Enhancing the effectiveness of government governance in the tourism sector, from legal frameworks to public awareness
NCS. Mai Văn Bằng
Học viện Cán bộ TP. Hồ Chí Minh
(Quanlynhanuoc.vn) – Chuyển dịch cơ cấu hướng tới đưa du lịch thành ngành kinh tế mũi nhọn là lộ trình không thể đảo ngược. Mục tiêu này luôn phải song hành với các chiến lược giảm thiểu tác động tiêu cực đến hệ sinh thái và đời sống dân cư. Trên cơ sở chỉ ra những bất cập về sự chồng chéo pháp lý và tính cục bộ trong phối hợp liên ngành, bài viết nhấn mạnh nhận thức tự giác của cộng đồng chính là nhân tố quyết định hiệu năng quản trị và sự phát triển bền vững. Từ đó, tác giả đề xuất định hướng hoàn thiện hành lang pháp lý gắn liền với việc phát huy vai trò của người dân trong hệ sinh thái du lịch.
Từ khóa. Hiệu năng; quản trị; nhà nước; du lịch; pháp lý.
Abstract: The structural shift toward making tourism a key economic sector is an irreversible process. This objective must always go hand in hand with strategies to mitigate negative impacts on ecosystems and local communities. Based on an analysis of the shortcomings regarding legal overlaps and the fragmented nature of inter-sectoral coordination, this article emphasizes that the community’s self-awareness is the decisive factor in governance effectiveness and sustainable development. Consequently, the author proposes a direction for improving the legal framework in conjunction with enhancing the role of citizens within the tourism ecosystem.
Keywords: Effectiveness, governance, government, tourism, legal.
1. Đặt vấn đề
Thực tiễn phát triển của du lịch Việt Nam thời gian qua vẫn chưa chạm tới ngưỡng kỳ vọng và thế mạnh vốn có. Sự thiếu hụt các sản phẩm đặc sắc cùng năng lực cạnh tranh hạn chế đang bộc lộ những khoảng trống lớn về chất lượng dịch vụ. Thực trạng này bắt nguồn từ việc nhận thức về du lịch như một ngành kinh tế tổng hợp, có tính liên kết vùng và hội nhập cao vẫn chưa thực sự thấm nhuần trong tư duy quản lý ở nhiều cấp. Hệ quả là thiếu vắng những cơ chế, chính sách để thúc đẩy ngành vận hành nhịp nhàng theo quy luật thị trường. Bên cạnh đó, sự lỏng lẻo trong phối hợp liên ngành cùng việc đầu tư hời hợt cho công tác đào tạo nhân lực du lịch đang trở thành những rào cản nội tại, kìm hãm đà bứt phá của ngành “công nghiệp không khói” Việt Nam.
2. Cơ sở lý luận quản lý nhà nước về du lịch
Quản lý là công việc xưa nhất và là nghề luôn được đổi mới cập nhập theo thời gian. Sự song hành mật thiết giữa hoạt động quản trị và tiến trình vận động của xã hội đã sản sinh ra một hệ thống các quan điểm đa tầng, phản ánh hơi thở của từng thời đại cũng như đặc thù của mỗi lĩnh vực tổ chức.
Về bản chất, quản lý nhà nước là một hình thái quản trị xã hội đặc thù, mang đậm tính quyền lực công và lấy hệ thống pháp luật cùng các chính sách làm công cụ điều tiết hành vi của mọi cá nhân, tổ chức trong đời sống. Được vận hành bởi bộ máy cơ quan công quyền, hoạt động này không nằm ngoài sứ mệnh phụng sự Nhân dân nhằm thiết lập một trật tự xã hội ổn định và tạo tiền đề vững chắc cho sự tăng trưởng bền vững của quốc gia.
Trong dòng chảy của các nghiên cứu về “ngành công nghiệp không khói”, khái niệm về du lịch thường được soi chiếu dưới nhiều lăng kính đa dạng. Điển hình nhất là định nghĩa từ Tổ chức Du lịch Thế giới (UNWTO) khi đơn vị này nhìn nhận du lịch như một tập hợp các hoạt động di chuyển và lưu trú tạm thời của con người bên ngoài nơi cư trú thường xuyên trong thời gian không quá một năm. Dù xuất phát từ mục đích khám phá, nghỉ dưỡng, giải trí hay phục vụ công việc, cốt lõi của hành trình này phải nằm ngoài ý định tìm kiếm thu nhập tại điểm đến. Thực chất, du lịch chính là một phương thức nghỉ ngơi năng động, đưa con người rời xa không gian sống quen thuộc để tìm kiếm những trải nghiệm mới mẻ và tái tạo năng lượng trong một môi trường hoàn toàn khác biệt.
Theo Từ điển Bách khoa toàn thư Việt Nam1, khái niệm du lịch được soi chiếu dưới hai tầng nghĩa bổ trợ lẫn nhau. Ở góc độ cá nhân, đây là một hình thức nghỉ dưỡng và tham quan chủ động, giúp con người tái tạo năng lượng và mở mang tri thức thông qua việc thưởng ngoạn các danh thắng, di sản văn hóa hay những công trình nghệ thuật vượt ngoài không gian sống thường nhật. Trong khi đó, ở tầm vĩ mô, du lịch được khẳng định là một ngành kinh tế tổng hợp mang lại giá trị gia tăng cực lớn. Không chỉ dừng lại ở việc bồi đắp lòng tự hào dân tộc và thắt chặt tình hữu nghị quốc tế, du lịch còn được ví như một phương thức “xuất khẩu tại chỗ” đầy hiệu quả, đóng góp trực tiếp vào nguồn thu ngân sách.
Chính vì những lợi ích đa chiều này, phát triển du lịch đã trở thành chiến lược trọng tâm của hầu hết các quốc gia hiện nay. Khoản 1 Điều 3 Luật Du lịch năm 2017 quy định: “Du lịch là các hoạt động có liên quan đến chuyến đi của con người ngoài nơi cư trú thường xuyên trong thời gian không quá 1 năm liên tục nhằm đáp ứng nhu cầu tham quan, nghỉ dưỡng, giải trí, tìm hiểu, khám phá tài nguyên du lịch hoặc kết hợp với mục đích hợp pháp khác”. Trên cơ sở kế thừa các hệ giá trị lý luận nêu trên, quan điểm quản lý nhà nước2 về du lịch là quá trình thực thi quyền lực công nhằm điều tiết và thống nhất hóa toàn bộ các hoạt động trong ngành. Sự tác động này không chỉ hướng tới mục tiêu tăng trưởng kinh tế thuần túy mà còn bảo đảm sự hài hòa giữa khai thác và bảo tồn tài nguyên, giữ gìn bản sắc văn hóa và bảo vệ quyền lợi chính đáng cho cả du khách lẫn các đơn vị kinh doanh. Qua đó, Nhà nước đóng vai trò kiến tạo môi trường thuận lợi, thúc đẩy mọi thành phần kinh tế cùng cộng hưởng trách nhiệm để đưa du lịch phát triển bền vững và đúng định hướng.
3. Vai trò và một số yếu tố tác động đến hiệu quả quản lý nhà nước về du lịch
Vai trò của quản lý nhà nước trong lĩnh vực du lịch được thể hiện rõ nét qua ba phương diện cốt lõi. Một là, công tác này đóng vai trò định hướng, bảo đảm ngành du lịch tăng trưởng mạnh mẽ nhưng không tách rời việc gìn giữ các giá trị văn hóa truyền thống và bảo tồn bền vững nguồn tài nguyên thiên nhiên quốc gia. Hai là, Nhà nước tập trung thiết lập và kiện toàn một hành lang pháp lý đồng bộ, ổn định, tạo nền tảng vững chắc cho các hoạt động du lịch vận hành thông suốt từ cấp trung ương đến từng vùng lãnh thổ và địa phương. Ba là, thông qua các công cụ điều tiết, quản lý nhà nước giúp hóa giải các xung đột lợi ích, bảo đảm sự phát triển hài hòa giữa du lịch với các ngành kinh tế khác; đồng thời, tạo ra sự cân bằng về quyền lợi giữa các địa phương, đơn vị đầu tư và du khách.
Quản lý nhà nước chính là quá trình điều hành, phối hợp giữa yếu tố con người và các nguồn lực vật chất nhằm hiện thực hóa các mục tiêu chiến lược của quốc gia. Quan điểm này không chỉ đơn thuần mô tả một hoạt động kỹ thuật mà còn đặc biệt tôn vinh vai trò trung tâm của Nhà nước trong việc tối ưu hóa và phân bổ các nguồn lực xã hội một cách khoa học, trong đó có quản lý du lịch. Theo đó, bộ máy công quyền đóng vai trò như một thực thể điều tiết vĩ mô, khéo léo kết nối sức mạnh nhân văn với tiềm lực kinh tế du lịch để chuyển hóa những kỳ vọng chung của cộng đồng thành những kết quả thực tiễn, bảo đảm sự vận hành của hệ thống quản lý nhà nước về du lịch đạt được hiệu suất cao nhất và phục vụ lợi ích công cộng một cách trọn vẹn.
Đặt trong mối tương quan với các định chế phi chính thức, như: đạo đức, phong tục hay tín ngưỡng, pháp luật khẳng định ưu thế vượt trội nhờ vào tính cưỡng chế, sự chuẩn mực về hình thức và giá trị phổ quát trong mọi quan hệ xã hội. Chính những đặc tính ưu việt này đã biến pháp luật trở thành công cụ đắc lực để hiện thực hóa các chủ trương, đường lối của Đảng vào đời sống xã hội. Pháp luật đóng vai trò là “kiến trúc sư” thiết lập địa vị pháp lý cho từng cơ quan, tổ chức và cá nhân, từ đó kiến tạo một hành lang quản trị minh bạch, định hình khuôn khổ cho mọi hoạt động xã hội. Đồng thời, đây cũng là nền tảng quan trọng để triển khai các cơ chế kiểm soát, giám sát và xử lý vi phạm, bảo đảm tính nghiêm minh và sự ổn định của hệ thống quản lý công.
Luật Du lịch năm 2005 dù đã hoàn thành sứ mệnh “khai phóng” cho ngành công nghiệp không khói nhưng dần bộc lộ những rào cản về mặt thể chế trước sức ép tăng trưởng và các xu thế mới. Sự lệch pha giữa quy định pháp lý và thực tiễn đòi hỏi một cuộc cách mạng về tư duy quản lý. Đáp ứng yêu cầu đó, Luật Du lịch năm 2017 đã ra đời như một bước ngoặt quan trọng, hiện thực hóa các tư tưởng đột phá bằng việc thể chế hóa chiến lược đưa du lịch trở thành ngành kinh tế mũi nhọn, đạo luật này không chỉ tháo gỡ những nút thắt cũ mà còn kiến tạo một hành lang pháp lý hiện đại, tạo đà cho sự phát triển bứt phá của du lịch Việt Nam trong kỷ nguyên mới.
Những bước tiến mới trong khung khổ pháp lý không chỉ minh chứng cho tư duy cởi mở mà còn là lời cam kết mạnh mẽ từ các cấp chính quyền đến cộng đồng doanh nghiệp và người dân trong việc đánh thức các tiềm năng sẵn có, tạo đòn bẩy cho sự bứt phá của ngành du lịch. Tuy nhiên, yêu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật vẫn là bài toán cấp thiết khi các quy định điều chỉnh lĩnh vực này hiện còn phân tán tại nhiều đạo luật và văn bản hướng dẫn chồng chéo. Chính sự thiếu đồng bộ này đã vô tình tạo ra những rào cản nhất định, làm giảm đi hiệu năng quản trị công và sự nhất quán trong việc thúc đẩy du lịch phát triển tương xứng với kỳ vọng.
4. Một số giải pháp phát triển du lịch bền vững
Thứ nhất, năng lực và phẩm chất của đội ngũ cán bộ, công chức giữ vai trò then chốt trong hiệu năng quản trị công đối với lĩnh vực du lịch.
Trong bối cảnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế sâu rộng hiện nay, yêu cầu về một nguồn nhân lực chất lượng cao càng trở nên cấp thiết, đặc biệt là với những người trực tiếp tham mưu và quản lý ngành “công nghiệp không khói”. Nhiệm vụ chiến lược là phải xây dựng bằng được một đội ngũ cán bộ, công chức không chỉ trong sạch về đạo đức mà còn phải sở hữu năng lực thực thi vượt trội, đủ sức dẫn dắt và đáp ứng linh hoạt những đòi hỏi khắt khe của tình hình mới.
Thứ hai, sự gắn kết giữa các lĩnh vực và địa phương đóng vai trò xuyên suốt cho sự tăng trưởng của ngành Du lịch.
Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày 16/01/2017 của Bộ Chính trị đã chỉ ra một trong những điểm nghẽn cốt lõi kìm hãm sự bứt phá của ngành chính là hiệu quả phối hợp liên ngành, liên vùng còn mờ nhạt. Thực trạng này bắt nguồn từ tư duy quản lý cục bộ khi các cấp, các ngành vẫn chưa thực sự nhìn nhận du lịch dưới tư cách là một ngành kinh tế tổng hợp có sức lan tỏa rộng khắp. Nhằm khắc phục những hạn chế này, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 82/NQ-CP ngày 18/5/2023 về nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu đẩy nhanh phục hồi, tăng tốc phát triển du lịch hiệu quả, bền vững. Văn bản này nhấn mạnh việc thắt chặt tinh thần hợp tác, yêu cầu các bộ, ngành và địa phương phải thiết lập các cơ chế liên kết thực chất hơn, từ việc phát triển hạ tầng giao thông đến quảng bá thương hiệu dùng chung. Hiệu năng quản lý nhà nước về du lịch không chỉ phụ thuộc vào nỗ lực đơn lẻ của ngành du lịch mà còn nằm ở khả năng cộng hưởng sức mạnh giữa các chủ thể, tạo nên một hệ sinh thái đồng bộ nhằm tối ưu hóa lợi thế cạnh tranh quốc gia trên bản đồ thế giới.
Tại khoản 3 Điều 2 Hiến pháp năm 2013 khẳng định rõ: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Điều này cho thấy, sự hiệp lực giữa các địa phương và các ngành không chỉ đơn thuần là giải pháp kỹ thuật mà đã trở thành một nguyên tắc hiến định cốt lõi, chi phối toàn bộ phương thức vận hành của bộ máy hành chính nhà nước tại Việt Nam. Trong hệ thống đó, quản lý theo ngành đóng vai trò là sợi dây kết nối các thực thể kinh tế, văn hóa và xã hội có sự tương đồng về cấu trúc kỹ thuật hoặc mục tiêu hoạt động. Mục tiêu trọng tâm của phương thức quản trị này là tạo ra một sự vận động nhịp nhàng, đồng bộ giữa các đơn vị thành viên giúp tối ưu hóa nguồn lực ngành để đáp ứng một cách hiệu quả nhất những đòi hỏi khắt khe từ phía Nhà nước và cộng đồng. Đặc biệt, đối với những lĩnh vực mang tính bao trùm, như: du lịch, việc thực thi nghiêm túc nguyên tắc phối hợp ngành và vùng theo tinh thần Hiến pháp chính là chìa khóa để phá vỡ tư duy cục bộ, từ đó kiến tạo nên những không gian phát triển thống nhất và bền vững trên quy mô toàn quốc.
Thứ ba, sự phát triển của hệ thống pháp luật và nhận thức của người dân.
Trong lĩnh vực du lịch, nhận thức của người dân về tầm quan trọng của việc tuân thủ pháp luật chính là “chìa khóa” để phát triển bền vững. Khi các giá trị pháp lý được cộng đồng trân trọng và thấu hiểu, việc chấp hành sẽ không còn mang tính đối phó hay cưỡng ép mà chuyển hóa thành sự tự giác và niềm tự hào. Chính sự tự giác này tạo nên một môi trường du lịch văn minh, an toàn, nơi mỗi người dân đều trở thành một vị đại sứ, cùng chung tay bảo vệ hình ảnh quê hương và thúc đẩy kinh tế phát triển trên nền tảng của tinh thần thượng tôn pháp luật.
Mô hình du lịch cộng đồng chính là minh chứng sinh động và thuyết phục nhất cho thấy tầm quan trọng của nhận thức cư dân trong việc thúc đẩy sự phát triển của ngành kinh tế xanh. Tại đây, cộng đồng địa phương không chỉ đóng vai trò là những người thụ hưởng mà thực sự là những chủ thể trung tâm trực tiếp tham gia vào quá trình kiến tạo, vận hành và quản lý các dịch vụ du lịch. Trong các mô hình du lịch cộng đồng hiện nay, vị thế và hình ảnh của người dân với tư cách là những “chủ nhân” thực thụ của điểm đến đã được xác lập một cách rõ nét và đầy tự hào. Dù trực tiếp điều hành homestay hay gián tiếp tham gia vào các chuỗi cung ứng dịch vụ bản địa, chính sự hiện diện và lòng hiếu khách của mỗi cá nhân đã tạo nên linh hồn cho điểm chạm du lịch. Nhìn từ lăng kính vĩ mô, phát triển du lịch dựa vào cộng đồng không chỉ đơn thuần là một hoạt động kinh tế, mà còn là đòn bẩy chiến lược thúc đẩy sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế tại chỗ, khơi thông dòng vốn và tạo ra cơ hội việc làm phong phú cho lao động địa phương.
Khi đời sống vật chất được cải thiện và giá trị tinh thần được bồi đắp, niềm tin của người dân vào con đường phát triển bền vững sẽ được củng cố mạnh mẽ. Từ đó, nhận thức của cộng đồng về vai trò then chốt của du lịch không còn là những khái niệm lý thuyết xa lạ mà trở thành ý thức tự thân, thôi thúc mỗi người dân chủ động chung tay gìn giữ bản sắc quê hương và phát huy tiềm năng xứ sở.
5. Kết luận
Du lịch hiện nay như một ngành kinh tế tổng hợp đặc thù với tính liên ngành và liên vùng sâu sắc, đồng thời mang trong mình những giá trị nhân văn và xã hội cao cả. Chính vì bản chất phức tạp này, sự hiện diện của bàn tay quản lý nhà nước trở thành yếu tố không thể tách rời. Bằng quyền lực và sự tổ chức bài bản, Nhà nước đóng vai trò là “nhạc trưởng” điều tiết các hoạt động du lịch đi đúng quỹ đạo, ngăn ngừa các tác động tiêu cực và bảo đảm sự phát triển bền vững, hiệu quả. Quản lý nhà nước về du lịch chính là điểm tựa vững chắc, không chỉ tạo đà cho ngành công nghiệp không khói bứt phá mà còn góp phần quan trọng vào sự ổn định và thịnh vượng chung của nền kinh tế quốc gia.
Chú thích:
1. Hội đồng quốc gia chỉ đạo biên soạn từ điển bách khoa Việt Nam (1995). Từ điển bách khoa Việt Nam 1. Trung tâm biên soạn từ điển bách khoa Việt Nam, Hà Nội, tr.683.
2. Học viện Hành chính Quốc gia (2012). Lý luận Hành chính nhà nước. Lưu hành nội bộ, Hà Nội.
Tài liệu tham khảo:
1. Bộ Chính trị (2017). Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày 16/01/2017 của Bộ Chính trị về phát triển du lịch trở thành ngành kinh tế mũi nhọn.
2. Chính phủ (2014). Nghị quyết số 92/NQ-CP ngày 08/12/2014 của Chính phủ về một số giải pháp đẩy mạnh phát triển du lịch Việt Nam trong thời kỳ mới.
3. Chính phủ (2023). Nghị quyết số 82/NQ-CP ngày 18/5/2023 của Chính phủ về nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu đẩy nhanh phục hồi, tăng tốc phát triển du lịch hiệu quả, bền vững.
4. Hồ Chí Minh toàn tập (2011). Tập 5. H. NXB Chính trị quốc gia Sự thật.
5. Quốc hội (2013). Hiến pháp năm 2013.
6. Quốc hội (2017). Luật Du lịch năm 2017
7. White, Leonard Dupee (1926). Introduction to the study of public administration. Macmillan.
