Two-tier local government: the philosophy of decentralization and administrative efficiency in the modern state
TS. Trần Quốc Hưng
Trường Đại học Ngân hàng TP. Hồ Chí Minh
(Quanlynhanuoc.vn) – Bài viết phân tích mô hình chính quyền địa phương hai cấp tại Việt Nam trong bối cảnh triển khai Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025, tiếp cận từ góc độ triết lý phân quyền và hiệu quả quản trị nhà nước hiện đại. Trên cơ sở khung lý thuyết về phân quyền và quản trị công, nghiên cứu làm rõ sự chuyển dịch từ mô hình quản lý hành chính thứ bậc sang quản trị mạng lưới, đồng thời, nhấn mạnh nguyên tắc tương thích giữa quyền lực và trách nhiệm, cũng như vai trò của tự chủ tài khóa trong việc nâng cao hiệu quả quản trị. Bài viết góp phần cung cấp luận cứ khoa học cho quá trình hoạch định và triển khai chính sách, hướng tới xây dựng một nền hành chính hiệu quả, minh bạch và phục vụ trong bối cảnh cải cách thể chế ở Việt Nam.
Từ khóa: Chính quyền hai cấp; phân quyền; quản trị công; tự chủ tài khóa; cải cách hành chính.
Abstract: This article analyzes the two-tier local government model in Vietnam within the context of implementing the 2025 Law on Organization of Local Government, approached from the perspectives of decentralization philosophy and modern state governance efficiency. Drawing upon theoretical frameworks of decentralization and public governance, the research clarifies the paradigm shift from hierarchical administrative management to network governance. Concurrently, it emphasizes the principle of compatibility between power and responsibility, as well as the pivotal role of fiscal autonomy in enhancing governance performance. The paper provides scientific arguments to support policy formulation and implementation, aiming to build an efficient, transparent, and service-oriented public administration amid Vietnam’s institutional reforms.
Keywords: Two-tier government; Decentralization; Public governance; Fiscal autonomy; Administrative reform.
1. Đặt vấn đề
Trong bối cảnh cải cách hành chính và xây dựng Nhà nước pháp quyền hiện đại, mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam đang đứng trước yêu cầu đổi mới theo hướng tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả. Một trong những xu hướng nổi bật là tổ chức chính quyền theo mô hình hai cấp, trên cơ sở tái cấu trúc chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền giữa các cấp chính quyền. Mô hình này không chỉ là sự thay đổi về tổ chức bộ máy, mà còn phản ánh một triết lý quản trị mới dựa trên phân quyền hợp lý, tăng cường tính tự chủ và nâng cao hiệu năng quản trị công.
2. Cơ sở lý luận về phân quyền và mô hình chính quyền hai cấp
Phân quyền không đơn thuần là sự “chia việc” giữa các cấp chính quyền mà là quá trình phân định rõ ràng thẩm quyền, trách nhiệm và nguồn lực nhằm bảo đảm tính hiệu quả, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản trị công.
Trong cách tiếp cận hiện đại, phân quyền gắn liền với việc tái cấu trúc quyền lực nhà nước theo hướng trao quyền nhiều hơn cho cấp gần dân nhất, đồng thời thiết lập cơ chế kiểm soát phù hợp để bảo đảm tính thống nhất của hệ thống. Điều này phản ánh sự chuyển dịch từ mô hình quản lý hành chính tập trung sang mô hình quản trị công linh hoạt, đa cấp và định hướng phục vụ. Từ đó, mô hình chính quyền hai cấp được xem là một bước phát triển trong tổ chức chính quyền địa phương, nhằm tinh giản cấp trung gian và nâng cao hiệu năng quản trị. Việc giảm bớt tầng nấc hành chính không chỉ giúp rút ngắn quy trình ra quyết định mà còn hạn chế tình trạng chồng chéo chức năng, qua đó nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước.
Đồng thời, mô hình này gắn với sự chuyển đổi từ quản trị theo cấu trúc thứ bậc sang quản trị mạng lưới, trong đó các cấp chính quyền được tổ chức theo hướng tăng cường tính tự chủ, linh hoạt trong điều hành và khả năng thích ứng với các yêu cầu phát triển. Triết lý phân quyền trong bối cảnh này không chỉ hướng tới hiệu quả quản lý mà còn nhấn mạnh vai trò của người dân như trung tâm của quá trình cung ứng dịch vụ công.
Từ góc độ lý luận, hiệu năng quản trị trong mô hình chính quyền hai cấp phụ thuộc vào ba yếu tố nền tảng, bao gồm mức độ rõ ràng trong phân định thẩm quyền, tính tương thích giữa quyền lực và trách nhiệm, và khả năng bảo đảm nguồn lực cho các cấp chính quyền. Sự kết hợp hài hòa giữa các yếu tố này tạo nên nền tảng để mô hình phân quyền vận hành hiệu quả và bền vững trong thực tiễn.
2. Những điều kiện đặt ra khi chuyển đổi mô hình quản trị
(1) Chuyển từ mô hình thứ bậc sang quản trị mạng lưới
Quản trị nhà nước truyền thống thường được thiết kế theo cấu trúc thứ bậc với nhiều tầng nấc nhằm bảo đảm cơ chế kiểm soát theo chiều dọc. Tuy nhiên, mô hình này dễ dẫn đến tình trạng quan liêu, phân mảnh thông tin và làm gia tăng chi phí điều phối. Theo World Bank (WB, 2020)1, các hệ thống hành chính có nhiều cấp trung gian thường kéo dài thời gian thực thi chính sách và làm giảm hiệu quả quản lý.
Trong bối cảnh đó, mô hình chính quyền hai cấp thể hiện sự chuyển dịch rõ nét sang phương thức quản trị mạng lưới. Theo đó, cấp tỉnh tập trung vào chức năng hoạch định chính sách, xây dựng thể chế và điều tiết vĩ mô, trong khi cấp cơ sở đảm nhiệm vai trò thực thi với mức độ tự chủ cao hơn.
Cách tiếp cận này không chỉ rút ngắn chuỗi mệnh lệnh hành chính mà còn thúc đẩy dòng chảy thông tin hai chiều, góp phần nâng cao tính linh hoạt và hiệu quả trong quản trị. Theo Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD, 2019)2, các quốc gia có mức độ phân quyền cao thường cải thiện hiệu quả cung ứng dịch vụ công từ 10 đến 15% so với mô hình quản lý tập trung truyền thống.
(2) Mối quan hệ giữa quyền lực và trách nhiệm
Một trong những nguyên tắc cốt lõi của quản trị công hiện đại là bảo đảm sự tương thích giữa quyền lực và trách nhiệm. Trong mô hình chính quyền nhiều cấp, tình trạng chồng chéo chức năng và “khoảng trống trách nhiệm” diễn ra phổ biến, làm suy giảm hiệu lực quản lý nhà nước.
Mô hình chính quyền hai cấp khắc phục hạn chế này thông qua việc phân định rõ thẩm quyền giữa các cấp và áp dụng nguyên tắc phân quyền theo năng lực, theo đó, các nhiệm vụ gắn với đời sống dân sinh được giao cho cấp gần dân nhất. Cách tiếp cận này không chỉ nâng cao hiệu quả cung ứng dịch vụ công mà còn tăng cường trách nhiệm giải trình trực tiếp của chính quyền đối với người dân. Theo báo cáo Chỉ số Hiệu quả Quản trị và Hành chính công cấp tỉnh (PAPI) do UNDP công bố, các địa phương có mức độ minh bạch và trách nhiệm giải trình cao thường đạt mức độ hài lòng của người dân cao hơn đáng kể3.
(3) Tự chủ tài khóa và động lực cạnh tranh thể chế
Phân quyền chỉ thực sự phát huy hiệu quả khi đi kèm với phân cấp tài chính. Quyền tự chủ ngân sách cho phép chính quyền địa phương chủ động hơn trong việc phân bổ và sử dụng nguồn lực, từ đó nâng cao hiệu quả chi tiêu công và chất lượng dịch vụ công. Theo nghiên cứu của Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF, 2021)4, các quốc gia có mức độ phân quyền tài khóa cao thường đạt tốc độ tăng trưởng kinh tế địa phương cao hơn so với các quốc gia có mức độ tập trung tài chính lớn. Đồng thời, phân quyền tài chính tạo ra động lực cạnh tranh thể chế giữa các địa phương, thúc đẩy cải thiện môi trường đầu tư, nâng cao hiệu quả quản trị và khuyến khích đổi mới sáng tạo trong khu vực công.
(4) Kiểm soát quyền lực và năng lực thực thi
Trong bối cảnh đẩy mạnh phân quyền theo mô hình chính quyền hai cấp, kiểm soát quyền lực và bảo đảm năng lực thực thi trở thành điều kiện then chốt để duy trì tính hiệu lực và tính chính danh của bộ máy nhà nước. Phân quyền, nếu không đi kèm với cơ chế kiểm soát phù hợp, có thể dẫn đến nguy cơ lạm quyền, cục bộ địa phương hoặc suy giảm kỷ luật hành chính.
Kiểm soát quyền lực cần được thiết kế theo hướng đa tầng và đa chiều. Bên cạnh cơ chế kiểm soát theo chiều dọc từ cấp trung ương, cần tăng cường các thiết chế kiểm soát ngang như kiểm toán, thanh tra, giám sát của cơ quan dân cử và sự tham gia của xã hội. Trong đó, minh bạch thông tin và trách nhiệm giải trình là hai trụ cột quan trọng, giúp người dân và các chủ thể liên quan có thể theo dõi, đánh giá và phản hồi đối với hoạt động của chính quyền địa phương. Tuy nhiên, kiểm soát quyền lực không nên được hiểu theo hướng gia tăng thủ tục hành chính hoặc tái tạo các tầng nấc trung gian, bởi điều này có thể làm suy giảm hiệu quả của mô hình hai cấp. Vấn đề đặt ra là cần thiết lập cơ chế kiểm soát “thông minh”, dựa trên nguyên tắc hậu kiểm, quản trị rủi ro và ứng dụng công nghệ số, thay vì kiểm soát tiền kiểm mang tính hình thức.
Song song với đó, năng lực thực thi của chính quyền cấp cơ sở là yếu tố quyết định sự thành công của mô hình. Khi khối lượng công việc được chuyển giao từ cấp trung gian xuống cấp xã, yêu cầu đối với đội ngũ cán bộ, công chức không chỉ dừng ở năng lực hành chính truyền thống mà còn bao gồm năng lực quản trị tổng hợp, kỹ năng phân tích chính sách và khả năng ứng dụng công nghệ.
Thực tiễn cho thấy, sự chênh lệch về năng lực giữa các địa phương có thể dẫn đến kết quả thực thi không đồng đều, làm suy giảm hiệu quả chung của chính sách. Do đó, cần có chiến lược nâng cao năng lực một cách hệ thống, bao gồm: đào tạo, bồi dưỡng chuyên sâu, chuẩn hóa tiêu chuẩn chức danh và cải thiện điều kiện làm việc cho đội ngũ cán bộ cấp cơ sở. Ngoài ra, việc phân quyền cần gắn với bảo đảm nguồn lực tương ứng, cả về tài chính, nhân sự và hạ tầng kỹ thuật. Nếu chỉ chuyển giao nhiệm vụ mà không đi kèm với nguồn lực, chính quyền cấp cơ sở sẽ khó có thể thực hiện hiệu quả chức năng được giao, thậm chí làm gia tăng áp lực và rủi ro trong quản trị.
Từ góc độ lý luận, kiểm soát quyền lực và nâng cao năng lực thực thi không phải là hai yếu tố tách biệt mà có mối quan hệ bổ trợ lẫn nhau. Một hệ thống kiểm soát hiệu quả sẽ góp phần định hướng hành vi công vụ, trong khi năng lực thực thi tốt sẽ làm giảm chi phí kiểm soát và nâng cao hiệu quả quản trị tổng thể. Do đó, việc thiết kế mô hình chính quyền hai cấp cần đặt hai yếu tố này trong một chỉnh thể thống nhất, bảo đảm sự cân bằng giữa tự chủ và trách nhiệm, giữa linh hoạt và kỷ cương trong quản trị nhà nước hiện đại.
3. Thách thức trong triển khai mô hình
Việc chuyển đổi sang mô hình chính quyền hai cấp không chỉ là sự điều chỉnh về tổ chức bộ máy mà còn là sự thay đổi căn bản trong tư duy quản trị nhà nước. Trọng tâm của quá trình này là sự dịch chuyển từ mô hình quản trị thứ bậc sang quản trị mạng lưới, gắn với yêu cầu phân quyền mạnh mẽ hơn cho cấp địa phương.
Thứ nhất, chuyển đổi từ cấu trúc thứ bậc sang quản trị mạng lưới tạo ra những lợi ích rõ rệt về hiệu quả điều hành. Việc giảm cấp trung gian giúp rút ngắn chuỗi mệnh lệnh hành chính, tăng tốc độ ra quyết định và cải thiện khả năng phản ứng chính sách. Đồng thời, dòng chảy thông tin hai chiều giữa cấp tỉnh và cấp cơ sở được tăng cường, góp phần nâng cao tính linh hoạt trong quản trị. Tuy nhiên, cần nhìn nhận rằng quản trị mạng lưới không mặc nhiên bảo đảm hiệu quả nếu thiếu các thiết chế điều phối phù hợp. Trong điều kiện thiếu một cấp trung gian như cấp huyện, nguy cơ đứt gãy trong phối hợp liên ngành và liên vùng có thể phát sinh, đặc biệt đối với các lĩnh vực đòi hỏi tính liên kết cao như quy hoạch, hạ tầng và an sinh xã hội.
Thứ hai, nguyên tắc tương thích giữa quyền lực và trách nhiệm là điều kiện cốt lõi để mô hình hai cấp vận hành hiệu quả. Việc phân định rõ thẩm quyền giữa các cấp chính quyền góp phần khắc phục tình trạng chồng chéo chức năng và “khoảng trống trách nhiệm” vốn phổ biến trong mô hình nhiều tầng nấc. Khi quyền lực được trao cho cấp gần dân hơn, trách nhiệm giải trình cũng trở nên trực tiếp và rõ ràng hơn. Tuy nhiên, lập luận này chỉ thực sự vững chắc khi đi kèm với cơ chế giám sát hiệu quả. Trong bối cảnh năng lực quản trị của các địa phương chưa đồng đều, việc phân quyền mạnh mẽ có thể làm gia tăng rủi ro về lạm quyền hoặc quản trị kém hiệu quả nếu thiếu các thiết chế kiểm soát quyền lực tương ứng.
Thứ ba, tự chủ tài khóa được xác định là yếu tố then chốt bảo đảm tính thực chất của phân quyền. Khi chính quyền địa phương có quyền chủ động trong phân bổ và sử dụng ngân sách, động lực nâng cao hiệu quả chi tiêu công và cải thiện chất lượng dịch vụ công sẽ được tăng cường. Đồng thời, cơ chế này thúc đẩy cạnh tranh thể chế giữa các địa phương, tạo áp lực cải cách và đổi mới trong quản trị. Tuy nhiên, tự chủ tài khóa cũng đặt ra những thách thức đáng kể, đặc biệt là nguy cơ gia tăng chênh lệch phát triển giữa các địa phương. Những địa phương có nền tảng kinh tế tốt sẽ tận dụng hiệu quả của cơ chế này, trong khi các địa phương khó khăn có thể gặp hạn chế về nguồn lực, dẫn đến bất bình đẳng trong tiếp cận dịch vụ công.
Từ các phân tích trên có thể thấy, mô hình chính quyền hai cấp chỉ phát huy hiệu quả khi được đặt trong một hệ thống thể chế đồng bộ, bảo đảm sự cân bằng giữa phân quyền và kiểm soát quyền lực, giữa tự chủ và trách nhiệm giải trình. Điều này đòi hỏi không chỉ hoàn thiện khuôn khổ pháp lý mà còn phải nâng cao năng lực thực thi của đội ngũ cán bộ cấp cơ sở, đồng thời thiết lập các cơ chế điều phối liên vùng và hệ thống giám sát đa tầng. Bên cạnh đó, chuyển đổi số đóng vai trò ngày càng quan trọng trong việc hỗ trợ vận hành mô hình quản trị mới. Công nghệ giúp giảm chi phí thông tin, tăng tính minh bạch và tạo nền tảng cho quản trị dựa trên dữ liệu, qua đó góp phần khắc phục những hạn chế cố hữu của mô hình phân quyền truyền thống.
Trong bối cảnh phân quyền mạnh mẽ, nguy cơ phát sinh hạn chế về năng lực quản trị và kiểm soát quyền lực cũng đặt ra yêu cầu phải thiết lập cơ chế giám sát chặt chẽ, bảo đảm tính minh bạch và trách nhiệm giải trình.
4. Một số giải pháp
Để mô hình chính quyền địa phương hai cấp vận hành hiệu quả và bền vững, cần triển khai đồng bộ các giải pháp trên cả phương diện thể chế, tổ chức, nguồn lực và công nghệ.
Một là, việc phân quyền cần được thiết kế theo hướng linh hoạt, phù hợp với đặc thù của từng loại hình địa phương, đặc biệt là sự khác biệt giữa khu vực đô thị và nông thôn. Đối với các đô thị, nơi có yêu cầu cao về quản lý phát triển và cung ứng dịch vụ công, cần mở rộng thẩm quyền cho cấp cơ sở trong các lĩnh vực như quy hoạch, tài chính công và quản lý đô thị. Ngược lại, đối với khu vực nông thôn, cần kết hợp giữa phân quyền với cơ chế hỗ trợ từ cấp tỉnh nhằm bảo đảm tính khả thi trong thực thi chính sách.
Hai là, cần tiếp tục hoàn thiện khuôn khổ thể chế theo hướng cụ thể hóa rõ ràng chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của từng cấp chính quyền. Việc xây dựng danh mục phân cấp chi tiết theo từng lĩnh vực quản lý sẽ góp phần hạn chế chồng chéo và “khoảng trống trách nhiệm”. Đồng thời, cần thiết lập các cơ chế điều phối liên vùng và liên xã nhằm thay thế vai trò điều phối trước đây của cấp huyện, bảo đảm tính liên thông trong quản trị.
Ba là, nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ, công chức cấp cơ sở là điều kiện tiên quyết để bảo đảm hiệu quả thực thi. Điều này đòi hỏi một chiến lược toàn diện bao gồm đào tạo, bồi dưỡng chuyên sâu, chuẩn hóa tiêu chuẩn chức danh và cải thiện điều kiện làm việc. Bên cạnh đó, cần có cơ chế thu hút và giữ chân nguồn nhân lực chất lượng cao tại địa phương, nhất là ở các khu vực khó khăn.
Bốn là, việc phân quyền cần gắn với bảo đảm nguồn lực tương ứng, đặc biệt là nguồn lực tài chính và hạ tầng kỹ thuật. Cơ chế phân cấp ngân sách cần được thiết kế theo hướng tăng cường tính tự chủ nhưng vẫn bảo đảm sự điều tiết hợp lý giữa các địa phương, nhằm hạn chế tình trạng chênh lệch phát triển.
Năm là, đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin và chuyển đổi số là giải pháp mang tính đột phá trong việc nâng cao hiệu quả quản trị. Việc xây dựng hệ thống quản lý liên thông từ cấp tỉnh đến cấp cơ sở, kết hợp với cơ sở dữ liệu dùng chung và nền tảng dịch vụ công trực tuyến, sẽ góp phần giảm chi phí hành chính, nâng cao tính minh bạch và cải thiện chất lượng phục vụ người dân, doanh nghiệp.
Tổng thể, các giải pháp này cần được triển khai theo một cách tiếp cận tích hợp, bảo đảm sự đồng bộ giữa phân quyền, kiểm soát quyền lực và nâng cao năng lực thực thi, qua đó tạo nền tảng vững chắc cho việc vận hành hiệu quả mô hình chính quyền hai cấp trong thực tiễn.
5. Kết luận
Việc tổ chức lại chính quyền địa phương theo mô hình hai cấp là bước cải cách thể chế có ý nghĩa lớn. Tuy nhiên, sự thành công của mô hình phụ thuộc vào mức độ rõ ràng trong phân cấp, sự sẵn sàng về năng lực thực thi của cấp xã và sự hỗ trợ của cấp tỉnh về cơ chế điều phối, nguồn lực và đào tạo. Mô hình hai cấp không nên chỉ dừng ở việc cắt giảm cấp trung gian mà cần được thiết kế như một hệ thống hành chính linh hoạt, hiệu quả và gần dân. Trong bối cảnh chuyển đổi, những khuyến nghị về hoàn thiện pháp lý, tổ chức bộ máy, nâng cao năng lực cán bộ và chuyển đổi số được xem là trụ cột để bảo đảm tính hiệu lực và hiệu quả của mô hình.
Chính quyền hai cấp không chỉ là một giải pháp tổ chức bộ máy mà là biểu hiện của một triết lý quản trị hiện đại: phân quyền đi đôi với trách nhiệm, tự chủ gắn với kiểm soát, và hiệu quả được đặt làm trung tâm. Trong kỷ nguyên số, khi công nghệ làm giảm đáng kể chi phí thông tin và giao dịch, mô hình này càng trở nên phù hợp, góp phần xây dựng một nền hành chính tinh gọn, linh hoạt và phục vụ người dân một cách hiệu quả hơn.
Tóm lại, chính quyền hai cấp không chỉ là một mô hình tổ chức hành chính mà còn là một bước tiến trong tư duy quản trị nhà nước hiện đại. Triết lý phân quyền hợp lý, gắn với trách nhiệm giải trình và kiểm soát quyền lực, chính là nền tảng để nâng cao hiệu năng quản trị. Để mô hình này vận hành hiệu quả, cần có sự chuẩn bị đồng bộ về thể chế, tổ chức bộ máy, nguồn nhân lực và hạ tầng công nghệ, qua đó góp phần xây dựng một nền hành chính chuyên nghiệp, hiện đại và phục vụ tốt hơn nhu cầu của người dân và xã hội.
Chú thích:
1. World Bank (2020). Decentralization and Subnational Governance. Washington, DC.
2. OECD (2019). Making Decentralization Work: A Handbook for Policy-Makers. Paris.
3. Xem: UNDP. PAPI Vietnam Report. Hà Nội.
4. International Monetary Fund (2021). Fiscal Decentralization and Economic Growth. Washington, DC.
Tài liệu tham khảo:
1. Bộ Nội vụ (2024). Báo cáo tổng kết mô hình thí điểm chính quyền đô thị tại TP. Hồ Chí Minh và Đà Nẵng.
2. Quốc hội (2025). Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025.
3. Nguyễn Hữu Dũng (2023). Cải cách tổ chức bộ máy chính quyền địa phương ở Việt Nam. Tạp chí Quản lý nhà nước, số 6/2023.
4. Trần Thị Diệu Oanh (2022). Phân định thẩm quyền của các cấp chính quyền địa phương. H. NXB Chính trị quốc gia Sự thật.
5. World Bank (2022). World Development Report: Governance and the Law. Washington, DC.
6. Chính quyền địa phương hai cấp và triết lý phân quyền. https://dantri.com.vn/noi-vu/chinh-quyen-dia-phuong-hai-cap-va-triet-ly-phan-quyen-20250330081228371.htm
7. Quản trị địa phương theo mô hình chính quyền địa phương hai cấp ở Việt Nam. https://www.quanlynhanuoc.vn/2025/07/15/quan-tri-dia-phuong-theo-mo-hinh-chinh-quyen-hai-cap-o-viet-nam/
