From administrative directives to transformative governance: solutions for enhancing national governance effectiveness in Vietnam
PGS.TS. Đỗ Thị Kim Tiên
Học viện Hành chính và Quản trị công
(Quanlynhanuoc.vn) – Hiệu quả quản trị quốc gia ngày càng được xem là thước đo quan trọng phản ánh năng lực chuyển hóa quyền lực, thể chế và nguồn lực thành các kết quả phát triển thực chất cho đất nước và Nhân dân. Trong bối cảnh yêu cầu phát triển nhanh, bền vững và mục tiêu trở thành nước phát triển có thu nhập cao vào giữa thế kỷ XXI, Việt Nam đứng trước yêu cầu tiếp tục nâng cao hiệu quả quản trị quốc gia như một động lực tạo lợi thế cạnh tranh và phát triển. Trên cơ sở tiếp cận lý luận về quản trị quốc gia, hiệu quả quản trị quốc gia và quản trị công hiện đại, bài viết phân tích sự chuyển đổi từ phương thức điều hành chủ yếu dựa trên mệnh lệnh hành chính sang quản trị kiến tạo phát triển và khẳng định đổi mới phương thức điều hành không chỉ là xu hướng khách quan của quản trị hiện đại mà còn là giải pháp quan trọng nhằm nâng cao hiệu quả quản trị quốc gia, tạo ra nhiều giá trị công hơn và thúc đẩy phát triển bền vững đất nước.
Từ khóa: Quản trị quốc gia; hiệu quả quản trị quốc gia; quản trị công hiện đại; quản trị kiến tạo phát triển; đổi mới phương thức điều hành; chuyển đổi số.
Abstract: The effectiveness of national governance is increasingly regarded as a key indicator reflecting the capacity to transform power, institutions, and resources into tangible development outcomes for the country and its people. Against the backdrop of demands for rapid, sustainable development and the goal of becoming a high-income developed nation by the mid-21st century, Vietnam faces the imperative to continue enhancing the effectiveness of national governance as a driving force for creating competitive advantages and fostering development. Based on theoretical approaches to national governance, the effectiveness of national governance, and modern public administration, this article analyzes the transition from a management approach primarily based on administrative directives to development-oriented governance and asserts that reforming management methods is not only an objective trend of modern governance but also a crucial solution to enhance the effectiveness of national governance, create greater public value, and promote the country’s sustainable development.
Keywords: National governance; national governance effectiveness; modern public administration; development-oriented governance; innovation in governance approaches; digital transformation.
1. Hiệu quả quản trị quốc gia và các yếu tố quyết định hiệu quả quản trị quốc gia
1.1. Quản trị quốc gia
Học thuyết Mác – Lênin chỉ ra rằng, Nhà nước là một thiết chế quyền lực công đặc biệt, xuất hiện trong điều kiện lịch sử nhất định, khi xã hội phát triển đến trình độ mà các mâu thuẫn lợi ích không thể được điều hòa bằng các cơ chế tự quản của cộng đồng. Trong tác phẩm Nguồn gốc của gia đình, của chế độ tư hữu và của Nhà nước, Ph.Ăngghen khẳng định Nhà nước ra đời từ nhu cầu duy trì trật tự xã hội và tổ chức đời sống cộng đồng trong điều kiện phân hóa xã hội ngày càng sâu sắc (Engels, 1884/1972). Do đó, ngay từ khi xuất hiện, Nhà nước không chỉ thực hiện chức năng bảo đảm trật tự mà còn đảm nhiệm vai trò tổ chức, điều hành và thúc đẩy sự phát triển của xã hội. Kế thừa và phát triển sáng tạo học thuyết Mác – Lênin trong điều kiện Việt Nam, Chủ tịch Hồ Chí Minh khẳng định bản chất của Nhà nước là Nhà nước của dân, do dân và vì dân; mọi quyền lực nhà nước đều thuộc về Nhân dân và phải phục vụ lợi ích của Nhân dân. Người nhấn mạnh: “Nước ta là nước dân chủ, địa vị cao nhất là dân, vì dân là chủ”1 (Hồ Chí Minh, 2011, t.7, tr.434). Quan điểm đó phản ánh một nguyên lý có giá trị bền vững: quyền lực nhà nước chỉ thực sự có ý nghĩa khi được sử dụng để phục vụ Nhân dân và thúc đẩy sự phát triển của xã hội. Trong một thời gian dài, chức năng này chủ yếu được thực hiện thông qua mô hình quản lý hành chính truyền thống dựa trên hệ thống mệnh lệnh và kiểm soát theo cấp bậc. Tuy nhiên, cùng với sự phát triển của kinh tế thị trường, toàn cầu hóa, chuyển đổi số và xã hội tri thức, các vấn đề công ngày càng mang tính liên ngành, liên vùng, đa chủ thể và có độ phức tạp cao. Nhà nước không còn là chủ thể duy nhất nắm giữ thông tin, nguồn lực và năng lực giải quyết các vấn đề xã hội. Thực tiễn đó đặt ra yêu cầu chuyển từ tư duy quản lý sang tư duy quản trị.
Theo Ngân hàng Thế giới, quản trị là quá trình thực thi quyền lực trong việc quản lý các nguồn lực kinh tế và xã hội nhằm phục vụ phát triển (World Bank, 1992)2. OECD (2024)3 cho rằng, quản trị công hiện đại là quá trình phối hợp giữa Nhà nước, thị trường và xã hội nhằm tạo ra giá trị công và nâng cao chất lượng cuộc sống của người dân. Trên cơ sở đó, quản trị quốc gia có thể được hiểu là quá trình Nhà nước cùng các chủ thể xã hội thiết kế, vận hành và điều phối hệ thống thể chế, chính sách và nguồn lực nhằm giải quyết các vấn đề công và thúc đẩy phát triển bền vững.
Điểm gặp gỡ trong các nghiên cứu của World Bank, OECD, North, Kaufmann, Sen và Stiglitz là đều xem quản trị quốc gia như một phương thức tổ chức và sử dụng quyền lực công để tạo ra sự phát triển. Theo cách tiếp cận này, giá trị của quản trị quốc gia không được đo bằng quy mô quyền lực hay bộ máy nhà nước mà bằng khả năng chuyển hóa quyền lực, thể chế và nguồn lực thành những kết quả phát triển cụ thể cho xã hội. Đây cũng chính là quá trình tạo ra giá trị công mà Moore (1995)4 xác định là mục tiêu trung tâm của quản trị công hiện đại.
Về bản chất, quản trị quốc gia là quá trình Nhà nước sử dụng quyền lực quốc gia và hệ thống thể chế để định hướng, điều phối và huy động sự tham gia của các chủ thể xã hội nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển. Khác với quản lý hành chính truyền thống chủ yếu dựa trên mệnh lệnh và kiểm soát, quản trị quốc gia nhấn mạnh vai trò kiến tạo thể chế, điều phối lợi ích và huy động sự tham gia của Nhà nước, thị trường và xã hội. Trong mô hình này, Nhà nước không phải là chủ thể duy nhất tạo ra phát triển, nhưng giữ vai trò trung tâm trong việc thiết kế “luật chơi”, định hướng chiến lược và bảo đảm vận hành hiệu quả của toàn bộ hệ thống quốc gia.
Quan điểm trên có cơ sở vững chắc trong kinh tế học thể chế. North (1990)5 cho rằng, thể chế là các quy tắc chính thức và phi chính thức định hình hành vi của con người; chất lượng thể chế quyết định chi phí giao dịch, hiệu quả phối hợp xã hội và là một trong những nguyên nhân căn bản tạo nên sự khác biệt về trình độ phát triển giữa các quốc gia. Điều đó cho thấy, sự phát triển của một quốc gia không chỉ phụ thuộc vào nguồn lực tự nhiên hay quy mô vốn đầu tư mà còn phụ thuộc vào năng lực thiết kế và vận hành hệ thống thể chế.
Như vậy, quản trị quốc gia có thể được hiểu là quá trình tổ chức, điều hành và điều phối các nguồn lực quốc gia thông qua hệ thống thể chế và quyền lực công nhằm tạo ra giá trị công, thực hiện lợi ích quốc gia và thúc đẩy phát triển bền vững. Tuy nhiên, không phải mọi hệ thống quản trị đều tạo ra kết quả phát triển tương xứng với tiềm năng và nguồn lực hiện có. Vì vậy, vấn đề cốt lõi không chỉ là quản trị quốc gia mà là quản trị quốc gia hiệu quả.
1.2. Hiệu quả quản trị quốc gia
Lý thuyết thể chế mới6 chỉ ra rằng, sự khác biệt về phát triển giữa các quốc gia không chủ yếu nằm ở nguồn lực tự nhiên mà ở chất lượng thể chế và phương thức tổ chức xã hội. Trong khi đó, Amartya Sen (1999)7 khẳng định phát triển thực chất là sự mở rộng năng lực và cơ hội của con người; còn Joseph Stiglitz (2015)8 nhấn mạnh vai trò quyết định của chất lượng quản trị đối với việc phân bổ nguồn lực và thúc đẩy tăng trưởng bao trùm. Điểm gặp gỡ của các cách tiếp cận này là đều khẳng định rằng nguồn lực chỉ tạo ra tiềm năng phát triển, còn chất lượng quản trị mới quyết định mức độ hiện thực hóa tiềm năng đó thành kết quả phát triển thực tế. Tuy nhiên, việc xác định mục tiêu của quản trị quốc gia mới chỉ giải quyết câu hỏi quốc gia cần hướng tới điều gì; vấn đề quan trọng hơn là làm thế nào để đánh giá mức độ hiện thực hóa các mục tiêu đó trong thực tiễn. Một hệ thống quản trị có thể được thiết kế với những mục tiêu rất đúng đắn, sở hữu nguồn lực dồi dào và bộ máy tổ chức quy mô lớn, nhưng điều đó không đồng nghĩa với việc tạo ra các kết quả phát triển tương ứng.
Lịch sử phát triển thế giới cho thấy, sự khác biệt giữa các quốc gia không chủ yếu nằm ở quy mô nguồn lực hay quyền lực nhà nước mà ở khả năng chuyển hóa các nguồn lực và quyền lực đó thành tăng trưởng kinh tế, tiến bộ xã hội, năng lực đổi mới sáng tạo và chất lượng cuộc sống của người dân. Nói cách khác, giá trị thực sự của quản trị quốc gia không được phản ánh ở những gì quốc gia sở hữu mà ở những kết quả phát triển mà hệ thống quản trị tạo ra từ các nguồn lực hiện có. Chính vì vậy, bên cạnh việc nghiên cứu bản chất, mục tiêu và cơ chế vận hành của quản trị quốc gia, cần có một cách tiếp cận sâu hơn nhằm đánh giá năng lực hiện thực hóa các mục tiêu phát triển của hệ thống quản trị. Cách tiếp cận đó được thể hiện qua nghiên cứu về hiệu quả quản trị quốc gia.
Hiệu quả quản trị quốc gia là mức độ mà hệ thống quản trị quốc gia hiện thực hóa các mục tiêu phát triển thông qua việc huy động, phân bổ và sử dụng tối ưu các nguồn lực xã hội nhằm tạo ra giá trị công, nâng cao chất lượng cuộc sống của người dân và bảo đảm sự phát triển bền vững với chi phí xã hội thấp nhất. Như vậy, cũng có nghĩa là quản trị quốc gia trả lời câu hỏi quyền lực công được tổ chức và vận hành như thế nào, còn hiệu quả quản trị quốc gia trả lời câu hỏi quan trọng hơn: đó là quyền lực công đã tạo ra được những gì cho sự phát triển của đất nước và hạnh phúc của Nhân dân. Theo nghĩa khái quát, hiệu quả quản trị quốc gia phản ánh mối quan hệ giữa kết quả phát triển đạt được và nguồn lực đã sử dụng để tạo ra những kết quả đó. Một quốc gia được xem là có hiệu quả quản trị cao khi tạo ra nhiều kết quả phát triển hơn từ cùng một lượng nguồn lực hoặc đạt được cùng một kết quả phát triển với mức chi phí nguồn lực thấp hơn. Tuy nhiên, hiệu quả quản trị quốc gia là kết quả tổng hợp của nhiều yếu tố cấu thành nên hệ thống quản trị.
Các nghiên cứu của World Bank, OECD, UNDP, North, Fukuyama, Kaufmann và nhiều học giả về quản trị công hiện đại cho thấy chất lượng quản trị chịu tác động đồng thời của chất lượng thể chế, năng lực nhà nước, mức độ tham gia của xã hội, trách nhiệm giải trình và khả năng thích ứng với những thay đổi của môi trường phát triển. Trên cơ sở tổng hợp các cách tiếp cận lý thuyết về quản trị quốc gia, quản trị công hiện đại và quản trị số, tác giả đề xuất khung phân tích khái quát về các yếu tố tác động đến hiệu quả quản trị quốc gia như sau:
EG = f (I, SC, DG, P, A)
Trong đó:
I (Institutions): chất lượng thể chế;
SC (State Capacity): năng lực Nhà nước;
DG (Digital Governance): năng lực quản trị số;
P (Participation): mức độ tham gia của xã hội;
A (Accountability): trách nhiệm giải trình.
Theo khung phân tích này, hiệu quả quản trị quốc gia là hàm số phụ thuộc vào chất lượng của các yếu tố cấu thành nên hệ thống quản trị. Chất lượng thể chế tạo lập các quy tắc và khuôn khổ vận hành của xã hội; năng lực nhà nước quyết định khả năng hoạch định và thực thi chính sách; quản trị số nâng cao hiệu quả điều hành và xử lý thông tin; sự tham gia của xã hội góp phần nâng cao tính đồng thuận và chất lượng quyết sách; trong khi trách nhiệm giải trình giúp kiểm soát quyền lực và củng cố niềm tin công chúng. Sự tương tác giữa các yếu tố này tạo nên năng lực vận hành tổng thể của hệ thống quản trị và quyết định mức độ chuyển hóa nguồn lực thành các kết quả phát triển.
Tuy nhiên, xét từ góc độ cơ chế vận hành, các yếu tố trên chỉ phát huy tác dụng khi được kết nối bởi một biến số trung tâm: phương thức điều hành. Cùng một hệ thống thể chế có thể tạo ra các kết quả khác nhau; cùng một bộ máy nhà nước có thể vận hành hiệu quả hoặc trì trệ; cùng một nền tảng công nghệ có thể thúc đẩy hoặc cản trở sự phát triển. Do đó, hiệu quả quản trị không chỉ phụ thuộc vào việc quốc gia có những nguồn lực và thiết chế nào, mà còn phụ thuộc vào cách thức tổ chức, phối hợp và vận hành các nguồn lực và thiết chế đó trong thực tiễn. Hiệu quả quản trị quốc gia không chỉ là mục tiêu của quản trị mà còn là thước đo năng lực lãnh đạo, năng lực cầm quyền và năng lực phục vụ Nhân dân của Nhà nước.
Trong bối cảnh hội nhập quốc tế và toàn cầu hóa, hiệu quả quản trị quốc gia được công bố, phản ánh qua kết quả phát triển và những giá trị thực tế mà người dân được thụ hưởng, góp phần tăng tính tin cậy và uy tín của Đảng và Nhà nước. Thực tiễn cho thấy tồn tại quan điểm cho rằng quản trị quốc gia hiện đại đồng nghĩa với việc thu hẹp vai trò của Nhà nước hoặc phủ nhận vai trò lãnh đạo chính trị. Tuy nhiên, cả lý luận lẫn thực tiễn phát triển đều cho thấy điều ngược lại. Các nghiên cứu về Nhà nước kiến tạo phát triển của Chalmers Johnson (1982)9, Peter Evans (1995) và Mariana Mazzucato (2013)10 đều khẳng định, không có quốc gia phát triển thành công nào thiếu một Nhà nước có năng lực hoạch định chiến lược, điều phối nguồn lực và dẫn dắt phát triển. Vì vậy, quản trị quốc gia hiện đại không phải là sự thay thế Nhà nước bằng thị trường hay xã hội, càng không phải là sự phủ nhận vai trò lãnh đạo chính trị, mà là quá trình nâng cao năng lực của Nhà nước để thực hiện tốt hơn chức năng kiến tạo phát triển, phục vụ Nhân dân và tạo ra giá trị công. Điều này hoàn toàn phù hợp với bản chất của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam và nhất quán với quan điểm của Đảng về xây dựng nền quản trị quốc gia hiện đại, hiệu quả, hiệu lực.
2. Đổi mới phương thức điều hành từ mệnh lệnh hành chính đến quản trị kiến tạo – xu hướng phát triển của quản trị quốc gia hiện đại
Phương thức điều hành là cách thức mà Nhà nước sử dụng quyền lực công để tổ chức, điều phối và tác động đến các chủ thể trong xã hội nhằm thực hiện các mục tiêu quản lý và phát triển. Trong lịch sử phát triển của nền hành chính nhà nước, phương thức điều hành bằng mệnh lệnh hành chính là phương thức chủ đạo trong mô hình quản lý nhà nước truyền thống. Cơ sở lý luận của phương thức này gắn với mô hình hành chính quan liêu của Max Weber, trong đó Nhà nước thực hiện chức năng quản lý xã hội chủ yếu thông qua hệ thống quyền lực theo thứ bậc, các quy định pháp lý mang tính bắt buộc và cơ chế kiểm tra, giám sát việc tuân thủ (Weber, 1976)11.
Phương thức điều hành bằng mệnh lệnh hành chính là cách thức Nhà nước sử dụng quyền lực công mang tính áp đặt thông qua các quyết định hành chính, quy định pháp luật và cơ chế kiểm soát từ trên xuống nhằm buộc các chủ thể trong xã hội thực hiện các mục tiêu quản lý do Nhà nước xác định. Nội dung chủ yếu của phương thức điều hành bằng mệnh lệnh hành chính là ban hành các quyết định hành chính mang tính bắt buộc, tổ chức thực hiện theo hệ thống cấp bậc từ trên xuống, kiểm tra việc chấp hành và xử lý vi phạm.
Trong phân bổ nguồn lực, phương thức điều hành bằng mệnh lệnh hành chính trong quản lý nhà nước truyền thống chủ yếu dựa trên quyết định hành chính và quản lý xã hội thông qua cơ chế kiểm soát và tuân thủ. Từ đó dẫn đến việc trong phương thức điều hành quyền lực mang tính tập trung và thứ bậc, quan hệ điều hành chủ yếu là quan hệ giữa cấp trên và cấp dưới, và hiệu quả được đánh giá chủ yếu dựa trên mức độ tuân thủ quy định. Ở đây, Nhà nước giữ vai trò trung tâm và trực tiếp giải quyết phần lớn các vấn đề công, nhưng cơ chế phối hợp với doanh nghiệp và xã hội còn hạn chế.
Trong điều kiện nền kinh tế kế hoạch hoặc khi xử lý các tình huống đòi hỏi tính mệnh lệnh cao như quốc phòng, an ninh, thiên tai, dịch bệnh, phương thức này có những ưu điểm nhất định về tính thống nhất và khả năng huy động nhanh nguồn lực. Tuy nhiên, khi các vấn đề phát triển ngày càng phức tạp và đa chiều, phương thức điều hành dựa chủ yếu vào mệnh lệnh hành chính bộc lộ những hạn chế về tính linh hoạt, khả năng phối hợp và hiệu quả trong việc sử dụng nguồn lực. Thực tiễn này đã thúc đẩy các quốc gia chuyển đổi mạnh mẽ từ mệnh lệnh hành chính sang quản trị kiến tạo, gắn với 3 giai đoạn phát triển của mô hình hành chính công truyền thống, mô hình quản lý công mới và mô hình quản trị công, quản trị quốc gia.
Quá trình chuyển đổi này bắt đầu từ các cuộc cải cách khu vực công ở Anh và New Zealand cuối thập niên 70, đầu thập niên 80; phát triển thành làn sóng cải cách hành chính toàn cầu trong thập niên 80 – 90 dưới ảnh hưởng của quản lý công mới (NPM); và từ giữa thập niên 90 thế kỷ XX đến nay tiếp tục phát triển thành xu hướng quản trị quốc gia hiện đại (Governance), trong đó Nhà nước chuyển từ vai trò quản lý, kiểm soát sang vai trò kiến tạo phát triển, điều phối và huy động các nguồn lực xã hội để tạo ra giá trị công và phát triển bền vững.
Đối với Việt Nam, tiến trình chuyển đổi mới quản lý nhà nước diễn ra từ từ công cuộc Đổi mới năm 1986; từng bước phát triển thông qua quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và cải cách hành chính; được chính thức hóa về mặt chính trị trong Văn kiện Đại hội XIII của Đảng với yêu cầu xây dựng nền quản trị quốc gia hiện đại, hiệu quả; và được cụ thể hóa rõ nét trong Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới. Cùng với quá trình đổi mới và phát triển, Nhà nước chuyển từ vai trò quản lý trực tiếp sang vai trò kiến tạo phát triển, định hướng, điều phối và thúc đẩy sự tham gia của các chủ thể xã hội.
Đổi mới phương thức điều hành thực chất là quá trình chuyển đổi phương thức thực thi quyền lực công từ mô hình quản lý dựa chủ yếu vào mệnh lệnh hành chính sang mô hình quản trị dựa trên thể chế, pháp luật, cơ chế phối hợp, trách nhiệm giải trình và sự tham gia của xã hội nhằm nâng cao hiệu quả quản trị và năng lực phát triển quốc gia. Đây là quá trình chuyển từ tư duy “Nhà nước quản lý và kiểm soát” sang tư duy “Nhà nước kiến tạo và phục vụ phát triển”; từ việc sử dụng quyền lực công như công cụ điều khiển xã hội sang sử dụng quyền lực công như công cụ huy động, phân bổ và phát huy hiệu quả các nguồn lực vì lợi ích chung. Vì vậy, đổi mới phương thức điều hành là quá trình cải biến cách thức tổ chức, thực thi và kiểm soát quyền lực công theo hướng chuyển từ điều hành chủ yếu bằng mệnh lệnh hành chính và can thiệp trực tiếp sang điều hành dựa trên pháp luật, thể chế, cơ chế chính sách, công nghệ, dữ liệu và sự phối hợp giữa Nhà nước với thị trường và xã hội nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của khu vực công và thúc đẩy phát triển bền vững.
Tiếp cận theo nghĩa hẹp, đổi mới phương thức điều hành tập trung vào việc thay đổi phương pháp lãnh đạo, quản lý, ra quyết định và tổ chức thực hiện chính sách công. Ở cách tiếp cận theo nghĩa rộng, đây là quá trình chuyển đổi từ mô hình Government (quản lý hành chính truyền thống) sang mô hình Governance (quản trị hiện đại), trong đó Nhà nước giữ vai trò trung tâm nhưng không phải là chủ thể duy nhất tham gia giải quyết các vấn đề công cộng. Đổi mới phương thức điều hành từ mệnh lệnh hành chính sang quản trị kiến tạo có ý nghĩa quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả quản trị quốc gia. Điều này có thể được giải thích bởi việc đổi mới phương thức điều hành giúp nâng cao năng lực hoạch định chính sách, giảm chi phí quản lý, tăng hiệu quả sử dụng nguồn lực công và nâng cao chất lượng cung ứng dịch vụ công. Đây là điều kiện quan trọng để chuyển hóa các nguồn lực phát triển thành những kết quả phát triển thực chất cho xã hội.
Từ góc độ khoa học quản trị, hiệu quả của một mô hình chính trị – hành chính cuối cùng được đánh giá bằng khả năng tạo ra sự phát triển và nâng cao phúc lợi của nhân dân. Do đó, đổi mới phương thức điều hành không chỉ là yêu cầu nâng cao hiệu quả quản trị quốc gia mà còn là quá trình hiện thực hóa mục tiêu xây dựng Nhà nước của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân. Những kết quả đạt được trong cải cách hành chính, chuyển đổi số, phát triển kinh tế – xã hội, nâng cao chất lượng cuộc sống của người dân và tăng cường vị thế quốc gia chính là những minh chứng thực tiễn thuyết phục về tính đúng đắn của đường lối đổi mới và mô hình quản trị quốc gia ở Việt Nam. Đây cũng chính là xu hướng vận động khách quan của quản lý và quản trị khu vực công trong thế kỷ XXI.
Khác với mô hình điều hành bằng mệnh lệnh hành chính, quản trị kiến tạo là phương thức thực thi quyền lực công trong đó Nhà nước giữ vai trò kiến tạo thể chế, dẫn dắt chiến lược, điều phối nguồn lực và huy động sự tham gia của xã hội nhằm tối đa hóa giá trị công và chuyển hóa hiệu quả các nguồn lực quốc gia thành các kết quả phát triển bền vững. Vì thế, bản chất của phương thức điều hành bằng quản trị kiến tạo không phải là áp đặt hành vi mà là tạo điều kiện để các chủ thể phát huy năng lực và cùng tham gia giải quyết các vấn đề công. Quản trị kiến tạo là phương thức thực thi quyền lực công trong đó Nhà nước giữ vai trò kiến tạo thể chế, dẫn dắt chiến lược, điều phối nguồn lực và huy động sự tham gia của xã hội nhằm tối đa hóa giá trị công và chuyển hóa hiệu quả các nguồn lực quốc gia thành các kết quả phát triển bền vững.
Nội dung chủ yếu của phương thức điều hành theo quản trị kiến tạo gồm: (1) Kiến tạo thể chế và môi trường phát triển. (2) Định hướng chiến lược và dẫn dắt phát triển. (3) Điều phối và kết nối các nguồn lực xã hội. (4) Thúc đẩy đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số. (5) Tăng cường đối thoại, hợp tác và đồng quản trị. (6) Nâng cao trách nhiệm giải trình và tính minh bạch.
3. Đổi mới phương thức điều hành, nâng cao hiệu quả quản trị quốc gia ở Việt Nam
Trong khoa học quản trị hiện đại, đổi mới không chỉ xuất hiện khi hệ thống quản lý gặp khó khăn hay khủng hoảng mà còn là một thuộc tính nội tại của quản trị hiệu quả. Peter F. Drucker cho rằng quản lý không chỉ nhằm duy trì hoạt động hiện tại mà còn phải tạo ra tương lai thông qua đổi mới (Drucker, 1985)12. Tương tự, lý thuyết cải tiến liên tục của Deming khẳng định rằng không tồn tại trạng thái tối ưu cuối cùng trong quản lý; mọi quy trình và phương thức điều hành đều có thể tiếp tục được hoàn thiện nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động (Deming, 1986)13. Trong lĩnh vực quản trị công, OECD cũng xem đổi mới là một chức năng cốt lõi và mang tính chiến lược của khu vực công, thể hiện ở việc không ngừng tìm kiếm các phương thức quản trị tốt hơn nhằm tạo ra nhiều giá trị công cho xã hội (OECD, 2019; OECD, 2022)14.
Từ góc độ đó, nâng cao hiệu quả quản trị quốc gia không chỉ là khắc phục những hạn chế hiện có mà còn là quá trình cải tiến liên tục nhằm sử dụng hiệu quả hơn các nguồn lực phát triển. Vì vậy, vấn đề đặt ra không chỉ là quản trị quốc gia đang hiệu quả đến đâu, mà còn là làm thế nào để quản trị hiệu quả hơn. Đây chính là cơ sở lý luận để khẳng định rằng đổi mới phương thức điều hành từ mệnh lệnh hành chính sang quản trị kiến tạo phát triển là một yêu cầu khách quan và là động lực quan trọng nhằm nâng cao hiệu quả quản trị quốc gia ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. Nâng cao hiệu quả quản trị không đồng nhất với việc nâng cao các thành tố của hiệu quả quản trị quốc gia. Nâng cao hiệu quả quản trị quốc gia không phải là bản thân hiệu quả mà là quá trình làm cho khả năng tạo ra giá trị công của hệ thống quản trị ngày càng lớn hơn. Nếu hiệu quả quản trị quốc gia phản ánh trạng thái và mức độ thành công của hệ thống quản trị tại một thời điểm nhất định thì việc nâng cao hiệu quả quản trị quốc gia phản ánh quá trình cải cách, đổi mới và hoàn thiện hệ thống quản trị nhằm tạo ra mức hiệu quả cao hơn trong tương lai.
Hiệu quả quản trị quốc là trạng thái phản ánh mức độ thành công của hệ thống quản trị trong việc chuyển hóa các nguồn lực đầu vào thành các kết quả đầu ra và các tác động phát triển. Một quốc gia có thể sở hữu nguồn lực lớn về vốn, lao động, tài nguyên hay công nghệ, nhưng nếu thiếu năng lực quản trị tương ứng thì các nguồn lực đó không thể chuyển hóa thành tăng trưởng, phúc lợi và năng lực cạnh tranh quốc gia. Vì vậy, đổi mới phương thức quản trị từ mệnh lệnh hành chính đến quản trị kiến tạo là quá trình gắn với đổi mới thể chế, cải cách hành chính, hiện đại hóa nền công vụ, chuyển đổi số, tăng cường sự tham gia của xã hội và đổi mới phương thức điều hành cũng sẽ giúp cùng một lượng nguồn lực đầu vào có thể tạo ra nhiều kết quả phát triển hơn trước. Điều này giải thích vì sao đổi mới phương thức quản trị từ mệnh lệnh hành chính sang quản trị kiến tạo là giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản trị quốc gia ở Việt Nam hiện nay.
Về phương diện lý luận, việc nâng cao hiệu quả quản trị quốc gia là một tất yếu khách quan xuất phát từ ba quy luật cơ bản của sự phát triển.
Thứ nhất, đó là quy luật khan hiếm nguồn lực. Kinh tế học hiện đại khẳng định rằng mọi xã hội đều phải đối mặt với sự khan hiếm tương đối của các nguồn lực so với nhu cầu phát triển. Trong bối cảnh nguồn lực tài chính công, tài nguyên thiên nhiên và nguồn nhân lực đều có giới hạn, quốc gia nào có khả năng tạo ra nhiều giá trị phát triển hơn từ cùng một lượng nguồn lực sẽ có lợi thế cạnh tranh lớn hơn. Do đó, nâng cao hiệu quả quản trị quốc gia thực chất là nâng cao năng lực chuyển hóa nguồn lực thành năng lực phát triển.
Thứ hai, đó là quy luật gia tăng tính liên ngành, liên vùng, phức hợp và đa chủ thể, đòi hỏi cần có phương thức quản trị linh hoạt hơn, có khả năng huy động và phối hợp nhiều chủ thể tham gia. Đây chính là cơ sở lý luận dẫn tới sự hình thành các lý thuyết quản trị hiện đại, như: Quản lý công mới (New Public Management) và Quản trị công mới (New Public Governance), trong đó nhấn mạnh vai trò của hợp tác, đồng kiến tạo giá trị công và quản trị mạng lưới.
Thứ ba, quy luật cạnh tranh quốc gia trong bối cảnh toàn cầu hóa. Nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới cho thấy chất lượng thể chế và quản trị có mối liên hệ chặt chẽ với tăng trưởng kinh tế, chất lượng dịch vụ công, cơ hội phát triển và khả năng duy trì thành quả phát triển trong dài hạn. Những quốc gia có hệ thống quản trị minh bạch, hiệu quả và có trách nhiệm giải trình cao thường đạt được kết quả phát triển kinh tế – xã hội tốt hơn và bền vững hơn.
Mặc dù yếu tố tạo ra hiệu quả quản trị quốc gia và các yếu tố tạo ra sự nâng cao hiệu quả quản trị quốc gia có liên quan nhưng hiệu quả quản trị quốc gia được hình thành chủ yếu từ các yếu tố nền tảng của hệ thống quản trị như chất lượng thể chế, năng lực của bộ máy nhà nước, chất lượng chính sách công, tính pháp quyền, khả năng kiểm soát tham nhũng, chất lượng dịch vụ công và mức độ tham gia của người dân vào quá trình quản trị. Đây là những yếu tố cấu thành nên năng lực vận hành thực tế của hệ thống quản trị.
Hệ thống chỉ số WGI của WB hiện cũng đo lường hiệu quả quản trị thông qua sáu nhóm thành tố, gồm: tiếng nói và trách nhiệm giải trình, ổn định chính trị, hiệu quả chính phủ, chất lượng điều tiết, pháp quyền và kiểm soát tham nhũng. Nhưng các yếu tố nâng cao hiệu quả quản trị quốc gia là những yếu tố mang tính động lực và cải cách. Bao gồm: đổi mới phương thức điều hành từ mệnh lệnh hành chính sang quản trị kiến tạo phát triển; cải cách thể chế nhằm loại bỏ các rào cản phát triển; phân cấp, phân quyền hợp lý; chuyển đổi số và quản trị dựa trên dữ liệu; tăng cường minh bạch và trách nhiệm giải trình; phát huy vai trò của doanh nghiệp, người dân và các tổ chức xã hội trong quá trình đồng kiến tạo chính sách; cũng như nâng cao năng lực học hỏi và thích ứng của nhà nước trước những biến động của môi trường phát triển. Chính các yếu tố này tạo ra sự thay đổi trong chất lượng vận hành của hệ thống quản trị và làm cho hiệu quả quản trị quốc gia được cải thiện theo thời gian.
Về logic lý luận, nếu hiệu quả quản trị quốc gia phản ánh khả năng chuyển hóa nguồn lực thành kết quả phát triển, thì phương thức điều hành chính là cơ chế quyết định nguồn lực được huy động, phân bổ và sử dụng như thế nào. Do đó, khi phương thức điều hành thay đổi theo hướng hiệu quả hơn, năng lực tạo ra giá trị công của hệ thống quản trị cũng được nâng cao. Đây chính là cơ sở để khẳng định rằng đổi mới phương thức điều hành là một trong những động lực trực tiếp của quá trình nâng cao hiệu quả quản trị quốc gia.
Điều này phản ánh ở các khía cạnh sau đây:
(1) Đổi mới phương thức điều hành tạo ra cơ chế chuyển hóa nguồn lực hiệu quả hơn.
Trong mô hình quản lý hành chính truyền thống, Nhà nước chủ yếu sử dụng quyền lực công thông qua các mệnh lệnh hành chính, cơ chế kiểm soát theo cấp bậc và sự can thiệp trực tiếp vào các hoạt động kinh tế – xã hội, phù hợp với điều kiện nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung hoặc môi trường phát triển tương đối đơn giản. Tuy nhiên, khi nền kinh tế chuyển sang cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng, các vấn đề phát triển trở nên đa chiều, liên ngành, liên vùng và liên chủ thể. Trong bối cảnh đó, phương thức điều hành dựa chủ yếu vào mệnh lệnh hành chính bộc lộ nhiều hạn chế như chi phí điều phối cao, phản ứng chính sách chậm, thông tin bất đối xứng, thiếu động lực sáng tạo và khó huy động hiệu quả các nguồn lực ngoài nhà nước.
Lý thuyết quản trị công hiện đại cho rằng, vai trò của Nhà nước không còn chỉ là người điều khiển mà ngày càng trở thành người kiến tạo, người điều phối, dẫn dắt phát triển, dẫn đến việc Nhà nước tập trung xây dựng thể chế, định hướng chiến lược, tạo lập môi trường thuận lợi và kết nối các chủ thể để cùng tham gia tạo ra giá trị công. Sự chuyển đổi này làm thay đổi căn bản cơ chế phân bổ và sử dụng nguồn lực xã hội, giúp cùng một lượng nguồn lực đầu vào có thể tạo ra kết quả phát triển lớn hơn, qua đó nâng cao hiệu quả quản trị quốc gia.
(2) Quản trị kiến tạo phát triển nâng cao hiệu quả quản trị thông qua năm cơ chế tác động chủ yếu, là nâng cao chất lượng thể chế và chính sách công, tăng cường khả năng huy động và phối hợp các nguồn lực xã hội, nâng cao tính thích ứng và năng lực phản ứng chính sách, nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình và thúc đẩy đổi mới sáng tạo trong khu vực công.
(3) Đổi mới phương thức điều hành là yêu cầu khách quan để nâng cao hiệu quả quản trị quốc gia ở Việt Nam.
Đối với Việt Nam, quá trình đổi mới phương thức điều hành được thể hiện rõ nét thông qua cải cách hành chính gắn với việc xây dựng cơ chế một cửa, một cửa liên thông điện tử. Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021–2030 tiếp tục thúc đẩy chuyển đổi từ nền hành chính quản lý sang nền hành chính phục vụ, lấy người dân và doanh nghiệp làm trung tâm. Việc cắt giảm điều kiện kinh doanh, đơn giản hóa thủ tục hành chính và mở rộng cơ chế giải quyết thủ tục theo mô hình một cửa đã góp phần giảm chi phí tuân thủ, rút ngắn thời gian xử lý công việc và nâng cao chất lượng dịch vụ công.
Đồng thời, cơ chế một cửa điện tử cũng làm thay đổi phương thức phối hợp giữa các cơ quan nhà nước theo hướng liên thông, chia sẻ trách nhiệm và lấy kết quả phục vụ làm thước đo hiệu quả hoạt động. Đây là minh chứng cho sự chuyển đổi từ phương thức điều hành dựa chủ yếu vào kiểm soát hành chính sang phương thức quản trị hiện đại, coi người dân và doanh nghiệp là đối tượng phục vụ, qua đó nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực và tạo ra nhiều giá trị công cho xã hội. Cùng với cải cách hành chính, chuyển đổi số và đẩy mạnh phân cấp, phân quyền đang trở thành những động lực quan trọng trong quá trình đổi mới phương thức điều hành ở Việt Nam.
Việc triển khai Chương trình chuyển đổi số quốc gia, xây dựng Chính phủ số, phát triển cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư và kết nối, chia sẻ dữ liệu giữa các cơ quan nhà nước đã tạo bước chuyển từ quản lý dựa trên hồ sơ giấy sang quản trị dựa trên dữ liệu. Nhờ đó, nhiều quy trình được tự động hóa, thời gian xử lý công việc được rút ngắn, chi phí giao dịch giảm và tính minh bạch trong hoạt động công quyền được nâng cao. Song song với đó, chủ trương tăng cường phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương đã tạo điều kiện để các cấp chính quyền chủ động hơn trong việc huy động, phân bổ và sử dụng nguồn lực phù hợp với điều kiện thực tiễn, đồng thời gắn quyền hạn với trách nhiệm giải trình.
Sự kết hợp giữa quản trị dựa trên dữ liệu và trao quyền cho cấp thực thi đã góp phần nâng cao tính linh hoạt, khả năng phản ứng với chính sách và hiệu quả vận hành của bộ máy nhà nước. Đây là biểu hiện rõ nét của quá trình chuyển đổi từ mô hình điều hành tập trung, mệnh lệnh sang mô hình quản trị kiến tạo, thích ứng và hướng tới kết quả phát triển.
Những kết quả trên cho thấy, đổi mới phương thức điều hành ở Việt Nam không chỉ là sự thay đổi về kỹ thuật quản lý mà còn từng bước làm thay đổi cơ chế vận hành của hệ thống quản trị quốc gia. Thông qua cải cách hành chính, chuyển đổi số, xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia, phát triển cơ chế một cửa điện tử, cắt giảm điều kiện kinh doanh và đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, Nhà nước đã từng bước nâng cao năng lực huy động, phân bổ và sử dụng các nguồn lực phát triển, tăng cường tính minh bạch, trách nhiệm giải trình và khả năng thích ứng của bộ máy công quyền. Điều đó khẳng định rằng đổi mới phương thức điều hành không chỉ là yêu cầu của lý luận quản trị hiện đại mà còn là động lực thực tiễn quan trọng góp phần nâng cao hiệu quả quản trị quốc gia ở Việt Nam hiện nay.
4. Kết luận
Hiệu quả quản trị quốc gia phản ánh năng lực của Nhà nước trong việc chuyển hóa quyền lực, thể chế và các nguồn lực phát triển thành những kết quả thực chất cho đất nước và Nhân dân. Trên cơ sở các lý thuyết về thể chế, quản trị công hiện đại và Nhà nước kiến tạo phát triển, nghiên cứu cho thấy phương thức điều hành giữ vai trò cơ chế trung tâm, quyết định và hiệu quả trong việc huy động, phân bổ và sử dụng các nguồn lực xã hội. Sự chuyển đổi từ phương thức điều hành dựa chủ yếu vào mệnh lệnh hành chính sang quản trị kiến tạo phát triển là xu hướng khách quan của quản trị quốc gia hiện đại, đồng thời là yêu cầu tất yếu đối với Việt Nam trong bối cảnh phát triển mới.
Thực tiễn cải cách hành chính, chuyển đổi số, phân cấp, phân quyền và hoàn thiện thể chế thời gian qua đã cho thấy việc đổi mới phương thức điều hành góp phần nâng cao năng lực nhà nước, nâng cao chất lượng dịch vụ công, phát huy sự tham gia của xã hội và tạo ra nhiều giá trị công cộng hơn. Vì vậy, tiếp tục đổi mới phương thức điều hành theo hướng kiến tạo, minh bạch, trách nhiệm giải trình và dựa trên dữ liệu không chỉ là giải pháp nâng cao hiệu quả quản trị quốc gia mà còn là điều kiện quan trọng để hiện thực hóa mục tiêu phát triển nhanh, bền vững và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện đại, hiệu năng, hiệu lực, hiệu quả.
Chú thích:
1. Hồ Chí Minh toàn tập (2011). Tập 7. H. NXB Chính trị quốc gia Sự thật.
2. World Bank (1992). Governance and Development. Washington, DC: World Bank.
3. OECD (2024). OECD Public Governance Review Framework. Paris: OECD Publishing.
4. Moore, M. H. (1995). Creating Public Value: Strategic Management in Government. Cambridge, MA: Harvard University Press.
5, 6. North, D. C. (1990). Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge: Cambridge University Press.
7. Sen, A. (1999). Development as Freedom. Oxford: Oxford University Press.
8. Stiglitz, J. E. (2015). The Great Divide: Unequal Societies and What We Can Do About Them. New York: W. W. Norton & Company.
9. Johnson, C. (1982). MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy, 1925–1975. Stanford: Stanford University Press.
10. Mazzucato, M. (2013). The Entrepreneurial State: Debunking Public vs. Private Sector Myths. London: Anthem Press.
11. Marx, K., & Engels, F. (1976). Collected Works (Vol. 25). London: Lawrence & Wishart.
12. Drucker, P. F. (1985). Innovation and Entrepreneurship. New York: Harper & Row.
13. Deming, W. E. (1986). Out of the Crisis. Cambridge, MA: MIT Press.
14. OECD (2022). Building Trust to Reinforce Democracy: Main Findings from the 2021 OECD Survey on Drivers of Trust in Public Institutions. Paris: OECD Publishing.
Tài liệu tham khảo:
1. Đảng Cộng sản Việt Nam (2021). Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII. H. NXB Chính trị quốc gia Sự thật.
2. Engels, F. (1884/1972). The Origin of the Family, Private Property and the State. Moscow: Progress Publishers.
3. Evans, P. (1995). Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation. Princeton: Princeton University Press.
4. Fukuyama, F. (2013). What Is Governance? Governance, 26(3), 347–368.
5. Kaufmann, D., Kraay, A., & Mastruzzi, M. (2010). The Worldwide Governance Indicators: Methodology and Analytical Issues. World Bank Policy Research Working Paper No. 5430.
6. Lenin, V. I. (1917/1974). The State and Revolution. Moscow: Progress Publishers.
7. OECD (2019). Declaration on Public Sector Innovation. Paris: OECD Publishing.
8. Osborne, S. P. (Ed.) (2010). The New Public Governance? Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public Governance. London: Routledge.
