Hoàn thiện thể chế quản lý phát triển xã hội theo quan điểm: toàn dân, toàn diện, toàn cầu, bao trùm và bền vững ở Việt Nam trong bối cảnh mới

PGS.TS. Hoàng Văn Hoan
Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh
TS. Nguyễn Danh Nam
Trường Đại học Thành Đông

(Quanlynhanuoc.vn) – Trên cơ sở tổng hợp và phân tích các văn kiện của Đảng, dữ liệu thống kê quốc gia và các báo cáo liên quan, bài viết đánh giá toàn diện những thành tựu mà Việt Nam đã đạt được trong phát triển xã hội, như: nâng cao thu nhập bình quân đầu người, cải thiện chỉ số HDI, giảm bất bình đẳng, mở rộng bao phủ an sinh xã hội và tăng cường hội nhập quốc tế. Bên cạnh đó, bài viết cũng chỉ ra một số hạn chế và vấn đề đặt ra của thể chế hiện nay; đồng thời, đề xuất các định hướng và nhóm giải pháp hoàn thiện thể chế quản lý phát triển xã hội trong bối cảnh đổi mới sáng tạo và hội nhập toàn cầu.

Từ khóa: Toàn dân, toàn diện, toàn cầu, phát triển bền vững, quản lý phát triển xã hội, Việt Nam.

1. Đặt vấn đề

Trong tiến trình đổi mới và hội nhập quốc tế, Việt Nam đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng trong phát triển kinh tế – xã hội, góp phần nâng cao đời sống nhân dân và củng cố vị thế quốc gia. Tuy nhiên, quá trình phát triển cũng đặt ra những thách thức mới về bất bình đẳng, biến đổi xã hội, biến đổi khí hậu và yêu cầu bảo đảm an sinh trong nền kinh tế số. Trước bối cảnh đó, việc hoàn thiện thể chế quản lý phát triển xã hội trở thành yêu cầu tất yếu, nhằm bảo đảm sự phát triển hài hòa giữa kinh tế, xã hội và môi trường, giữa tăng trưởng và công bằng. Đảng Cộng sản Việt Nam đã xác lập các nguyên tắc nền tảng cho quản lý phát triển xã hội hiện đại: toàn dân, toàn diện, toàn cầu, bao trùm và phát triển bền vững. Đây không chỉ là định hướng chính trị mà còn là khung giá trị và phương pháp luận phản ánh sự kế thừa và phát triển của tư duy quản trị quốc gia trong thời kỳ mới. Vì vậy, nghiên cứu và cụ thể hóa các nguyên tắc này có ý nghĩa quan trọng trong việc xây dựng hệ thống thể chế linh hoạt, hiệu lực và hiệu quả, hướng tới mục tiêu phát triển con người toàn diện, xã hội nhân văn và quốc gia thịnh vượng, bền vững đến năm 2045.

Bài viết sử dụng phương pháp phân tích – tổng hợp lý luận, kết hợp với phương pháp so sánh và đối chiếu chính sách, dựa trên hệ thống văn kiện của Đảng, dữ liệu thống kê và các báo cáo quốc tế (UNDP, UNICEF, GSO, WB). Đồng thời, phương pháp diễn giải – quy nạp được vận dụng để khái quát tiến trình hình thành, cụ thể hóa và đánh giá thể chế quản lý phát triển xã hội ở Việt Nam, từ đó đề xuất định hướng hoàn thiện theo năm nguyên tắc toàn dân, toàn diện, toàn cầu, bao trùm và bền vững.

2. Cơ sở hình thành các nguyên tắc toàn dân, toàn diện, toàn cầu, bao trùm và phát triển bền vững trong quản lý phát triển xã hội

Sự phát triển của xã hội loài người, xét đến cùng, là lịch sử giải phóng và hiện thực hóa năng lực sáng tạo của con người. Quản lý xã hội vì thế không chỉ là công cụ duy trì trật tự, mà là cơ chế tổ chức và điều phối sức sáng tạo ấy. Từ cộng đồng nguyên thủy đến xã hội hiện đại, quá trình này phản ánh sự chuyển biến từ quản lý bản năng sang quản trị có ý thức, từ cưỡng bức sang tự chủ, từ thống trị thiểu số sang tham gia của đại đa số. Bước ngoặt đến với chủ nghĩa tư bản khi quyền công dân và quyền mưu cầu hạnh phúc được pháp lý hóa, sức sáng tạo con người được giải phóng, khẳng định chân lý cơ bản rằng, phát triển xã hội là phát triển con người và quản lý hiệu quả là tạo cơ chế để con người được khơi dậy, phát huy và nhân lên năng lực sáng tạo.

Karl Marx, trong Luận cương về Feuerbach (1845/1888)¹ đã đặt nền tảng thực tiễn cho nhận thức luận xã hội. Ông phê phán chủ nghĩa duy vật cũ chỉ dừng lại ở việc “giải thích thế giới”, trong khi nhiệm vụ là “cải tạo thế giới”. Thực tiễn, theo Marx là cơ sở và động lực của chân lý; con người là “tổng hòa các quan hệ xã hội”. Từ đó, nguyên tắc toàn dân trong quản lý phát triển xã hội được xác lập: chỉ có sự tham gia và hành động của nhân dân mới tạo ra tính chính danh và hiệu lực của chính sách. Quản lý chỉ có ý nghĩa khi phản ánh và nâng đỡ đời sống của nhân dân – nơi thực tiễn được coi là nguồn gốc và mục tiêu của phát triển.

Max Weber, trong Science as a Vocation (1919/1946), phát triển ý niệm “quan điểm” như một phạm trù phương pháp luận. Ông khẳng định mọi tri thức đều được lọc qua khung giá trị (value frame), do đó, muốn khách quan phải thừa nhận vai trò định hướng của giá trị nhưng không để giá trị chi phối phán đoán khoa học. Weber viết: “Không có hiện tượng nào đáng quan tâm tự thân, mà chỉ vì chúng liên hệ đến những giá trị do con người quan tâm”². Từ đó, ông đặt nền móng cho nguyên tắc toàn diện trong quản lý xã hội đòi hỏi tư duy hệ thống, nhận diện mối liên hệ chéo giữa kinh tế, xã hội, văn hóa, môi trường và quyền con người. Toàn diện không phải là cộng gộp mục tiêu mà là năng lực kiến trúc hệ thống, tối ưu hóa tổng thể trong một trật tự lý tính, minh bạch và có trách nhiệm.

Thomas S. Kuhn với The Structure of Scientific Revolutions (1962), đưa “quan điểm” lên tầm mô hình nhận thức (paradigm). Theo ông, tri thức phát triển qua các “cách mạng khoa học”, khi mô hình cũ không còn giải thích được thực tiễn và mô hình mới xuất hiện thay thế. Quản lý phát triển xã hội cũng chịu quy luật này: khi paradigm tăng trưởng kinh tế thuần túy suy giảm, mô hình “phát triển con người là trung tâm” ra đời, mở ra hai nguyên tắc mới – bao trùm và bền vững. Phát triển bao trùm (inclusive development) bảo đảm mọi người đều có cơ hội tham gia và hưởng lợi, đặc biệt nhóm yếu thế.

Phát triển bền vững (sustainable development) yêu cầu cân bằng giữa ba trụ cột: kinh tế, xã hội và môi trường, đồng thời tính đến lợi ích của thế hệ tương lai. Khi mô hình nhận thức thay đổi, cách hiểu, đo lường và quản lý cũng thay đổi theo – “khi paradigm thay đổi, thế giới cũng thay đổi”³.

Ulrich Beck (2000) và Anthony Giddens (1990) tiếp tục mở rộng phạm vi nhận thức sang chiều kích toàn cầu. Beck gọi thế giới hiện nay là “xã hội rủi ro toàn cầu” (world risk society), còn Giddens nhấn mạnh tính liên kết giữa chính sách địa phương và hệ quả toàn cầu⁴. Quản lý phát triển xã hội vì vậy không thể giới hạn trong biên giới quốc gia mà phải vận hành trong không gian phụ thuộc lẫn nhau của nhân loại, với năng lực quản trị đa tầng và trách nhiệm toàn cầu. Nguyên tắc toàn cầu ở đây không chỉ là phạm vi không gian mà còn là nguyên tắc đạo lý, phản ánh ý thức về trách nhiệm chung và lợi ích chung của nhân loại, gắn liền với Chương trình Nghị sự 2030 và 17 mục tiêu phát triển bền vững.

Lý thuyết năng lực (capability approach) của Amartya Sen (1999) đã hiện thực hóa bước chuyển đó, khẳng định: “Phát triển con người là quá trình mở rộng lựa chọn của con người”⁵ xem phát triển là mở rộng “tự do thực chất”, bao gồm tự do chính trị, cơ hội kinh tế và khả năng được bảo vệ khỏi bất công. Các chỉ số HDI, MPI, GII, SDHI trở thành “ngôn ngữ mới của chính sách”, chuyển trọng tâm từ “tăng thêm cái có” sang “mở rộng cái có thể”. Ở bình diện thể chế, điều này đồng nghĩa với việc mở rộng cơ hội tiếp cận giáo dục, y tế, thông tin, tín dụng và việc làm tử tế, tăng cường trao quyền cho cộng đồng và bảo đảm tính chống chịu trước cú sốc. “Bao trùm” vì thế là logic của công bằng và ổn định, còn “bền vững” là điều kiện tồn tại của hệ thống phát triển.

Sự cộng hưởng của năm hệ tư tưởng – Marx, Weber, Beck–Giddens, Kuhn và UNDP/Sen⁶ cho thấy, các nguyên tắc quản lý phát triển xã hội không phải sản phẩm của ý chí chính trị nhất thời, mà là kết tinh của tiến hóa tư tưởng nhân loại. Toàn dân bắt nguồn từ Marx, khẳng định vai trò chủ thể của nhân dân; toàn diện từ Weber, nhấn mạnh tư duy hệ thống và lý tính; toàn cầu từ Beck và Giddens, thể hiện năng lực liên kết và trách nhiệm nhân loại; bao trùm từ Sen và UNDP, coi mở rộng năng lực là điều kiện của công bằng và bền vững từ tư duy hậu Kuhn, coi tương lai liên thế hệ là giới hạn của mọi chính sách.

Tổng thể, năm nguyên tắc này hợp thành khung lý luận chung của quản lý phát triển xã hội hiện đại – một hệ thống quản trị đa trung tâm (polycentric governance), nơi Nhà nước, thị trường, xã hội dân sự và công dân cùng đồng kiến tạo giá trị công. Quản lý phát triển xã hội vì vậy có thể được khái quát bằng chuỗi biện chứng: thực tiễn → giá trị → mô hình nhận thức → hệ chuẩn điều hành, vận hành trong không gian toàn cầu và hướng tới năng lực, công bằng, trách nhiệm và tính bền vững của con người.

3. Quan điểm của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước về tiếp cận toàn dân, toàn diện, toàn cầu, bao trùm và phát triển bền vững trong quản lý phát triển xã hội

Quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về quản lý và phát triển xã hội là kết quả của quá trình phát triển nhận thức xuyên suốt hơn ba thập kỷ đổi mới, phản ánh bước trưởng thành về tư duy lý luận và kinh nghiệm thực tiễn trong lãnh đạo, quản lý đất nước. Từ chỗ coi phát triển xã hội chủ yếu là bảo đảm an sinh và tiến bộ xã hội, Đảng từng bước hình thành tư duy phát triển toàn diện, đặt con người làm trung tâm, chủ động hội nhập quốc tế và hướng tới phát triển bền vững. Ngay từ Đại hội VI, đường lối đổi mới toàn diện đã được khởi xướng, phát triển kinh tế là trọng tâm nhưng phải đi đôi với thực hiện tốt các chính sách xã hội, không ngừng nâng cao đời sống nhân dân.

Các Đại hội VII – VIII tiếp tục khẳng định phát triển xã hội là sự nghiệp của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân, làm rõ yếu tố “toàn dân” như chủ thể và động lực của đổi mới. Tại Đại hội IX, Đảng xác lập nguyên tắc phát triển “nhanh, hiệu quả và bền vững”, gắn tăng trưởng kinh tế với công bằng xã hội “trong từng bước và trong toàn bộ tiến trình”⁷. Đến Đại hội XI, yêu cầu kết hợp hài hòa giữa tăng trưởng, văn hóa, công bằng, tiến bộ xã hội và bảo vệ môi trường, chủ động ứng phó biến đổi khí hậu được nhấn mạnh, đánh dấu bước chuyển từ phát triển đơn chiều sang phát triển toàn diện⁸.

Trên nền tảng đó, Đại hội XII và đặc biệt Đại hội XIII mở rộng tư duy theo hai trục “toàn cầu” và “bao trùm”. Về toàn cầu, Đảng khẳng định đẩy mạnh đối ngoại và hội nhập “đi vào chiều sâu”, kiên trì bảo vệ lợi ích quốc gia – dân tộc, giữ vững môi trường hòa bình để phát triển, đồng thời “đóng góp tích cực, có trách nhiệm cho hòa bình, hợp tác, phát triển của thế giới”⁹.

Về bao trùm, Đảng nhấn mạnh, bảo đảm hài hòa các quan hệ lợi ích; quyền lợi và nghĩa vụ; cống hiến và thụ hưởng… không để ai bị bỏ lại phía sau trong quá trình đổi mới, phát triển. Cùng với đó là bước phát triển mới trong tư duy, con người là trung tâm, chủ thể, nguồn lực quan trọng nhất và là mục tiêu của phát triển, phát triển con người toàn diện và xây dựng nền văn hóa Việt Nam tiên tiến, đậm đà bản sắc dân tộc để văn hóa, con người trở thành sức mạnh nội sinh của phát triển và bảo vệ Tổ quốc. Quan điểm này kết tinh nguyên tắc toàn dân và bao trùm theo định hướng nhân văn của chủ nghĩa xã hội; đồng thời, khẳng định, phát triển nhanh và bền vững dựa chủ yếu vào khoa học – công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số… phát triển hài hòa giữa kinh tế với văn hóa, xã hội, bảo vệ môi trường, qua đó liên kết chặt chẽ ba trụ cột kinh tế – xã hội – môi trường, phù hợp khung SDGs toàn cầu.

Các quan điểm nêu trên đã được cụ thể hóa sâu rộng trong hệ thống chính sách, chiến lược và pháp luật Nhà nước. Nguyên tắc toàn dân được Hiến định: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân”¹⁰. Quyền làm chủ tiếp tục được cụ thể hóa qua Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở năm 2022 với phương châm: “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra, dân giám sát, dân thụ hưởng” và cơ chế phản biện, giám sát xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam theo Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015. Như vậy, tính “toàn dân” được thể chế hóa thành các quy trình tham gia, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản lý phát triển.

Nguyên tắc toàn diện được thể chế hóa trong Chiến lược phát triển kinh tế – xã hội 2021-2030 cùng các đạo luật liên ngành, như: Luật Quy hoạch năm 2017 và Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, hướng đến điều phối tích hợp giữa tăng trưởng, phúc lợi và bảo vệ tài nguyên – môi trường. Chiến lược phát triển con người Việt Nam 2021-2030 (Quyết định số 176/QĐ-TTg ngày 05/02/2021) làm rõ mục tiêu phát triển con người toàn diện về trí tuệ, đạo đức, thể chất, năng lực nghề nghiệp và ý thức công dân, đồng thời yêu cầu phối hợp liên ngành trong y tế, giáo dục, lao động, bình đẳng giới và môi trường thông qua các nghị định, thông tư hướng dẫn, tạo thành khung quản lý liên thông theo hệ thống.

Nguyên tắc toàn cầu được luật hóa và thực thi thông qua Luật Điều ước quốc tế năm 2016, Luật Quản lý ngoại thương năm 2017 cùng việc triển khai 15 FTA thế hệ mới (CPTPP, EVFTA, RCEP…). Trong lĩnh vực phát triển xã hội, Việt Nam nội địa hóa 17 SDGs vào Kế hoạch hành động quốc gia vì phát triển bền vững 2021-2030, đồng thời, thực hiện cam kết Thỏa thuận Paris và COP26 về phát thải ròng bằng “0” vào năm 2050¹¹. Điều này thể hiện rõ định hướng “toàn cầu”, gắn lợi ích quốc gia với trách nhiệm quốc tế và tuân thủ chuẩn mực phát triển chung.

Nguyên tắc bao trùm được hiện thực hóa qua Luật Việc làm năm 2013, Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014, sửa đổi, bổ sung năm 2024, Luật Bình đẳng giới năm 2006, sửa đổi, bổ sung năm 2022, cùng ba Chương trình mục tiêu quốc gia giai đoạn 2021-2025, xây dựng nông thôn mới, giảm nghèo bền vững và phát triển kinh tế – xã hội vùng đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi (Quyết định số 1719/QĐ-TTg ngày 14/10/2021). Thiết kế chính sách chuyển từ hỗ trợ trực tiếp sang phát triển năng lực và sinh kế, trao quyền cho cộng đồng, mở rộng tiếp cận dịch vụ cơ bản (giáo dục, y tế, nhà ở xã hội, tín dụng ưu đãi), theo nguyên tắc “không để ai bị bỏ lại phía sau”.

Nguyên tắc phát triển bền vững trở thành trục xuyên suốt của thể chế quốc gia: Chiến lược tăng trưởng xanh 2021-2030, tầm nhìn 2050 (Quyết định số 1658/QĐ-TTg ngày 01/10/2021), Chiến lược quốc gia về biến đổi khí hậu đến 2050 (Quyết định số 896/QĐ-TTg gày 26/7/2022), Chiến lược kinh tế tuần hoàn (Quyết định số 687/QĐ-TTg ngày 07/6/2022) cùng Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, Luật Sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả năm 2010 và Luật Quy hoạch đô thị năm 2009, sửa đổi, bổ sung năm 2023. Những trụ cột này thể chế hóa định hướng phát triển nhanh và bền vững dựa chủ yếu vào khoa học – công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số, bảo đảm cân bằng liên thế hệ và tăng sức chống chịu trước rủi ro hệ thống.

Tổng thể, hệ thống chính sách, pháp luật hiện nay đang định hình một cấu trúc thể chế đa tầng: tầng chiến lược (nghị quyết, chiến lược, chương trình), tầng chính sách (luật, nghị định, kế hoạch hành động) và tầng thực thi (Nhà nước, doanh nghiệp, xã hội dân sự, cộng đồng). Mô hình này vận hành theo hướng quản trị đa trung tâm, trong đó, Nhà nước kiến tạo – điều phối; thị trường phân bổ nguồn lực trong khung pháp quyền; Nhân dân và các tổ chức xã hội đồng kiến tạo và giám sát. Đây là biểu hiện sinh động của tư duy phát triển xã hội Việt Nam thời kỳ mới, kết hợp hài hòa bản sắc nhân văn dân tộc với chuẩn mực toàn cầu của phát triển bền vững.

4. Kết quả và những vấn đề đặt ra trong thể chế quản lý phát triển xã hội theo quan điểm toàn dân, toàn diện, toàn cầu, bao trùm và bền vững

4.1. Kết quả đạt được

Thứ nhất, các mục tiêu xã hội của Việt Nam đạt ở mức cao và ổn định, thể hiện rõ định hướng, lấy con người làm trung tâm. Từ sau Đại hội XII, Chính phủ đã cụ thể hóa các mục tiêu phát triển xã hội trong Chiến lược phát triển kinh tế – xã hội 2021-2030, trong đó, yêu cầu phát triển nhanh và bền vững trên cơ sở giữ vững ổn định kinh tế vĩ mô, phát triển văn hóa, xã hội, bảo vệ môi trường, nâng cao đời sống nhân dân.

Các kết quả được ghi nhận qua Bảng 1 cho thấy, Việt Nam đã hoàn thành và vượt phần lớn chỉ tiêu đặt ra trong giai đoạn 2011-2020, đồng thời duy trì xu thế tích cực đến năm 2025.

Bảng 1. Một số chỉ tiêu phát triển xã hội Việt Nam giai đoạn 2011-2025

Chỉ tiêu	Kế hoạch 2011–2020	Thực hiện 2020	Cập nhật 2025
Thu nhập bình quân đầu người (USD/người)	3.000	3.230	4.780
Chỉ số phát triển con người (HDI)	0,70	0,71	0,752
Tuổi thọ trung bình (năm)	75	74,2	74,8
Tỷ lệ hộ nghèo giảm bình quân/năm (%)	1–1,5	1,4	1,1
Hệ số giãn cách thu nhập (lần)	8–10	9,8	9,2
Hệ số Gini	0,40–0,50	0,424	0,372
Tỷ lệ chi ngân sách cho xã hội (%)	15–16	17,0	18,6

Bảng 1 cho thấy, chỉ trong một thập niên, Việt Nam đã dịch chuyển từ nhóm quốc gia thu nhập trung bình thấp sang nhóm trung bình, với thu nhập bình quân đầu người năm 2025 đạt khoảng 4.780 USD, tăng gần 50% so với năm 2020. Chỉ số phát triển con người (HDI) đạt 0,752, thuộc nhóm “cao” theo phân loại của UNDP¹². Hệ số Gini giảm từ 0,424 xuống 0,372, thể hiện xu hướng thu hẹp bất bình đẳng, trong khi tỷ lệ hộ nghèo giảm nhanh và bền vững hơn nhờ mở rộng bao phủ chính sách an sinh xã hội.

Thứ hai, sự lan tỏa tích cực của tăng trưởng kinh tế đến tiến bộ xã hội được duy trì, phản ánh sự vận hành tương đối hiệu quả của mô hình phát triển “kinh tế gắn xã hội”. Giai đoạn 2010–2024, GDP tăng trưởng trung bình 6,84%/năm, song tỷ lệ lạm phát duy trì ổn định dưới 4%, bảo đảm nguồn lực thực tế cho các chương trình mục tiêu quốc gia. Mức sống dân cư tăng đều với tốc độ 2,5%/năm, trong khi chỉ số HDI tăng bình quân 1,5%/năm và tỷ lệ nghèo giảm 2,6%/năm. Những số liệu này cho thấy hiệu ứng lan tỏa đồng thuận giữa phát triển kinh tế và xã hội đã trở nên thực chất hơn, nhất là trong các lĩnh vực giáo dục, y tế và phúc lợi cơ bản.

Hình 1 minh họa mối quan hệ tuyến tính giữa tăng trưởng và tiến bộ xã hội. Khi GDP tăng trung bình 7%/năm, chỉ số HDI và tỷ lệ nghèo đều có cải thiện tương ứng, thể hiện tính bao trùm của tăng trưởng. Đây là kết quả của việc điều chỉnh cấu trúc chi ngân sách, tăng tỷ trọng chi xã hội lên 18,6% tổng chi quốc gia năm 2024¹³.

Thứ ba, thể chế quản lý xã hội được hoàn thiện theo hướng hiện đại và nhân văn. Hiến pháp năm 2013 khẳng định rõ nguyên tắc “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân” (Điều 2). Các luật về lao động, Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2023), Luật Bình đẳng giới năm 2020, Luật Giáo dục năm 2019 và Luật Trẻ em năm 2016 đã tạo hành lang pháp lý bảo vệ quyền con người và bảo đảm an sinh xã hội toàn dân. Bên cạnh đó, các chiến lược, như: Chiến lược tăng trưởng xanh (Quyết định số 1658/QĐ-TTg ngày 01/10/2021) và Chiến lược quốc gia về biến đổi khí hậu (Quyết định số 896/QĐ-TTg ngày 26/7/2022) đưa yếu tố phát triển bền vững thành trục chính của thể chế phát triển xã hội Việt Nam.

4.2. Hạn chế và vấn đề đặt ra về thể chế

Một là, tính bền vững của kết quả phát triển xã hội còn chịu nhiều thách thức, đặc biệt về sự đồng thuận giữa tăng trưởng kinh tế và tiến bộ xã hội. Số liệu của Tổng cục Thống kê (GSO, 2024) cho thấy, tốc độ tăng thu nhập bình quân đầu người chỉ đạt khoảng 8,8%/năm, bằng 44% giai đoạn 2001-2010; trong khi tốc độ tăng chỉ số phát triển con người (HDI) bình quân giảm còn 1,1%/năm¹⁴. Hệ số co giãn giữa tăng trưởng kinh tế và HDI giảm từ 0,296 (2001-2010) xuống 0,184 (2011-2020), phản ánh giới hạn về năng suất, chất lượng việc làm và khả năng lan tỏa phúc lợi trong mô hình phát triển. Điều này cho thấy tính bền vững và bao trùm của thể chế phát triển xã hội vẫn chưa được bảo đảm ở mức mong đợi.

Hai là, bất bình đẳng thu nhập và chênh lệch vùng miền vẫn là thách thức của phát triển toàn dân và toàn diện. Theo Điều tra mức sống hộ gia đình năm 2024, khoảng cách thu nhập giữa 20% nhóm giàu nhất và 20% nhóm nghèo nhất vẫn ở mức 9,2 lần; hệ số Gini đạt 0,372, tuy giảm so với 0,428 năm 2011 nhưng vẫn cao hơn ngưỡng “bất bình đẳng thấp” (0,35). Tỷ lệ nghèo của đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi cao gấp khoảng ba lần trung bình cả nước¹⁵. Các chính sách giảm nghèo còn nặng tính hỗ trợ, chưa chuyển mạnh sang phát triển năng lực tự chủ và sinh kế bền vững của người dân, nên chưa phản ánh đúng tinh thần “phát triển vì con người và do con người”.

Ba là, cơ chế điều phối thể chế phát triển xã hội còn phân tán, thiếu tính toàn diện và phối hợp đa cấp. Văn kiện Đại hội XIII của Đảng khẳng định: chưa có đột phá về thể chế để huy động, phân bổ và sử dụng có hiệu quả nguồn lực phát triển theo cơ chế thị trường… thể chế hóa và tổ chức thực hiện còn chậm, thiếu hệ thống và đồng bộ.

Hiện nay, các bộ, ngành vẫn quản lý theo ngành dọc: lao động – thương binh và xã hội; y tế; giáo dục; văn hóa, thể thao và du lịch; tài nguyên và môi trường, trong khi các vấn đề liên ngành, như: việc làm, an sinh, bình đẳng giới, môi trường sống lại thiếu cơ chế điều phối ngang. Một số mô hình vùng, như: Ban Chỉ đạo vùng đồng bằng sông Cửu Long mới chỉ đóng vai trò tư vấn, chưa trở thành thiết chế điều phối toàn diện¹⁶. Hệ quả là hiệu quả tổng hợp của thể chế quản lý phát triển xã hội theo hướng bao trùm và bền vững vẫn còn hạn chế.

Bốn là, nguồn lực cho phát triển xã hội chưa đáp ứng yêu cầu của phát triển toàn dân và bền vững. Văn kiện Đại hội XII nhấn mạnh cần tăng thêm ngân sách nhà nước và huy động các nguồn lực để thực hiện tốt hơn các chính sách xã hội, ưu tiên vùng sâu, vùng xa, vùng bị thiên tai và đồng bào dân tộc thiểu số. Tuy nhiên, theo Niên giám Thống kê Việt Nam năm 2024, chi ngân sách cho giáo dục và y tế chiếm 43,6% tổng chi xã hội, song tỷ lệ tiếp cận dịch vụ y tế công ở miền núi vẫn thấp hơn 1,8 lần so với trung bình cả nước¹⁷.

Hệ thống phân bổ ngân sách còn dàn trải, chưa áp dụng rộng rãi mô hình quản lý theo kết quả (output-based budgeting). Đến năm 2024, Việt Nam có khoảng 5.000-5.500 nhân viên công tác xã hội chuyên trách làm việc tại các cơ sở bảo trợ, y tế, giáo dục và cộng đồng. Theo UNICEF & MOLISA¹⁸, con số này mới đáp ứng khoảng 60% nhu cầu dự kiến đến năm 2030. Báo cáo toàn cầu State of the Social Service Workforce Report năm 2023 cũng chỉ ra rằng, Việt Nam thiếu nhân lực được đào tạo bài bản và phân bố không đồng đều, dẫn đến hạn chế trong khả năng bao phủ và bền vững của hệ thống dịch vụ xã hội¹⁹.

Năm là, hội nhập quốc tế sâu rộng đặt ra yêu cầu thể chế hóa nguyên tắc toàn cầu và phát triển bền vững. Việt Nam đã cam kết đạt phát thải ròng bằng 0 vào năm 2050 tại COP26, đồng thời, triển khai Chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh giai đoạn 2021-2030, tầm nhìn 2050 và Chiến lược quốc gia về biến đổi khí hậu đến năm 2050. Văn kiện Đại hội XIII khẳng định định hướng: phát triển nhanh và bền vững dựa chủ yếu vào khoa học – công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số. Việt Nam đã nội địa hóa 115 chỉ tiêu trong 17 mục tiêu phát triển bền vững (SDGs) của Liên Hợp Quốc trong Kế hoạch hành động quốc gia vì sự phát triển bền vững²⁰. Tuy nhiên, việc thể chế hóa các nguyên tắc phát triển toàn cầu – bao trùm – bền vững vẫn còn chậm ở cấp thực thi, nhất là trong năng lực dự báo, điều phối và đánh giá chính sách.

Từ các hạn chế nêu trên, tổng thể cho thấy thể chế quản lý phát triển xã hội của Việt Nam hiện nay vẫn còn những bất cập mang tính hệ thống.

(1) Thể chế chưa đạt được tính tích hợp, phối hợp liên ngành và bao trùm như yêu cầu của mô hình phát triển hiện đại. Sự phân tán về chức năng giữa các bộ, ngành và cấp chính quyền khiến cho việc điều phối, giám sát và đánh giá chính sách phát triển xã hội chưa đồng bộ, làm giảm hiệu quả tổng hợp của quản lý nhà nước theo hướng toàn diện.

(2) Các công cụ đánh giá phát triển xã hội vẫn thiên lệch về chỉ số kinh tế, chưa phản ánh đầy đủ các chiều cạnh xã hội, con người và môi trường. Hệ thống thống kê và đánh giá hiện nay vẫn tập trung vào các chỉ tiêu GDP, thu nhập và tăng trưởng, trong khi các chỉ số phản ánh chất lượng sống, công bằng, năng lực cộng đồng hay gắn kết xã hội chưa được lượng hóa đầy đủ.

(3) Cơ chế tham gia và giám sát của người dân còn hình thức, thiếu minh bạch và trách nhiệm giải trình. Quy trình tham vấn chính sách chưa được thể chế hóa rõ ràng; hoạt động phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị – xã hội tuy đã được quy định trong luật nhưng hiệu quả thực tế còn hạn chế, dẫn đến khoảng cách giữa ý chí chính trị và năng lực thực thi.

(4) Nhiều chính sách phát triển xã hội vẫn mang tính ngắn hạn, chưa gắn kết chặt chẽ với tầm nhìn dài hạn đến năm 2030, tầm nhìn 2045. Cách tiếp cận chính sách còn nặng tính khắc phục tình huống, chưa dựa trên bằng chứng và dự báo khoa học khiến tính ổn định và bền vững của thể chế chưa được bảo đảm.

Những vấn đề nêu trên cho thấy, yêu cầu cấp thiết phải thể chế hóa đồng bộ các nguyên tắc phát triển xã hội là toàn dân, toàn diện, toàn cầu, bao trùm và phát triển bền vững như Đảng Cộng sản Việt Nam đã xác lập trong Văn kiện Đại hội XIII.

4. Định hướng và giải pháp hoàn thiện thể chế

Từ những kết quả và hạn chế đã phân tích, có thể nhận định rằng hệ thống thể chế quản lý phát triển xã hội ở Việt Nam đang chuyển sang mô hình quản trị đa trung tâm (polycentric governance), trong đó, Nhà nước đóng vai trò kiến tạo và điều phối, doanh nghiệp và xã hội dân sự trở thành đối tác đồng hành, còn Nhân dân giữ vị trí chủ thể trung tâm của phát triển. Đây là bước phát triển mới trong tư duy quản trị, thể hiện sự dịch chuyển từ mô hình quản lý hành chính đơn tuyến sang mô hình quản trị cộng tác, nơi các chủ thể cùng tham gia thiết kế và thực thi chính sách phát triển xã hội²¹. Trên cơ sở năm nguyên tắc “toàn dân – toàn diện – toàn cầu – bao trùm – bền vững” mà Đảng đã xác lập, định hướng hoàn thiện thể chế cần tập trung vào năm nhóm giải pháp chủ yếu.

Thứ nhất, thể chế hóa đầy đủ các nguyên tắc này trong luật pháp và chiến lược quốc gia. Việt Nam có thể xem xét việc sửa đổi và bổ sung Luật Phát triển xã hội (dự kiến) hoặc lồng ghép vào Chiến lược phát triển kinh tế – xã hội giai đoạn 2026-2035 nhằm xác lập khung giá trị xuyên suốt về công bằng, bao trùm và bền vững. Các nguyên tắc này cần được cụ thể hóa thành tiêu chí bắt buộc trong thiết kế chính sách công, tương tự cách tiếp cận “mainstreaming sustainability” mà Liên Hợp Quốc khuyến nghị trong quản trị quốc gia²².

Thứ hai, thiết lập cơ chế điều phối liên ngành trong quản lý phát triển xã hội. Thực tiễn cho thấy Việt Nam hiện thiếu một đầu mối thống nhất điều phối các chính sách xã hội. Do vậy, cần xây dựng Hội đồng quốc gia về phát triển xã hội bền vững trực thuộc Chính phủ, có chức năng điều phối chiến lược, lồng ghép các mục tiêu xã hội trong các chương trình phát triển ngành và vùng. Cơ chế này tương tự mô hình “National Social Development Council” ở một số quốc gia OECD, cho phép điều phối chính sách xã hội trên nền tảng dữ liệu tích hợp và minh bạch.

Thứ ba, tăng cường vai trò chủ thể của người dân và xã hội dân sự trong chu trình chính sách. Quản trị phát triển xã hội hiện đại cần chuyển từ mô hình “chính phủ làm” sang “chính sách cùng làm” (co-production), trong đó, cộng đồng, Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức chính trị – xã hội và các nhóm yếu thế có quyền tham gia, phản biện và giám sát chính sách. Cơ chế phản biện xã hội được quy định tại Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015 cần được thể chế hóa mạnh mẽ hơn trong từng chương trình phát triển xã hội cụ thể, đặc biệt là ở cấp địa phương.

Thứ tư, xây dựng hệ thống chỉ số giám sát và đánh giá tích hợp để phản ánh tính toàn diện và bao trùm của phát triển xã hội. Cần thiết lập “Chỉ số quản lý phát triển xã hội toàn diện” (ISDGI) gồm năm trụ cột tương ứng với năm nguyên tắc trên. ISDGI có thể được lượng hóa từ các chỉ số hiện có, như: PAPI (đánh giá hiệu quả quản trị), MPI (chỉ số nghèo đa chiều), HDI (chỉ số phát triển con người) và Green Index (chỉ số kinh tế xanh). Cách tiếp cận tích hợp này phù hợp với xu hướng đánh giá phát triển bền vững theo khuyến nghị của Ngân hàng Thế giới²³.

Thứ năm, bảo đảm tính bền vững thể chế trong bối cảnh chuyển đổi số và đổi mới sáng tạo. Việc quản lý phát triển xã hội cần gắn chặt với năng lực phân tích dữ liệu, chuyển đổi số và dự báo chính sách. Cần xây dựng hệ thống phản hồi chính sách thời gian thực (real-time policy feedback) dựa trên dữ liệu mở, nhằm đo lường hiệu quả của chính sách xã hội và kịp thời điều chỉnh theo biến động thực tế. Đây là yêu cầu cốt lõi để Việt Nam tiến tới mô hình “Chính phủ số kiến tạo xã hội bền vững”, nơi mọi quyết sách đều dựa trên bằng chứng và dữ liệu lớn.

5. Kết luận

Quản lý phát triển xã hội ở Việt Nam đang chuyển từ mô hình hành chính đơn ngành sang quản trị đa trung tâm, lấy con người làm trung tâm và dựa trên năm nguyên tắc: toàn dân, toàn diện, toàn cầu, bao trùm và phát triển bền vững. Những thành tựu đạt được trong giảm nghèo, nâng cao HDI và hội nhập quốc tế khẳng định tính đúng đắn của đường lối Đảng. Tuy nhiên, yêu cầu mới về thể chế, nguồn lực và năng lực điều phối đặt ra đòi hỏi tiếp tục đổi mới mạnh mẽ hơn. Hoàn thiện thể chế quản lý phát triển xã hội theo hướng nhân văn, hiện đại và bền vững sẽ là nền tảng để Việt Nam bảo đảm công bằng, ổn định và thịnh vượng cho mọi người dân đến năm 2030, tầm nhìn 2045.

Chú thích:
1. Marx, K. (1845/1888). Theses on Feuerbach (F. Engels, Ed.). In Marx/Engels selected works (Vol. 1). Progress Publishers.
2. Weber, M (1919/1946). Science as a vocation (H. H. Gerth & C. Wright Mills, Trans.). In From Max Weber: Essays in sociology (pp. 129-156). Oxford University Press.
3. Kuhn, T. S. (1962). The structure of scientific revolutions. University of Chicago Press.
4. Ulrich Beck (1992). Risk Society: Towards a New Modernity. Published in association with Theory, Culture & Society.
5. UNDP (1990). Human development report 1990. Oxford University Press.
6. Sen, A (1999). Development as freedom. Oxford University Press.
7, 8. Đảng Cộng sản Việt Nam (2019). Văn kiện Đại hội Đảng thời kỳ đổi mới. Phần I (VI, VII, VIII, IX). H. NXB Chính trị quốc gia Sự thật, tr. 145, 462.
9. Đảng Cộng sản Việt Nam (2021). Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII. Tập 1. H. NXB Chính trị quốc gia Sự thật.
10. Quốc hội (2013). Điều 2 Hiến pháp năm 2013.
11. Ủy ban Dân tộc (2022). Báo cáo tổng kết 3 Chương trình mục tiêu quốc gia giai đoạn 2021-2025. Hà Nội.
12. UNDP (2024). Human development report 2024: Breaking the gridlock – Reimagining cooperation in a polarized world. New York: United Nations Development Programme.
13, 14, 15, 16, 17, 20. Tổng cục Thống kê (2024). Niên giám thống kê Việt Nam giai đoạn 2001 – 2024. H. NXB Thống kê, tr. 256, 72-74, 91, 5-6, 72, 102-103.
18. UNICEF & Ministry of Labour, Invalids and Social Affairs (MOLISA) (2022). Social service workforce strengthening in Viet Nam. https://socialserviceworkforce.org/wp-content/uploads/2024/02/SSW_strengthening_Vietnam.pdf.
19. Global Social Service Workforce Alliance (2023). State of the social service workforce report 2023. Washington, DC. https://socialserviceworkforce.org/wp-content/uploads/2024/03/2023_State_SSW_Report-compressed_0.pdf
21. Ostrom, E (2010). Polycentric systems for coping with collective action and global environmental change. Global Environmental Change, 20(4), 550–557. https://doi.org/10.1016/j.gloenvcha.2010.07.004.
22. United Nations (2023). Mainstreaming sustainable development in governance systems: Policy guidance report. New York: UNDP.
23. World Bank (2023). Measuring integrated sustainable development: Indicators and policy frameworks. Washington, DC: World Bank.
Tài liệu tham khảo:
1. Chính phủ (2017). Kế hoạch hành động quốc gia thực hiện Chương trình nghị sự 2030 vì sự phát triển bền vững.
2. Chính phủ (2021). Quyết định số 1658/QĐ-TTg về Chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh giai đoạn 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050.
3. Chính phủ (2021). Quyết định số 1719/QĐ-TTg về Chương trình mục tiêu quốc gia phát triển kinh tế – xã hội vùng đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi giai đoạn 2021-2030.
4. Chính phủ (2021). Quyết định số 176/QĐ-TTg về Chiến lược phát triển con người Việt Nam giai đoạn 2021-2030.
5. Chính phủ (2022). Quyết định số 687/QĐ-TTg về Chiến lược quốc gia về kinh tế tuần hoàn giai đoạn 2021–2030, tầm nhìn 2050.
6. Chính phủ (2022). Quyết định số 896/QĐ-TTg về Chiến lược quốc gia về biến đổi khí hậu đến năm 2050.
7. Đảng Cộng sản Việt Nam (2019). Văn kiện Đại hội Đảng thời kỳ đổi mới, Phần I (VI, VII, VIII, IX). H. NXB Chính trị quốc gia Sự thật.
8. Đảng Cộng sản Việt Nam (2019). Văn kiện Đại hội Đảng thời kỳ đổi mới, Phần II (X, XI, XII). H. NXB Chính trị quốc gia Sự thật.
9. Đảng Cộng sản Việt Nam (2021). Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII. Tập II. H. NXB Chính trị quốc gia Sự thật.
10. Quốc hội (2006, 2022). Luật Bình đẳng giới năm 2006, sửa đổi, bổ sung năm 2022.
11. Quốc hội (2009). Luật Quy hoạch đô thị năm 2009.
12. Quốc hội (2010). Luật Sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả năm 2010.
13. Quốc hội (2013). Luật Việc làm năm 2013.
14. Quốc hội (2014, 2024). Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014, sửa đổi, bổ sung năm 2024.
15. Quốc hội (2015). Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015.
16. Quốc hội (2016). Luật Điều ước quốc tế năm 2016.
17. Quốc hội (2017). Luật Quản lý ngoại thương năm 2017.
18. Quốc hội (2017). Luật Quy hoạch năm 2017.
19. Quốc hội (2020). Luật Bảo vệ môi trường năm 2020.
20. Quốc hội (2022). Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở năm 2022.
21. Quốc hội (2013). Hiến pháp năm 2013.