GS.TS. Vũ Công Giao
Trường Đại học Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội
(Quanlynhanuoc.vn) – Bài viết phân tích vai trò của các hội trong quản trị nhà nước thông qua lăng kính của 5 thuyết có liên quan, từ đó khẳng định rằng, trong các nhà nước hiện đại, các hội không chỉ là thiết chế trung gian mà còn là tác nhân đồng kiến tạo, góp phần xây dựng nền quản trị nhà nước dân chủ, hiệu quả và bền vững. Dựa trên các lý thuyết và phân tích thực tiễn trong nước, bài viết gợi ý một số giải pháp nhằm phát huy vai trò của các hội trong quản trị nhà nước phù hợp với xu thế chung trên thế giới và yêu cầu cải cách thể chế, tinh gọn bộ máy, đổi mới quản trị quốc gia trong kỷ nguyên phát triển của Việt Nam1.
Từ khoá: Hội, quản trị nhà nước, lý thuyết quản trị, Việt Nam.
1. Đặt vấn đề
Trong xã hội hiện đại, mô hình quản lý nhà nước truyền thống đang dần được thay thế bằng mô hình quản trị nhà nước (hay quản trị công, quản trị quốc gia), trong đó nhấn mạnh đến sự tham gia của nhiều chủ thể vào quá trình xây dựng, thực hiện và giám sát thực hiện chính sách công. Trong số các chủ thể đó, các hội (tổ chức xã hội, tổ chức nghề nghiệp, tổ chức phi chính phủ trong nước) đóng vai trò ngày càng quan trọng. Không chỉ là cầu nối giữa nhà nước và người dân, các hội còn tham gia cung cấp dịch vụ công, phản biện và đồng kiến tạo chính sách với nhà nước cũng như bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của các nhóm xã hội yếu thế.
Nhiều nghiên cứu quốc tế đã làm rõ vai trò của các hội trong quản trị nhà nước trên thế giới theo các hướng tiếp cận khác nhau, như các lý thuyết mạng lưới (Sørensen & Torfing, 2005), vốn xã hội (Putnam, 1993), liên minh chính sách (Sabatier & Jenkins-Smith, 1993) hay quản trị đa trung tâm (Ostrom, 2010)… Tuy nhiên, hiện vẫn còn thiếu những nghiên cứu có tính hệ thống và chuyên sâu về vai trò của hội trong quản trị nhà nước tại Việt Nam, đặc biệt là để giải đáp câu hỏi quan trong đang đặt ra đó là: làm thế nào để phát huy vai trò của các hội để đáp ứng yêu cầu đổi mới quản trị quốc gia ở Việt Nam hiện nay?
2. Các lý thuyết về vai trò của hội trong quản trị nhà nước
Trong quản trị nhà nước hiện đại có một số lý thuyết cho thấy vai trò quan trọng và ngày càng gia tăng của các hội trong đời sống chính trị – pháp lý (hay quản trị nhà nước) ở các quốc gia. Dưới đây là một số lý thuyết nổi bật:
2.1. Lý thuyết quản trị mạng lưới (Network Governance Theory)
Lý thuyết này được phát triển bởi R. A. W. Rhodes (1997) và các học giả như Sørensen & Torfing phát triển từ cuối thế kỷ 20, trong đó cho rằng các nhà nước hiện đại không còn là trung tâm quyền lực tuyệt đối mà là một nút (node) trong mạng lưới đa chủ thể, bao gồm nhà nước và các hội, các doanh nghiệp, các nhóm lợi ích và cộng đồng. Các chủ thể này cùng chia sẻ mối quan tâm, trách nhiệm và cùng tham gia các hoạt động quản trị nhà nước theo những cách thức, mức độ khác nhau. Quan hệ giữa các chủ thể này mang tính tương tác, phi thứ bậc (non-hierarchical), dựa trên sự tin cậy, năng lực chuyên môn và lợi ích đan xen giữa các chủ thể (Sørensen & Torfing, 2005).
Hội trong lý thuyết trên là một mắt xích quan trọng, tham gia vào quá trình hình thành xây dựng, triển khai thực hiện và giám sát thực hiện các chính sách công. Vai trò của hội trong mạng lưới quản trị thể hiện cụ thể qua các khía cạnh như:
– Làm cầu nối giữa nhà nước và cộng đồng: hội đóng vai trò trung gian chuyển tải thông tin hai chiều, từ chính sách công đến người dân và từ thực tiễn đời sống đến chính quyền. Các hội giúp “dịch” ngôn ngữ chính sách sang ngôn ngữ hành động và chuyển tiếng nói của cộng đồng thành thông tin hoạch định chính sách.
– Là chủ thể tham gia kiến tạo chính sách cùng nhà nước và doanh nghiệp: trong mô hình tam giác nhà nước – thị trường – xã hội, các hội đóng vai trò đối tác công (public partner), đưa ra đề xuất chính sách, phản biện các dự thảo và đồng thiết kế các chương sách công cùng với nhà nước và doanh nghiệp, thông qua đó giúp giảm chi phí điều phối, tăng tính chấp nhận chính sách, và đảm bảo các chính sách công phản ánh đầy đủ lợi ích của các chủ thể có liên quan trong xã hội.
– Là chủ thể đồng thực hiện và giám sát thực hiện chính sách công: ở nhiều quốc gia, một số chính sách công hiện không cần thiết phải được thực hiện trực tiếp bởi nhà nước, mà thông qua các hội có chuyên môn hoặc gắn với cộng đồng, như: hội y tế, hội môi trường, hội phụ nữ… Các hội này cũng tham gia giám sát mua sắm, chi tiêu công, kiểm tra chất lượng dịch vụ và cảnh báo vi phạm về quản trị nhà nước từ cấp cơ sở.
Tóm lại, trong lý thuyết quản trị mạng lưới, các hội là mắt xích thiết yếu để biến quản trị nhà nước từ “một chiều, từ trên xuống” sang “đa chiều, hợp tác và đồng kiến tạo” giữa các chủ thể. Trong các nhà nước hiện đại, việc chính quyền trao quyền, tin cậy và kết nối hiệu quả với các hội được xem là yêu cầu và là chìa khóa để xây dựng nền quản trị tốt (good governance) mà thể hiện qua các yếu tố như pháp quyền, minh bạch, trách nhiệm giải trình, có sự tham gia của người dân và định hướng đồng thuận.
2.2. Lý thuyết vốn xã hội (Social Capital Theory)
Lý thuyết này do một số học giả, tiêu biểu như Putnam (1993), đề xướng, trong đó cho rằng vốn xã hội (social capital) là các mạng lưới quan hệ xã hội, sự tin cậy, và chuẩn mực tồn tại trong một cộng đồng, giúp các thành viên trong cộng đồng hợp tác hiệu quả để đạt được mục tiêu chung. Vốn xã hội cần được sử dụng để thúc đẩy sự phát triển của các quốc gia. Việc không sử dụng vốn xã hội chính là một sự lãng phí lớn nhất trong quản trị nhà nước.
Cũng theo lý thuyết trên, giữa nhà nước và thị trường tồn tại một khoảng trung gian nơi người dân tổ chức, bày tỏ ý kiến, thúc đẩy quyền lợi, kiểm soát quyền lực và tham gia vào đời sống công (Putnam, 1993; Cohen & Arato, 1992). Trong khoảng trung gian đó, người dân có thể liên kết, tự tổ chức nhằm thể hiện và bảo vệ lợi ích, nhu cầu, nguyện vọng của mình, trong đó các hội, hiệp hội, tổ chức phi lợi nhuận, nhóm vận động chính sách chính là những thiết chế trụ cột. Các hội đóng vai trò thúc đẩy các nguyên tắc của quản trị nhà nước tốt, đặc biệt là tính minh bạch, trách nhiệm giải trình, củng cố vốn xã hội và tạo điều kiện cho sự tham gia chính trị hiệu quả từ cơ sở. Trong lý thuyết vốn xã hội, các hội có những vai trò chủ yếu sau đây:
(1) Là các chủ thể trung gian giữa công dân và nhà nước. Các hội giúp tổ chức và nâng cao tiếng nói của người dân đối với các chính sách công và chương trình, hoạt động của bộ máy nhà nước. Điều này thể hiện qua những hoạt động như phản biện chính sách, cung cấp thông tin từ cơ sở, tạo kênh đối thoại giữa chính quyền và công dân.
(2) Là những tổ chức vận động chính sách và bảo vệ lợi ích cộng đồng. Các hội tập hợp những người có cùng lợi ích theo nhóm (ví dụ, hội người tiêu dùng, hội người lao động trong các ngành nghề, hội của các dân tộc thiểu số…) để vận động bảo đảm các chính sách công có nội dung phù hợp, công bằng và bao trùm với mọi nhóm xã hội, đặc biệt là để bảo vệ quyền lợi chính đáng của các nhóm yếu thế khỏi sự thao túng hoặc bỏ rơi bởi nhà nước và thị trường.
(3) Là nhà cung cấp dịch vụ công thay thế hoặc bổ sung cho nhà nước. Các hội giúp lấp khoảng trống dịch vụ công trong xã hội, nhất là ở những nơi nhà nước không vươn tới hoặc thực hiện không hiệu quả. Thực tế ở nhiều quốc gia cho thấy, các hội có thể cung cấp những dịch vụ công thiết yếu cho người dân như dịch vụ y tế, giáo dục, hỗ trợ pháp lý, chăm sóc nhóm yếu thế…
(4) Là nền tảng xây dựng lòng tin cộng đồng. Các hội thúc đẩy sự hợp tác ngang hàng, liên kết tự nguyện, từ đó nâng cao sự tin cậy và các chuẩn mực cộng đồng, giúp các thành viên trong cộng đồng hợp tác hiệu quả để đạt được mục tiêu chung, qua đó làm tăng tính tự quản và giảm xung đột trong quản trị nhà nước ở các quốc gia.
2.3. Lý thuyết đối tác công – tư (Public – Private Partnership Theory – PPP)
Lý thuyết đối tác công – tư được hình thành từ nhiều công trình nghiên cứu liên ngành trong thập niên 1980 – 1990, đặc biệt trong các lĩnh vực quản trị nhà nước (public management), chính sách công (public policy) và tài chính công (public finance), trong đó Klijn (Klijn, E. H., & Teisman, G. R. (2003) và Hodge, Greve (Hodge, G., & Greve, C. (2007) có thể xem là những học giả tiêu biểu. Lý thuyết tập trung vào lý luận và thực tiễn của sự hợp tác gữa nhà nước và các chủ thể ngoài nhà nước trong cung ứng dịch vụ công trên thế giới. Sự xuất hiện của lý thuyết này bắt nguồn từ nhu cầu cải tổ mô hình cung cấp dịch vụ công ở các quốc gia, trong bối cảnh ngân sách nhà nước hạn chế, bộ máy công quyền thiếu linh hoạt trong khi nhu cầu xã hội ngày càng đa dạng. Những người ủng hộ lý thuyết này tin rằng không phải chỉ nhà nước mới có trách nhiệm và có khả năng cung cấp dịch vụ công mà các chủ thể ngoài nhà nước, bao gồm các doanh nghiệp, các hội và cộng đồng dân cư cũng có trách nhiệm và khả năng như vậy.
Theo Klijn & Teisman (2003), PPP là “một dạng quản trị mạng lưới trong đó các chủ thể công và tư hợp tác chính thức để đạt được mục tiêu công thông qua phân chia rủi ro, lợi ích và nguồn lực”. Sự hợp tác đó là hình thức tổ chức tối ưu nhằm cung cấp dịch vụ công và giải quyết các vấn đề xã hội (Klijn & Koppenjan, 2016).
Trong số các chủ thể ngoài nhà nước, các hội là đối tác có năng lực xã hội hóa nguồn lực, hiểu biết sâu về cộng đồng giúp chính quyền cung cấp dịch vụ công hiệu quả và phù hợp hơn (Brandsen & Pestoff, 2006). Vai trò cụ thể của các hội trong mô hình đối tác công – tư có thể kể như sau:
– Là đối tác xã hội cung cấp dịch vụ công: hội tham gia trực tiếp trong hợp đồng PPP, cùng với nhà nước và doanh nghiệp thực hiện các dịch vụ công như y tế, giáo dục, môi trường, phúc lợi xã hội… So với doanh nghiệp, lợi thế của các hội là thường gần dân hơn, hiểu rõ nhu cầu cộng đồng, và thường có tính tin cậy hơn trong mắt người dân.
– Là bên giám sát, phản biện trong quá trình triển khai PPP: hội có vai trò giám sát tính minh bạch, công bằng, bền vững xã hội trong các dự án PPP. Hội cũng đóng vai trò là đại diện cho tiếng nói cộng đồng nếu có xung đột lợi ích (ví dụ: giải phóng mặt bằng, giá dịch vụ…).
– Là người kết nối và huy động cộng đồng trong dự án PPP: các hội có năng lực tổ chức người dân, vì thế có khả năng tạo sự đồng thuận, hỗ trợ nhà nước và doanh nghiệp trong triển khai dự án. Vị thế đó của các hội đặc biệt hữu ích trong các dự án liên quan đến văn hóa, y tế, môi trường hoặc nhóm yếu thế.
Từ những phân tích trên, có thể thấy trong PPP hiện đại không thể thiếu vai trò của hội – đặc biệt là ở khía cạnh xã hội và tính công bằng. Các hội giúp chuyển PPP từ “cộng tác kỹ thuật” thành “đối tác công bằng”, bảo đảm giá trị xã hội, bảo đảm quyền con người và phát triển bền vững. Sự hiện diện của hội trong mô hình PPP là biểu hiện thực chất của nguyên tắc quản trị có sự tham gia của người dân – một trong những nguyên tắc chủ chốt của quản trị nhà nước tốt.
2.4. Lý thuyết quản trị theo mạng lưới chính sách (Advocacy Coalition Framework – ACF)
Quản trị theo mạng lưới chính sách là một lý thuyết phân tích chính sách công được phát triển bởi Paul A. Sabatier và Hank Jenkins-Smith từ cuối thập niên 1980. ACF được xây dựng để lý giải quá trình thay đổi chính sách công phức tạp trong môi trường quản trị nhà nước đa cấp, đa tác nhân, đặc biệt là ở những lĩnh vực thường có tính tranh cãi cao như môi trường, năng lượng, y tế, giáo dục…
Theo ACF, chính sách công không được hình thành bởi một tác nhân đơn lẻ, mà bởi nhiều liên minh vận động chính sách (advocacy coalitions), bao gồm các nhóm xã hội khác nhau. Mỗi liên minh đều có sự tham gia của các nhà hoạch định chính sách, học giả, chuyên gia, nhà báo, doanh nghiệp, tổ chức xã hội… liên kết quanh một hệ niềm tin côt lõi (core belief system) (Sabatier & Jenkins – Smith, 1993). Trong ACF, các hội đóng vai trò là tác nhân xã hội chủ chốt, tham gia trực tiếp vào các liên minh vận động chính sách. Các hội thường là thành viên nòng cốt của liên minh vận động chính sách, bởi mỗi hội thường đại diện cho lợi ích của một nhóm xã hội (người lao động, người tiêu dùng, phụ nữ, dân tộc thiểu số, nông dân…) và đấu tranh cho các chính sách công phù hợp với giá trị và lợi ích của các nhóm mà họ đại diện. Vai trò của các hội trong ACF còn thể hiện qua việc các hội cung cấp bằng chứng từ thực tiễn, dữ liệu từ cộng đồng, từ đó góp phần định hình và đánh giá hiệu quả chính sách công.
2.5. Lý thuyết quản trị đa trung tâm (Polycentric Governance)
Lý thuyết này được khởi xướng bởi Vincent Ostrom, Elinor Ostrom và các cộng sự tại Trường Đại học Indiana (Hoa Kỳ) từ những năm 1960 và phát triển mạnh từ đầu thế kỷ 21. Tư tưởng cốt lõi của lý thuyết này là: không có một trung tâm quyền lực đơn nhất nào có thể quản lý hiệu quả mọi vấn đề công cộng; thay vào đó, nhiều trung tâm ra quyết định (centers of authority) hoạt động đồng thời, tương tác với nhau, giải quyết vấn đề dựa trên sự hợp tác, cạnh tranh lành mạnh, và thử nghiệm linh hoạt. Các trung tâm đó có thể là nhà nước trung ương, chính quyền địa phương, doanh nghiệp, các tổ chức xã hội và các nhóm cộng đồng.
So sánh với lý thuyết quản trị mạng lưới đã đề cập ở trên, có thể thấy cả hai lý thuyết quản trị đa trung tâm và quản trị mạng lưới đều phản ánh sự chuyển dịch từ mô hình nhà nước quản lý tập trung sang những mô hình quản trị hiện đại, linh hoạt, phi tập quyền. Tuy nhiên, quản trị đa trung tâm nhấn mạnh sự phân tán quyền lực thể chế, còn quản trị mạng lưới nhấn mạnh sự hợp tác và phối hợp chính sách. Các hội trong lý thuyết quản trị đa trung tâm có thể là một thiết chế độc lập, tự trị tương đối, trong khi trong lý thuyết quản trị mạng lưới, các hội là một đối tác cần thiết trong mối quan hệ đa chiều giữa nhà nước, doanh nghiệp và xã hội.
Tóm lại,các lý thuyết nêu trên đều cho thấy một xu hướng nổi bật đó là, sự chuyển dịch từ mô hình quản trị truyền thống với nhà nước có vai trò trung tâm, đơn nhất, điều hành bằng các mệnh lệnh hành chính (mô hình quản lý nhà nước – theo cách nói phổ biến ở Việt Nam), sang mô hình quản trị hiện đại với đa chủ thể, đa tầng, nơi các hội và các chủ thể ngoài nhà nước khác giữ vai trò ngày càng quan trọng. Thông qua lăng kính của từng lý thuyết nêu trên, vai trò của các hội không ngừng được mở rộng và làm sâu sắc thêm, từ vị thế một “đối tượng phục tùng chính sách” trở thành một “tác nhân tham gia và đồng kiến tạo chính sách công”.
Nói cách khác, các hội không còn là những đơn vị “bổ trợ” thụ động cho nhà nước, mà là những chủ thể có khả năng phản biện, kiến tạo, điều phối và tự quản trong không gian quản trị nhà nước hiện đại. Việc nhận thức rõ xu hướng phát triển thông qua các lý thuyết nêu trên không chỉ giúp hiểu đúng chức năng của các hội trong nền dân chủ hiện đại mà còn góp phần gợi mở hướng đi cho các quốc gia trong việc đổi mới nền quản trị nhà nước theo hướng hiệu lực, hiệu quả, linh hoạt và bền vững hơn.
3. Khái lược lịch sử phát triển và vai trò của hội ở Việt Nam
3.1. Thời kỳ phong kiến
Trong thời kỳ phong kiến, ở Việt Nam đã tồn tại nhiều hình thức hội truyền thống có tính chất tự nguyện, tự quản, gắn với đời sống cộng đồng. Dưới đây là một số dạng hội tiêu biểu:
– Các hội ở làng xã: đây là hình thức hội phổ biến và có ảnh hưởng sâu rộng nhất trong thời kỳ phong kiến ở Việt Nam. Những hội này thường được tổ chức theo giới tính, lứa tuổi hoặc theo vai trò trong cộng đồng, ví dụ như: hội người cao tuổi, hội trai đinh, hội quan viên… hoạt động theo nguyên tắc đồng thuận, thực hiện chức năng quản lý hương ước, tổ chức các lễ hội truyền thống, duy trì trật tự và giáo dục đạo lý trong cộng đồng – tức là có vai trò tương tự như những thiết chế xã hội công dân sơ khai.
– Các hội nghề nghiệp (phường hội): là tổ chức của những người cùng nghề nghiệp (làm giấy, rèn, gốm, mộc, nón, dệt…) trong một làng xã hoặc khu vực. Những hội này cũng được tổ chức theo hình thức tự quản để duy trì tay nghề, bảo vệ quyền lợi chung, điều tiết cạnh tranh, thờ tổ nghề…
– Các hội thờ tự – tín ngưỡng: những hội này do người dân tự tổ chức để làm các công việc thờ tự, tín ngưỡng chung (ví dụ, hội thờ thành hoàng làng, hội thờ tổ tiên, hội đình, hội đền, hội chùa)… Thông thường, chúng vừa thực hiện chức năng tôn giáo – tín ngưỡng, vừa mang tính giáo dục cộng đồng, củng cố bản sắc văn hóa địa phương.
– Các hội tương tế, cứu tế: là các hình thức huy động nguồn lực cộng đồng để tương trợ lẫn nhau trong hoàn cảnh khó khăn, như: tang ma, thiên tai, bệnh tật. Dạng hội này góp phần quan trọng vào việc ổn định xã hội, giảm gánh nặng cho bộ máy cai trị phong kiến.
– Hội học tập, khuyến học: đây là dạng hội không chính thức, được người dân tự tổ chức ở các làng xã nhằm hỗ trợ con em học hành, ôn luyện khoa cử, lập quỹ giúp đỡ nho sinh nghèo. Dạng hội này gắn với văn hóa trọng học, trọng đạo lý của xã hội Nho giáo ở Việt Nam và một số nước Đông Á.
Các hội trong thời kỳ phong kiến Việt Nam là những thiết chế tự tổ chức của cộng đồng, mang tính bản địa sâu sắc, thể hiện năng lực tự quản, tinh thần đùm bọc lẫn nhau và đạo lý truyền thống của người Việt. Dù có thể chưa được gọi là “hội” theo nghĩa hiện đại, chúng đã đặt nền móng cho các tổ chức xã hội sau này ở nước ta, phản ánh mô hình quản trị đa trung tâm có tính sơ khai tồn tại trong thời kỳ phong kiến ở Việt Nam.
3.2. Thời Pháp thuộc
Trong thời Pháp thuộc (1884 – 1945), một số hội nghề nghiệp và hội từ thiện được chính quyền thực dân cho phép thành lập nhưng bị kiểm soát chặt chẽ. Các hội này là dấu ấn đầu tiên của xã hội công dân hiện đại ở Việt Nam, thể hiện năng lực tự tổ chức và phản ánh nhu cầu xã hội thời kỳ đó (Gainsborough, 2010).
Một số dạng hội tiêu biểu trong thời kỳ này bao gồm:
– Hội văn hóa và giáo dục: những hội này vừa góp phần truyền bá tri thức, vừa thể hiện tinh thần canh tân và tự chủ trí thức của giới trí thức Việt Nam trong thời thuộc Pháp. Tiêu biểu là Hội Khai trí Tiến Đức (thanh lập từ năm 1919), Hội Truyền bá Quốc ngữ (thành lập năm 1938)..
– Hội nghề nghiệp và thương mại: có các hội tiêu biểu như Hội Nông nghiệp, Hội Thương mại Hà Nội, Hội Công nghiệp Sài Gòn… do các nhà buôn và địa chủ thành lập để bảo vệ quyền lợi nghề nghiệp, điều phối hoạt động sản xuất – kinh doanh. Tuy bị chính quyền thực dân khống chế, nhưng các hội nghề nghiệp dạng này đã đặt nền móng cho hình thức tổ chức đại diện lợi ích ngành nghề ở Việt Nam về sau.
– Hội từ thiện – cứu tế xã hội: tiêu biểu như Hội Y tế Sài Gòn, Hội Hồng thập tự, Hội nuôi trẻ mồ côi… Các hội này hoạt động trong lĩnh vực y tế cộng đồng, chăm sóc trẻ em và người nghèo. Đây là các thiết chế xã hội có tính nhân đạo cao, nhiều tổ chức do người Pháp sáng lập nhưng dần có sự tham gia và điều hành của người Việt. Vai trò của các hội từ thiện thời kỳ này giúp lấp khoảng trống phúc lợi công trong xã hội thuộc địa mà vốn thiếu các dịch vụ xã hội chính thức.
– Hội tôn giáo và tín ngưỡng: tiêu biểu là các tổ chức tôn giáo, như: Hội Công giáo, Hội Tin Lành, Hội Phật học Bắc Kỳ… Những hội dạng này được tổ chức quy củ hơn theo mô hình hiện đại, có hội viên, điều lệ và cơ cấu lãnh đạo. Dưới danh nghĩa hoạt động tín ngưỡng, nhiều hội thực hiện chức năng gắn kết cộng đồng và duy trì bản sắc dân tộc, đồng thời, tránh sự giám sát của chính quyền thực dân.
– Hội ái hữu, đồng hương, trí thức: tiêu biểu là các Hội Ái hữu Quảng Nam, Hội đồng hương Bắc Kỳ ở Sài Gòn… Những hội này ra đời nhằm hỗ trợ người xa quê, tạo kết nối xã hội và giúp đỡ hội viên khi gặp khó khăn. Một số hội trí thức, như: Hội Khoa học Xã hội Đông Dương, Hội Nghiên cứu Văn hóa An Nam…đã tổ chức những hội thảo, xuất bản nhiều ấn phẩm, đóng vai trò như một không gian học thuật bán chính thức.
Tóm lại, các hội thành lập ở Việt Nam trong thời kỳ Pháp thuộc, tuy phải hoạt động trong khuôn khổ kiểm soát chặt chẽ của chính quyền thực dân, song vẫn thể hiện xu hướng rõ rệt của một xã hội công dân đang hình thành. Nhiều hội gắn liền với tinh thần yêu nước, cải cách, và hiện đại hóa xã hội góp phần hình thành năng lực tổ chức, điều hành, tự quản của người dân – những yếu tố thiết yếu cho quản trị nhà nước hiện đại.
3.3. Giai đoạn từ khi giành độc lập (năm 1945) đến trước Đổi mới (năm 1986)
Sau Cách mạng tháng Tám năm 1945, chính quyền cách mạng non trẻ của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa đối mặt với yêu cầu cấp thiết phải huy động toàn dân cho công cuộc kháng chiến, kiến quốc và ổn định thể chế. Vì vậy, ngay từ đầu thập niên 50 thế kỷ XX, một loạt hội lớn đã được thành lập và hoạt động dưới sự lãnh đạo của Đảng, trong đó có thể kể đến: Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam (năm 1946), Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam (năm 1946), Hội Nông dân Việt Nam (năm 1950), Hội Liên hiệp Thanh niên Việt Nam (năm 1956). Đây là những hội có tổ chức từ trung ương đến địa phương, mang tính quần chúng sâu rộng, hoạt động như những tổ chức chính trị – xã hội bán nhà nước (semi-state).
Trong hai cuộc kháng chiến chống Pháp và chống Mỹ, các hội này đã phát huy mạnh mẽ vai trò huy động con người và vật chất phục vụ kháng chiến. Ví dụ, Hội Phụ nữ phát động phong trào “ba đảm đang”, Hội Thanh niên tổ chức phong trào “xung phong ra trận”, Hội Nông dân cổ vũ “góp gạo nuôi quân”… Sau thống nhất đất nước (năm 1975), các hội này tiếp tục phối hợp với chính quyền trong việc thực hiện chính sách dân số, vệ sinh môi trường, giáo dục, xây dựng đời sống văn hóa mới…
Trong giai đoạn 1945 – 1986, các hội ở Việt Nam đóng vai trò trung gian trong mô hình quản trị nhà nước hóa. Hoạt động của các hội mang tính chất một chiều – từ trên xuống, thiên về huy động, phổ biến chính sách và tổ chức thi đua, thay vì thực hiện chức năng phản biện, giám sát hay đại diện lợi ích của các nhóm xã hội. Cấu trúc này phù hợp với mô hình nhà nước thời kỳ bao cấp song bộc lộ nhiều hạn chế khi đất nước bước vào thời kỳ cải cách và mở cửa.
3.4. Giai đoạn từ sau Đổi mới đến nay
Từ sau Đại hội VI (năm 1986) của Đảng, công cuộc Đổi mới toàn diện đất nước đã tạo ra những chuyển biến mạnh mẽ trong cấu trúc nhà nước – xã hội. Việc chuyển từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đòi hỏi sự tham gia ngày càng lớn của xã hội vào quản trị nhà nước, đặc biệt là trong việc cung ứng các dịch vụ công. Trong bối cảnh đó, các hội có điều kiện phát triển dưới nhiều hình thức đa dạng.
Nếu như trước Đổi mới, số lượng hội còn rất ít và chủ yếu là các hội chính trị – xã hội truyền thống (Hội Phụ nữ, Hội Nông dân, Hội Cựu chiến binh…), thì từ thập niên 90 trở đi, số lượng và chủng loại hội ở Việt Nam tăng vọt, bao gồm cả các hội nghề nghiệp, Hội khoa học kỹ thuật, Hội nhân đạo – từ thiện, Hội văn hóa – giáo dục, Hội người cao tuổi, Hội người khuyết tật và hàng loạt hội chuyên ngành, đồng hương, tôn giáo.
Theo Bộ Nội vụ, đến năm 2022, cả nước có hơn 500 hội cấp trung ương, gần 60.000 hội cấp tỉnh, huyện, xã2 và hàng ngàn tổ chức hội mang tính không chính thức hoặc hoạt động theo mô hình doanh nghiệp xã hội, câu lạc bộ. Nhiều hội có phạm vi hoạt động quốc tế, hoặc phối hợp với các tổ chức nước ngoài trong triển khai dự án phát triển, nâng cao năng lực cộng đồng và cung cấp dịch vụ công.
Các hội đã và đang góp phần tích cực vào quản trị nhà nước, thể hiện qua các khía cạnh, như: cung cấp dịch vụ công và bán công, đặc biệt trong lĩnh vực y tế, giáo dục, bảo trợ xã hội, hỗ trợ pháp lý, môi trường… cho người dân; hỗ trợ chính quyền địa phương trong việc thực hiện chính sách, phổ biến pháp luật, tổ chức giám sát cộng đồng, phản ánh kiến nghị của người dân; tham gia phản biện chính sách, đóng góp ý kiến vào dự thảo văn bản pháp luật (thông qua Mặt trận Tổ quốc Việt Nam hoặc trực tiếp gửi ý kiến tới các cơ quan soạn thảo); đại diện tiếng nói và lợi ích của nhóm yếu thế, nhất là hội người khuyết tật, hội nạn nhân chất độc da cam, hội bảo vệ quyền trẻ em, hội đồng bào dân tộc thiểu số.
Trong thập niên gần đây, nhiều hội đã chuyển mình theo hướng chuyên nghiệp hóa, kết nối mạng lưới quốc tế, nâng cao năng lực vận động chính sách và cung cấp dịch vụ chất lượng cao cho cộng đồng. Các mạng lưới phi chính phủ về môi trường, quyền phụ nữ, bình đẳng giới, phát triển bền vững đã góp phần định hình lại không gian của các tổ chức xã hội ở Việt Nam.
Trên phương diện thể chế, kể từ Đổi mới, Nhà nước đã từng bước xác lập khuôn khổ pháp lý nhằm điều chỉnh và kiểm soát hoạt động của hội, trong đó nổi bật là Nghị định số 88/2003/NĐ-CP ngày 30/7/2003, Nghị định số 45/2010/NĐ-CP ngày 21/4/2010 và Nghị định số 33/2012/NĐ-CP ngày 13/4/2012, đồng thời khuyến khích vai trò của hội thông qua các quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015 và một số luật chuyên ngành khác. Tuy nhiên, Luật về Hội – văn bản được dự thảo từ những năm 90 cho đến nay vẫn chưa được Quốc hội thông qua. Việc này dẫn đến thực trạng khung pháp lý điều chỉnh hội còn chắp vá, thiếu thống nhất và khiến cho không gian cho việc phản biện chính sách của các hội bị giới hạn. Nói cách khác, thể chế pháp lý về hội ở Việt Nam kể từ Đổi mới đã có những phát triển tiến bộ nhưng còn chưa đầy đủ và hoàn thiện.
Xét tổng quát, có thể thấy, vai trò của hội trong quản trị nhà nước ở Viêt Nam từ Đổi mới đến nay đã được mở rộng so với giai đoạn trước nhưng chưa bền vững và chưa tương xứng với tiềm năng. Trong thực tế, vai trò của hội vẫn còn mang tính hình thức, phụ thuộc nhiều vào sự cho phép của cơ quan nhà nước. Các hội lớn thường do các lãnh đạo nhà nước kiêm nhiệm, hoạt động bằng ngân sách nhà nước, còn các hội nhỏ hơn (tổ chức phi chính phủ trong nước) thường gặp khó khăn trong việc đăng ký pháp nhân, tiếp cận tài chính, nhân sự và về không gian hoạt động. Nhìn chung, thể chế pháp lý về hội ở Việt Nam hiện vẫn còn hạn hẹp, cơ bản vẫn theo hướng “kiểm soát”, chưa phải là “hợp tác và trao quyền”.
4. Một số gợi ý về phát huy vai trò của hội trong quản trị nhà nước ở Việt Nam hiện nay
Từ các lý thuyết và thực tiễn đã nêu và phân tích ở các mục trên, có thể thấy, việc phát huy vai trò của các hội trong quản trị nhà nước là một yêu cầu mang tính chiến lược ở Việt Nam hiện nay. Điều này đòi hỏi cần cải cách thể chế pháp lý về hội.
Thứ nhất, nên đẩy nhanh việc xây dựng và ban hành Luật về Hội với tinh thần tiến bộ, đồng bộ và phù hợp với Hiến pháp năm 2013. Điều đó là bởi việc thiếu một đạo luật chính thức về hội suốt nhiều thập niên qua đã khiến cho khung pháp lý hiện hành vừa chắp vá, vừa thiên về kiểm soát hành chính của nhà nước hơn là “hợp tác và trao quyền” cho hội. Luật về Hội nên quy định rõ ràng quyền tự chủ, cơ chế tài chính độc lập, quyền phản biện chính sách và cơ chế minh bạch trong việc công nhận hội để tránh tình trạng hành chính hóa hoặc phân biệt đối xử giữa các loại hội.
Thứ hai, nên chuyển đổi mô hình quản lý hội từ “quản lý hành chính” sang “hợp tác thể chế”. Nhà nước không nên chỉ đóng vai trò cấp phép, giám sát và kiểm soát hội mà cần trở thành đối tác phối hợp trong hoạch định chính sách, cung cấp dịch vụ và giám sát hoạt động của hội. Điều này phù hợp với lý thuyết quản trị mạng lưới, trong đó các chủ thể tương tác theo chiều ngang, không phụ thuộc vào quan hệ mệnh lệnh – phục tùng.
Thứ ba, nên thúc đẩy quyền tham gia và phản biện chính sách của hội một cách thực chất. Thực tế cho thấy, nhiều hội đã có năng lực chuyên môn, kinh nghiệm thực tiễn và mạng lưới xã hội sâu rộng, nhưng chưa có điều kiện thuận lợi để tham gia vào quá trình xây dựng, đánh giá và giám sát chính sách công. Do đó, nên quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc công khai lấy ý kiến hội về các dự thảo văn bản pháp luật, cung cấp thông tin chính sách sớm và minh bạch cũng như thiết lập các cơ chế bảo đảm hoạt động phản biện chính sách của các hội.
Thứ tư, nên hỗ trợ phát triển năng lực của các hội, đặc biệt là về quản trị tổ chức, tài chính, truyền thông và vận động chính sách. Để hội không chỉ tồn tại hình thức, các chương trình nâng cao năng lực cho hội cần được xây dựng trên cơ sở hợp tác giữa nhà nước, các tổ chức quốc tế và các cơ sở nghiên cứu, học thuật. Đồng thời, cần bảo đảm quyền tiếp cận nguồn tài chính hợp pháp trong nước và quốc tế cho các hội hoạt động vì lợi ích công, tránh tình trạng hội phải lệ thuộc hoàn toàn vào ngân sách nhà nước hoặc những nguồn tài trợ có tính chất chính trị hóa.
Cần thay đổi nhận thức của xã hội và của hệ thống chính trị Việt Nam về vai trò của hội. Cần thay đổi góc nhìn truyền thống coi hội là “cánh tay nối dài của nhà nước” hoặc là “đối tượng cần kiểm soát” sang nhìn nhận hội như là một “đối tác đồng kiến tạo chính sách”, một chủ thể đồng trách nhiệm trong bảo vệ lợi ích công và thúc đẩy phát triển bền vững với Nhà nước và doanh nghiệp. Tinh thần này không chỉ phù hợp với Hiến pháp năm 2013 và các cam kết quốc tế của Việt Nam mà còn phản ánh xu thế toàn cầu về dân chủ hóa và tăng cường sự tham gia của xã hội trong quản trị nhà nước.
5. Kết luận
Các hội đóng vai trò ngày càng quan trọng trong quản trị nhà nước hiện đại, không chỉ ở phương diện phản biện và giám sát mà còn trong cung cấp dịch vụ và xây dựng chính sách. Việc nhìn nhận đúng vai trò và thiết lập cơ chế hợp tác hiệu quả giữa nhà nước và các hội là một xu thế tất yếu nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả và tính minh bạch của bộ máy nhà nước. Để các hội ở Việt Nam có thể đóng góp một cách thực chất và hiệu quả vào quản trị nhà nước, cần có những cải cách thể chế toàn diện, gắn với chuyển đổi nhận thức và đổi mới quan hệ giữa nhà nước và hội. Hội không nên chỉ được “cho phép hoạt động”, mà nên được “trao quyền để đồng hành và giám sát” hoạt động của Nhà nước. Đây chính là bước đi tất yếu để xây dựng một nền quản trị nhà nước minh bạch, hiệu quả, dân chủ và có khả năng thích ứng cao trong kỷ nguyên phát triển của đất nước.
Chú thích:
1. Bài viết được củng cố, hoàn thiện từ tham luận của tác giả trình bày trong Hội thảo khoa học “Quan hệ giữa Nhà nước với hội ở nước ta: những vấn đề lý luận và thực tiễn” do Viện Khoa học Tổ chức nhà nước và Lao động, Bộ Nội vụ tổ chức vào tháng 5/2025.
2. Bộ Nội vụ (2022). Báo cáo công tác quản lý hội, tổ chức phi chính phủ năm 2021 – 2022.
Tài liệu tham khảo:
1. Chính phủ (2010). Nghị định số 45/2010/NĐ-CP quy định về tổ chức, hoạt động và quản lý hội.
2. Quốc hội (2015). Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Quốc hội (2015). Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015.
3. Nguyễn Đình Hương (2004). Phong trào Truyền bá Quốc ngữ và cải cách văn hóa giáo dục Việt Nam trước năm 1945. H. NXB Giáo dục.
4. Nguyễn Đình Hương. (2008). Tổ chức xã hội và mô hình quản trị ở Việt Nam thế kỷ XX. Tạp chí Xã hội học, (1), 34 – 42.
5. Nguyễn Quang Ngọc (2010). Các tổ chức xã hội và quá trình hình thành xã hội dân sự ở Việt Nam đầu thế kỷ XX. Tạp chí Nghiên cứu Lịch sử, (3), 45 – 53.
6. Nguyễn Sĩ Dũng (2021). Từ Nhà nước quản lý sang Nhà nước kiến tạo phát triển. Tạp chí Cộng sản (959), 45 – 51.
7. Nguyễn Trọng Phúc (2015). Lịch sử Đảng Cộng sản Việt Nam. Tập II (1945 – 1975). H. NXB Chính trị Quốc gia.
8. Nguyễn Tự Cường (2003). Tự trị cộng đồng và hương ước truyền thống. H. NXB Chính trị Quốc gia.
9. Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (2019). 70 năm phát triển và đồng hành cùng dân tộc. H. NXB Chính trị Quốc gia Sự thật.
10. Trần Ngọc Dung (2019). Vai trò của các tổ chức xã hội trong quản trị nhà nước ở Việt Nam hiện nay. Tạp chí Lý luận Chính trị, (6), 24 – 30.
11. Trần Quốc Vượng. (2000). Văn hóa làng xã Việt Nam. H. NXB Khoa học Xã hội.
12. Agranoff, R. (2007). Managing within Networks: Adding Value to Public Organizations. Georgetown University Press.
13. Aligica, P. D., & Tarko, V (2012). Polycentricity: From Polanyi to Ostrom, and beyond. Governance, 25(2), 237 – 262.
14. Benz, A., & Papadopoulos, Y. (2006). Governance and Democracy: Comparing National. European and International Experiences. Routledge.
15. Bourdieu, P. (1986). The forms of capital. In Handbook of Theory and Research for the Sociology of Education.
16. Bovaird, T. (2004). Public – private partnerships: From contested concepts to prevalent practice. International Review of Administrative Sciences, 70(2), 199 – 215.
17. Bovaird, T (2007). Beyond engagement and participation: User and community co-production of public services. Public Administration Review, 67 (5), 846 – 860. https://doi.org/10.1111/j.1540-6210.2007.00773.
18. Brandsen, T., & Pestoff, V. (2006). Co-production, the third sector and the delivery of public services. Public Management Review, 8(4), 493-501. https://doi.org/10.1080/14719030601022874.
19. Brocheux, P., & Hémery, D. (2009). Indochina: An Ambiguous Colonization, 1858-1954. University of California Press.
20. Cohen, J. L., & Arato, A. (1992). Civil Society and Political Theory. MIT Press.Coleman, J. S. (1988). Social capital in the creation of human capital. American Journal of Sociology, 94, S95–S120.
21. Edwards, M. (2009). Civil Society. Polity Press.
22. Evers, A., & Laville, J. L. (2004). The Third Sector in Europe. Edward Elgar Publishing
23. Gainsborough, M. (2010). Vietnam: Rethinking the State. Zed Books.
24. Henry, A. D. (2011). Ideology, Power, and the Structure of Policy Networks. Policy Studies Journal, 39 (3), 361-383.
25. Hodge, G., & Greve, C. (2007). Public–Private Partnerships: An International Performance Review. Public Administration Review, 67(3), 545–558.
26. Kerkvliet, B. J. T. (2003). Governance, local politics and civil society in Vietnam: A comparative perspective. *Southeast Asian Affairs*, 2003(1), 293 – 309.
27. Kerkvliet, B. J. T. (2003). Land struggles and village governance reform in Vietnam. Journal of Agrarian Change, 3(3), 278–303.
28. Klijn, E. H., & Koppenjan, J. (2016). Governance Networks in the Public Sector. Routledge.
29. Klijn, E. H., & Teisman, G. R. (2003). Institutional and strategic barriers to public–private partnership: An analysis of Dutch cases. Public Money & Management, 23(3), 137 – 146.
30. Marr, D. G. (1981). Vietnamese Tradition on Trial, 1920 – 1945. University of California Press.
31. OECD (2021). Engaging Civil Society in Public–Private Partnerships: Best Practice Guide. OECD Publishing.
32. Ostrom, E. (2010). Beyond markets and states: Polycentric governance of complex economic systems. *American Economic Review*, 100 (3), 641–672.
33. Ostrom, V., Tiebout, C. M., & Warren, R (1961). The organization of government in metropolitan areas: A theoretical inquiry. American Political Science Review, 55(4), 831-842.
34. Putnam, R. D. (1993). Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy. Princeton University Press.
35. Rhodes, R. A. W. (1997). Understanding Governance: Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability. Open University Press.
36. UNDP Vietnam. (2016). Research on Enabling Environment for Civil Society in Vietnam. UNDP.
37. Sabatier, P. A. & Jenkins-Smith, H. C. (1993). Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach. Westview Press.
38. Salamon, L. M. (1994). The Rise of the Nonprofit Sector. Foreign Affairs, 73 (4), 109 – 122.
39. Skelcher, C., & Sullivan, H. (2008). Theory-driven approaches to analysing collaborative performance. Public Management Review, 10 (6), 751-771. https://doi.org/10.1080/14719030802423103
40. Smith, S. R. (2010). Nonprofits and Public Administration: Reconciling Performance Management and Citizen Engagement. The American Review of Public Administration, 40 (2), 129 – 152.
41. Sørensen, E., & Torfing, J. (2005). The democratic anchorage of governance networks. Scandinavian Political Studies, 28(3), 195-218. https://doi.org/10.1111/j.1467-9477.2005.00129.
42. Taylor, K. W. (2013). A History of the Vietnamese. Cambridge University Press.
43. Weible, C. M., & Sabatier, P. A (2007). A guide to the Advocacy Coalition Framework. In Handbook of Public Policy Analysis. CRC Press.
