The two-tier local government model in Vietnam: implementation practices and directions for further refinement
ThS. Ngô Nhật Linh
Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam thành phố Hà Nội
(Quanlynhanuoc.vn) – Trong bối cảnh Việt Nam tiếp tục đẩy mạnh cải cách thể chế, tinh gọn bộ máy hành chính nhà nước và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, mô hình chính quyền địa phương hai cấp đã chính thức được triển khai trên phạm vi cả nước, trở thành bước chuyển quan trọng trong việc tổ chức chính quyền ở địa phương. Việc thực hiện Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 (sửa đổi) cùng chủ trương sắp xếp, tổ chức lại đơn vị hành chính đã hình thành mô hình chính quyền địa phương gồm cấp tỉnh và cấp cơ sở (xã, phường, đặc khu), kết thúc hoạt động của cấp huyện trong hệ thống tổ chức chính quyền địa phương. Sự thay đổi này không chỉ góp phần tinh gọn bộ máy, giảm tầng nấc trung gian mà còn tạo điều kiện tăng cường phân cấp, phân quyền, nâng cao tính chủ động của chính quyền cơ sở. Bài viết phân tích cơ sở pháp lý của mô hình chính quyền địa phương hai cấp, đánh giá những kết quả bước đầu, những khó khăn, thách thức đặt ra trong quá trình vận hành và đề xuất một số giải pháp nhằm tiếp tục hoàn thiện mô hình phù hợp với điều kiện thực tiễn ở Việt Nam.
Từ khóa: Chính quyền địa phương; mô hình hai cấp; bỏ cấp huyện; cải cách hành chính.
Abstract: As Vietnam continues to advance institutional reforms, streamline the state administrative apparatus, and enhance the effectiveness and efficiency of state management, the two-tier local government model has been officially implemented nationwide, marking a significant shift in the organization of local government. The implementation of the Law on the Organization of Local Government of 2025 (amended), along with the policy to restructure and reorganize administrative units, has established a local government model comprising the provincial level and the grassroots level (communes, wards, and special zones), thereby ending the operation of the district level within the local government organizational system. This change not only helps streamline the administrative structure and reduce intermediate levels but also creates conditions for strengthening decentralization and devolution of authority, thereby enhancing the autonomy of grassroots governments. This article analyzes the legal basis of the two-tier local government model, evaluates its initial results, identifies the difficulties and challenges encountered during its implementation, and proposes several solutions to further refine the model in line with Vietnam’s practical conditions.
Keywords: Local government; two-tier model; abolition of the district level; administrative reform.
1. Đặt vấn đề
Trong nhiều thập kỷ, mô hình chính quyền địa phương ba cấp gồm tỉnh – huyện – xã đã góp phần duy trì sự thống nhất quản lý nhà nước từ Trung ương đến cơ sở. Tuy nhiên, trước yêu cầu phát triển mới, mô hình này dần bộc lộ những hạn chế như bộ máy cồng kềnh, nhiều tầng nấc trung gian, chồng chéo chức năng và kéo dài quy trình xử lý công việc hành chính.
Thực tiễn cho thấy, nhiều lĩnh vực quản lý còn xảy ra tình trạng cấp huyện vừa thực hiện vai trò trung gian, vừa trực tiếp triển khai nhiệm vụ chuyên môn, dẫn đến trùng lặp với cấp tỉnh và cấp xã. Chi phí duy trì bộ máy lớn trong khi hiệu quả điều hành chưa tương xứng. Trong bối cảnh chuyển đổi số và yêu cầu xây dựng nền hành chính phục vụ, việc tiếp tục duy trì mô hình quản lý nhiều tầng nấc không còn phù hợp.
Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành Trung ương (khóa XII) đã xác định yêu cầu tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị theo hướng tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả. Đây là cơ sở chính trị quan trọng cho quá trình cải cách tổ chức chính quyền địa phương.
Trên cơ sở đó, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 sửa đổi đã chính thức thiết lập mô hình chính quyền địa phương hai cấp gồm cấp tỉnh và cấp cơ sở (xã, phường, đặc khu), không tiếp tục tổ chức cấp huyện như một cấp chính quyền địa phương độc lập. Đồng thời, nhiều luật quan trọng, như: Luật Đất đai năm 2024, Luật Nhà ở năm 2024, Luật Đầu tư công năm 2024… cũng được sửa đổi theo hướng tăng cường phân cấp, phân quyền cho địa phương.
2. Cơ sở lý luận của mô hình chính quyền địa phương hai cấp
2.1. Khái niệm
Chính quyền địa phương hai cấp là mô hình tổ chức hành chính mà trong đó hệ thống chính quyền địa phương được thiết kế theo hướng tinh gọn, chỉ bao gồm hai tầng quản lý cơ bản là cấp tỉnh và cấp cơ sở. Đây được xem là xu hướng cải cách phù hợp với yêu cầu hiện đại hóa nền hành chính nhà nước, nhằm giảm bớt tầng nấc trung gian, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và tăng cường khả năng phục vụ người dân, doanh nghiệp.
Trong mô hình này, cấp tỉnh giữ vai trò quản lý chiến lược và điều phối vĩ mô. Chính quyền cấp tỉnh chịu trách nhiệm xây dựng quy hoạch phát triển kinh tế – xã hội, tổ chức thực hiện các chính sách lớn của Trung ương, điều phối nguồn lực giữa các địa phương, đồng thời thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với các lĩnh vực quan trọng như đầu tư công, quy hoạch, tài chính, đất đai, hạ tầng và phát triển đô thị. Cấp tỉnh cũng là đầu mối kết nối giữa Trung ương với cấp cơ sở, bảo đảm tính thống nhất trong tổ chức và vận hành bộ máy hành chính nhà nước.
Trong khi đó, cấp cơ sở gồm xã, phường và đặc khu là cấp chính quyền trực tiếp gắn với người dân, giải quyết phần lớn thủ tục hành chính, triển khai chính sách an sinh xã hội, quản lý trật tự đô thị, đất đai, hộ tịch, dân cư và các vấn đề phát sinh hằng ngày tại địa phương. Việc tăng cường vai trò của cấp cơ sở được xem là một trong những điểm trọng tâm của cải cách hành chính hiện nay, nhằm đưa chính quyền đến gần người dân hơn, nâng cao tính chủ động và khả năng phản ứng nhanh trước các yêu cầu quản lý thực tiễn.
2.2. Nguyên tắc tổ chức
Mô hình chính quyền địa phương hai cấp được xây dựng trên cơ sở nhiều nguyên tắc cải cách hành chính hiện đại, nhằm hướng tới một bộ máy Nhà nước tinh gọn, hiệu quả và phục vụ người dân tốt hơn. Trước hết, nguyên tắc tinh gọn bộ máy được xem là định hướng xuyên suốt trong quá trình tổ chức lại hệ thống chính quyền địa phương. Việc giảm bớt tầng nấc trung gian giúp hạn chế tình trạng chồng chéo chức năng, nhiệm vụ giữa các cấp chính quyền, đồng thời giảm đầu mối quản lý, tiết kiệm chi phí hành chính và nâng cao hiệu quả điều hành của bộ máy nhà nước. Bên cạnh đó, mô hình này nhấn mạnh yêu cầu phân quyền mạnh cho cấp cơ sở. Theo đó, nhiều nhiệm vụ và thẩm quyền quản lý nhà nước sẽ được chuyển giao trực tiếp cho cấp xã, phường và đặc khu nhằm tăng tính chủ động trong giải quyết công việc tại địa phương. Chính quyền cấp cơ sở không chỉ là nơi triển khai chính sách mà còn được trao quyền quyết định đối với nhiều vấn đề liên quan trực tiếp đến đời sống dân cư, từ quản lý hành chính, cung ứng dịch vụ công đến thực hiện các chương trình phát triển kinh tế – xã hội tại địa bàn. Việc phân quyền sâu rộng được kỳ vọng sẽ giúp rút ngắn thời gian xử lý công việc, giảm phụ thuộc vào cấp trung gian và nâng cao tính linh hoạt trong quản trị địa phương.
Một nguyên tắc quan trọng khác là tăng cường trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương. Khi được trao thêm thẩm quyền, các cấp chính quyền, đặc biệt là cấp cơ sở, đồng thời phải nâng cao trách nhiệm trong việc thực thi công vụ, quản lý ngân sách, sử dụng nguồn lực công và giải quyết các yêu cầu của người dân. Điều này đòi hỏi cơ chế kiểm tra, giám sát và đánh giá hiệu quả hoạt động của chính quyền phải được hoàn thiện theo hướng công khai, minh bạch và gắn với trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu.
Mô hình chính quyền hai cấp cũng được định hướng theo nguyên tắc lấy người dân làm trung tâm phục vụ. Đây là sự chuyển đổi từ tư duy “quản lý hành chính” sang tư duy “phục vụ hành chính”, trong đó mọi hoạt động của chính quyền phải hướng tới nâng cao chất lượng phục vụ người dân và doanh nghiệp. Việc tổ chức bộ máy, cải cách thủ tục hành chính, cung ứng dịch vụ công hay xây dựng chính sách đều cần đặt nhu cầu và sự hài lòng của người dân làm tiêu chí đánh giá quan trọng.
Ngoài ra, ứng dụng chuyển đổi số toàn diện là một nền tảng không thể thiếu trong việc triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp. Chuyển đổi số giúp kết nối dữ liệu giữa các cấp chính quyền, giảm thủ tục giấy tờ, tăng tính minh bạch và nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước. Việc triển khai chính quyền số, dịch vụ công trực tuyến và cơ sở dữ liệu dùng chung không chỉ hỗ trợ vận hành bộ máy tinh gọn mà còn tạo điều kiện để người dân tiếp cận các dịch vụ hành chính một cách nhanh chóng, thuận tiện và hiệu quả hơn.
2.3. Xu hướng quốc tế
Xu hướng cải cách tổ chức chính quyền địa phương trên thế giới trong những thập niên gần đây cho thấy, nhiều quốc gia đang từng bước tinh gọn bộ máy hành chính, giảm bớt tầng nấc trung gian và tăng cường quyền tự chủ cho chính quyền địa phương. Đây được xem là một trong những giải pháp quan trọng nhằm nâng cao hiệu quả quản trị công, giảm chi phí hành chính và cải thiện chất lượng cung ứng dịch vụ công cho người dân. Trong bối cảnh toàn cầu hóa và chuyển đổi số mạnh mẽ, mô hình tổ chức chính quyền theo hướng tinh gọn, linh hoạt và lấy người dân làm trung tâm đang trở thành xu thế phổ biến tại nhiều quốc gia phát triển.
Tại các nước Bắc Âu như Đan Mạch, Thụy Điển hay Na Uy, mô hình chính quyền địa phương được tổ chức theo hướng giảm số lượng cấp hành chính và tăng quyền cho chính quyền cơ sở. Các quốc gia này chủ yếu vận hành mô hình hai cấp gồm cấp vùng hoặc cấp tỉnh và cấp cơ sở, trong đó cấp cơ sở được trao quyền rất lớn trong việc cung cấp dịch vụ công như giáo dục, y tế, phúc lợi xã hội và quản lý cộng đồng. Việc tinh giản cấp trung gian giúp bộ máy hành chính hoạt động hiệu quả hơn, đồng thời tăng tính tự chủ và trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương trước người dân.
Tại Nhật Bản, quá trình cải cách hành chính địa phương cũng được triển khai mạnh mẽ thông qua chính sách sáp nhập đơn vị hành chính cấp cơ sở trong nhiều năm qua. Chính phủ Nhật Bản đã thúc đẩy việc hợp nhất các đô thị, thị trấn và làng xã nhằm giảm số lượng đơn vị hành chính nhỏ lẻ, nâng cao năng lực quản lý và khả năng cung ứng dịch vụ công. Quá trình này không chỉ giúp tiết kiệm nguồn lực mà còn tạo điều kiện để chính quyền địa phương thích ứng tốt hơn với yêu cầu quản trị hiện đại, đặc biệt trong bối cảnh dân số già hóa và áp lực tài chính công gia tăng. Bên cạnh đó, nhiều quốc gia thuộc Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) cũng đang đẩy mạnh xu hướng phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương. Chính quyền địa phương tại các nước này được trao nhiều thẩm quyền hơn trong quản lý ngân sách, quy hoạch phát triển, đầu tư công và cung ứng dịch vụ công thiết yếu. Việc tăng quyền cho địa phương đi kèm với cơ chế kiểm soát, giám sát và trách nhiệm giải trình chặt chẽ, góp phần nâng cao hiệu quả quản trị và thúc đẩy phát triển bền vững.
Những kinh nghiệm quốc tế nêu trên cho thấy, việc xây dựng mô hình chính quyền địa phương hai cấp không phải là xu hướng riêng của Việt Nam mà là một xu hướng quản trị hiện đại đang được áp dụng rộng rãi trên thế giới. Mô hình này phản ánh yêu cầu tất yếu của quá trình cải cách hành chính, hướng tới xây dựng bộ máy nhà nước tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả và phục vụ người dân tốt hơn trong điều kiện phát triển kinh tế – xã hội và chuyển đổi số hiện nay.
3. Cơ sở pháp lý mới về mô hình chính quyền địa phương hai cấp
3.1. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 (sửa đổi)
Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 là văn bản pháp lý quan trọng, đánh dấu bước chuyển mạnh mẽ trong cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước ở Việt Nam. Theo quy định mới được Quốc hội thông qua, hệ thống đơn vị hành chính địa phương được tổ chức theo mô hình hai cấp, gồm cấp tỉnh và cấp cơ sở. Trong đó, cấp tỉnh bao gồm tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương; cấp cơ sở gồm xã, phường và đặc khu. Việc chấm dứt tổ chức cấp huyện thể hiện chủ trương tinh gọn bộ máy, giảm tầng nấc trung gian và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước.
Luật cũng quy định rõ thẩm quyền trong việc thành lập, giải thể, nhập, chia đơn vị hành chính. Quốc hội quyết định đối với đơn vị hành chính cấp tỉnh, trong khi Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định đối với đơn vị hành chính cấp cơ sở. Quy định này cho thấy, xu hướng tăng cường vai trò quản lý thống nhất của Trung ương đối với các vấn đề chiến lược, đồng thời đẩy mạnh phân cấp, phân quyền cho địa phương trong tổ chức và quản lý hành chính.
3.2. Tổ chức chính quyền địa phương hai cấp sau 1 năm cải cách
Sau quá trình sắp xếp và cải cách tổ chức bộ máy hành chính, Việt Nam chính thức vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp gồm cấp tỉnh và cấp cơ sở. Theo số liệu của Bộ Nội vụ, trước khi vận hành mô hình, cả nước có 63 đơn vị hành chính cấp tỉnh, 696 đơn vị hành chính cấp huyện và 10.035 đơn vị hành chính cấp xã. Sau khi vận hành mô hình, cả nước có 34 đơn vị hành chính cấp tỉnh, 3.321 đơn vị hành chính cấp xã. Các nhiệm vụ quản lý trước đây do cấp huyện thực hiện được điều chỉnh, phân cấp lại cho cấp tỉnh và cấp xã theo hướng rõ thẩm quyền, rõ trách nhiệm và tăng tính chủ động cho địa phương.
Việc chuyển sang mô hình hai cấp nhằm giảm sự chồng chéo trong quản lý, rút ngắn quy trình giải quyết công việc hành chính và nâng cao chất lượng cung ứng dịch vụ công cho người dân và doanh nghiệp. Đồng thời, mô hình này cũng phù hợp với yêu cầu xây dựng nền hành chính hiện đại, thúc đẩy chuyển đổi số và đổi mới quản trị hành chính công theo hướng kiến tạo và phục vụ, lấy người dân làm trung tâm và nâng cao mức độ hài lòng của người dân.
4. Tác động của việc chuyển sang mô hình chính quyền hai cấp
Trước hết, bộ máy hành chính được tinh gọn đáng kể. Việc bỏ cấp trung gian giúp rút ngắn quy trình xử lý công việc, đặc biệt trong các lĩnh vực đất đai, đầu tư công, hộ tịch và giải quyết thủ tục hành chính cho người dân, doanh nghiệp. Nhiều địa phương ghi nhận thời gian giải quyết hồ sơ hành chính giảm từ 20–30% nhờ giảm khâu trung gian và tăng cường xử lý trên môi trường số. Việc phân cấp mạnh cho cấp xã, phường cũng giúp chính quyền cơ sở chủ động hơn trong giải quyết các vấn đề phát sinh tại địa phương. Bên cạnh đó, chuyển đổi số được thúc đẩy mạnh mẽ hơn. Theo số liệu của Bộ Khoa học và Công nghệ, tỷ lệ dịch vụ công trực tuyến toàn trình năm 2025 tiếp tục tăng cao; nhiều địa phương đã triển khai nền tảng dữ liệu dùng chung, liên thông hồ sơ hành chính giữa các cấp và đẩy mạnh xây dựng chính quyền số.
Một chuyển biến quan trọng khác là nâng cao trách nhiệm giải trình của chính quyền cơ sở. Khi được trao thêm thẩm quyền, cấp xã đồng thời phải chịu trách nhiệm rõ hơn trong quản lý ngân sách, giải quyết thủ tục hành chính và cung ứng dịch vụ công cho người dân. Bên cạnh những tác động tích cực, quá trình chuyển đổi cũng ảnh hưởng lớn đến tổ chức bộ máy hành chính, bao gồm việc phải sắp xếp, bố trí lại đội ngũ cán bộ, công chức hiện có của cấp xã để đảm nhận thêm nhiều nhiệm vụ quản lý mới. Đồng thời, cấp tỉnh cũng cần tái cấu trúc chức năng quản lý để phù hợp với mô hình điều hành hai cấp.
Về mặt pháp lý, việc triển khai mô hình mới yêu cầu sửa đổi đồng bộ nhiều quy định pháp luật, đặc biệt là Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Cán bộ, công chức và các văn bản quy định về phân cấp, phân quyền nhằm bảo đảm cơ sở pháp lý thống nhất cho việc vận hành mô hình chính quyền hai cấp.
Quá trình chuyển đổi sang mô hình chính quyền địa phương hai cấp cũng đã đặt ra nhiều thách thức cả về thể chế, tổ chức và năng lực quản trị. Hệ thống pháp luật hiện hành chủ yếu được xây dựng trên cơ sở mô hình ba cấp hành chính, do đó cần có thời gian để sửa đổi và hoàn thiện đồng bộ. Bên cạnh đó, năng lực của chính quyền cấp cơ sở hiện nay vẫn còn những hạn chế nhất định về nguồn nhân lực, trình độ chuyên môn, kỹ năng quản lý và hạ tầng công nghệ. Khi được phân quyền và khối lượng công việc lớn hơn, cấp xã sẽ cần được tăng cường nguồn lực để đáp ứng yêu cầu quản lý mới. Việc sắp xếp lại số lượng lớn cán bộ, công chức cần được thực hiện thận trọng nhằm bảo đảm ổn định bộ máy, giải quyết hợp lý chế độ, chính sách và hạn chế xáo trộn trong hoạt động hành chính nhà nước.
Ngoài ra, hiệu quả của mô hình hai cấp phụ thuộc nhiều vào mức độ phát triển của chính quyền số và chuyển đổi số. Nếu dữ liệu chưa được liên thông, thủ tục hành chính chưa được số hóa đồng bộ thì việc giảm cấp trung gian có thể gây áp lực lớn cho cấp cơ sở và ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý.
5. Một số giải pháp
Thứ nhất, Quốc hội và Chính phủ cần tiếp tục rà soát, sửa đổi đồng bộ hệ thống pháp luật nhằm phân định rõ thẩm quyền giữa các cấp chính quyền, tránh chồng chéo hoặc bỏ trống trách nhiệm quản lý.
Thứ hai, cần tăng đầu tư cho cấp cơ sở, nhất là về nguồn nhân lực, hạ tầng số và cơ sở dữ liệu dùng chung. Việc phân cấp mạnh chỉ thực sự hiệu quả khi đi kèm với bảo đảm đầy đủ nguồn lực thực hiện.
Thứ ba, tiếp tục đẩy mạnh chuyển đổi số trong quản lý nhà nước. Chính quyền hai cấp chỉ có thể vận hành thông suốt khi dữ liệu được liên thông, thủ tục hành chính được số hóa đồng bộ và các nền tảng quản trị số được triển khai thống nhất trên toàn quốc.
Thứ tư, cần xây dựng cơ chế kiểm tra, giám sát và đánh giá hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương theo hướng công khai, minh bạch, gắn trách nhiệm cá nhân với kết quả thực thi công vụ.
Mô hình chính quyền địa phương hai cấp là bước cải cách quan trọng trong tiến trình hiện đại hóa nền hành chính nhà nước ở Việt Nam. Việc ban hành và triển khai Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho việc tổ chức lại hệ thống chính quyền địa phương theo hướng tinh gọn, giảm tầng nấc trung gian và tăng cường phân cấp, phân quyền cho cấp cơ sở. Tuy nhiên, quá trình triển khai mô hình mới cũng đặt ra nhiều vấn đề cần tiếp tục hoàn thiện liên quan đến tổ chức bộ máy, sắp xếp đội ngũ cán bộ, cơ chế phân quyền, năng lực quản lý nhà nước tại địa phương và sự đồng bộ của hệ thống pháp luật. Trong bối cảnh đó, việc tiếp tục hoàn thiện thể chế, đẩy mạnh chuyển đổi số, nâng cao năng lực của chính quyền cấp cơ sở và bảo đảm sự vận hành thông suốt của bộ máy hành chính là yêu cầu cần thiết nhằm phát huy hiệu quả của mô hình chính quyền địa phương hai cấp, đáp ứng yêu cầu xây dựng nền hành chính hiện đại, hiệu lực, hiệu quả và phục vụ người dân tốt hơn.
Tài liệu tham khảo:
1. Bộ Nội vụ (2025). Báo cáo số 12662/BC-BNV ngày 26/12/2025 về tình hình thực hiện công tác cải cách hành chính nhà nước năm 2025.
2. Chính phủ (2025). Nghị định số 151/2025/NĐ-CP ngày 12/6/2025 quy định về phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương hai cấp, phân quyền, phân cấp trong lĩnh vực đất đai.
3. Quốc hội (2025). Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025.
4. OECD (2024). Public Governance and Decentralization.
5. World Bank (2023). Subnational Governance Reform.
