Hữu Ân
Ban Tổ chức Tỉnh uỷ tỉnh Đắk Lắk
(Quanlynhanuoc.vn) – Bài viết phân tích kinh nghiệm tổ chức chính quyền địa phương tại Nhật Bản, Trung Quốc, Pháp và Đức. Trên cơ sở so sánh, đối chiếu với thực tiễn triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp ở Việt Nam từ ngày 01/7/2025, tác giả gợi mở cho chính quyền địa phương hoàn thiện mô hình theo hướng chủ động, tối ưu hóa các nguồn lực sẵn có để giải quyết những vấn đề hiện hữu, đáp ứng yêu cầu quản trị hiện đại và nâng cao chất lượng phục vụ Nhân dân.
Từ khóa: Sắp xếp đơn vị hành chính, chính quyền địa phương hai cấp, kinh nghiệm quốc tế, phân cấp, phân quyền, mô hình liên xã, chuyển đổi số.
Chính quyền địa phương là hạt nhân quan trọng trong bộ máy nhà nước hiện đại, tác động trực tiếp tới đời sống, kinh tế, xã hội của nhân dân thông các cơ chế pháp quyền nhằm bảo đảm sự vận hành thông suốt của hệ thống chính trị. Một mô hình chính quyền địa phương hợp lý, tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả không chỉ góp phần phát huy nội lực dân tộc mà còn tạo động lực đột phá, mang lại sự phát triển bền vững cho đất nước.
Tại Việt Nam, chủ trương đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy chính quyền địa phương theo hướng tinh gọn, nâng cao hiệu quả quản lý đã được xác định tại Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành Trung ương (khóa XII), được tiếp tục khẳng định, định hướng cụ thể tại Kết luận số 127-KL/TW ngày 28/02/2025 của Bộ Chính trị và thể chế hóa tại Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025. Từ ngày 01/7/2025, Việt Nam chính thức triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp tại 34 tỉnh, thành phố. Đây là bước cải cách quan trọng nhằm rút gọn tầng nấc trung gian, đưa chính quyền cơ sở gần dân hơn, nâng cao chất lượng phục vụ và hiệu quả quản trị.
Đến nay, thực tiễn triển khai bước đầu có những kết quả tích cực rõ rệt nhưng cũng đặt ra những vấn đề liên quan đến phân cấp, phân quyền; tối ưu hóa các nguồn lực; bảo đảm tính thống nhất chung của hệ thống chính trị nhưng vẫn phát huy tính chủ động, sáng tạo của địa phương. Trong bối cảnh đó, việc nghiên cứu, tham khảo kinh nghiệm tổ chức chính quyền địa phương ở các quốc gia có hệ thống quản trị phát triển, như: Nhật Bản, Trung Quốc, Pháp, Đức mang lại ý nghĩa tham chiếu quan trọng, góp phần gợi mở một số giải pháp nhằm hoàn thiện mô hình chính quyền địa phương tại Việt Nam.
2. Kinh nghiệm quốc tế
2.1. Mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở Nhật Bản
Đây là một trong những quốc gia có hệ thống chính quyền địa phương phát triển sớm và vận hành hiệu quả tại châu Á. Hiến pháp năm 1946 khẳng định nguyên tắc tự trị địa phương (chương VIII), làm nền tảng cho việc phân định rõ ràng thẩm quyền giữa trung ương và địa phương1. Trên cơ sở đó, Luật Tự trị địa phương năm 1947 (được sửa đổi, bổ sung nhiều lần, gần nhất năm 2021) quy định chi tiết về cơ cấu tổ chức, thẩm quyền và cơ chế hoạt động của chính quyền địa phương2.
Hệ thống chính quyền địa phương của Nhật Bản hiện nay được tổ chức theo 2 cấp3: cấp khu vực (cấp tỉnh), gồm 47 đơn vị hành chính, với bốn loại hình: đô (Tokyo), đạo (Hokkaido), phủ (Kyoto, Osaka) và 43 huyện (ken). Cấp cơ sở (cấp dưới tỉnh), gồm: 1.719 đơn vị hành chính, bao gồm thành phố (shi), thị trấn (machi/cho), làng (mura/son). Đặc biệt, Tokyo có 23 “quận đặc biệt” (tokubetsu-ku) với quyền tự trị tương đương thành phố.
Theo Điều 93 Hiến pháp, mỗi đơn vị chính quyền địa phương đều tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) làm cơ quan lập pháp địa phương, với thành viên được bầu trực tiếp. Người đứng đầu cơ quan hành chính địa phương – tỉnh trưởng (Governor) ở cấp tỉnh và thị trưởng (Mayor) ở cấp cơ sở – cũng do cử tri bầu trực tiếp. Điều này hình thành cơ chế đại diện kép: HĐND (lập pháp địa phương) và cơ quan hành chính (chấp hành), bảo đảm tính dân chủ – trách nhiệm giải trình – thực thi công vụ có mối quan hệ chặt chẽ. Bên cạnh đó, Điều 95 Hiến pháp cũng quy định: một đạo luật đặc biệt chỉ áp dụng cho một địa phương cụ thể phải được sự chấp thuận của đa số cử tri tại địa phương đó thông qua trưng cầu ý dân, thể hiện rõ mức độ tự chủ.
Về phân công chức năng, nhiệm vụ, chính quyền trung ương Nhật Bản tập trung vào an ninh, đối ngoại và điều tiết kinh tế vĩ mô; cấp tỉnh quản lý hạ tầng khu vực, y tế, giáo dục; cấp cơ sở trực tiếp cung cấp các dịch vụ công thiết yếu như hành chính, y tế cơ sở, thu gom rác thải, phát triển cộng đồng.
Mô hình này có những điểm mạnh: (1) Nguyên tắc tự trị địa phương được phân định rõ ràng, bảo đảm phân quyền cụ thể, thúc đẩy sự linh hoạt, sáng tạo trong xây dựng chính sách địa phương, nâng cao hiệu quả quản trị. (2) Cơ chế bầu cử trực tiếp tăng cường tính dân chủ và trách nhiệm của lãnh đạo địa phương cấp cơ sở (cấp gần dân nhất), giúp chính quyền địa phương có trách nhiệm duy trì và cải thiện dịch vụ công thường xuyên để đáp ứng nhu cầu của người dân địa phương. (3) Việc giao hầu hết dịch vụ công để cấp địa phương quản lý giúp thuận tiện cho người dân, doanh nghiệp trong việc di chuyển, thực hiện thủ tục; cấp tỉnh, do đó, chỉ tập trung nguồn lực thực hiện những nhiệm vụ phức tạp, mang tính liên vùng, chiến lược.
Tuy nhiên, mô hình cũng tồn tại một số hạn chế. Thứ nhất, sự phụ thuộc tài chính vào trung ương ở một số lĩnh vực, đặc biệt khi trợ cấp quốc gia chiếm tỷ lệ lớn ngân sách địa phương, có thể hạn chế tự chủ thực sự, nhất là trong bối cảnh dân số giảm và già hóa, dẫn đến gánh nặng chi phí duy trì cơ sở hạ tầng, chất lượng dịch vụ công. Thứ hai, hệ thống hai cấp đôi khi gây khó khăn trong phối hợp giữa cấp tỉnh và cấp cơ sở, dẫn đến chậm trễ trong xử lý các vấn đề cấp vùng, quốc gia, như: ứng phó thiên tai (động đất, sóng thần) – một vấn đề thường xuyên ở Nhật Bản. Thứ ba, việc các địa phương quá chú trọng vào các công việc thường xuyên như dịch vụ công, nhằm duy trì sự hài lòng của người dân ở một giai đoạn nhất định để phục vụ yếu tố chính trị có thể khiến chính quyền bỏ qua việc lập kế hoạch phát triển với chiến lược dài hạn, không đồng bộ với chiến lược quốc gia, làm giảm khả năng thích ứng với các xu thế chung của thế giới như chuyển đổi số, biến đổi khí hậu.
2.2. Mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở Trung Quốc
Là quốc gia rộng lớn ở Đông Á với diện tích khoảng 9,57 triệu km², dân số trên 1,3 tỷ người; Trung Quốc hiện có 33 đơn vị cấp tỉnh, gồm: 22 tỉnh (Trung Quốc coi Đài Loan là tỉnh thứ 23), 5 khu tự trị, 4 thành phố trực thuộc trung ương và 2 đặc khu hành chính (Hồng Kông, Ma Cao)4. Với đặc điểm lãnh thổ rộng lớn, dân số đông, thể chế chính trị tập trung thống nhất, mô hình chính quyền địa phương của Trung Quốc mang nhiều điểm tham chiếu đáng lưu ý đối với Việt Nam.
Theo chiều dọc, bộ máy nhà nước được tổ chức thành 5 cấp: (1) Cấp Trung ương (Quốc hội Nhân dân toàn quốc và Quốc vụ viện). (2) Cấp tỉnh: tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, khu tự trị. (3) Cấp địa khu: quận ở thành phố trực thuộc trung ương, thành phố trực thuộc tỉnh, châu thuộc khu tự trị. (4) Cấp huyện: huyện, thành phố cấp huyện, quận khu phố (ở đô thị lớn). (5) Cấp cơ sở: hương, trấn, hương dân tộc; dưới đó là thôn, tổ dân cư (không phải đơn vị hành chính, nhưng có tổ chức tự quản)5.
Theo chiều ngang, quyền lực nhà nước vận hành thông qua bốn trục: (1) Hệ thống Đảng Cộng sản Trung Quốc; (2) Hệ thống Đại hội đại biểu Nhân dân (5 cấp); (3) Hệ thống cơ quan hành chính (Chính phủ Nhân dân các cấp); (4) Hệ thống Hiệp thương Chính trị (Hội nghị Hiệp thương Chính trị Nhân dân Trung Quốc)6.
Chính quyền địa phương ở Trung Quốc (ngoại trừ các khu hành chính đặc biệt và khu tự trị) được tổ chức theo mô hình kép, bao gồm: (1) Đại hội đại biểu Nhân dân địa phương – cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. (2) Chính phủ Nhân dân – là cơ quan hành chính do Đại hội đại biểu Nhân dân cùng cấp bầu ra, chịu trách nhiệm chấp hành các nghị quyết, tổ chức thực thi chính sách.
Cách thức bầu cử được phân định: Đại hội đại biểu Nhân dân cấp huyện và cấp cơ sở được bầu trực tiếp bởi cử tri; còn Đại hội đại biểu Nhân dân cấp tỉnh và cấp địa khu do Đại hội đại biểu Nhân dân cấp dưới bầu lên. Các Đại hội đại biểu Nhân dân có quyền bầu, bãi miễn người đứng đầu Chính phủ Nhân dân cùng cấp (chủ tịch tỉnh, chủ tịch huyện, hương trưởng, trấn trưởng). Mọi cấp chính quyền địa phương đều đặt dưới sự lãnh đạo chính trị tập trung, thống nhất của Trung ương Đảng Cộng sản Trung Quốc.
Chính quyền cơ sở ở nông thôn Trung Quốc được tổ chức theo mô hình “hương chính thôn trị”7, là nền tảng của bộ máy nhà nước ở khu vực nông thôn, có vai trò quan trọng, trực tiếp đại diện cho sự quản lý của nhà nước đối với xã hội nông thôn. Thực tế cho thấy, hệ thống quản lý của chính quyền cơ sở ở nông thôn Trung Quốc là mạng lưới “lấy đảng ủy hương trấn làm trung tâm, lấy bí thư đảng ủy hương trấn làm “chủ nhà”, cơ cấu quyền lực theo mô hình kim tự tháp với sự nhất thể hoá cao độ giữa đảng và chính quyền và sự tập trung cao độ giữa quyền lực chính trị, kinh tế, hành chính và xã hội”8. Dưới hương trấn là thôn dân (tương tự như thôn, buôn, tổ dân phố tại Việt Nam), “Ủy ban thôn dân” được xác định vai trò, chức năng, nhiệm vụ cụ thể tại Luật Tổ chức Ủy ban thôn dân năm 1988 của Trung Quốc.
Mô hình chính quyền địa phương của Trung Quốc có những điểm mạnh nổi bật.
Thứ nhất, hệ thống phân cấp rõ ràng, với sự phân định cụ thể giữa các cấp hành chính, cơ cấu quyền lực nhà nước theo mô hình kim tự tháp cho phép quản lý hiệu quả trên một lãnh thổ rộng lớn với dân số đông.
Thứ hai, chính quyền hương trấn (tương đương cấp xã của Việt Nam), cùng dưới đó là “Ủy ban thôn dân” (tương đương cấp thôn, buôn, tổ dân phố tại Việt Nam) được quan tâm, đề cao vai trò, trao quyền tự chủ, trực tiếp đại diện cho sự quản lý nhà nước đối với xã hội nông thôn9, giúp nhà nước giải quyết những vấn đề cơ bản nhất của người dân ngay tại cấp cơ sở; càng lên cao chính quyền càng tập trung vào công tác xây dựng chính sách, định hướng vĩ mô.
Thứ ba, cơ chế bầu cử trực tiếp ở cấp xã (hương, trấn) giúp tăng cường sự tham gia của người dân vào quản lý địa phương, đặc biệt ở cấp cơ sở, nơi các hương trưởng được bầu trực tiếp có thể phản ánh sát nhu cầu của cộng đồng đối với chính quyền địa phương.
Tuy nhiên, mô hình này cũng tồn tại một số hạn chế: (1) Tính tự chủ của chính quyền địa phương đôi lúc bị hạn chế bởi sự kiểm soát chặt chẽ từ trung ương, đặc biệt ở cấp tỉnh và huyện dẫn đến việc thực thi chính sách đôi khi còn thiếu linh hoạt. (2) Sự phức tạp của hệ thống nhiều cấp hành chính, kết hợp với các khu tự trị và khu hành chính đặc biệt, có thể dẫn đến chồng chéo thẩm quyền gây khó cho phân quyền rõ rệt, phối hợp liên vùng cũng như bám sát định hướng của Trung ương.
2.3. Mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở Pháp
Pháp là quốc gia tiêu biểu ở châu Âu với hệ thống chính quyền địa phương được tổ chức dựa trên nguyên tắc phân quyền và tự quản, bảo đảm tính độc lập nhất định của các địa phương trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật quốc gia.
Theo Điều 72 Hiến pháp năm 1958, các đơn vị hành chính lãnh thổ hiến định của Cộng hòa Pháp bao gồm: xã, tỉnh, vùng, các đặc khu và lãnh thổ hải ngoại. Các đơn vị hành chính này có quyền ban hành các quyết định thuộc thẩm quyền được phân cấp, đồng thời được quản lý theo nguyên tắc tự quản thông qua các hội đồng dân cử địa phương, theo điều kiện do pháp luật quy định. Trong mỗi đơn vị hành chính lãnh thổ đều có đại diện của Nhà nước (thường là đại diện Chính phủ hoặc thành viên Chính phủ tại địa phương) chịu trách nhiệm bảo đảm lợi ích quốc gia, kiểm tra tính hợp pháp của các quyết định hành chính và giám sát sự tuân thủ pháp luật. chính quyền địa phương ở Pháp hoạt động theo cơ chế phân quyền rõ rệt: chính quyền địa phương cấp dưới không chịu sự chỉ đạo trực tiếp từ chính quyền địa phương cấp trên và không đơn vị hành chính nào có thể thay thế quyền lực của đơn vị khác10.
Một điểm đáng chú ý trong mô hình chính quyền địa phương Pháp là tổ chức liên xã11. Xuất phát từ thực tế có những xã quá nhỏ với quy mô dân số ít ỏi không đủ nguồn lực để thực hiện những dịch vụ công đáp ứng nhu cầu dân chúng. Việc tồn tại quá nhiều xã manh mún cũng rất khó để thực hiện các công việc chung như quy hoạch lãnh thổ. Mặt khác, việc sáp nhập các xã lại không nhận được sự ủng hộ từ chính địa phương – do ý muốn bảo tồn truyền thống và bản sắc vốn có từ lâu đời của từng xã12. Để giải quyết mâu thuẫn đó, mô hình liên kết xã ra đời, dưới hình thức pháp lý là một pháp nhân công lập nhằm cùng thực hiện một số dịch vụ công; soạn thảo dự án phát triển kinh tế hay cùng thực hiện công tác quy hoạch. Các tổ chức liên kết giữa các địa phương, gồm: (1) Đơn vị hợp tác liên xã (nghiệp đoàn liên xã, cộng đồng liên xã, cộng đồng quy hoạch đô thị, cộng đồng thành thị, nghiệp đoàn quy hoạch). (2) Tổ chức liên tỉnh (theo Điều L.5421-1 của Bộ luật chung về chính quyền địa phương). (3) Chi nhánh liên vùng (cũng theo quy định tại Điều L.5421-1).
Các tổ chức liên xã/tỉnh/vùng không được coi là đơn vị hành chính lãnh thổ – chỉ có thể tham gia vào những lĩnh vực hoạt động nhất định đã được các chính quyền địa phương uỷ quyền. Vì vậy, mô hình này vừa không làm thay đổi cơ cấu tổ chức hành chính các địa phương hiện hữu, vừa giúp khắc phục hạn chế về quy mô nhỏ lẻ của các xã.
Mô hình chính quyền địa phương của Pháp có những ưu điểm nổi bật. Một là, cơ chế phân quyền và tự quản cho phép các địa phương linh hoạt giải quyết các vấn đề đặc thù, từ đó đáp ứng tốt nhu cầu của người dân. Hai là, các tổ chức liên xã (trung tâm y tế, trung tâm văn hóa,…) là một sáng kiến hiệu quả, giúp các xã nhỏ hợp tác mà không cần sáp nhập, duy trì bản sắc văn hóa trong khi vẫn bảo đảm cung cấp dịch vụ công.
Tuy nhiên, mô hình này cũng tồn tại một số hạn chế: sự hiện diện của đại diện Nhà nước cấp trên tại cấp dưới có thể hạn chế quyền tự chủ của chính quyền địa phương, đặc biệt khi trung ương và địa phương có quan điểm khác biệt. Việc vẫn duy trì số lượng lớn xã (gần 35.000 xã) do yếu tố lịch sử, văn hóa với quy mô dân số nhỏ (97,2% dưới 10.000 người) gây khó khăn trong quy hoạch lãnh thổ, cung cấp dịch vụ công; một số xã nhỏ ở vùng nông thôn, không đủ nguồn lực để duy trì các dịch vụ cơ bản. Phân quyền mạnh mẽ đôi khi làm gia tăng chênh lệch phát triển vùng miền, khi các địa phương kém phát triển không có đủ điều kiện để đầu tư hạ tầng, thu hút nguồn nhân lực chất lượng cao.
2.4. Mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở Đức
Cộng hòa Liên bang Đức (Đức) là một nhà nước liên bang, trong đó Hiến pháp liên bang năm 1949, sửa đổi và phát triển năm 1990 đóng vai trò nền tảng pháp lý cao nhất. Quyền tự quản địa phương được bảo đảm tại Điều 28 khoản 2 của Hiến pháp, đồng thời được cụ thể hóa trong hiến pháp và luật của từng bang13.
Đức hiện có 16 bang (Länder), trong đó, ba thành phố Berlin, Bremen và Hamburg vừa mang quy chế bang, vừa mang quy chế thành phố. Về cấu trúc hành chính bên trong, đa số các bang chia lãnh thổ thành hai cấp: huyện (Kreis) và xã (Gemeinde); riêng bang Bayern có ba cấp: khu (Bezirk), huyện và xã. Tính đến nay, Đức có khoảng 294 huyện và khoảng 11.053 xã14.
Mỗi bang có quyền quy định cơ chế quản lý, phân bổ thẩm quyền và luật bầu cử đối với chính quyền địa phương trong phạm vi bang. Điều này tạo ra sự đa dạng trong cách thức tổ chức giữa các bang, ví dụ như sự khác biệt về cơ chế bầu cử thị trưởng hoặc cách phân chia quyền lực, trách nhiệm giữa huyện và thành phố. Khác với mô hình của Pháp, ở Đức không tồn tại cơ quan đại diện của chính quyền cấp trên giám sát trực tiếp cấp dưới. Các cấp chính quyền địa phương (huyện, thị xã, xã) hoạt động độc lập, không chịu sự chỉ đạo trực tiếp từ cấp trên mà chỉ tuân thủ pháp luật bang và liên bang. Sự phân quyền này tạo nên tính tự chủ mạnh mẽ, đồng thời củng cố vị thế pháp lý của chính quyền địa phương. Chính quyền bang chia sẻ trách nhiệm với các chính quyền cấp dưới trong việc cấp một số các dịch vụ. Nhiệm vụ của chính quyền địa phương một mặt được phân chia giữa các huyện đơn vị hành chính, mặt khác được phân chia theo nguyên tắc một số dịch vụ mà không thể được cung cấp bởi các đô thị cấp dưới sẽ được cung cấp bởi các đơn vị hành chính cấp cao hơn.
Tại Đức cũng tồn tại hình thức liên xã (Verwaltungsgemeinschaft) – liên kết tự nguyện giữa các xã nhỏ nhằm phối hợp cung cấp dịch vụ công và nâng cao hiệu quả quản lý. Trong khuôn khổ pháp luật, các xã có nghĩa vụ và quyền tự quản công việc của mình trên cơ sở tự chịu trách nhiệm. Các xã có quyền khởi kiện trước tòa án có thẩm quyền nếu quyền tự quản bị can thiệp trái pháp luật. Xã và liên xã ở Đức có biểu tượng, cờ và con dấu công vụ riêng, khẳng định địa vị pháp lý và tính độc lập tương đối của chính quyền cơ sở15.
Trên cơ sở nghiên cứu về chính quyền địa phương ở một số nước, có thể rút ra những điểm chung cơ bản sau đây:
Thứ nhất, đơn vị hành chính lãnh thổ và chính quyền địa phương có mối quan hệ biện chứng, gắn bó chặt chẽ. Việc phân chia đơn vị hành chính vừa là cơ sở pháp lý – minh chứng cho sự tồn tại của chính quyền địa phương, vừa quyết định đến quy mô, cơ cấu và phạm vi thẩm quyền của từng cấp chính quyền. Ở những quốc gia có số lượng đơn vị hành chính lớn và phân bố rộng, yêu cầu phân cấp, phân quyền cho cấp cơ sở càng mạnh mẽ nhằm bảo đảm tính hiệu quả và khả năng quản trị.
Thứ hai, cấu trúc tổ chức các cấp của chính quyền địa phương thường dựa trên hệ thống đơn vị hành chính, song được điều chỉnh phù hợp với đặc điểm lịch sử, địa lý, dân số và khả năng cung ứng dịch vụ công. Do đó, có nước tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình hai cấp, có nước ba cấp; đồng thời, có sự phân biệt giữa chính quyền địa phương ở đô thị, nông thôn, miền núi hoặc đặc khu. Điểm chung là mô hình nào cũng hướng đến việc bảo đảm cung cấp dịch vụ công thiết yếu và quản lý hành chính hiệu quả.
Thứ ba, chính quyền địa phương ở các nước đều bao gồm cơ quan đại diện do nhân dân bầu ra và cơ quan (hoặc cá nhân với các địa phương áp dụng hình thức thủ trưởng) thực hiện chức năng hành chính tại địa phương. Các cơ quan đại diện (như Hội đồng nhân dân (HĐND), Hội đồng dân cử, Đại hội đại biểu nhân dân địa phương…) là thiết chế bảo đảm quyền làm chủ của nhân dân. Bên cạnh đó, cơ quan hành chính (như chính quyền địa phương, ủy ban nhân dân, chính phủ nhân dân hoặc thị trưởng, tỉnh trưởng…) thực thi nhiệm vụ quản lý, tổ chức và cung cấp dịch vụ công. Cách thức hình thành các cơ quan hoặc cá nhân đứng đầu chính quyền địa phương có sự khác nhau: có thể do nhân dân trực tiếp bầu, do cơ quan dân cử bầu, hoặc do trung ương bổ nhiệm, nhưng đều nhằm bảo đảm sự gắn kết giữa ý chí của nhân dân với hiệu lực quản trị.
3. Mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam
Về chính quyền địa phương, theo quy định tại Điều 111 Hiến pháp năm 2013 được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị quyết số 203/2025/QH15 ngày 16/6/2025: “1. chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. 2. Cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo do Quốc hội quy định”.
Về đơn vị hành chính, Điều 1 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 quy định: “1. Đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được tổ chức thành 02 cấp, gồm có: a) Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; b) Xã, phường, đặc khu trực thuộc cấp tỉnh”.
Trên cơ sở đó, mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay được xác lập theo hai cấp hành chính (cấp tỉnh và cấp xã); đồng thời, bổ sung đặc khu như một loại hình đơn vị hành chính mới so với trước đây. Việc tổ chức chính quyền địa phương tại các đơn vị hành chính có sự phân biệt giữa chính quyền nông thôn (xã) và chính quyền đô thị (phường), thể hiện qua cơ cấu tổ chức và chức năng, nhiệm vụ của từng cấp.
Chủ trương sắp xếp, tinh gọn tổ chức bộ máy và đơn vị hành chính là hoàn toàn đúng đắn, phù hợp với xu thế các quốc gia phát triển trên thế giới cũng như bám sát yêu cầu thực tiễn của Việt Nam về tổ chức chính quyền địa phương thật sự hiệu quả, hiệu lực, tạo không gian đột phá cho phát triển toàn diện đất nước trong thời gian tới. Tuy nhiên, việc tổ chức triển khai thực hiện diễn ra trong thời gian tương đối ngắn với khối lượng công việc nhiều dẫn đến thực tiễn triển khai đã bộc lộ một số tồn tại, hạn chế, cơ bản như sau:
Một là, về cơ chế – chính sách. Quá trình triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp thời gian vừa qua bộc lộ sự thiếu đồng bộ về cơ chế phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương. Dù Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 đã quy định khá cụ thể, song trên thực tế một số nội dung phân quyền chưa được hướng dẫn chi tiết hoặc còn chồng chéo, gây khó khăn trong việc xác định thẩm quyền, trách nhiệm của từng cấp chính quyền; chỉ một số ít địa phương trên cả nước tận dụng được lợi thế của việc phân quyền để triển khai vào thực tế. Bên cạnh đó, việc sắp xếp đơn vị hành chính đòi hỏi nguồn lực tài chính lớn để xử lý tổ chức bộ máy, cơ sở vật chất và chính sách đối với cán bộ, công chức dôi dư, trong khi cơ chế hỗ trợ ngân sách của Trung ương hiện dừng ở mức “cơ bản”, chưa đáp ứng được yêu cầu, đặc thù của nhiều địa phương. Ngoài ra, danh mục thủ tục hành chính và nhiệm vụ được phân cấp, phân quyền vẫn đang trong quá trình rà soát, điều chỉnh, dẫn tới một số lĩnh vực xuất hiện khoảng trống hoặc chồng lấn trách nhiệm.
Hai là, về năng lực cán bộ, công chức địa phương. Việc sắp xếp, tinh gọn bộ máy trong giai đoạn vừa qua chủ yếu theo hướng “sắp xếp lại” đội ngũ sẵn có, chưa có cơ chế mở để bổ sung nhân lực mới từ bên ngoài hệ thống chính trị. Dẫn đến ở nhiều nơi, đội ngũ cán bộ vừa “thừa” vừa “thiếu”, thừa về số lượng ở một số vị trí, nhưng lại thiếu cán bộ có chuyên môn phù hợp cho các lĩnh vực kỹ thuật, chuyên sâu vốn do cấp huyện phụ trách trước đây (tài chính, xây dựng, giao thông…). Đồng thời, năng lực chuyên môn và kỹ năng hành chính của đội ngũ cán bộ cấp xã chưa đồng đều, nhiều trường hợp chưa đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ mới, làm giảm hiệu quả quản lý nhà nước cũng như chất lượng, tiến độ hoàn thành dịch vụ công. Thực tế này càng bộc lộ rõ khi khối lượng công việc gia tăng đáng kể nhưng việc bố trí, đào tạo lại cán bộ chưa theo kịp.
Ba là, về sự phối hợp giữa các cấp chính quyền trong xử lý vấn đề phát sinh từ thực tiễn triển khai. Việc chuyển giao thẩm quyền, nhiệm vụ từ cấp huyện xuống cấp xã ở một số nơi chưa đi kèm cơ chế phối hợp rõ ràng, gây ra hiện tượng “gãy khâu” trong xử lý công việc hoặc chồng chéo trách nhiệm. Thêm vào đó, hệ thống công nghệ thông tin và cơ sở dữ liệu dùng chung giữa các cấp chính quyền chưa hoàn thiện, dẫn đến tình trạng thiếu liên thông trong cung cấp dịch vụ công, gây khó khăn cho người dân và doanh nghiệp. Trong giai đoạn chuyển đổi, đã xuất hiện hiện tượng gián đoạn tạm thời trong việc giải quyết thủ tục hành chính, đặc biệt ở những lĩnh vực liên quan trực tiếp đến quyền lợi kinh tế – xã hội của người dân như đất đai, xây dựng, đầu tư.
4. Một số gợi mở cho Việt Nam trong việc hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền địa phương
Thứ nhất, tăng cường phân cấp, phân quyền gắn với trách nhiệm giải trình.
Kinh nghiệm của Nhật Bản cho thấy, phần lớn thủ tục hành chính liên quan trực tiếp đến người dân và doanh nghiệp đều được giải quyết ở cấp cơ sở, trong khi cấp tỉnh chủ yếu tập trung vào các nhiệm vụ điều phối vùng, quản lý các chương trình, dự án liên xã, liên huyện và triển khai chủ trương lớn của Trung ương. Từ đó, có thể thấy, chính quyền cấp tỉnh càng ít trực tiếp xử lý thủ tục hành chính thì càng phản ánh mức độ phân quyền mạnh và hiệu quả.
Ở Việt Nam, để làm được điều này, chính quyền địa phương cần chủ động vận dụng Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 (Điều 13, 14 quy định về phân cấp, ủy quyền) cùng các văn bản hướng dẫn liên quan. Trên cơ sở đó, tiến hành rà soát, phân loại mức độ phức tạp của thủ tục hành chính, xác định rõ những thủ tục nào có thể chuyển giao cho cấp xã, những thủ tục nào giữ ở cấp tỉnh; ở cấp xã, những nhiệm vụ nào Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) cấp xã có thể ủy quyền cho công chức thuộc UBND cấp mình thực hiện. Đồng thời, cần thiết kế cơ chế theo dõi, kiểm soát, đánh giá định kỳ nhằm bảo đảm trách nhiệm trong thực thi công vụ cũng như giải trình. Thực tế hiện nay, thành phố Đà Nẵng là địa phương đầu tiên HĐND thông qua Nghị quyết vào ngày 12/8/2025 cho phép Chủ tịch UBND cấp xã ủy quyền cho công chức cấp xã thực hiện chứng thực, giúp giảm thời gian xử lý thủ tục do phụ thuộc vào lãnh đạo, tạo điều kiện thuận lợi cho người dân, tăng trách nhiệm cho công chức được ủy quyền.
Thứ hai, nghiên cứu thí điểm mô hình liên xã.
Thực tiễn tại nhiều xã ở Việt Nam cho thấy, hiện tượng “quá tải công việc” ở một số vị trí, trong khi cán bộ có năng lực lại phân tán, dẫn đến chất lượng tham mưu chưa cao, tiến độ còn chậm. Kinh nghiệm của Pháp và Đức với mô hình “liên xã” có thể xem xét như một giải pháp khi các xã tự nguyện liên kết với nhau qua một cơ chế được thống nhất chung để chia sẻ nhân sự, kỹ thuật, cơ sở vật chất,… để cùng phối hợp giải quyết các công việc chuyên môn.
Ở Việt Nam, các địa phương có thể thí điểm áp dụng mô hình liên xã, với phương châm “đúng người, đúng việc”, dựa trên thế mạnh và chuyên môn của cán bộ từng xã để giao nhiệm vụ phù hợp. Ví dụ, xã có cán bộ địa chính – xây dựng nhiều năm kinh nghiệm, giỏi chuyên môn có thể hỗ trợ xã lân cận khi phát sinh hồ sơ phức tạp; đổi lại, xã đó sẽ nhận sự hỗ trợ ở lĩnh vực khác (văn hóa, tư pháp, tài chính,…). Việc phân chia phải theo nguyên tắc “có đi, có lại”, tránh tình trạng dồn gánh nặng cho xã có lực lượng mạnh khi tham gia liên minh.
Thứ ba, hoàn thiện cơ chế phối hợp và quy trình làm việc giữa các cấp chính quyền.
Một trong những điểm yếu hiện nay của mô hình chính quyền địa phương 2 cấp ở Việt Nam là sự “đứt gãy” trong phối hợp dọc – ngang, gây chậm trễ, chồng chéo trong xử lý công vụ. Do vậy, cần xây dựng quy trình chuẩn hóa, gắn với vị trí việc làm và ứng dụng công nghệ số để bảo đảm tính thông suốt. Cơ chế phối hợp nên được cụ thể hóa bằng quy định liên ngành, liên cấp; tránh tình trạng chỉ dựa vào văn bản hành chính hay sự chỉ đạo cá nhân.
Thứ tư, tăng động lực làm việc, đặc biệt là với người đứng đầu chính quyền địa phương cấp cơ sở.
Cấp tỉnh có thể nghiên cứu, đề xuất Trung ương cơ chế phân loại xã/phường/đặc khu trực thuộc tỉnh theo các tiêu chí phát triển kinh tế – xã hội (ví dụ phân loại đơn vị hành chính xã, phường, đặc khu gắn liền với quy mô, tốc độ tăng trưởng kinh tế, chất lượng dịch vụ công,…); điều này phù hợp với mô hình chính quyền địa phương tại Nhật Bản, Pháp; các thành phố trực thuộc tỉnh vẫn được tính là cấp xã nhưng theo quy mô kinh tế, dân số thì được gọi là thành phố. Phân loại này không chỉ là cơ chế quản lý mà còn tạo mục tiêu, động lực phấn đấu cho cán bộ, lãnh đạo các xã, phường giúp phát hiện và sử dụng những cán bộ lãnh đạo cấp cơ sở có năng lực, triển vọng.
Thứ năm, phát triển mạnh chính quyền điện tử, hướng tới chính quyền số.
Kinh nghiệm quốc tế cho thấy ứng dụng công nghệ số trong quản lý hành chính giúp tăng tính minh bạch, rút ngắn thời gian xử lý công việc và giảm chi phí cho xã hội. Đối với các địa phương, cần sớm hoàn thiện hạ tầng số tại cấp xã, đồng bộ hóa hệ thống thông tin từ tỉnh đến xã, bảo đảm người dân ở địa phương vùng sâu, vùng xa vẫn có thể tiếp cận dịch vụ công trực tuyến; tuy nhiên việc sử dụng dịch vụ công trực tuyến nên dựa trên tinh thần tự nguyện, để người dân lựa chọn hình thức phù hợp nhất.
Thực tế tại các nước phát triển như Nhật Bản, mặc dù đã ứng dụng công nghệ cao, hiện đại trong xử lý thủ tục hành chính, nhưng nhiều người cao tuổi vẫn lựa chọn thực hiện bằng giấy tờ, theo hình thức truyền thống; vì hệ thống cơ sở dữ liệu đã đồng bộ, hiện đại nên việc tốc độ xử lý, trả kết quả của công chức không có sự khác biệt so với nộp theo hình thức trực tuyến. Bên cạnh đó, các tỉnh cần xem xét, đề nghị Trung ương thống nhất việc sử dụng chung, đồng bộ duy nhất một hệ thống phần mềm quản lý văn bản, chỉ đạo điều hành giữa Trung ương và địa phương, giữa khối Đảng và chính quyền, giữa các ngành, lĩnh vực để bảo đảm tính liên thông trong chỉ đạo, điều hành và phối hợp thực thi công vụ.
Thứ sáu, đổi mới cơ chế tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương theo hướng tăng cường tính thủ trưởng và nâng cao hiệu lực giám sát.
Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, nhiều địa phương áp dụng mô hình “thị trưởng mạnh”, trong đó người đứng đầu chính quyền (cả cơ sở và cấp trên cơ sở) được trao một số thẩm quyền độc lập, như: quyết định ngân sách, tuyển dụng nhân sự thuộc thẩm quyền, cấp phép xây dựng, quản lý đô thị, môi trường… Chính những thẩm quyền này giúp chính quyền địa phương vận hành nhanh gọn, hiệu quả, đáp ứng kịp thời yêu cầu của người dân và doanh nghiệp.
Ở Việt Nam, hiện nay HĐND là cơ quan đại diện quyền lực nhân dân tại chính quyền địa phương, tuy nhiên hiệu quả hoạt động còn nhiều hạn chế xuất phát từ tính chất, chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền của HĐND, cũng như năng lực của một số đại biểu HĐND có nơi, có lúc chưa cao, chưa đồng đều; trong khi đó UBND hoạt động theo chế độ tập thể kết hợp với trách nhiệm của Chủ tịch UBND, dẫn đến đôi lúc còn tình trạng vừa hình thức, vừa kém hiệu quả (tổ chức nhiều cuộc họp, trách nhiệm trong góp ý không rõ ràng, xử lý tình huống cấp bách còn chậm). Vai trò của các ủy viên UBND chưa rõ rệt, khiến tính cá nhân chịu trách nhiệm bị mờ nhạt dẫn đến việc đẩy trách nhiệm cho tập thể.
Do đó, cần nghiên cứu đổi mới cơ chế tổ chức và hoạt động của UBND, theo hướng: (1) Tăng cường tính thủ trưởng hành chính, thể hiện qua việc trao thêm thẩm quyền độc lập cho Chủ tịch UBND trong những lĩnh vực cần quyết định nhanh (ngân sách trong phạm vi được phân cấp, nhân sự thuộc quyền quản lý trực tiếp,…); (2) Làm rõ trách nhiệm cá nhân qua việc xác định cụ thể trách nhiệm của từng phó chủ tịch, ủy viên UBND, gắn với cơ chế đánh giá kết quả công việc; việc xác định trách nhiệm cần đánh giá khách quan tính hiệu quả của các quy trình xử lý, ra quyết định để lược bỏ các bước không cần thiết gây lãng phí thời gian, nguồn lực; (3) Nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND qua việc chuyên nghiệp hóa hoạt động giám sát, tăng trách nhiệm phản biện xã hội, nâng cao năng lực đại biểu HĐND, mở rộng thành phần đại biểu HĐND hướng tới các cá nhân xuất sắc ở địa phương làm việc ngoài bộ máy nhà nước.
Chú thích:
1. Constitution of Japan (1946). The Constitution of Japan. Prime Minister of Japan and His Cabinet. https://japan.kantei.go.jp/constitution_and_government_of_japan/constitution_e.html
2. Ministry of Internal Affairs and Communications (2021). Local Autonomy Law (Law No. 67 of 1947, as amended through 2021). https://www.soumu.go.jp/main_sosiki/jichi_gyousei/bunken/jichihou.html
3. Ministry of Internal Affairs and Communications (2023). Local Government in Japan: Structure and Organization. https://www.soumu.go.jp/main_sosiki/jichi_gyousei/c-gyousei/02jichitai.html.
4. NPC (2025). State Council Information Office of the People’s Republic of China. Administrative divisions of China. http://english.www.gov.cn/archive/china_abc/2014/08/27/content_281474983873401.htm
5, 6. CECC – Congressional-Executive Commission on China (2024). China’s state organizational structure. https://www.cecc.gov/chinas-state-organizational-structure
7. Wang, Y (2023). How targeted poverty alleviation has changed the structure of rural governance in China. https://thetricontinental.org/wenhua-zongheng-2023-2-targeted-poverty-alleviation-rural-governance/
8. Vương Nhã Lâm (1998). Kết cấu quyền lực và cơ chế vận hành của chính quyền cơ sở nông thôn. Nghiên cứu trường hợp trấn Xương Ngũ tỉnh Hắc Long Giang, Khoa học xã hội Trung Quốc, số 5/1998.
9. National People’s Congress of the People’s Republic of China (1988). Organic Law of the Villagers’ Committees of the People’s Republic of China. https://www.cecc.gov/resources/legal-provisions/organic-law-of-the-villagers-committees-of-the-peoples-republic-of-china
10. Conseil constitutionnel (1958). Constitution du 4 octobre 1958 (Article 72). https://www.conseil-constitutionnel.fr/le-bloc-de-constitutionnalite/texte-integral-de-la-constitution-du-4-octobre-1958-en-vigueur
11. Kaiser, C. (2015). Inter-municipal cooperation in France and related tax issues. National Bureau of Economic Research. https://www.nber.org/system/files/chapters/c14814/revisions/c14814.rev1.pdf
12. Schaap, L., & Karsten, N. (2016). Resistance to the deinstitutionalization of a region: Borders, identity and activism in a municipality merger. Environment and Planning A: Economy and Space, 48(1), 78-95. https://www.researchgate.net/publication/256716933_Resistance_to_the_Deinstitutionalization_of_a_Region_Borders_Identity_and_Activism_in_a_Municipality_Merger
13. Gesetze-im-Internet (2023). Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (Article 28). https://www.gesetze-im-internet.de/gg/BJNR001010949.html
14. https://www.kmk.org/fileadmin/Dateien/pdf/Eurydice/Bildungswesen-engl-pdfs/background.pdf
15. Schmidt-Eichstaedt, G. (2018). Municipal self-government and inter-municipal cooperation in Germany. European Public Law, 24(2), 287-310. https://kluwerlawonline.com/journalarticle/European+Public+Law/24.2/EURO2018017.
