State management of financial autonomy in Vietnam’s public universities: a qualitative study of equitable access
Nguyễn Thanh Việt
Trường Đại học Intracom
(Quanlynhanuoc.vn) – Bài viết phân tích quản lý nhà nước về tự chủ tài chính của đại học công lập ở Việt Nam từ góc độ công bằng trong tiếp cận giáo dục đại học. Trên cơ sở phương pháp nghiên cứu định tính, kết hợp phân tích văn bản pháp luật, chính sách học phí, cơ chế tự chủ tài chính và các báo cáo thứ cấp, bài viết cho thấy tự chủ tài chính đã tạo không gian chủ động cho cơ sở giáo dục đại học công lập, song cũng làm nổi rõ nguy cơ đồng nhất tự chủ với tự bảo đảm tài chính. Trong bối cảnh ngân sách công cho giáo dục đại học còn hạn chế và đóng góp của hộ gia đình có xu hướng tăng, công bằng tiếp cận không chỉ phụ thuộc vào cơ hội trúng tuyển mà còn phụ thuộc vào khả năng chi trả, khả năng duy trì việc học tập và mức độ dễ tiếp cận các chính sách hỗ trợ. Bài viết đề xuất chuyển từ mô hình “tự chủ bằng tự bảo đảm” sang mô hình “tự chủ có điều tiết công bằng”, trong đó, Nhà nước giữ vai trò kiến tạo luật chơi, phân bổ ngân sách có trọng số công bằng, giám sát trách nhiệm giải trình và bảo đảm hỗ trợ tài chính thực chất cho người học yếu thế.
Từ khóa: Quản lý nhà nước; tự chủ tài chính; đại học công lập; công bằng trong tiếp cận; giáo dục đại học.
Abstract: This article analyzes state management of financial autonomy at public universities in Vietnam from the perspective of equity in access to higher education. Based on a qualitative research methodology that combines analysis of legal texts, tuition policies, financial autonomy mechanisms, and secondary reports, the article demonstrates that financial autonomy has created room for public higher education institutions to act independently. Yet, it also highlights the risk of equating autonomy with self-financing. In a context where public budgets for higher education remain limited, and household contributions are rising, equitable access depends not only on admission opportunities but also on affordability, the ability to sustain studies, and the accessibility of support policies. This article proposes shifting from a “self-governance through self-financing” model to a “self-governance with equitable regulation” model, in which the state sets the rules, allocates budgets with equitable weighting, oversees accountability, and ensures substantive financial support for disadvantaged students.
Keywords: State management; financial autonomy; public universities; equity in access; higher education.
1. Đặt vấn đề
Tự chủ đại học là một trong những định hướng cải cách quan trọng của giáo dục đại học Việt Nam trong giai đoạn đổi mới quản trị khu vực công. Về bản chất, tự chủ không phải là sự rút lui của Nhà nước khỏi giáo dục đại học mà là sự chuyển dịch vai trò quản lý nhà nước từ kiểm soát hành chính trực tiếp sang thiết kế thể chế, xác lập chuẩn mực, phân bổ nguồn lực, giám sát chất lượng và bảo đảm trách nhiệm giải trình. Trong đó, tự chủ tài chính có vị trí đặc biệt nhạy cảm vì liên quan trực tiếp đến quan hệ giữa Nhà nước, cơ sở giáo dục đại học, người học, gia đình và xã hội.
Đối với các trường đại học công lập, tự chủ tài chính giúp tăng khả năng chủ động trong việc huy động, quản lý và sử dụng nguồn lực; tạo điều kiện đổi mới chương trình đào tạo, nâng cao chất lượng dịch vụ giáo dục, thu hút nhân lực chất lượng cao và phát triển hoạt động nghiên cứu. Tuy nhiên, tự chủ tài chính cũng đặt ra một câu hỏi chính sách quan trọng: khi ngân sách nhà nước giảm tương đối và học phí trở thành nguồn thu ngày càng lớn, liệu cơ hội tiếp cận giáo dục đại học của các nhóm yếu thế có bị thu hẹp không? Câu hỏi này không chỉ là vấn đề tài chính của từng trường mà còn là vấn đề quản lý nhà nước về công bằng xã hội trong giáo dục đại học.
Ở Việt Nam, khung pháp lý về tự chủ đại học đã được củng cố thông qua Luật Giáo dục đại học năm 2012, Nghị định số 99/2019/NĐ-CP ngày 30/12/2019 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục đại học, Nghị định số 60/2021/NĐ-CP ngày 15/8/2021 về cơ chế tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập và các quy định về học phí, miễn giảm, hỗ trợ người học. Những văn bản này tạo hành lang pháp lý quan trọng cho các cơ sở giáo dục đại học công lập tự quyết nhiều hơn về tổ chức, nhân sự, học thuật, tài chính và tài sản. Dù vậy, trong thực tiễn, tự chủ tài chính dễ bị hiểu hẹp thành “tự lo nguồn thu”, “tự cân đối thu – chi” hoặc “giảm phụ thuộc vào ngân sách”. Khi cách hiểu này chi phối hành vi quản trị, gánh nặng chi phí có thể nhanh chóng chuyển sang người học và hộ gia đình.
Dữ liệu của World Bank cho thấy, chi ngân sách công cho giáo dục đại học của Việt Nam khoảng 0,27% GDP năm 2020; trong một nhóm trường đại học công lập được khảo sát, tỷ trọng học phí và đóng góp của hộ gia đình trong tổng thu tăng từ 57% năm 2017 lên 77% năm 2021, trong khi tỷ trọng ngân sách nhà nước giảm từ 24% xuống 9%1. Sự dịch chuyển này cho thấy, tự chủ tài chính không thể chỉ được đánh giá bằng năng lực tăng thu của trường mà cần được đánh giá đồng thời về chất lượng đào tạo, trách nhiệm giải trình và khả năng duy trì tính công bằng trong việc tiếp cận.
Từ yêu cầu đó, bài viết tập trung trả lời ba câu hỏi: quản lý nhà nước đang định hình tự chủ tài chính đại học công lập bằng những công cụ nào; các công cụ đó tác động ra sao đến công bằng tiếp cận của người học; và cần hoàn thiện quản lý nhà nước như thế nào để tự chủ tài chính không dẫn đến phân tầng cơ hội học đại học. Cách tiếp cận của bài viết phù hợp với định hướng nghiên cứu chính sách của Tạp chí Quản lý nhà nước: làm rõ vấn đề quản lý đặt ra, phân tích nguyên nhân về mặt thể chế và đề xuất các giải pháp có khả năng thực thi.
2. Khung tiếp cận và phương pháp nghiên cứu
Bài viết tiếp cận quản lý nhà nước về tự chủ tài chính của đại học công lập như một cấu trúc điều tiết gồm 3 nhóm công cụ. (1) Công cụ pháp lý, bao gồm: luật, nghị định, thông tư, quy chế tổ chức và cơ chế xác lập quyền tự chủ gắn với trách nhiệm giải trình. (2) Công cụ tài chính – ngân sách, bao gồm phân loại mức tự chủ tài chính, cấp ngân sách, đặt hàng đào tạo, học phí, học bổng, miễn giảm học phí, tín dụng sinh viên và các cơ chế hỗ trợ người học. (3) Công cụ thông tin và giám sát, bao gồm công khai học phí, công khai cam kết chất lượng, báo cáo tài chính, kiểm toán, dữ liệu tuyển sinh, dữ liệu duy trì học tập và trách nhiệm giải trình với xã hội.
Tự chủ tài chính trong bài viết được hiểu không chỉ là quyền tự quyết về nguồn thu và chi tiêu của cơ sở giáo dục đại học mà còn là quyền đi kèm với nghĩa vụ sử dụng nguồn lực phù hợp với sứ mệnh công của giáo dục đại học công lập. Theo Luật số 34/2018/QH14 của Quốc hội Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục đại học, quyền tự chủ của cơ sở giáo dục đại học bao gồm quyền tự quyết định và chịu trách nhiệm giải trình về hoạt động chuyên môn, học thuật, tổ chức, nhân sự, tài chính, tài sản và các hoạt động khác trên cơ sở quy định của pháp luật và năng lực của cơ sở giáo dục đại học. Điều này cho thấy, tự chủ luôn gắn với năng lực thực hiện, minh bạch thông tin và kiểm soát trách nhiệm công.
Công bằng tiếp cận được hiểu theo nghĩa rộng hơn quyền nộp hồ sơ hoặc cơ hội trúng tuyển. Người học chỉ thật sự có cơ hội tiếp cận giáo dục đại học khi có khả năng chi trả, có thông tin đầy đủ để ra quyết định, có điều kiện duy trì việc học tập và có khả năng tiếp cận các chính sách hỗ trợ khi gặp khó khăn. Vì vậy, bài viết sử dụng 3 tiêu chí phân tích: công bằng ngang, công bằng dọc và công bằng thủ tục. Công bằng ngang đòi hỏi những người học có hoàn cảnh tương đương được đối xử tương xứng về chi phí ròng và cơ hội hỗ trợ. Công bằng dọc đòi hỏi những người học có mức độ bất lợi khác nhau cần được hỗ trợ khác nhau theo nhu cầu thực tế. Công bằng thủ tục đòi hỏi quy trình công khai; việc xét hỗ trợ, vay vốn và giải trình phải minh bạch, dễ hiểu, dễ tiếp cận và không tạo thêm gánh nặng hành chính cho người học yếu thế.
Về phương pháp, bài viết sử dụng nghiên cứu định tính dựa trên phân tích tài liệu chính sách và phân tích nội dung theo chủ đề. Nguồn tư liệu gồm: các văn bản pháp luật liên quan đến tự chủ đại học, tự chủ tài chính đơn vị sự nghiệp công lập, chính sách học phí, miễn giảm và tín dụng sinh viên; báo cáo của Bộ Giáo dục và Đào tạo; báo cáo của World Bank về tài chính giáo dục đại học Việt Nam và một số nghiên cứu lý thuyết về công bằng tiếp cận giáo dục đại học. Quy trình phân tích được thực hiện theo 3 bước: nhận diện các công cụ quản lý nhà nước; phân tích tác động của từng công cụ đến công bằng tiếp cận và xây dựng nhóm giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý nhà nước2.
Bảng 1. Ba trục điều tiết của quản lý nhà nước về tự chủ tài chính đại học công lập
| Trục điều tiết | Công cụ chủ yếu | Ý nghĩa đối với công bằng tiếp cận |
| Pháp lý và chuẩn chất lượng | Luật, nghị định, quy chế tổ chức, hội đồng trường, kiểm định, trách nhiệm giải trình | Bảo đảm tự chủ không tách khỏi sứ mệnh công và chuẩn chất lượng tối thiểu |
| Tài chính – ngân sách | Phân loại tự chủ, cấp ngân sách, đặt hàng, học phí, học bổng, miễn giảm, tín dụng sinh viên | Quyết định khả năng chi trả, duy trì học tập và mức độ bù đắp bất lợi của người học |
| Thông tin và giám sát | Công khai học phí, chi phí toàn khóa, báo cáo tài chính, kiểm toán, dữ liệu tuyển sinh và duy trì học tập | Tạo công bằng thủ tục, giúp người học ra quyết định và giúp Nhà nước giám sát tác động xã hội |
3. Thực trạng quản lý nhà nước về tự chủ tài chính đại học công lập và vấn đề công bằng tiếp cận
3.1. Khung pháp lý đã mở rộng quyền tự chủ nhưng chưa tách bạch đầy đủ giữa tự chủ và tự bảo đảm tài chính
Khung pháp lý hiện hành đã ghi nhận tương đối rõ quyền tự chủ của cơ sở giáo dục đại học. Luật số 34/2018/QH14 xác định quyền tự chủ của cơ sở giáo dục đại học trên các phương diện học thuật, tổ chức, nhân sự, tài chính, tài sản; đồng thời đặt ra yêu cầu về công khai, minh bạch thông tin và trách nhiệm giải trình. Nghị định số 99/2019/NĐ-CP tiếp tục cụ thể hóa cơ chế tổ chức và vận hành tự chủ tại các cơ sở giáo dục đại học. Nghị định số 60/2021/NĐ-CP xác lập cơ chế tự chủ tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập, trong đó có cơ sở giáo dục đại học công lập.
Những quy định này tạo nền tảng để chuyển từ mô hình quản lý hành chính bao cấp sang mô hình quản lý dựa trên năng lực tự chủ, chất lượng đầu ra và trách nhiệm giải trình. Tuy nhiên, điểm cần lưu ý là cơ chế tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập thường được phân loại theo khả năng tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư. Khi áp dụng vào lĩnh vực giáo dục đại học, tiêu chí tự bảo đảm tài chính có thể trở thành thước đo nổi trội, lấn át các tiêu chí về sứ mệnh công, công bằng trong việc tiếp cận và phát triển nguồn nhân lực.
Nói cách khác, tự chủ tài chính là một quyền quản trị, còn tự bảo đảm tài chính là một trạng thái của nguồn lực. Hai khái niệm này liên quan với nhau nhưng không đồng nhất. Một trường đại học công lập có thể được trao quyền tự chủ tài chính cao hơn để sử dụng ngân sách linh hoạt, huy động nguồn lực xã hội, phát triển dịch vụ đào tạo và nghiên cứu; nhưng điều đó không có nghĩa là Nhà nước chấm dứt trách nhiệm đầu tư, đặt hàng, hỗ trợ người học và điều tiết công bằng. Nếu đồng nhất tự chủ với tự lực tài chính, cơ sở giáo dục đại học công lập sẽ có xu hướng ưu tiên tăng thu và giảm rủi ro ngân sách nội bộ, trong khi nhiệm vụ bảo đảm cơ hội học tập cho nhóm yếu thế có thể bị đẩy xuống vị trí thứ yếu.
3.2. Cơ chế học phí và chia sẻ chi phí làm gia tăng sức ép tài chính đối với người học
Trong hệ thống giáo dục đại học công lập, học phí là công cụ vừa có chức năng bù đắp chi phí đào tạo, vừa phản ánh mức độ chia sẻ chi phí giữa Nhà nước, nhà trường và người học. Nghị định số 238/2025/NĐ-CP quy định chính sách về học phí, miễn, giảm, hỗ trợ học phí, hỗ trợ chi phí học tập và giá dịch vụ trong lĩnh vực giáo dục, đào tạo. Về mặt quản lý, việc quy định khung học phí theo nhóm ngành, mức tự chủ và tình trạng kiểm định chất lượng giúp tạo cơ sở pháp lý để các trường tính đúng, tính đủ chi phí đào tạo. Tuy nhiên, về mặt công bằng tiếp cận, cơ chế này cũng làm xuất hiện chênh lệch chi phí giữa các trường, ngành và chương trình đào tạo.
Đối với người học, rào cản tài chính không chỉ là học phí theo danh nghĩa. Tổng chi phí theo học còn bao gồm chi phí sinh hoạt, nhà ở, đi lại, học liệu, thiết bị học tập, chi phí cơ hội do giảm thời gian lao động và các khoản chi phát sinh khác. Trong khi đó, thông tin công khai của nhiều cơ sở giáo dục đại học vẫn chủ yếu tập trung vào học phí theo tín chỉ hoặc theo năm học, chưa giúp thí sinh và gia đình ước tính đầy đủ “chi phí ròng” cho toàn khóa học sau khi đã trừ các hỗ trợ có thể nhận được. Khoảng trống thông tin này làm giảm tính công bằng của thủ tục, nhất là đối với thí sinh ở vùng khó khăn, gia đình có thu nhập thấp hoặc hộ cận nghèo.
Theo World Bank, mô hình chia sẻ chi phí ở Việt Nam đang bộc lộ tính thiếu bền vững khi đóng góp của hộ gia đình tăng nhanh, trong khi hỗ trợ tài chính chưa phát triển tương xứng3. Nếu xu hướng này tiếp tục, tự chủ tài chính có thể vô tình tạo ra một cơ chế sàng lọc dựa trên khả năng chi trả. Người học có năng lực học tập nhưng thiếu nguồn lực tài chính có thể phải chọn ngành có học phí thấp hơn, trường gần nhà hơn, chương trình ít tốn kém hơn, hoặc thậm chí trì hoãn việc nhập học. Khi đó, bất bình đẳng không chỉ xuất hiện ở khâu trúng tuyển mà còn xuất hiện ngay trong bản đồ lựa chọn ngành học và cơ hội phát triển nghề nghiệp sau này.
3.3. Chính sách hỗ trợ người học đã có nhưng chưa bao phủ đầy đủ chi phí ròng
Việt Nam đã có nhiều chính sách miễn, giảm học phí và cho vay sinh viên. Quyết định số 05/2022/QĐ-TTg ngày 23/3/2022 của Thủ tướng Chính phủ sửa đổi chính sách tín dụng đối với học sinh, sinh viên, nâng mức vay tối đa lên 4 triệu đồng/tháng/người học và mở rộng điều kiện tiếp cận đối với một số nhóm hộ gia đình có hoàn cảnh khó khăn. Nghị định số 238/2025/NĐ-CP ngày 03/9/2025 của Chính phủ tiếp tục quy định các nhóm được miễn, giảm học phí, hỗ trợ học phí và hỗ trợ chi phí học tập trong hệ thống giáo dục. Đây là các công cụ quan trọng để Nhà nước can thiệp nhằm giảm bớt rào cản tài chính đối với người học.
Tuy nhiên, từ góc độ công bằng dọc, chính sách hỗ trợ hiện nay vẫn còn một số hạn chế. (1) Chính sách miễn, giảm học phí thường được xác định theo diện pháp lý cụ thể, trong khi khó khăn tài chính của người học có thể biến động theo thu nhập của hộ gia đình, địa bàn cư trú, chi phí sinh hoạt, biến cố sức khỏe, thất nghiệp hoặc khủng hoảng kinh tế. (2) Tín dụng sinh viên chủ yếu xử lý vấn đề thanh khoản trước mắt, chưa giải quyết đầy đủ rủi ro nợ vay, khả năng trả nợ sau tốt nghiệp và khác biệt về thu nhập kỳ vọng giữa các ngành học. (3) Nhiều hỗ trợ tập trung vào học phí, trong khi chi phí sinh hoạt và chi phí học tập ngoài học phí mới là những yếu tố tạo áp lực lớn đối với sinh viên nghèo, cận nghèo và sinh viên học xa nhà.
Điều đáng chú ý là nhóm “dễ bị tổn thương ở giữa” thường khó được chính sách nhận diện đầy đủ. Đó là những sinh viên không thuộc hộ nghèo nhưng gia đình có thu nhập bấp bênh; sinh viên thuộc hộ cận nghèo hoặc hộ có mức sống trung bình nhưng học ngành có chi phí cao; sinh viên ở đô thị có chi phí nhà ở lớn; hoặc sinh viên ở vùng khó khăn phải di chuyển xa. Nếu quản lý nhà nước chỉ dựa vào danh mục đối tượng ưu tiên cứng, một bộ phận người học có nguy cơ rơi khỏi vùng bảo vệ của chính sách, dù trên thực tế họ vẫn phải chịu chi phí ròng vượt quá khả năng chi trả.
3.4. Công khai, minh bạch đã được tăng cường nhưng chưa chuyển hóa đầy đủ thành công bằng thủ tục
Trách nhiệm công khai là điều kiện cốt lõi của tự chủ đại học. Thông tư số 09/2024/TT-BGDĐT ngày 03/6/2024 của Bộ Giáo dục và Đào tạo quy định về công khai trong hoạt động của các cơ sở giáo dục thuộc hệ thống giáo dục quốc dân, yêu cầu các cơ sở giáo dục công khai nhiều thông tin liên quan đến điều kiện bảo đảm chất lượng, đội ngũ, cơ sở vật chất, tài chính, học phí và kết quả hoạt động. Đây là bước tiến quan trọng vì mức độ tự chủ càng cao thì yêu cầu về tính minh bạch càng lớn. Dù vậy, công khai không đồng nghĩa với việc tự động công bằng hóa thủ tục. Công khai chỉ có ý nghĩa khi người học có thể tìm thấy, hiểu, so sánh và sử dụng thông tin trước khi đưa ra quyết định. Nếu thông tin học phí được công bố rời rạc theo từng năm học, không có ước tính toàn khóa, không phân biệt chi phí trước và sau hỗ trợ, không có hướng dẫn rõ ràng về điều kiện miễn giảm và vay vốn, thì thí sinh yếu thế vẫn có thể gặp bất lợi so với thí sinh có gia đình am hiểu thủ tục hoặc có mạng lưới thông tin tốt hơn.
Mặt khác, yêu cầu công khai hiện nay cần được gắn chặt hơn với dữ liệu quản lý. Cơ quan quản lý nhà nước không chỉ cần biết trường công khai những gì, mà còn cần biết thông tin công khai có được người học sử dụng hiệu quả hay không; bao nhiêu sinh viên không nhập học, bảo lưu, chuyển ngành hoặc thôi học vì lý do tài chính; tỷ lệ tiếp cận học bổng, miễn giảm và tín dụng theo nhóm thu nhập, vùng miền, dân tộc, giới tính, khuyết tật như thế nào. Khi thiếu những dữ liệu này, quản lý nhà nước khó đánh giá tác động thực chất của tự chủ tài chính đối với công bằng trong việc tiếp cận.
4. Những vấn đề đặt ra đối với quản lý nhà nước
Thứ nhất, hệ thống tiêu chí đánh giá tự chủ tài chính còn thiên về năng lực tự bảo đảm nguồn thu, chưa tích hợp đầy đủ các tiêu chí về công bằng trong việc tiếp cận. Khi trường được khuyến khích tăng mức tự chủ tài chính nhưng không được bù đắp bằng cơ chế tài trợ công có trọng số công bằng, động lực tăng học phí và phát triển các chương trình có khả năng thu cao sẽ mạnh hơn động lực mở rộng cơ hội cho nhóm yếu thế.
Thứ hai, chính sách học phí và chính sách hỗ trợ người học chưa được thiết kế thành một chỉnh thể thống nhất. Học phí có thể tăng theo mức độ tự chủ, nhóm ngành và chất lượng chương trình, nhưng việc hỗ trợ người học chưa nhất thiết phải tăng tương ứng với chi phí ròng. Điều này khiến cùng một chính sách học phí có thể tạo tác động khác nhau đối với các nhóm người học khác nhau. Với sinh viên khá giả, học phí cao hơn có thể được hiểu là đầu tư cho chất lượng; với sinh viên nghèo, học phí cao hơn có thể là rào cản để nhập học hoặc duy trì việc học.
Thứ ba, dữ liệu công khai về chi phí đào tạo, giá ròng, mức hỗ trợ và kết quả duy trì học tập chưa được chuẩn hóa thành một hệ thống giám sát công bằng. Công khai chủ yếu theo nghĩa cung cấp thông tin, chưa đủ mạnh để trở thành công cụ điều tiết hành vi của trường và bảo vệ quyền lựa chọn của người học. Nếu thiếu dữ liệu so sánh giữa các trường, các ngành và các nhóm xã hội, cơ quan quản lý sẽ khó nhận diện những điểm nghẽn về công bằng phát sinh từ tự chủ tài chính.
Thứ tư, trách nhiệm giải trình về công bằng tiếp cận chưa được đặt ở vị trí tương xứng với trách nhiệm giải trình về tài chính và chất lượng. Trong bối cảnh đại học công lập thực hiện sứ mệnh công, một trường không chỉ cần giải trình về việc sử dụng nguồn thu hợp pháp, mà còn cần giải trình về việc chính sách tài chính của mình có làm thu hẹp cơ hội của người học yếu thế hay không. Đây là nội dung cần bổ sung trong quan niệm hiện đại về quản lý nhà nước đối với giáo dục đại học công lập.
5. Giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về tự chủ tài chính đại học công lập gắn với công bằng tiếp cận
5.1. Tái định nghĩa mục tiêu của tự chủ tài chính theo hướng “tự chủ có điều tiết công bằng”
Tự chủ tài chính không nên được xem là quá trình Nhà nước giảm dần trách nhiệm tài trợ mà là quá trình tăng quyền chủ động của trường trong khuôn khổ trách nhiệm công. Vì vậy, tiêu chí đánh giá tự chủ cần chuyển từ tập trung vào tỷ lệ tự bảo đảm chi thường xuyên sang bộ tiêu chí cân bằng hơn, gồm: năng lực huy động và sử dụng nguồn lực; chất lượng đào tạo; hiệu quả sử dụng ngân sách; mức độ công khai, giải trình; tỷ lệ tiếp cận và duy trì học tập của nhóm yếu thế và tác động xã hội của chính sách học phí.
Cơ quan quản lý nhà nước cần ban hành hướng dẫn đánh giá tự chủ tài chính theo hướng phân biệt rõ “quyền tự chủ” với “mức tự bảo đảm tài chính”. Trường tự chủ cao vẫn có thể nhận ngân sách nhà nước theo đặt hàng, nhiệm vụ chiến lược, hỗ trợ ngành ưu tiên hoặc hỗ trợ sinh viên yếu thế. Ngược lại, trường có tỷ lệ tự bảo đảm cao nhưng để xảy ra thiếu minh bạch về học phí, làm giảm cơ hội tiếp cận của nhóm có hoàn cảnh khó khăn hoặc thiếu chính sách hỗ trợ tương xứng thì không nên được xem là mô hình tự chủ thành công.
5.2. Đổi mới cơ chế phân bổ ngân sách theo trọng số công bằng
Nhà nước cần chuyển mạnh từ cấp phát theo lịch sử sang cơ chế phân bổ ngân sách có công thức, có đặt hàng và có trọng số công bằng. Công thức phân bổ có thể tính đến các yếu tố: số lượng sinh viên thuộc nhóm nghèo, cận nghèo, dân tộc thiểu số, khuyết tật, vùng khó khăn; nhóm ngành có chi phí đào tạo cao nhưng cần thiết cho phát triển quốc gia; kết quả duy trì học tập và tốt nghiệp; mức độ công khai, kiểm định chất lượng và hiệu quả trong sử dụng nguồn lực.
Cơ chế này giúp xử lý nghịch lý thường gặp: những trường tiếp nhận nhiều sinh viên yếu thế có thể lại có năng lực tài chính thấp hơn, trong khi nhu cầu hỗ trợ người học lại cao hơn. Nếu ngân sách không được phân bổ công bằng, các trường sẽ thiếu động lực để tiếp nhận và hỗ trợ sinh viên có hoàn cảnh khó khăn. Phân bổ ngân sách có trọng số công bằng vừa bảo vệ sứ mệnh công của đại học công lập, vừa giúp tự chủ tài chính không bị biến thành cơ chế cạnh tranh thuần túy về năng lực thu học phí.
5.3. Chuẩn hóa công khai “chi phí ròng” trước tuyển sinh
Một giải pháp có thể triển khai ngay là chuẩn hóa biểu mẫu công khai chi phí đào tạo và chi phí ròng của người học. Bên cạnh học phí theo tín chỉ hoặc theo năm học, mỗi chương trình đào tạo cần công khai dự kiến tổng chi phí toàn khóa, các khoản chi bắt buộc ngoài học phí, điều kiện miễn giảm, học bổng, tín dụng, hỗ trợ khẩn cấp và mức chi phí ròng ước tính sau hỗ trợ. Thông tin này cần được công bố trước tuyển sinh, ở dạng dễ đọc, dễ so sánh và có thể truy cập trên cổng tuyển sinh của trường cũng như trên cổng thông tin chung của Bộ Giáo dục và Đào tạo.
Chuẩn hóa việc công khai chi phí ròng sẽ làm tăng tính công bằng của thủ tục. Thí sinh và gia đình có thể ra quyết định dựa trên thông tin đầy đủ hơn, tránh tình trạng trúng tuyển nhưng không đủ khả năng nhập học hoặc phải chuyển lựa chọn vì phát hiện chi phí quá muộn. Đồng thời, việc công khai chi phí ròng cũng tạo áp lực giải trình đối với các trường trong việc cân đối giữa tăng thu, nâng cao chất lượng và hỗ trợ người học.
5.4. Thiết kế lại chính sách hỗ trợ người học theo nhu cầu và tổng chi phí theo học
Chính sách miễn, giảm học phí và tín dụng sinh viên cần được bổ sung, dựa trên nhu cầu thực tế. Nhà nước nên nghiên cứu xây dựng quỹ hỗ trợ người học trong giáo dục đại học theo chi phí ròng, trong đó mức hỗ trợ được xác định trên cơ sở thu nhập hộ gia đình, địa bàn cư trú, chi phí sinh hoạt, học phí của chương trình, tình trạng khuyết tật, dân tộc, giới tính và các rủi ro xã hội phát sinh. Cách tiếp cận này giúp hỗ trợ không chỉ đúng đối tượng pháp lý mà còn đúng mức độ tổn thương thực tế.
Đối với tín dụng sinh viên, cần tiếp tục đơn giản hóa thủ tục, tăng khả năng tiếp cận trực tuyến, liên thông dữ liệu về hộ nghèo, cận nghèo, trợ cấp xã hội và tình trạng học tập. Về dài hạn, có thể nghiên cứu mô hình tín dụng hoặc đóng góp sau tốt nghiệp gắn với thu nhập, nhằm giảm tâm lý e ngại vay vốn của sinh viên nghèo và hạn chế rủi ro trả nợ trong bối cảnh thị trường lao động biến động. Tín dụng sinh viên không nên chỉ là khoản vay học phí mà cần là công cụ bảo đảm người học có thể duy trì việc học tập cho đến khi hoàn thành chương trình.
5.5. Tăng cường giám sát trách nhiệm giải trình về công bằng tiếp cận
Cơ quan quản lý nhà nước cần yêu cầu các trường đại học công lập báo cáo định kỳ một số chỉ số công bằng tiếp cận gắn với tự chủ tài chính, như: tỷ lệ sinh viên thuộc nhóm yếu thế nhập học; tỷ lệ nhận học bổng, miễn giảm, tín dụng theo nhóm xã hội; tỷ lệ bảo lưu, thôi học, chuyển ngành vì lý do tài chính; mức học phí trung bình theo ngành; tỷ lệ chi cho học bổng và hỗ trợ người học trong tổng chi; và mức độ công khai thông tin học phí, hỗ trợ người học.
Các chỉ số này không nhằm tăng gánh nặng hành chính mà nhằm biến công bằng tiếp cận thành một phần của trách nhiệm giải trình. Khi dữ liệu được chuẩn hóa, Nhà nước có thể phát hiện sớm những ngành, trường hoặc nhóm sinh viên có nguy cơ bị loại trừ do chi phí; từ đó điều chỉnh đặt hàng đào tạo, hỗ trợ ngân sách, chính sách học bổng hoặc tín dụng. Đây là điều kiện để tự chủ tài chính vận hành trong khuôn khổ quản lý nhà nước hiện đại, dựa trên dữ liệu và kết quả.
6. Kết luận
Tự chủ tài chính của đại học công lập là yêu cầu khách quan nhằm nâng cao chất lượng giáo dục đại học, tăng tính chủ động của cơ sở đào tạo và sử dụng hiệu quả nguồn lực của xã hội. Tuy nhiên, trong lĩnh vực giáo dục đại học công lập, tự chủ tài chính không thể tách rời sứ mệnh công và trách nhiệm bảo đảm công bằng trong việc tiếp cận. Khi tự chủ bị đồng nhất với tự bảo đảm tài chính, gánh nặng chi phí có xu hướng chuyển sang người học; khi học phí tăng nhanh hơn năng lực hỗ trợ, cơ hội học tập của nhóm yếu thế có thể bị thu hẹp; khi thông tin công khai chưa đủ dễ tiếp cận, công bằng trong thủ tục chưa được bảo đảm.
Vì vậy, quản lý nhà nước cần chuyển từ tư duy “trao quyền và giảm bao cấp” sang tư duy “trao quyền có điều tiết công bằng”. Nhà nước cần tiếp tục hoàn thiện pháp luật về tự chủ, đổi mới cơ chế phân bổ ngân sách, chuẩn hóa việc công khai chi phí ròng, thiết kế hỗ trợ người học theo nhu cầu và giám sát trách nhiệm giải trình về công bằng trong việc tiếp cận. Chỉ khi đó, tự chủ tài chính mới trở thành công cụ nâng cao chất lượng đại học công lập mà không làm suy giảm cơ hội học tập của những nhóm xã hội cần được bảo vệ. Đây cũng là hướng tiếp cận phù hợp với yêu cầu xây dựng nền quản trị công hiện đại: tăng quyền tự chủ đi đôi với tăng trách nhiệm, tăng hiệu quả đi đôi với tăng công bằng và tăng minh bạch đi đôi với năng lực điều tiết của Nhà nước.
Chú thích:
1, 2, 3. World Bank (2023). Higher Education Financing in Vietnam: Strategic priorities and policy options. Washington, DC: World Bank.
Tài liệu tham khảo:
1. Quốc hội (2018). Luật Giáo dục đại học năm 2018.
2. Chính phủ (2019). Nghị định số 99/2019/NĐ-CP ngày 30/12/2019 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục đại học.
3. Chính phủ (2021). Nghị định số 60/2021/NĐ-CP ngày 21/6/2021 quy định cơ chế tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập.
4. Chính phủ (2025). Nghị định số 238/2025/NĐ-CP ngày 03/9/2025 quy định chính sách về học phí, miễn, giảm, hỗ trợ học phí, hỗ trợ chi phí học tập và giá dịch vụ trong lĩnh vực giáo dục, đào tạo.
5. Thủ tướng Chính phủ (2022). Quyết định số 05/2022/QĐ-TTg ngày 23/3/2022 sửa đổi, bổ sung một số điều của Quyết định số 157/2007/QĐ-TTg ngày 27/9/2007 về tín dụng đối với học sinh, sinh viên.
6. Bộ Giáo dục và Đào tạo (2024). Thông tư số 09/2024/TT-BGDĐT ngày 03/6/2024 quy định về công khai trong hoạt động của các cơ sở giáo dục thuộc hệ thống giáo dục quốc dân.
7. McCowan, T (2016). Three dimensions of equity of access to higher education. Compare: A Journal of Comparative and International Education, 46(4), 645-665.
8. Bộ Giáo dục và Đào tạo (2023). Thành quả 10 năm đổi mới giáo dục đại học. https://moet.gov.vn/tintuc/Pages/tin-tong-hop.aspx%3FItemID=9034
9. OECD (2020). Resourcing Higher Education: Challenges, Choices and Consequences. Paris: OECD Publishing.
