Organizing the municipal government in the context of promoting decentralization in conjunction with the implementation of a two-tier local government model in Ho Chi Minh City
NCS. Nguyễn Bích Thủy
Vụ Chính quyền địa phương, Bộ Nội Vụ
(Quanlynhanuoc.vn) – Trong bối cảnh đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước gắn với việc triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp, yêu cầu hoàn thiện tổ chức chính quyền đô thị ngày càng trở nên cấp thiết, đặc biệt tại các đô thị lớn như TP. Hồ Chí Minh. Với quy mô dân số lớn nhất cả nước, đang từng bước hình thành siêu đô thị, không gian quản lý mở rộng sau khi sắp xếp đơn vị hành chính và mức độ phức tạp trong quản trị ngày càng gia tăng, TP. Hồ Chí Minh đặt ra những thách thức mới đối với tổ chức và vận hành của chính quyền đô thị. Bài viết tập trung làm rõ thực trạng tổ chức chính quyền đô thị tại TP. Hồ Chí Minh, xác định các vấn đề đặt ra, góp phần làm rõ cơ sở cho việc hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền đô thị trong bối cảnh thực hiện mô hình chính quyền địa phương hai cấp hiện nay.
Từ khóa: Chính quyền đô thị; phân cấp; chính quyền địa phương hai cấp; tổ chức bộ máy; TP. Hồ Chí Minh.
Abstract: Against the backdrop of efforts to decentralize state administration in conjunction with the implementation of a two-tier local government model, the need to improve the organization of urban governance has become increasingly urgent, particularly in major cities such as Ho Chi Minh City. With the largest population in the country, a gradual evolution into a megacity, an expanded administrative scope following the reorganization of administrative units, and increasing governance complexity, Ho Chi Minh City presents new challenges for the organization and operation of its urban government. This article clarifies the current state of urban governance in Ho Chi Minh City, identifies the issues at hand, and provides a clearer foundation for refining the urban governance model in the context of implementing the current two-tier local government system.
Keywords: Urban governance; decentralization; two-tier local government; organizational structure; Ho Chi Minh City.
1. Đặt vấn đề
Trong quá trình đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ở Việt Nam, đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương và chính quyền địa phương đang trở thành yêu cầu được đặt ra ngày càng mạnh mẽ, gắn với mục tiêu nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý, phát huy tính chủ động và trách nhiệm của chính quyền địa phương. Đối với các đô thị lớn, đô thị đặc biệt như TP. Hồ Chí Minh, quá trình này không chỉ làm thay đổi phạm vi thẩm quyền quản lý mà còn tác động trực tiếp đến tổ chức bộ máy và phương thức vận hành của chính quyền đô thị.
Cùng với đó, việc triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp sau ngày 01/7/2025 đã tạo ra sự thay đổi căn bản trong cấu trúc hệ thống chính quyền, theo hướng tinh gọn, giảm tầng nấc trung gian và tăng cường vai trò của cấp cơ sở trong tổ chức thực hiện nhiệm vụ. Trong bối cảnh này, chính quyền đô thị tại TP. Hồ Chí Minh vừa phải thực hiện các nhiệm vụ mang tính điều phối, quản lý tổng thể ở cấp thành phố, vừa phải bảo đảm tổ chức thực thi trực tiếp ở cấp cơ sở với khối lượng công việc ngày càng lớn và yêu cầu ngày càng cao.
Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy quá trình đẩy mạnh phân cấp đang diễn ra nhanh hơn so với sự điều chỉnh của tổ chức bộ máy, phương thức vận hành và đặc biệt là năng lực thực thi của chính quyền các cấp. Một số nhiệm vụ đã được phân cấp nhưng chưa đi kèm với cơ chế phân định thẩm quyền rõ ràng, chưa được bảo đảm đầy đủ về nguồn lực, nhân lực và điều kiện thực hiện; trong khi đó, năng lực quản lý, điều phối và tổ chức thực thi, nhất là ở cấp cơ sở, chưa được nâng cao tương ứng với phạm vi nhiệm vụ được giao. Đồng thời, cơ cấu tổ chức và phương thức điều hành vẫn mang tính phân tán theo ngành, lĩnh vực, thiếu cơ chế điều phối thống nhất.
Những hạn chế này dẫn đến tình trạng phân cấp chưa gắn với năng lực thực thi, làm xuất hiện khoảng cách giữa thẩm quyền được giao và khả năng thực hiện trong thực tiễn, đặc biệt trong điều kiện không còn cấp chính quyền trung gian. Từ thực tiễn nêu trên, vấn đề đặt ra là: tổ chức chính quyền đô thị cần được điều chỉnh như thế nào để bảo đảm sự tương thích giữa phân cấp quản lý nhà nước với mô hình chính quyền địa phương hai cấp, qua đó nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và đáp ứng yêu cầu phát triển đô thị trong giai đoạn mới?
2. Một số vấn đề lý luận về tổ chức chính quyền đô thị trong điều kiện đẩy mạnh phân cấp
2.1. Phân cấp trong điều kiện nhà nước đơn nhất
Trong khoa học tổ chức quyền lực nhà nước và quản trị công hiện đại, phân cấp (decentralization) được hiểu là quá trình chuyển giao quyền hạn, trách nhiệm và nguồn lực từ cấp chính quyền trung ương xuống các cấp chính quyền địa phương hoặc cấp dưới, kèm theo một mức độ tự chủ nhất định trong quá trình thực hiện nhiệm vụ1. Nội hàm của phân cấp thường được tiếp cận theo ba chiều cơ bản, bao gồm phân cấp chính trị, phân cấp hành chính và phân cấp tài chính, phản ánh các khía cạnh khác nhau của việc phân bổ quyền lực trong hệ thống chính quyền2.
Trong điều kiện nhà nước đơn nhất, quyền lực nhà nước là thống nhất, thẩm quyền của chính quyền địa phương được xác lập trên cơ sở hiến pháp và pháp luật quốc gia. Do đó, phân cấp không phải là sự chuyển giao chủ quyền mà là quá trình phân định và tổ chức lại thẩm quyền trong khuôn khổ một hệ thống quyền lực thống nhất3. Theo đó, trung ương giữ vai trò thiết lập khuôn khổ pháp lý và định hướng chính sách, còn chính quyền địa phương được trao quyền thực hiện một số chức năng quản lý với mức độ tự chủ nhất định4.
Tuy nhiên, cần phân biệt rõ phân cấp trong nhà nước đơn nhất với mô hình tự quản địa phương (local self-government) được áp dụng phổ biến tại các quốc gia châu Âu. Theo Hiến chương châu Âu về tự quản địa phương, chính quyền địa phương có quyền tự chủ tương đối rộng trong việc quyết định và thực thi các vấn đề thuộc phạm vi quản lý của mình, với mức độ độc lập cao hơn so với mô hình phân cấp hành chính. Trong khi đó, tại Việt Nam, phân cấp chủ yếu mang tính hành chính – pháp lý, gắn với cơ chế kiểm soát chặt chẽ của trung ương đối với việc thực hiện thẩm quyền của chính quyền địa phương. Điều này cho thấy phân cấp ở Việt Nam về bản chất không phải là sự chuyển giao quyền tự trị.
Thực tiễn quốc tế cho thấy, mặc dù mức độ và hình thức phân cấp có sự khác biệt giữa các quốc gia, song phân cấp nhìn chung được coi là công cụ quan trọng nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và tăng cường trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương5. Tuy nhiên, các nghiên cứu cũng chỉ ra rằng hiệu quả của phân cấp không chỉ phụ thuộc vào việc chuyển giao thẩm quyền về mặt pháp lý mà còn gắn chặt với việc bảo đảm các điều kiện thực hiện tương ứng, bao gồm tổ chức bộ máy, nguồn lực và cơ chế trách nhiệm6.
Trong bối cảnh Việt Nam, quá trình đẩy mạnh phân cấp thời gian qua chủ yếu tập trung vào việc xác lập và mở rộng thẩm quyền theo quy định pháp luật, trong khi việc thiết kế tổ chức bộ máy và các điều kiện bảo đảm thực hiện chưa thực sự đồng bộ. Một số nhiệm vụ được phân cấp nhưng chưa gắn với việc điều chỉnh cơ cấu tổ chức phù hợp; chưa đi kèm với cơ chế phân bổ nguồn lực tương xứng, nhất là về tài chính và nhân lực; đồng thời chưa xác lập rõ trách nhiệm trong tổ chức thực thi và cơ chế kiểm soát. Điều này dẫn đến tình trạng thẩm quyền được giao nhưng chưa được thực hiện đầy đủ hoặc hiệu quả thực thi còn hạn chế.
Từ góc độ tổ chức chính quyền đô thị, có thể thấy rằng phân cấp cần được tiếp cận như một quá trình tổng thể, trong đó việc chuyển giao thẩm quyền phải gắn với tổ chức bộ máy và điều kiện bảo đảm thực hiện. Nói cách khác, phân cấp chỉ phát huy hiệu quả khi có sự tương thích giữa thẩm quyền được giao với cơ cấu tổ chức và năng lực thực thi của chính quyền địa phương. Đây cũng là cơ sở lý luận để phân tích tổ chức chính quyền đô thị trong điều kiện đẩy mạnh phân cấp gắn với mô hình chính quyền địa phương hai cấp.
2.2. Bối cảnh đẩy mạnh phân cấp và yêu cầu đặt ra đối với tổ chức chính quyền đô thị TP. Hồ Chí Minh
Thứ nhất, bối cảnh đẩy mạnh phân cấp ở Việt Nam và TP. Hồ Chí Minh
Trong bối cảnh thực hiện chủ trương sắp xếp đơn vị hành chính và tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình hai cấp, TP. Hồ Chí Minh đang trải qua những thay đổi căn bản về quy mô, không gian và yêu cầu quản trị đô thị. Việc mở rộng địa giới hành chính sau sáp nhập đã hình thành một không gian đô thị có quy mô lớn chưa từng có, với diện tích khoảng 6.772,6 km² và quy mô dân số ước tính khoảng 13,6 triệu người, tương đương hơn 13% dân số cả nước7.
Cùng với sự gia tăng về quy mô không gian và dân số, vai trò của Thành phố trong nền kinh tế quốc gia tiếp tục được khẳng định, với mức đóng góp khoảng 23-24% tổng sản phẩm trong nước (GRDP) và gần 1/3 tổng thu ngân sách nhà nước (năm 2025)8. Quy mô và vai trò này không chỉ phản ánh vị thế của một đô thị đặc biệt mà còn đặt ra yêu cầu cao về năng lực quản lý, điều hành và điều phối phát triển trên phạm vi rộng và đa dạng.
Trong điều kiện đó, cơ cấu tổ chức chính quyền đô thị cũng có sự điều chỉnh tương ứng theo mô hình hai cấp, với hệ thống 168 đơn vị hành chính cấp xã được hình thành sau sắp xếp. Việc giảm tầng nấc trung gian góp phần tinh gọn bộ máy, nhưng đồng thời làm gia tăng trực tiếp khối lượng nhiệm vụ đối với cấp cơ sở, vốn là cấp thực thi chủ yếu trong hệ thống chính quyền đô thị.
Đáng chú ý, cùng với sự mở rộng không gian, định hướng phát triển đô thị của Thành phố chuyển mạnh theo hướng tổ chức không gian đa trung tâm, gắn với các cực tăng trưởng và hành lang kinh tế – hạ tầng liên kết vùng . Sự chuyển dịch này làm gia tăng yêu cầu điều phối phát triển giữa các khu vực, đồng thời đòi hỏi phương thức quản lý đô thị phải vượt ra khỏi cách tiếp cận theo địa giới hành chính truyền thống, hướng tới quản trị tích hợp, liên ngành và dựa trên dữ liệu.
Từ những thay đổi nêu trên có thể thấy, bối cảnh mới của TP. Hồ Chí Minh không chỉ là sự mở rộng về quy mô mà còn là sự gia tăng về độ phức tạp trong quản trị đô thị. Điều này đặt ra yêu cầu phải điều chỉnh tổ chức chính quyền đô thị theo hướng phù hợp với phạm vi quản lý, đặc điểm không gian và yêu cầu điều hành trong điều kiện đẩy mạnh phân cấp gắn với mô hình chính quyền địa phương hai cấp.
Thứ hai, yêu cầu đối với tổ chức chính quyền đô thị trong bối cảnh đẩy mạnh phân cấp gắn với mô hình chính quyền địa phương hai cấp
Trong bối cảnh đẩy mạnh phân cấp, phân quyền gắn với thực hiện mô hình chính quyền địa phương hai cấp, việc hoàn thiện tổ chức chính quyền đô thị không chỉ là yêu cầu mang tính kỹ thuật về sắp xếp bộ máy, mà là hệ quả tất yếu của quá trình mở rộng thẩm quyền quản lý nhà nước ở cấp địa phương. Nói cách khác, khi phạm vi thẩm quyền được phân cấp ngày càng mở rộng, tổ chức bộ máy và phương thức vận hành của chính quyền đô thị buộc phải được điều chỉnh tương ứng nhằm bảo đảm tính hiệu quả trong thực thi. Do đó, các yêu cầu đặt ra đối với tổ chức chính quyền đô thị là yêu cầu tất yếu của việc mở rộng thẩm quyền trong điều kiện mô hình chính quyền địa phương hai cấp.
Trên cơ sở đó, tổ chức chính quyền đô thị cần được xác định lại theo hướng mở rộng chức năng quản trị phát triển, không chỉ dừng ở chức năng quản lý hành chính thuần túy. Trong điều kiện phân cấp mạnh, chính quyền đô thị phải đóng vai trò chủ động trong hoạch định, tổ chức thực hiện và điều phối các chính sách phát triển trên các lĩnh vực then chốt, đồng thời bảo đảm tính thống nhất trong quản lý trên toàn bộ không gian đô thị.
Đồng thời, việc hoàn thiện cơ cấu tổ chức và bộ máy chính quyền đô thị trở thành yêu cầu mang tính tất yếu nhằm đáp ứng phạm vi thẩm quyền ngày càng gia tăng. Bộ máy cần được thiết kế theo hướng tinh gọn, chuyên nghiệp, có khả năng phối hợp liên thông và vận hành hiệu quả, khắc phục tình trạng phân tán theo ngành, lĩnh vực. Sự điều chỉnh này không chỉ nhằm nâng cao hiệu quả quản lý mà còn bảo đảm sự tương thích giữa cấp quản lý với không gian đô thị, trong đó cấp thành phố giữ vai trò điều phối tổng thể, còn cấp cơ sở được tăng cường thẩm quyền trong quản lý trực tiếp địa bàn.
Trong điều kiện phân cấp, vai trò của người đứng đầu chính quyền đô thị cũng cần được tái định vị theo hướng đề cao trách nhiệm cá nhân gắn với thẩm quyền được giao. Khi phạm vi thẩm quyền được mở rộng, người đứng đầu không chỉ thực hiện chức năng quản lý hành chính mà còn phải đảm nhiệm vai trò điều phối liên ngành, xử lý các vấn đề tổng thể và chịu trách nhiệm về kết quả thực thi. Điều này đòi hỏi chuyển đổi từ mô hình trách nhiệm tập thể phân tán sang mô hình quản trị đề cao trách nhiệm cá nhân trong khuôn khổ kiểm soát quyền lực.
Bên cạnh đó, yêu cầu hoàn thiện cơ chế phân định thẩm quyền giữa các cấp chính quyền trong nội bộ đô thị trở thành điều kiện tiên quyết để bảo đảm hiệu quả của phân cấp. Cấp thành phố cần tập trung vào chức năng hoạch định chiến lược, điều phối và quản lý các lĩnh vực có tính liên ngành, trong khi cấp cơ sở được trao quyền chủ động trong quản lý trực tiếp các vấn đề gắn với cộng đồng dân cư. Việc phân định rõ ràng này không chỉ nhằm tránh chồng chéo mà còn tạo điều kiện để nâng cao trách nhiệm và hiệu quả quản lý ở từng cấp.
Trong bối cảnh các vấn đề đô thị ngày càng mang tính tổng hợp, yêu cầu tăng cường năng lực điều phối và quản trị liên ngành trở thành một tất yếu khách quan. Tổ chức chính quyền đô thị cần được thiết kế theo hướng hình thành các cơ chế phối hợp hiệu quả giữa các cơ quan, đơn vị, bảo đảm sự đồng bộ trong hoạch định và thực thi chính sách, thay vì duy trì cách thức vận hành phân tán theo ngành, lĩnh vực. Cùng với đó, bảo đảm nguồn lực tương xứng với thẩm quyền được phân cấp là điều kiện nền tảng để chính quyền đô thị thực hiện hiệu quả chức năng, nhiệm vụ. Nguồn lực không chỉ bao gồm tài chính và nhân lực mà còn bao gồm năng lực quản trị và hạ tầng hỗ trợ thực thi, trong đó chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức và mức độ tự chủ tài chính đóng vai trò quyết định.
Cuối cùng, trong điều kiện phân cấp mạnh, yêu cầu hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực và trách nhiệm giải trình trở nên đặc biệt quan trọng. Việc mở rộng thẩm quyền phải đi đôi với thiết lập các cơ chế giám sát, minh bạch hóa thông tin và xác lập rõ trách nhiệm giải trình, nhằm bảo đảm quyền lực được thực hiện đúng mục tiêu và hiệu quả. Như vậy, các yêu cầu nêu trên cho thấy tổ chức chính quyền đô thị trong bối cảnh đẩy mạnh phân cấp không chỉ là vấn đề sắp xếp bộ máy, mà là quá trình tái cấu trúc toàn diện theo hướng bảo đảm sự tương thích giữa thẩm quyền, tổ chức và năng lực thực thi – một điều kiện mang tính quyết định đối với hiệu quả quản trị đô thị trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp
3. Thực trạng tổ chức chính quyền đô thị TP. Hồ Chí Minh trong bối cảnh đẩy mạnh phân cấp gắn với việc tổ chức chính quyền địa phương hai cấp
Một là, về cơ cấu tổ chức.
Trong điều kiện thực hiện mô hình chính quyền địa phương hai cấp, cấu trúc tổ chức chính quyền đô thị tại TP. Hồ Chí Minh đã có sự chuyển dịch rõ rệt từ mô hình quản lý nhiều tầng nấc sang mô hình điều hành trực tiếp hơn giữa cấp thành phố và cấp cơ sở. Nếu trước đây cấp trung gian (cấp huyện) có vai trò tiếp nhận, phân bổ và xử lý một phần đáng kể các nhiệm vụ quản lý nhà nước, thì trong mô hình hiện nay, nhiều chức năng được chuyển trực tiếp về hai cấp: cấp thành phố giữ vai trò chỉ đạo, điều phối tổng thể; cấp cơ sở trở thành cấp trực tiếp tổ chức thực hiện trên địa bàn. Sự thay đổi này phản ánh xu hướng tinh gọn bộ máy và rút ngắn chuỗi quản lý theo chiều dọc trong tổ chức chính quyền đô thị.
Ở cấp thành phố, chính quyền vẫn được tổ chức đầy đủ với Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Hội đồng nhân dân Thành phố (nhiệm kỳ 2021 – 2026) có quy mô 203 đại biểu, 4 ban chuyên môn; Ủy ban nhân dân Thành phố có 16 cơ quan chuyên môn, cho thấy, cấu trúc tổ chức ở cấp này vẫn mang tính đầy đủ và chuyên môn hóa cao, phù hợp với yêu cầu quản lý một đô thị đặc biệt có quy mô lớn, phạm vi quản lý rộng và tính chất quản trị đa ngành, đa lĩnh vực. So với nhiều địa phương khác, quy mô và mức độ phức tạp của bộ máy cấp thành phố lớn hơn đáng kể, không chỉ do quy mô dân số và không gian đô thị, mà còn do yêu cầu phải xử lý đồng thời các vấn đề về quy hoạch, hạ tầng, tài chính, dịch vụ công và điều phối phát triển trên phạm vi rộng sau sáp nhập.
Ở cấp cơ sở, mô hình tổ chức được thiết kế với các cơ quan chuyên môn cơ bản và Trung tâm Phục vụ hành chính công. Điểm mới này cho thấy nỗ lực chuyển từ mô hình chính quyền thiên về quản lý hành chính sang mô hình chính quyền phục vụ, lấy việc giải quyết công việc trực tiếp cho người dân và doanh nghiệp làm trọng tâm. Đồng thời, việc thực hiện cơ chế phân cấp, ủy quyền trực tiếp từ cấp thành phố cho cấp cơ sở trong một số lĩnh vực, như quyết định các dự án đầu tư quy mô nhỏ, bước đầu đã góp phần rút ngắn quy trình xử lý công việc, tăng mức độ chủ động và trách nhiệm của chính quyền cơ sở trong thực thi nhiệm vụ .
Tuy nhiên, sự thay đổi về mặt cấu trúc tổ chức không đồng nghĩa với việc các chức năng, nhiệm vụ đã được tái thiết kế tương ứng một cách đầy đủ. Việc loại bỏ cấp trung gian đã làm thay đổi đáng kể sự phân bổ chức năng giữa các cấp chính quyền. Nhiều nhiệm vụ trước đây do cấp trung gian thực hiện hoặc hỗ trợ thực hiện nay được chuyển trực tiếp xuống cấp cơ sở, trong khi việc điều chỉnh tổ chức bộ máy, cơ chế hỗ trợ chuyên môn và phân bổ nguồn lực chưa theo kịp sự dịch chuyển đó. Điều này dẫn đến một thực tế là bộ máy tuy được tinh gọn về hình thức, nhưng áp lực thực thi ở cấp cơ sở lại tăng lên đáng kể.
Vấn đề này càng trở nên rõ hơn trong bối cảnh toàn Thành phố có hơn 2.000 đơn vị sự nghiệp công lập, trong khi chính quyền cấp xã không chỉ thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước mà còn phải tham gia điều phối, phối hợp với hệ thống cung ứng dịch vụ công trên địa bàn trong các lĩnh vực như giáo dục, y tế, môi trường, văn hóa và an sinh xã hội . Như vậy, xét về bản chất, mô hình tổ chức hiện nay đã tạo ra một sự chuyển dịch rõ rệt: giảm tầng nấc trung gian nhưng đồng thời làm tăng trực tiếp gánh nặng quản trị ở cấp cơ sở. Điều này cho thấy vấn đề đặt ra không chỉ là tinh gọn bộ máy, mà là phải bảo đảm sự cân đối giữa cấu trúc tổ chức, phạm vi nhiệm vụ và năng lực thực thi trong điều kiện mô hình chính quyền địa phương hai cấp.
Hai là, về thẩm quyền.
Trong những năm gần đây, thẩm quyền của chính quyền đô thị TP. Hồ Chí Minh đã được mở rộng đáng kể thông qua các cơ chế phân cấp, phân quyền, đặc biệt trong các lĩnh vực tài chính – ngân sách, đầu tư, quy hoạch, đất đai và tổ chức bộ máy. So với giai đoạn trước, khi nhiều quyết định quan trọng phải thực hiện theo quy trình nhiều cấp hoặc phụ thuộc đáng kể vào phê duyệt của cơ quan trung ương, việc mở rộng thẩm quyền đã tạo điều kiện để Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân Thành phố chủ động hơn trong quyết định chính sách phát triển, phân bổ nguồn lực và tổ chức thực hiện các chương trình, dự án trọng điểm .
Sự thay đổi này bước đầu làm gia tăng khả năng phản ứng chính sách của chính quyền đô thị, cho phép rút ngắn một số quy trình xử lý theo chiều dọc và nâng cao tính linh hoạt trong điều hành phát triển kinh tế – xã hội. Tuy nhiên, mức độ chuyển hóa từ “mở rộng thẩm quyền” sang “tự chủ thực chất” vẫn còn hạn chế. Trên thực tế, việc thực hiện thẩm quyền được phân cấp vẫn chịu sự ràng buộc đáng kể của hệ thống pháp luật chuyên ngành và cơ chế quản lý theo ngành dọc, đặc biệt trong các lĩnh vực có tính chất liên ngành hoặc có ảnh hưởng lớn đến cân đối vĩ mô.
Trong nhiều trường hợp, mặc dù đã có chủ trương phân cấp, nhưng các quyết định quan trọng vẫn phải xin ý kiến hoặc chờ hướng dẫn, phê duyệt từ các bộ, ngành trung ương, dẫn đến tình trạng “phân cấp có điều kiện”. So với giai đoạn trước, sự phụ thuộc này tuy có giảm về hình thức nhưng vẫn tồn tại về thực chất, làm cho quá trình ra quyết định chưa đạt được mức độ linh hoạt tương ứng với phạm vi thẩm quyền được mở rộng. Điều này phản ánh một khoảng cách nhất định giữa quy định pháp lý về phân cấp và khả năng thực thi thẩm quyền trong thực tiễn.
Bên cạnh đó, trong nội bộ Thành phố, việc phân định thẩm quyền giữa cấp thành phố và cấp cơ sở chưa thật sự rõ ràng, đặc biệt đối với các nhiệm vụ mang tính địa bàn hoặc liên quan trực tiếp đến đời sống dân cư. Trước đây, trong mô hình có cấp trung gian, một số nhiệm vụ được xử lý hoặc điều phối ở cấp huyện, góp phần giảm tải cho cấp thành phố và hỗ trợ cấp cơ sở. Khi chuyển sang mô hình hai cấp, việc thiếu một cấp điều tiết trung gian trong khi chưa thiết lập đầy đủ cơ chế phân quyền nội bộ đã dẫn đến tình trạng một số nhiệm vụ vẫn tập trung xử lý ở cấp thành phố, thay vì được chuyển giao thực chất cho cấp cơ sở.
Hệ quả là, mặc dù thẩm quyền được mở rộng ở cấp thành phố, nhưng không gian tự chủ ở cấp cơ sở lại chưa được mở rộng tương xứng, làm hạn chế tính chủ động và trách nhiệm của chính quyền cơ sở trong việc quản lý địa bàn. Đồng thời, việc tập trung xử lý một số nhiệm vụ ở cấp thành phố cũng làm gia tăng áp lực điều hành ở cấp này, cho thấy sự chưa đồng bộ giữa phân cấp thẩm quyền và thiết kế tổ chức thực hiện trong mô hình chính quyền hai cấp. Như vậy, có thể thấy rằng vấn đề đặt ra trong thực tiễn không chỉ là mở rộng thẩm quyền, mà là bảo đảm sự chuyển hóa thực chất của thẩm quyền được phân cấp thành quyền tự chủ trong tổ chức thực hiện, đồng thời thiết lập cơ chế phân định rõ ràng giữa các cấp chính quyền. Đây là điều kiện quan trọng để nâng cao hiệu quả phân cấp trong tổ chức chính quyền đô thị.
Ba là, về phương thức vận hành.
Phương thức vận hành của chính quyền đô thị tại TP. Hồ Chí Minh hiện nay vẫn chủ yếu dựa trên cơ chế quản lý theo ngành, lĩnh vực, với sự phân định rõ chức năng chuyên môn giữa các cơ quan. Mô hình này bảo đảm tính chuyên sâu trong quản lý và phù hợp trong điều kiện hệ thống hành chính vận hành theo cấu trúc nhiều tầng nấc trước đây. Tuy nhiên, trong bối cảnh chuyển sang mô hình chính quyền địa phương hai cấp, khi cấp trung gian không còn tồn tại, yêu cầu về phối hợp và điều phối giữa các cơ quan trở nên cao hơn, làm bộc lộ rõ những hạn chế của phương thức vận hành theo ngành dọc truyền thống.
So với giai đoạn trước, khi cấp trung gian có vai trò nhất định trong việc điều phối hoặc xử lý các vấn đề liên ngành ở cấp địa bàn, mô hình hiện nay đã rút ngắn quy trình theo chiều dọc nhưng đồng thời làm gia tăng nhu cầu phối hợp theo chiều ngang giữa các cơ quan chuyên môn. Tuy nhiên, trong thực tiễn, cơ chế phối hợp vẫn chủ yếu được thực hiện thông qua các hình thức hành chính như họp liên ngành, tổ công tác hoặc chỉ đạo theo tuyến dọc, mang tính tình huống và thiếu tính ổn định. Điều này dẫn đến việc phối hợp giữa các cơ quan chưa thực sự hiệu quả, đặc biệt trong các lĩnh vực đòi hỏi sự tích hợp cao như quy hoạch đô thị, giao thông, môi trường và phát triển hạ tầng.
Bên cạnh đó, phương thức quản lý theo địa giới hành chính truyền thống tiếp tục bộc lộ những hạn chế trong điều kiện đô thị có quy mô lớn, không gian phát triển mở rộng và tính liên kết cao giữa các khu vực. Nhiều vấn đề đô thị mang tính tổng hợp, vượt ra ngoài phạm vi của từng đơn vị hành chính cụ thể, đòi hỏi cách tiếp cận quản trị tích hợp theo không gian chức năng. Tuy nhiên, phương thức vận hành hiện nay chưa có sự chuyển đổi tương ứng, vẫn thiên về xử lý theo địa bàn hành chính và theo ngành, lĩnh vực, dẫn đến tình trạng thiếu đồng bộ trong giải quyết các vấn đề mang tính liên vùng, liên lĩnh vực.
Đáng chú ý, mặc dù việc chuyển sang mô hình hai cấp đã tạo điều kiện thuận lợi hơn cho việc chỉ đạo trực tiếp từ cấp thành phố xuống cấp cơ sở, nhưng lại chưa đi kèm với việc thiết lập các thiết chế điều phối ngang có thẩm quyền thực chất ở cấp thành phố. Sự thiếu vắng các thiết chế này khiến cho việc xử lý các vấn đề phức hợp vẫn phụ thuộc vào cơ chế phối hợp hành chính truyền thống, làm giảm hiệu quả điều hành trong bối cảnh yêu cầu quản trị đô thị ngày càng cao.
Như vậy, có thể thấy rằng, trong khi cấu trúc tổ chức đã có sự chuyển dịch theo hướng tinh gọn và trực tiếp hơn, thì phương thức vận hành lại chưa được đổi mới tương ứng. Sự không đồng bộ này làm xuất hiện khoảng cách giữa mô hình tổ chức và cách thức vận hành trong thực tiễn, từ đó ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý và điều hành của chính quyền đô thị trong điều kiện đẩy mạnh phân cấp và thực hiện mô hình chính quyền địa phương hai cấp.
4. Những vấn đề đặt ra đối với tổ chức chính quyền đô thị
Thứ nhất, tồn tại sự chưa tương thích giữa phân cấp thẩm quyền và tổ chức bộ máy, cũng như khuôn khổ thể chế. Mặc dù chủ trương đẩy mạnh phân cấp, phân quyền đã được xác lập rõ ràng và từng bước được cụ thể hóa thông qua các cơ chế đặc thù, song mức độ phân quyền trong thực tế vẫn chưa đạt đến tính ổn định và tính thực chất. Các cơ chế phân cấp chủ yếu được thiết kế dưới dạng thí điểm hoặc quy định riêng lẻ, chưa được thể chế hóa đồng bộ trong hệ thống pháp luật, dẫn đến sự phụ thuộc đáng kể vào pháp luật chuyên ngành và các quyết định của cơ quan Trung ương. Đồng thời, việc mở rộng thẩm quyền chưa đi kèm với các điều chỉnh tương ứng về tổ chức bộ máy và phương thức vận hành. Trong bối cảnh chuyển sang mô hình chính quyền hai cấp, nhiều chức năng của cấp trung gian được tái phân bổ nhưng chưa được xác định rõ ràng về đầu mối chịu trách nhiệm và cơ chế thực hiện. Điều này tạo ra sự không đồng bộ giữa thẩm quyền được giao và tổ chức thực hiện, làm hạn chế khả năng chuyển hóa phân cấp về mặt pháp lý thành hiệu quả quản trị trong thực tiễn.
Thứ hai, thiếu thiết chế điều phối hiệu quả trong phương thức vận hành chính quyền đô thị.Trong điều kiện đô thị có quy mô lớn, cấu trúc đa trung tâm và mức độ liên kết cao, các vấn đề quản lý ngày càng mang tính liên ngành và liên không gian, đòi hỏi cơ chế điều phối thống nhất và linh hoạt. Tuy nhiên, phương thức vận hành hiện nay vẫn chủ yếu dựa trên cơ chế quản lý theo ngành dọc, trong khi chưa hình thành được thiết chế điều phối ngang đủ mạnh với thẩm quyền thực chất. Sự thiếu vắng các thiết chế điều phối này dẫn đến tình trạng phối hợp giữa các cơ quan còn mang tính hành chính, thiếu tính tích hợp, đặc biệt trong các lĩnh vực như quy hoạch, giao thông, môi trường và phát triển hạ tầng. Bên cạnh đó, phương thức điều hành ở cấp cơ sở vẫn chịu ảnh hưởng của cơ chế trách nhiệm tập thể, chưa thực sự phù hợp với yêu cầu quản trị đô thị hiện đại trong điều kiện phân cấp mạnh. Việc chưa phân định rõ ràng giữa thẩm quyền quyết định của tập thể và trách nhiệm điều hành của người đứng đầu làm giảm tính linh hoạt và hiệu quả trong xử lý các vấn đề phát sinh trên địa bàn.
Thứ ba, tồn tại khoảng cách đáng kể giữa thẩm quyền được phân cấp và năng lực thực thi của chính quyền đô thị, đặc biệt ở cấp cơ sở. Trong mô hình chính quyền hai cấp, khối lượng nhiệm vụ được chuyển trực tiếp xuống cấp cơ sở gia tăng đáng kể, trong khi năng lực thực thi chưa được nâng cao tương ứng. Đội ngũ cán bộ, công chức, đặc biệt ở cấp cơ sở, còn hạn chế về năng lực quản lý tổng hợp, điều phối liên ngành và xử lý các vấn đề phức tạp trong môi trường đô thị. Bên cạnh đó, nguồn lực tài chính, nhân lực và các điều kiện bảo đảm thực hiện chưa được phân bổ tương xứng với thẩm quyền được giao, dẫn đến tình trạng quá tải trong tổ chức thực hiện nhiệm vụ. Đồng thời, cơ chế kiểm soát quyền lực và trách nhiệm giải trình chưa được thiết kế đầy đủ trong điều kiện phân cấp mạnh, làm phát sinh tâm lý thận trọng, e ngại trong thực thi thẩm quyền, từ đó ảnh hưởng đến tính chủ động và hiệu quả quản lý.
Khái quát lại, các vấn đề nêu trên cho thấy hạn chế cốt lõi không chỉ nằm ở mức độ phân cấp, mà ở sự thiếu tương thích mang tính hệ thống giữa thẩm quyền, tổ chức bộ máy và năng lực thực thi. Đây là điểm nghẽn quan trọng cần được nhận diện trong quá trình hoàn thiện tổ chức chính quyền đô thị trong điều kiện đẩy mạnh phân cấp gắn với mô hình chính quyền địa phương hai cấp, đồng thời là cơ sở để tiếp tục nghiên cứu định hướng hoàn thiện trong giai đoạn tiếp theo.
Chú thích:
1, 4, 5, 6. OECD (2019). Making Decentralization Work: A Handbook for Policy-Makers. OECD Publishing, Paris, Pháp.
2, 3. Rondinelli, D.A. (1981). Government Decentralization in Comparative Perspective: Theory and Practice in Developing Countries. International Review of Administrative Sciences.
7, 8. Ủy ban nhân dân TP. Hồ Chí Minh (2025). Báo cáo tình hình thực hiện chính quyền địa phương hai cấp (tháng 10/2025).
Tài liệu tham khảo:
1. Bộ Nội vụ (2023). Báo cáo về phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước.
2. Đảng Cộng sản Việt Nam (2017). Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả.
3. Quốc hội (2013). Hiến pháp năm 2013.
4. Quốc hội (2025). Nghị quyết 203/2025/QH15 sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 2013.
5. Quốc hội (2025). Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025.
6. Quốc hội (2023). Nghị quyết số 98/2023/QH15 ngày 24/6/2023 về thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển TP. Hồ Chí Minh và Nghị quyết 260/2025/QH15 ngày 11/12/2025 sửa đổi Nghị quyết 98/2023/QH15.
7. Ủy ban nhân dân TP. Hồ Chí Minh (2024). Báo cáo 2 năm thực hiện Nghị quyết số 98/2023/QH15 của Quốc hội.
8. Số liệu Báo cáo UNDP (1999). Decentralization: A Sampling of Definitions (Phân cấp: Tổng hợp một số định nghĩa), tài liệu làm việc phục vụ đánh giá chung UNDP – Chính phủ Đức về vai trò của UNDP trong phân cấp và quản trị địa phương.
