. Việc quy định người không có năng lực trách nhiệm hành chính thực hiện hành vi vi phạm hành chính là không chính xác. Ngay trong Điều 2 mà khoản 1, khoản 15 của điều này đã có sự mâu thuẫn với nhau.
Thứ tư, tại khoản 5, Điều 11 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định không xử phạt nếu: “… người thực hiện hành vi vi phạm hành chính chưa đủ tuổi bị xử phạt theo quy định tại điểm a, khoản 1, Điều 5”. Điều luật này cho thấy, các nhà làm luật quy kết cá nhân chưa đủ tuổi cũng thực hiện hành vi vi phạm hành chính. Chỉ có khác là, chưa phải độ tuổi bị xử phạt theo quy định. Nếu theo quy định này thì độ tuổi nào cũng có thể vi phạm hành chính. Chỉ có khác ở chỗ đủ tuổi bị xử phạt hay không mà thôi. Nội dung này mâu thuẫn với việc xác định độ tuổi phải chịu trách nhiệm hành chính quy định tại khoản 1, điểm a, Điều 5 về đối tượng bị xử phạt vi phạm hành chính. Tại điều, khoản này quy định cụ thể độ tuổi bị xử phạt vi phạm hành chính là từ đủ 14 tuổi trở lên mới là độ tuổi vi phạm hành chính và phải chịu trách nhiệm hành chính. Quy định tại khoản 5, Điều 11 còn cho thấy, khái niệm hành vi trái pháp luật hành chính, khái niệm vi phạm hành chính, chưa có sự phân biệt.
Để làm rõ nội dung tại Điều này, phải căn cứ vào các dấu hiệu cấu thành của vi phạm hành chính để xem xét. Về mặt khách quan, cá nhân ở độ tuổi dưới 14 có thể thực hiện những hành vi trái với các quy định của pháp luật. Ví dụ: trẻ em có thể điều khiển xe máy điện, xe gắn máy, mô tô,… nhưng Luật quy định chỉ từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi mới bị xử phạt cảnh cáo5. Rõ ràng trẻ em trong tình huống này đã thực hiện những hành vi không tuân theo quy định của pháp luật về giao thông đường bộ, tức là làm trái với các quy định mà pháp luật cấm. Nhưng không vi phạm, vì thiếu dấu hiệu chủ quan của cấu thành vi phạm hành chính là yếu tố lỗi. Các em ở độ tuổi này, năng lực hành vi còn rất hạn chế, chưa nhận thức được hành vi của mình là nguy hiểm cho xã hội và bị pháp luật cấm vì vậy độ tuổi này việc giáo dục là cần thiết.
4. Một số kiến nghị hoàn thiện các quy định về xử phạt vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên
Một là, trong Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (mặc dù đã được sửa đổi, bổ sung năm 2020), các quy định về xử phạt đối với người chưa thành niên còn có những quy định khiếm khuyết, mâu thuẫn, chồng chéo, làm ảnh hưởng trực tiếp đến việc ban hành các nghị định để cụ thể hóa, chi tiết hóa của luật. Nhất là khi áp dụng luật gây ra tranh luận, ảnh hưởng đến việc xử lý đối với người chưa thành niên vi phạm hành chính. Thực tế đó đòi hỏi cần phải bảo đảm sự nhất quán ngay trong các khoản của một điều luật và các điều luật với nhau trong Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012. Khoản 15, Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính phải được sửa lại thành: “Người không có năng lực trách nhiệm hành chính là người đang mắc bệnh tâm thần hoặc một bệnh khác làm mất khả năng nhận thức hoặc khả năng điều khiển hành vi của mình”. Khoản 5, Điều 11, nên quy định: “…người thực hiện hành vi trái pháp luật hành chính là người chưa đủ tuổi bị xử phạt theo quy định tại điểm a khoản 1 Điều 5”. Có như vậy mới thống nhất với khoản 1 Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012.
Hai là, quá trình soạn thảo Luật Xử lý vi phạm hành chính, trách nhiệm của cơ quan soạn thảo phải mở rộng các kênh tiếp nhận thông tin và một trong các kênh đó là từ đội ngũ các nhà khoa học pháp lý, những người đang nghiên cứu, giảng dạy tại các học viện, trường đại học chuyên ngành luật. Ban soạn thảo có trách nhiệm tiếp thu tổng hợp, nghiên cứu, giải trình, chắt lọc thông tin quan trọng cho việc xây dựng dự thảo luật. Có như vậy, mới tránh được những sai sót không đáng có.
Tuy nhiên, trong bối cảnh xã hội liên tục phát triển như hiện nay, những quy định của pháp luật nói chung, về xử lý vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên nói riêng đòi hỏi phải sửa đổi bổ sung cho phù hợp, theo kịp với thực tiễn khách quan. Hoàn thiện về pháp luật xử lý vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên có hành vi trái pháp luật cần phải bảo đảm đồng bộ với các văn bản pháp luật có quy định về trẻ em và người chưa thành niên.
Ba là, kiểm tra, rà soát, xử lý, đánh giá đối với Luật Xử lý vi phạm hành chính trong thời gian tổ chức thực hiện, không chỉ bó hẹp trong hoạt động kiểm tra của cơ quan có thẩm quyền mà phải có cơ chế để các cơ quan, người có thẩm quyền tham gia tích cực, thực chất, hiệu quả. Công chức nói chung và cả đội ngũ trong lực lượng vũ trang thường ngày trực tiếp áp dụng Luật xử lý vi phạm hành chính để xử lý các tình huống cụ thể, dễ phát hiện những bất cập của Luật xử lý vi phạm hành chính, kiến nghị với cơ quan có thẩm quyền làm tiền đề cho việc xử lý những hạn chế, bất cập đang tồn tại.
Bên cạnh đó, cần nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức làm nhiệm vụ thực thi giáo dục đối với người chưa thành niên tại cấp xã. Thường xuyên tập huấn chuyên sâu về nghiệp vụ, kỹ năng cho đối tượng là Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp xã đến Công an cấp xã, công chức tư pháp – hộ tịch. Đồng thời, huy động sự tham gia của cộng đồng dân cư, các lực lượng tại địa phương, như: Mặt trận Tổ quốc, Đoàn thanh niên, Hội phụ nữ… trong việc giáo dục, giúp đỡ đối tượng người chưa thành niên bị áp dụng biện pháp giáo dục tại cấp xã. Việc huy động các lực lượng này, đặc biệt là gia đình sẽ có ý nghĩa lớn trong việc nâng cao trách nhiệm của các chủ thể này trong việc hỗ trợ, giúp đỡ các đối tượng người chưa thành niên cải tạo bản thân, thay đổi ý thức để thực hiện pháp luật tốt hơn.
Bốn là, bổ sung quy định riêng, cụ thể về bảo đảm quyền của người chưa thành niên bị áp dụng biện pháp giáo dục ở cấp xã. Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 đã có những quy định mới về cuộc họp tư vấn có sự tham gia của người chưa thành niên và gia đình họ, về việc giao cho cơ quan, tổ chức phù hợp để giáo dục. Tuy nhiên, những quy định này chưa đủ để bảo đảm các quyền của người chưa thành niên theo chuẩn mực quốc tế. Cần bổ sung các quyền, như: được đại diện bởi luật sư hoặc bất cứ người đại diện nào khác trong suốt quá trình ra quyết định và thi hành quyết định này. Trong cuộc họp tư vấn, người chưa thành niên cần được bảo đảm quyền được xem xét theo quy trình “xét xử” hoặc “lắng nghe vụ việc” mà tại đó các bằng chứng sẽ được kiểm tra, người chưa thành niên và người đại diện của họ được tham dự và có quyền tranh luận, quyền đưa ra chứng cứ để bảo vệ mình.
Năm là, quy định về người từ 12 tuổi đến dưới 14 tuổi thực hiện hành vi có dấu hiệu của một tội phạm nghiêm trọng sẽ không thuộc đối tượng bị xử lý hành chính mà thay vào đó là áp dụng các biện pháp nhắc nhở, quản lý tại gia đình. Tuy nhiên, hai biện pháp thay thế này dường như khó đạt kết quả thực thi cao trong khi điều kiện áp dụng là “Người chưa thành niên vi phạm đã tự nguyện khai báo, thành thật hối lỗi về hành vi vi phạm của mình; có môi trường sống thuận lợi cho việc thực hiện biện pháp này; cha mẹ hoặc người giám hộ có đủ điều kiện thực hiện việc quản lý và tự nguyện nhận trách nhiệm quản lý tại gia đình” (điểm a khoản 1 Điều 140 Luật xử lý vi phạm hành chính). Bởi, đa phần dẫn đến hành vi vi phạm pháp luật của nhóm người chưa thành niên là do không có sự quản lý gia đình, tình trạng cha mẹ ly hôn, cha mẹ là người phạm tội… không có điều kiện chăm sóc, giáo dục đã khiến cho nhóm đối tượng này dễ xảy ra hành vi phạm pháp luật…
Do đó, cần sửa đổi áp dụng biện pháp xử lý hành chính đối với người chưa thành niên có độ tuổi từ 12 đến dưới 14 tuổi khi thực hiện hành vi có dấu hiệu của một tội phạm nghiêm trọng. Đối với các trường hợp có hoàn cảnh đặc biệt, như: trẻ em lang thang, trẻ em không sống chung với cha hoặc mẹ… thì các đoàn thể cấp xã nơi các em thực hiện hành vi vi phạm kết hợp với các cơ sở bảo trợ xã hội có trách nhiệm tiếp nhận, chăm sóc để quản lý, giáo dục và tạo điều kiện cho các em học chữ, học nghề thích hợp. Nâng cao trách nhiệm của các cấp, các ngành, gia đình, nhà trường trong việc quản lý, giáo dục để đối tượng này được phát triển toàn diện, khắc phục sai lầm và làm lại cuộc đời.
Chú thích:
1. Khoản 1, Điều 2, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, sửa đổi, bổ sung năm 2020.
2. Nguyễn Cửu Việt (1994). Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam. H. NXB Chính trị quốc gia Sự thật.
3. Điều 22, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung 2020).
4. Khoản 3, Điều 134, Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020).
5. Khoản 1, Điều 21, Nghị định số 100/2019/NĐ-CP ngày 30/12/2019 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ và đường sắt.
Tài liệu tham khảo:
1. Trường Đại học Luật Hà Nội (2016). Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật. H. NXB. Tư pháp.
2. Trường Đại học Luật Hà Nội (2017). Giáo trình Tâm lý học tội phạm. H. NXB. Công an nhân dân.
3. Đại học Quốc gia Hà Nội (2017). Giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật. H. NXB. Đại học Quốc gia Hà Nội.
4. Trường Đại học Luật Hà Nội (2018). Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam. H.NXB. Công an nhân dân.
5. Đoàn Thị Tố Uyên (2017). Về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay. H. NXB. Công an nhân dân.
