Quản trị đa cấp độ từ toàn cầu đến địa phương: phân tích so sánh và liên hệ với Việt Nam

GS.TS. Vũ Công Giao
Trường Đại học Luật, Đại học quốc gia Hà Nội
TS. Cầm Thị Lai
Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh

(Quanlynhanuoc.vn) – Bài viết phân tích so sánh bốn cấp độ quản trị toàn cầu, khu vực, quốc gia và địa phương trong bối cảnh hội nhập, chuyển đổi số, đồng thời liên hệ với thực tiễn Việt Nam. Trên nền tảng lý thuyết quản trị đa cấp độ, kết hợp sử dụng các phương pháp tổng thuật tài liệu học thuật, phân tích theo tiêu chí và minh họa bằng một số trường hợp điển hình trong thực tế, bài viết so sánh bốn cấp độ quản trị dựa trên một khung tiêu chí nhất quán, từ đó đưa ra nhận định rằng, các cấp độ quản trị trên thế giới có xu hướng đan xen ngày càng sâu, đồng thời hình thành các cấu trúc đa trung tâm quyền lực¹.

Từ khóa: Quản trị đa cấp độ, Quản trị toàn cầu, Quản trị khu vực, Quản trị quốc gia, Quản trị địa phương, toàn cầu hóa, Việt Nam.

1. Đặt vấn đề

Quá trình toàn cầu hóa sâu rộng và sự phát triển nhanh chóng của khoa học, công nghệ khiến cho nhiều vấn đề quản trị ở các quốc gia đang ngày càng vượt ra ngoài khả năng điều chỉnh bởi một cấp độ duy nhất. Biến đổi khí hậu, dịch bệnh xuyên biên giới, an ninh mạng, các cú sốc kinh tế toàn cầu… là những ví dụ điển hình về các thách thức chung của nhân loại mà đòi hỏi phải có sự phối hợp đa tầng nấc quản trị từ cấp địa phương đến toàn cầu để giải quyết (Keohane & Nye, 2001; Ruggie, 2004). Trong bối cảnh đó, lý thuyết về quản trị đa cấp độ (multi-level governance – MLG) đã ra đời, phản ánh thực tế rằng quyền lực và năng lực điều phối chính sách công hiện nay cần được và có thể được phân bổ, chia sẻ giữa nhiều cấp độ, nhiều chủ thể, bao gồm các nhà nước, tổ chức quốc tế, tổ chức khu vực, doanh nghiệp và tổ chức xã hội ở cấp địa phương (Hooghe & Marks, 2003, 2010; Ostrom, 2010).

Ở cấp độ toàn cầu, các thể chế, như: Liên Hợp quốc (UNDP), Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) hay nhóm các nền kinh tế lớn (G20) đang đóng vai trò định hình chuẩn mực, điều phối chính sách và giải quyết các vấn đề xuyên biên giới thông qua cả công cụ “luật cứng” (hard law) và “luật mềm” (soft law) (Abbott & Snidal, 2000). Ở cấp độ khu vực, các tổ chức, như: Liên minh châu Âu (EU), Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) hay Liên minh châu Phi (AU) cũng thể hiện những mức độ hội nhập khác nhau, với các cơ chế phối hợp chính sách, điều tiết thị trường và bảo đảm an ninh tập thể (Hooghe & Marks, 2001; Jetschke & Murray, 2012). Ở cấp độ quốc gia, quản trị đòi hỏi sự cân bằng giữa việc tuân thủ các cam kết quốc tế và bảo đảm chủ quyền, đồng thời nâng cao chất lượng điều tiết, hiệu quả chính sách và trách nhiệm giải trình (Fukuyama, 2013; Kaufmann et al., 2010). Ở cấp độ địa phương, vấn đề phân quyền và tăng quyền tự chủ cho chính quyền địa phương cùng với sự tham gia của cộng đồng ngày càng được coi trọng nhằm tăng tính linh hoạt và đáp ứng nhu cầu đặc thù của từng địa bàn (Pierre & Peters, 2000; OECD, 2019).

Tại Việt Nam, vấn đề phối hợp quản trị giữa các cấp độ khác nhau trở nên đặc biệt quan trọng trong bối cảnh hội nhập quốc tế cũng như ứng phó với các thách thức toàn cầu như dịch bệnh và biến đổi khí hậu… Tuy nhiên, những nghiên cứu so sánh giữa bốn cấp độ quản trị nêu trên và sự thể hiện của chúng ở Việt Nam còn khá ít.

Thứ nhất, phân tích và so sánh quản trị ở bốn cấp độ toàn cầu, khu vực, quốc gia và địa phương dựa trên khung tiêu chí gồm chủ thể, phạm vi, công cụ, cơ chế phối hợp, tính chính danh và trách nhiệm giải trình.

Thứ hai, liên hệ với Việt Nam, đánh giá thực trạng và gợi mở phương hướng nâng cao hiệu quả phối hợp liên cấp quản trị ở Việt Nam trong thời gian tới. Để đạt được các mục tiêu đó, bài viết kết hợp sử dụng các phương pháp nghiên cứu, như: tổng thuật tài liệu học thuật và chính sách từ các nguồn uy tín, phân tích so sánh theo tiêu chí và minh họa bằng một số trường hợp điển hình trên thế giới và ở Việt Nam.

Với cách tiếp cận như vậy, bài viết kỳ vọng có những đóng góp cả về lý luận – thông qua khung phân tích liên cấp quản trị áp dụng cho bối cảnh Việt Nam và thực tiễn – thông qua các khuyến nghị cải thiện hiệu quả quản trị đa cấp để tăng cường năng lực hội nhập quốc tế và phát triển bền vững ở Việt Nam.

2. Lý luận về bốn cấp độ quản trị  

2.1. Khái niệm và cơ sở lý thuyết về quản trị đa cấp độ

Trong giới học thuật quốc tế, khái niệm “quản trị” (governance còn được gọi là “quản trị công”, “quản trị nhà nước”, “quản trị quốc gia” ở Việt Nam) được hiểu theo một số cách tiếp cận khác nhau nhưng nhìn chung đều nhấn mạnh đến quá trình ra quyết định và thực thi các quyết định mà có ảnh hưởng đến xã hội, với sự tham gia của nhiều chủ thể, không chỉ giới hạn ở nhà nước (Rhodes, 1996; Kooiman, 2003). Trong bối cảnh toàn cầu hóa, quan niệm về quản trị tiếp tục được mở rộng thành quản trị đa cấp độ (multi-level governance = MLG), phản ánh sự phân bổ và phối hợp quyền lực giữa các cấp độ quản trị khác nhau: toàn cầu, khu vực, quốc gia và địa phương (Hooghe & Marks, 2001, 2003).

Bốn cấp độ quản trị nêu trên có sự khác biệt rõ rệt về phạm vi, chủ thể tham gia và cơ chế ra quyết định. Ở cấp độ toàn cầu, các tổ chức, như: UNDP, WTO hay Tổ chức Y tế Thế giới (WHO) đóng vai trò điều phối những vấn đề vượt biên giới, tức là không thể được giải quyết bởi một hoặc một số quốc gia. Ở cấp độ khu vực, các tổ chức liên chính phủ, như: EU, ASEAN… tập trung vào các mục tiêu hội nhập kinh tế – chính trị giữa các quốc gia thành viên. Ở cấp độ quốc gia, quản trị gắn liền với hoạt động của hệ thống chính trị – hành chính quốc gia và các chính sách công trong nước. Ở cấp độ địa phương, quản trị tập trung vào việc cung ứng dịch vụ công, phát triển cộng đồng và quản lý tài nguyên dựa trên nhu cầu và đặc thù của từng địa bàn. Mặc dù vậy, các cấp độ quản trị này không vận động tách rời mà có sự liên kết chặt chẽ với nhau, dựa trên một mô hình gọi là quản trị đa cấp độ.

Khung lý thuyết về quản trị đa cấp độ của Hooghe và Marks (2001, 2003, 2010) cung cấp nền tảng quan trọng để lý giải sự phân bổ và chia sẻ quyền lực giữa các cấp độ quản trị. MLG khẳng định rằng quyền lực, nguồn lực và quá trình ra quyết định không tập trung ở một cấp quản trị duy nhất mà được phân tán cho nhiều cấp độ, liên kết thông qua các quan hệ dọc và ngang. Bổ sung cho MLG, lý thuyết quản trị đa trung tâm (polycentric governance) của Ostrom (2010) mô tả sự tồn tại của nhiều trung tâm ra quyết định độc lập nhưng có khả năng phối hợp nhằm tăng tính linh hoạt và khả năng thích ứng của hệ thống.

Lý thuyết “điều phối thông qua trung gian” hoặc “điều phối gián tiếp” (orchestration) (Abbott et al., 2015) tập trung vào vai trò của các “nhà điều phối” (orchestrators) – thường là các tổ chức quốc tế hoặc khu vực – trong việc huy động, định hướng và kết nối các tác nhân ở nhiều cấp thông qua công cụ mềm và khuyến khích tự nguyện. Cuối cùng, lý thuyết “quản trị theo phương thức thực nghiệm” hoặc “quản trị thực nghiệm” (Sabel & Zeitlin, 2012) đề xuất một cách tiếp cận chính sách dựa trên thử nghiệm, đánh giá và điều chỉnh liên tục, đặc biệt phù hợp trong bối cảnh bất định và thay đổi nhanh. Việc kết hợp các lý thuyết này giúp cung cấp một khung phân tích đa chiều, cho phép giải thích không chỉ cấu trúc và vai trò của từng cấp độ quản trị mà còn cả cơ chế phối hợp, xung đột và đổi mới chính sách giữa chúng.

Một ví dụ minh họa cho việc kết hợp các lý thuyết quản trị đa cấp độ là cấu trúc ứng phó cuộc khủng hoảng y tế toàn cầu do đại dịch Covid-19. Ở đây, MLG thể hiện rõ thông qua việc phân chia vai trò giữa các cấp quản trị, trong đó ở cấp độ toàn cầu, WHO ban hành hướng dẫn và điều phối thông tin dịch tễ; ở cấp độ khu vực, ASEAN, EU… triển khai các cơ chế hỗ trợ và chia sẻ nguồn lực y tế; ở cấp độ quốc gia, các chính phủ ban hành chiến lược phòng chống dịch, còn ở cấp địa phương, chính quyền các địa phương và các cơ sở y tế tuyến đầu thực thi những biện pháp chống dịch cụ thể) (Kickbusch et al., 2020).

Yếu tố đa trung tâm (polycentric governance) thể hiện qua sự xuất hiện của nhiều trung tâm ra quyết định độc lập nhưng liên kết với nhau, bao gồm các công ty dược phẩm, viện nghiên cứu, mạng lưới bệnh viện và tổ chức phi chính phủ – tất cả cùng đóng góp vào nghiên cứu vắc-xin, sản xuất trang thiết bị, và triển khai tiêm chủng (Ostrom, 2010; Moon et al., 2022). Trong khi đó, yếu tố “điều phối thông qua trung gian” hoặc “điều phối gián tiếp” được thể hiện qua vai trò của WHO, Liên minh COVAX và WB trong việc huy động và định hướng các nguồn lực từ chính phủ, khu vực tư nhân và các tổ chức xã hội để phân bổ vắc-xin công bằng trên toàn cầu (Abbott et al., 2015).

Yếu tố quản trị thực nghiệm thể hiện ở việc nhiều quốc gia áp dụng mô hình “thử nghiệm – đánh giá – điều chỉnh” trong các chính sách phong tỏa, xét nghiệm và tiêm chủng, dựa trên dữ liệu dịch tễ cập nhật liên tục. Việc học hỏi lẫn nhau giữa các quốc gia, ví dụ, như cách Việt Nam, Hàn Quốc và New Zealand điều chỉnh chiến lược xét nghiệm và cách ly xã hội – phản ánh cơ chế thích ứng liên tục mà Sabel và Zeitlin (2012) đã mô tả. Ví dụ này cho thấy, sự kết hợp linh hoạt giữa MLG, polycentric governance, orchestration và experimentalist governance không chỉ tạo ra mạng lưới điều phối đa tầng mà còn gia tăng khả năng huy động nguồn lực và đổi mới chính sách trong điều kiện khủng hoảng y tế chưa từng có tiền lệ trên thế giới.

2.2. Vai trò của từng cấp độ quản trị

Như trên đã phân tích, bốn cấp độ quản trị gồm toàn cầu, khu vực, quốc gia và địa phương tạo thành một cấu trúc đa tầng, trong đó, quyền lực và trách nhiệm được phân bổ không đồng đều nhưng có mối liên kết chặt chẽ thông qua các cơ chế phối hợp chính thức và phi chính thức.

Ở cấp độ toàn cầu, các tổ chức quốc tế, như: UNDP, WTO hay WHO đóng vai trò trung tâm trong việc thiết lập các chuẩn mực và khuôn khổ pháp lý cho những vấn đề vượt khỏi biên giới quốc gia, từ biến đổi khí hậu đến an ninh y tế toàn cầu. Chẳng hạn, Thỏa thuận Paris năm 2015 về biến đổi khí hậu đã được 196 bên ký kết với mục tiêu giới hạn mức tăng nhiệt độ toàn cầu dưới 2°C so với thời kỳ tiền công nghiệp (UNFCCC, 2015). Tuy nhiên, việc thực thi các cam kết này phụ thuộc nhiều vào ý chí chính trị và năng lực quốc gia, minh họa rõ nét hạn chế về cơ chế cưỡng chế ở cấp toàn cầu (Keohane & Victor, 2011). Cấp khu vực thường có khả năng điều phối chính sách chặt chẽ hơn nhờ phạm vi thành viên hạn chế và các thiết chế chuyên biệt.

EU là ví dụ điển hình, với trung bình 62% đạo luật của các nước thành viên được hình thành từ các chỉ thị và quy định của EU (European Commission, 2019). Ngược lại, ASEAN vẫn chủ yếu vận hành dựa trên nguyên tắc đồng thuận và không can thiệp công việc nội bộ, khiến tính ràng buộc pháp lý và khả năng giám sát yếu hơn (Jetschke & Murray, 2012). Sự khác biệt này dẫn đến khoảng cách đáng kể về mức độ hội nhập chính sách và hiệu quả thực thi.

Ở cấp độ quốc gia, các chính phủ giữ vai trò điều phối chính giữa các cam kết quốc tế, khu vực và chính sách nội địa. Ví dụ, Việt Nam đã điều chỉnh hơn 300 văn bản pháp luật để tương thích với các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới (Bộ Công Thương Việt Nam, 2021). Tuy nhiên, việc thực hiện những văn bản pháp luật đôi khi gặp khó khăn do hạn chế về năng lực thể chế hoặc xung đột lợi ích giữa các ngành và địa phương (Fukuyama, 2013).

Cấp địa phương là nơi chính sách công của các quốc gia được triển khai và kiểm nghiệm thực tế, phản ánh mức độ tương thích giữa thiết kế thể chế và nhu cầu cụ thể của cộng đồng. Các nghiên cứu của OECD (2019) chỉ ra rằng các quốc gia có mức phân quyền giữa trung ương và địa phương cao, ví dụ, như: CHLB Đức hay Thụy Sĩ thường đạt hiệu quả dịch vụ công tốt hơn ở cấp địa phương, nhờ khả năng điều chỉnh chính sách theo đặc thù vùng. Ngược lại, ở những quốc gia mà cơ chế quản trị có tính tập trung cao, như nhiều nước Đông Nam Á, các địa phương thường bị hạn chế quyền tự chủ tài chính và quyết sách, dẫn đến chậm trễ hoặc thiếu linh hoạt trong ứng phó khủng hoảng. Trường hợp Việt Nam trong ứng phó Covid-19 minh chứng điều này: các địa phương được phân quyền đáng kể trong giai đoạn dịch bùng phát mạnh nhưng lại thiếu cơ chế phối hợp ngang hiệu quả, gây ra sự không đồng bộ giữa các tỉnh về biện pháp giãn cách và lưu thông hàng hóa (Nguyen & Purnell, 2022).

Từ những phân tích trên, có thể thấy cấp toàn cầu và khu vực đóng vai trò định hướng và thiết lập chuẩn mực, nhưng thiếu công cụ cưỡng chế mạnh; trong khi cấp quốc gia và địa phương có khả năng thực thi cao hơn nhưng dễ chịu tác động từ các ràng buộc quốc tế và khu vực. Do đó, có thể kết luận rằng, hiệu quả của quản trị đa cấp phụ thuộc không chỉ vào năng lực quản trị của từng cấp mà còn vào mức độ gắn kết liên cấp (inter-level coherence), tức khả năng phối hợp dọc và ngang để bảo đảm nhất quán chính sách và đạt mục tiêu chung (Hooghe & Marks, 2010). Trong bối cảnh những thách thức xuyên biên giới gia tăng, đây là điều kiện then chốt để biến các cam kết ở thượng tầng thành kết quả cụ thể ở cơ sở, đồng thời phản ánh kịp thời nhu cầu và dữ liệu thực tiễn từ cơ sở lên cấp hoạch định chính sách.

Về mặt khoa học, để so sánh bốn cấp độ quản trị, cần một bộ tiêu chí có khả năng phản ánh đầy đủ các khía cạnh thể chế lẫn vận hành. Từ những nghiên cứu về các cấp độ quản trị, có thể xác định các tiêu chí có thể sử dụng chung, bao gồm: (1) Chủ thể tham gia từ các tổ chức quốc tế, khu vực, chính phủ quốc gia đến chính quyền địa phương, doanh nghiệp và tổ chức xã hội. (2) Công cụ quản trị bao gồm các điều ước và văn kiện quốc tế khác, luật pháp, chính sách của quốc gia, tiêu chuẩn kỹ thuật, các công cụ kinh tế và các cơ chế mềm (soft law). (3) Phạm vi điều chỉnh mức độ bao trùm của các vấn đề từ toàn cầu đến địa phương. (4) Cơ chế phối hợp liên kết dọc (vertical linkages) và liên kết ngang (horizontal linkages) giữa các cấp. (5) Tính chính danh và trách nhiệm giải trình nguồn gốc quyền lực, mức độ minh bạch, cơ chế giám sát và phản hồi. Bộ tiêu chí này không chỉ giúp phân tích sự khác biệt giữa các cấp độ quản trị, mà còn làm rõ cách thức chúng tương tác và bổ trợ hoặc xung đột với nhau trong thực tiễn (xem thêm bảng dưới đây).

So sánh bốn cấp độ quản trị

Tiêu chí	Cấp toàn cầu	Cấp khu vực	Cấp quốc gia	Cấp địa phương
Chủ thể chính	Các tổ chức quốc tế (UN, WTO, WHO, IMF), mạng lưới đa tác nhân	Tổ chức khu vực (EU, ASEAN, AU, MERCOSUR)	Chính phủ, quốc hội, tòa án, cơ quan hành pháp, các bộ ngành	Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân, cơ quan chuyên môn địa phương
Phạm vi chính sách	Vấn đề xuyên biên giới: khí hậu, thương mại, an ninh y tế, di cư quốc tế	Hội nhập kinh tế, an ninh tập thể, điều phối chính sách khu vực	Hoạch định và thực thi chính sách trong phạm vi lãnh thổ quốc gia	Cung cấp dịch vụ công, phát triển kinh tế – xã hội địa phương
Công cụ quản trị	Điều ước quốc tế, hiệp định đa phương, “luật mềm” (khuyến nghị, chuẩn mực)	Hiệp định khu vực, quy định/hướng dẫn chung, cơ chế hợp tác liên chính phủ	Hiến pháp, luật, nghị định, chính sách công	Quy định của địa phương, kế hoạch phát triển, ngân sách địa phương
Ví dụ và số liệu minh họa	Thỏa thuận Paris (2015) về khí hậu: 196 bên ký kết; WTO điều phối 98% thương mại toàn cầu (UNFCCC, 2015; WTO, 2023)	EU: khoảng 62% luật quốc gia thành viên bắt nguồn từ luật EU; ASEAN: hơn 1.300 thỏa thuận khu vực nhưng chủ yếu mang tính khuyến nghị (European Commission, 2019; Jetschke & Murray, 2012)	Việt Nam sửa đổi hơn 300 văn bản pháp luật để thực thi các hiệp định thế hệ mới (Bộ Công thương, 2021)	Đức: chi tiêu công của địa phương chiếm ~24% GDP; Việt Nam: phân quyền hạn chế, tự chủ ngân sách địa phương thấp (OECD, 2019)
Cơ chế phối hợp	Hội nghị thượng đỉnh, cơ quan chuyên trách, diễn đàn đa bên	Hội đồng khu vực, hội nghị cấp cao, nhóm công tác liên ngành	Phối hợp liên bộ, liên ngành, tham vấn công chúng	Hợp tác liên xã/phường, hội đồng cộng đồng, đối tác công – tư
Điểm mạnh	Thiết lập chuẩn mực chung, điều phối hợp tác toàn cầu	Gắn kết chính sách khu vực, tăng khả năng đàm phán tập thể	Khả năng thực thi và cưỡng chế mạnh mẽ trong phạm vi lãnh thổ	Hiểu rõ nhu cầu địa phương, linh hoạt trong thực hiện
Hạn chế	Thiếu cơ chế cưỡng chế bắt buộc; phụ thuộc vào hợp tác của quốc gia	Mức độ hội nhập không đồng đều; bị giới hạn phạm vi	Dễ bị tác động bởi sức ép quốc tế và xung đột lợi ích nội bộ	Thiếu nguồn lực, năng lực quản trị, phụ thuộc ngân sách trung ương

Một ví dụ thực tế để minh họa cho bộ tiêu chí trên là về quản trị biến đổi khí hậu, cụ thể qua Hiệp định Paris 2015 và quá trình thực hiện tại Việt Nam. Trong vấn đề này, xét về chủ thể tham gia ở cấp độ toàn cầu là UNDP và các cơ quan chuyên môn như UNFCCC đóng vai trò khung điều phối. Ở cấp khu vực, ASEAN thúc đẩy hợp tác thông qua các sáng kiến về năng lượng tái tạo và chống thiên tai. Ở cấp quốc gia, Chính phủ Việt Nam ban hành Chiến lược quốc gia về biến đổi khí hậu; các địa phương triển khai kế hoạch hành động cụ thể. Ở cấp địa phương, khu vực tư nhân và các tổ chức xã hội tham gia qua các dự án xanh và vận động cộng đồng.

Xét về công cụ quản trị, Hiệp định Paris là điều ước quốc tế ràng buộc về pháp lý ở cấp toàn cầu; ở cấp quốc gia, Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 của Việt Nam và các nghị định hướng dẫn tạo khung pháp lý; ở cấp độ địa phương, các quy hoạch và tiêu chuẩn kỹ thuật cụ thể hóa mục tiêu. Ngoài ra, còn có các công cụ quốc tế “mềm” như tuyên bố chung hoặc khuyến nghị chính sách giúp thúc đẩy cam kết.

Xét về phạm vi điều chỉnh, có thể thấy các mục tiêu được thiết lập theo cấp độ, từ mục tiêu toàn cầu giữ nhiệt độ tăng dưới 2°C đến chỉ tiêu quốc gia giảm phát thải và cuối cùng là kế hoạch giảm phát thải tại từng ngành hoặc địa phương. Xét về cơ chế phối hợp, có thể thấy liên kết dọc thể hiện ở việc Việt Nam nội luật hóa cam kết quốc tế, rồi phân bổ chỉ tiêu xuống các tỉnh/thành phố; liên kết ngang thể hiện qua hợp tác liên ngành, liên vùng và hợp tác công – tư. Nhìn từ góc độ tính chính danh và trách nhiệm giải trình, có thể thấy cam kết quốc tế tạo tính chính danh ở cấp toàn cầu; còn ở trong nước, việc ban hành luật và công khai số liệu giám sát giúp tăng minh bạch và trách nhiệm giải trình của chính quyền trung ương và chính quyền địa phương của Việt Nam.

Các cấp độ quản trị và tiêu chí có mối quan hệ gắn kết, đan xen chặt chẽ: một quyết định ở cấp toàn cầu sẽ dẫn tới chuỗi điều chỉnh ở các cấp khu vực và quốc gia, tuy nhiên, chính hiệu quả thực hiện ở cấp địa phương (cấp thấp nhất) mới là yếu tố then chốt bảo đảm hiệu quả của toàn bộ chuỗi quản trị, cũng như uy tín và cam kết của quốc gia trên trường quốc tế.

2.3. Ưu, nhược điểm của quản trị đa cấp độ

Một trong những vấn đề tranh luận cốt lõi trong nghiên cứu quản trị đa cấp liên quan đến mối quan hệ giữa hiệu quả và tính chính danh của các hệ thống quản trị. Về hiệu quả, nhiều học giả cho rằng việc phân bổ quyền lực và chức năng quản trị giữa các cấp giúp tối ưu hóa nguồn lực, tận dụng lợi thế so sánh của từng cấp độ, đồng thời, tăng tính linh hoạt trong ứng phó với các vấn đề đa dạng và phức tạp (Hooghe & Marks, 2010; Peters & Pierre, 2016). Tuy nhiên, cơ chế quản trị đa cấp độ cũng tiềm ẩn nguy cơ phân mảnh chính sách và gia tăng chi phí điều phối nếu thiếu các chuẩn mực và công cụ phối hợp hiệu quả (Bache & Flinders, 2004).

Về tính chính danh, quản trị đa cấp độ đặt ra câu hỏi về “ai đại diện cho ai” và “ai chịu trách nhiệm”, nhất là khi các quyết định ở cấp toàn cầu hay khu vực tác động mạnh đến đời sống người dân của các quốc gia nhưng khoảng cách giữa chủ thể quyết định và người chịu tác động lại rất xa (Papadopoulos, 2010). Trong bối cảnh Việt Nam, vấn đề này đặc biệt đáng chú ý ở các lĩnh vực như thương mại quốc tế hay biến đổi khí hậu, nơi mà các cam kết quốc tế cần được chuyển hóa thành chính sách quốc gia và tổ chức thực thi ở địa phương mà đòi hỏi sự cân bằng giữa sự tuân thủ các chuẩn mực chung và bảo vệ lợi ích quốc gia.

Hiện nay, công nghệ số, dữ liệu mở và trí tuệ nhân tạo (AI) đang mở ra cơ hội mới để nâng cao mức độ gắn kết liên cấp (inter-level coherence) trong quản trị. Hệ thống dữ liệu mở và liên thông giữa các cấp cho phép chia sẻ thông tin theo thời gian thực, tăng tính minh bạch và khả năng giám sát (Janssen et al., 2017). AI và việc phân tích dữ liệu lớn có thể hỗ trợ dự báo xu hướng, đánh giá tác động chính sách và tối ưu hóa phân bổ nguồn lực công, từ đó giúp các cấp quản trị phối hợp với nhau hiệu quả hơn. Ví dụ, việc triển khai hệ thống cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư và kết nối với dữ liệu ngành ở Việt Nam đã hỗ trợ cải thiện cung cấp dịch vụ công trực tuyến và giảm thời gian xử lý thủ tục (Bộ Thông tin và Truyền thông, 2023). Tuy nhiên, đi kèm với cơ hội là thách thức về bảo mật, quyền riêng tư và sự phụ thuộc vào hạ tầng công nghệ, đòi hỏi thiết kế khung pháp lý và chuẩn mực vận hành phù hợp ở cả cấp quốc gia và địa phương.

Yêu cầu cân bằng giữa hội nhập quốc tế và bảo đảm chủ quyền, tự chủ chính sách vẫn là một thách thức mang tính chiến lược với các quốc gia. Trong khi hội nhập giúp các nước đang phát triển như Việt Nam tiếp cận thị trường, công nghệ và nguồn lực toàn cầu, thì việc quá phụ thuộc vào các chuẩn mực và quyết định ở cấp toàn cầu và khu vực có thể hạn chế khả năng hoạch định chính sách độc lập của quốc gia, nhất là trong các lĩnh vực nhạy cảm như an ninh lương thực, an ninh năng lượng hay kiểm soát dòng vốn.

Trong bối cảnh đó, cách tiếp cận “chủ quyền linh hoạt” (flexible sovereignty), tức là chủ động tham gia và điều chỉnh để bảo đảm lợi ích quốc gia trong khuôn khổ các cam kết quốc tế được xem là giải pháp dung hòa (Keohane & Nye, 2001; Krasner, 1999). Dù vậy, việc thực hiện cách tiếp cận này đòi hỏi năng lực thể chế đủ mạnh ở cấp quốc gia để đàm phán, thực thi điều ước quốc tế và điều chỉnh chính sách, đồng thời phát huy vai trò của cấp địa phương trong phản hồi, sáng tạo và thích ứng với các chuẩn mực quốc tế.

3. Liên hệ và gợi mở với Việt Nam

3.1. Liên hệ

Áp dụng khung lý thuyết bốn cấp độ quản trị vào bối cảnh Việt Nam cho thấy, mối quan hệ phức hợp giữa hội nhập quốc tế, quản trị khu vực, chính sách quốc gia và thực thi ở cấp địa phương. Ở cấp độ toàn cầu, Việt Nam đã tích cực tham gia các hiệp định và tổ chức quốc tế, như: UNDP, WTO,… và gần đây là các cam kết về giảm phát thải ròng (Net Zero) tại COP26. Những cam kết này đặt ra yêu cầu điều chỉnh khung pháp luật và chính sách quốc gia để phù hợp với chuẩn mực toàn cầu, đồng thời bảo đảm các lợi ích chiến lược của đất nước. Ví dụ, cam kết giảm phát thải khí nhà kính đòi hỏi Việt Nam phải ban hành Chiến lược quốc gia về biến đổi khí hậu đến 2050, tích hợp các mục tiêu giảm phát thải vào quy hoạch năng lượng và phát triển công nghiệp (Bộ Tài nguyên và Môi trường, 2022).

Ở cấp độ khu vực, ASEAN đóng vai trò là nền tảng điều phối quan trọng giữa các quốc gia trong khu vực, đặc biệt trong các lĩnh vực như thương mại nội khối, an ninh biển và quản lý dịch bệnh xuyên biên giới. Việt Nam không chỉ là thành viên tuân thủ mà còn tham gia tích cực vào việc hình thành các chuẩn mực khu vực, điển hình là việc thúc đẩy Bộ Quy tắc ứng xử ở Biển Đông (COC) trong khuôn khổ ASEAN – Trung Quốc. Tuy nhiên, tính ràng buộc pháp lý của các cơ chế này còn hạn chế, khiến việc thực thi phụ thuộc nhiều vào thiện chí chính trị của các bên liên quan (Thayer, 2021).

Ở cấp quốc gia, việc nội luật hóa các cam kết quốc tế và khu vực đặt ra yêu cầu cải cách thể chế và nâng cao năng lực điều phối liên ngành. Chẳng hạn, để thực hiện Hiệp định Đối tác Toàn diện và Tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP), Việt Nam đã phải sửa đổi nhiều luật quan trọng, bao gồm: Luật Sở hữu trí tuệ năm 2022, Luật Thương mại (sửa đổi) và các nghị định hướng dẫn. Quá trình này cho thấy, sự dịch chuyển từ tư duy quản trị thuần túy trong nước sang mô hình quản trị gắn kết với chuẩn mực quốc tế nhưng cũng bộc lộ những thách thức về bảo đảm tính nhất quán giữa các văn bản và tránh xung đột pháp lý.

Ở cấp địa phương, chính quyền cấp tỉnh và xã hiện đóng vai trò ngày càng quan trọng trong triển khai chính sách và sáng tạo giải pháp phù hợp với điều kiện cụ thể của địa phương mình. Các mô hình như “chính quyền điện tử” của Quảng Ninh hay “đô thị thông minh” ở Thừa Thiên-Huế (nay là Thành phố Huế) minh chứng cho khả năng vận dụng linh hoạt các công cụ quản trị số để nâng cao hiệu quả dịch vụ công và tương tác với người dân (Nguyễn et al., 2023). Tuy nhiên, sự chênh lệch về nguồn lực và năng lực thể chế giữa các địa phương vẫn là thách thức lớn, dẫn đến tình trạng không đồng đều trong chất lượng thực thi chính sách.

Nhìn tổng thể, bối cảnh Việt Nam phản ánh bức tranh điển hình về một hệ thống quản trị đa cấp đang trong quá trình tái cấu trúc và hội nhập sâu rộng, nơi mà tính hiệu quả, tính chính danh và khả năng phối hợp liên cấp phụ thuộc lớn vào năng lực điều phối của cấp quốc gia, sự chủ động của cấp địa phương và mức độ tận dụng công nghệ để kết nối các cấp độ quản trị toàn cầu và khu vực. Điều này gợi mở nhu cầu cấp thiết về thiết kế thể chế thích ứng (adaptive institutional design) – một mô hình cho phép vừa đáp ứng cam kết quốc tế, vừa duy trì quyền chủ động chính sách, đồng thời khai thác tối đa tiềm năng đổi mới sáng tạo ở cấp địa phương.

3.2. Gợi mở chính sách với Việt Nam

Việc phân tích bốn cấp độ quản trị cho thấy, Việt Nam cần định hình chiến lược quản trị đa cấp phù hợp với quá trình hội nhập quốc tế sâu rộng, đồng thời bảo đảm quyền tự chủ trong hoạch định chính sách.

Ở cấp toàn cầu, Việt Nam cần tiếp tục chủ động tham gia vào quá trình hình thành chuẩn mực và quy tắc quốc tế, thay vì chỉ đóng vai trò tiếp nhận. Điều này đòi hỏi tăng cường năng lực đàm phán, đặc biệt trong các lĩnh vực mới nổi như trí tuệ nhân tạo, kinh tế số và biến đổi khí hậu. Chính phủ cần đầu tư vào đào tạo nguồn nhân lực ngoại giao chuyên sâu, kết hợp chặt chẽ giữa các cơ quan đối ngoại, pháp luật và chuyên ngành kỹ thuật để bảo đảm tiếng nói có trọng lượng trên bàn đàm phán (Pham, 2022).

Ở cấp độ khu vực, ASEAN tiếp tục là không gian chiến lược để Việt Nam thúc đẩy hợp tác liên kết, đặc biệt trong an ninh biển, thương mại và quản trị môi trường. Việt Nam nên phát huy vai trò “thành viên kiến tạo” (norm entrepreneur) bằng cách đề xuất sáng kiến và cơ chế phối hợp mới, đồng thời tận dụng các khuôn khổ hiện có để bảo đảm lợi ích quốc gia. Cần tăng cường các cơ chế ràng buộc pháp lý trong nội khối, nhằm giảm thiểu rủi ro “cam kết trên giấy” và nâng cao hiệu quả thực thi (Thuzar, 2021).

Ở cấp độ quốc gia, yêu cầu cải cách thể chế trở nên cấp thiết nhằm bảo đảm tính nhất quán và hiệu lực của chính sách liên ngành. Điều này bao gồm hoàn thiện khuôn khổ pháp luật, áp dụng công cụ đánh giá tác động chính sách (Regulatory Impact Assessment – RIA) một cách thực chất, và đẩy mạnh số hóa quy trình hoạch định chính sách để nâng cao minh bạch và trách nhiệm giải trình (Nguyen & Le, 2023).

Ở cấp độ địa phương, cần trao quyền và tăng tính linh hoạt cho chính quyền cấp tỉnh và xã trong việc thiết kế các giải pháp phù hợp với đặc thù địa phương, đồng thời thiết lập hệ thống đánh giá hiệu quả dựa trên dữ liệu thời gian thực. Việc áp dụng các nền tảng dữ liệu mở và trí tuệ nhân tạo có thể hỗ trợ chính quyền địa phương cải thiện dịch vụ công, dự báo nhu cầu và phản hồi kịp thời với các thách thức phát sinh.

Để quản trị đa cấp độ vận hành hiệu quả, Việt Nam cần xây dựng cơ chế phối hợp liên cấp chặt chẽ, kết hợp giữa quy định pháp lý ràng buộc và các cơ chế phi chính thức dựa trên niềm tin và mạng lưới hợp tác. Mô hình “thể chế thích ứng” (adaptive governance) sẽ giúp Việt Nam vừa đáp ứng các cam kết quốc tế, vừa duy trì tính linh hoạt cần thiết để thích ứng với biến động nhanh của môi trường toàn cầu và khu vực.

4. Kết luận

Bài viết phân tích bốn cấp độ quản trị – toàn cầu, khu vực, quốc gia và địa phương nhằm nhận diện cơ hội, thách thức và hàm ý chính sách cho Việt Nam trong bối cảnh toàn cầu hoá và hội nhập quốc tế sâu rộng. Kết quả cho thấy, quản trị đa cấp không chỉ là một cấu trúc thể chế, mà còn là một quá trình động, đòi hỏi sự điều chỉnh liên tục để cân bằng giữa cam kết quốc tế và ưu tiên quốc gia. Những năm qua, Việt Nam đã đạt được những tiến bộ đáng kể trong việc tham gia và đóng góp vào các diễn đàn toàn cầu, củng cố vai trò của mình trong ASEAN, cải thiện khuôn khổ pháp luật quốc gia, cũng như mở rộng quyền tự chủ và năng lực quản trị ở cấp địa phương. Tuy nhiên, Việt Nam vẫn còn những hạn chế về phối hợp liên cấp, năng lực thể chế và cơ chế trách nhiệm giải trình… mà đang làm giảm hiệu quả chung của quản trị quốc gia.

Về mặt lý luận, bài viết đóng góp vào việc làm rõ cách tiếp cận tích hợp giữa lý thuyết quản trị đa cấp (multi-level governance) và khái niệm “thể chế thích ứng” (adaptive governance) – những vấn đề hiện chưa được thảo luận chuyên sâu ở Việt Nam. Cách tiếp cận và khái niệm này giúp xây dựng một khung phân tích kết hợp cả các yếu tố cấu trúc (cấp độ quản trị, thể chế pháp lý) và các yếu tố động (công nghệ, dữ liệu, hợp tác mạng lưới) – cho phép giải thích tốt hơn khả năng ứng phó của các quốc gia đang phát triển như Việt Nam trước các biến động toàn cầu.

Về mặt thực tiễn, nghiên cứu gợi mở một số định hướng chính sách liên kết đa tầng quản trị, trong đó, nhấn mạnh sự cần thiết của việc nâng cao năng lực đàm phán quốc tế, đẩy mạnh cải cách thể chế và áp dụng công nghệ số trong quản trị. Những chính sách này không chỉ giúp Việt Nam tận dụng cơ hội từ hội nhập quốc tế và chuyển đổi số mà còn củng cố nền tảng cho một hệ thống quản trị quốc gia hiệu quả, minh bạch và có khả năng thích ứng cao trong giai đoạn biến động nhanh chóng của thế giới.

Chú thích:
1. Bài viết được thực hiện trong khuôn khổ đề tài nghiên cứu mã số 505.01-2021.07, tài trợ bởi Quỹ Phát triển khoa học và công nghệ quốc gia (NAFOSTED).
Tài liệu tham khảo:
1. Bộ Công Thương Việt Nam (2021). Báo cáo tổng kết công tác năm 2021 và nhiệm vụ năm 2022.
2. Bộ Tài nguyên và Môi trường (2022). Chiến lược quốc gia về biến đổi khí hậu đến năm 2050.
3. Bộ Thông tin và Truyền thông (2023). Báo cáo chuyển đổi số quốc gia 2023.
4. Abbott, K. W., & Snidal, D (2000). Hard and soft law in international governance. International Organization, 54(3), 421-456. https://doi.org/10.1162/002081800551280.
5. Abbott, K. W., & Snidal, D (2009). The governance triangle: Regulatory standards institutions and the shadow of the state. In W. Mattli & N. Woods (Eds.), The politics of global regulation (pp. 44–88). Princeton University Press. https://doi.org/10.1515/9781400830732.44.
6. Abbott, K. W., Genschel, P., Snidal, D., & Zangl, B (2015). Orchestration: Global governance through intermediaries. The Review of International Organizations, 10(1), 1–26. https://doi.org/10.1007/s11558-014-9194-1.
7. Bache, I., & Flinders, M. (Eds.) (2004). Multi-level governance. Oxford University Press. https://doi.org/10.1093/0199259259.001.0001.
8. European Commission (2019). Annual report on monitoring the application of EU law 2018. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52019DC0342.
9. Fukuyama, F (2013). What is governance? Governance, 26(3), 347–368. https://doi.org/10.1111/gove.12035.
10. Hooghe, L., & Marks, G (2001). Multi-level governance and European integration. Rowman & Littlefield. https://rowman.com/ISBN/9780742500820.
11. Hooghe, L., & Marks, G (2003). Unraveling the central state, but how? Types of multi-level governance. American Political Science Review, 97(2), 233–243. https://doi.org/10.1017/S0003055403000649. 
12. Hooghe, L., & Marks, G (2010). Multi-level governance: Conceptual challenges and empirical evidence. Oxford University Press. https://doi.org/10.1093/acprof:oso/9780199577974.001.0001.
13. Hooghe, L., & Marks, G (2010). Types of multi-level governance. In H. Enderlein, S. Wälti, & M. Zürn (Eds.), Handbook on multi-level governance (pp. 17–31). Edward El.
14. Janssen, M., Charalabidis, Y., & Zuiderwijk, A. (2017). Benefits, adoption barriers and myths of open data and open government. Information Systems Management, 34(3), 258–268. https://doi.org/10.1080/10580530.2017.1334034.
15. Jetschke, A., & Murray, P. (2012). Diffusing regional integration: The EU and ASEAN acts of transfer. Pacific Review, 25(3), 403–430. https://doi.org/10.1080/09512748.2012.685096.