International and Vietnamese experience in transit-oriented development policies: implications for Hai Phong city
ThS. Nguyễn Ngọc Duy
Văn phòng Thành ủy Hải Phòng
Email: duyqlqh@gmail.com
(Quanlynhanuoc.vn) – Bài báo tổng hợp và phân tích có hệ thống các mô hình chính sách phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng (Transit-Oriented Development – TOD) tại bốn nền kinh tế tiêu biểu ở châu Á – Tokyo (Nhật Bản), Singapore, Hồng Kông và Thâm Quyến (Trung Quốc) để rút ra những bài học có thể ứng dụng vào bối cảnh Việt Nam. Trên cơ sở so sánh khung chính sách và thực tiễn triển khai tại các đô thị nêu trên, bài viết đánh giá hiện trạng thể chế hóa TOD tại Việt Nam. Phân tích, chỉ ra khoảng trống chính sách còn tồn tại, đặc biệt là thiếu cơ chế thu hồi giá trị đất đai và cơ chế điều phối liên ngành tích hợp giữa quy hoạch đô thị – giao thông – tài chính. Từ đó, đề xuất các gợi ý chính sách trực tiếp cho thành phố Hải Phòng – địa phương đang đứng trước cơ hội hiếm có để triển khai mô hình Port-TOD độc đáo gắn với tuyến đường sắt Lào Cai – Hà Nội – Hải Phòng và cụm cảng quốc tế Lạch Huyện – Nam Đồ Sơn.
Từ khóa: TOD; chính sách đô thị; giao thông công cộng; thu hồi giá trị đất đai; Port-TOD; Hải Phòng.
Abstract: This article systematically synthesizes and analyzes transit-oriented development (TOD) policy models in four representative Asian economies: Tokyo (Japan), Singapore, Hong Kong, and Shenzhen (China) to draw lessons applicable to the Vietnamese context. Based on a comparison of policy frameworks and implementation practices in the aforementioned cities, the paper assesses the current status of institutionalizing TOD in Vietnam. It analyzes and identifies existing policy gaps, particularly the lack of mechanisms for land value recapture and for integrated interagency coordination among urban planning, transportation, and finance. Consequently, the paper proposes direct policy recommendations for the city of Hai Phong, a locality facing a rare opportunity to implement a unique Port-TOD model linked to the Lao Cai–Hanoi–Hai Phong railway line and the Lach Huyen–Nam Do Son international port complex.
Abstract: Keywords: TOD; urban policy; public transport; land value capture; Port-TOD; Hai Phong.
1. Đặt vấn đề
Phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng (Transit-Oriented Development – TOD) không còn là một xu hướng quy hoạch mang tính học thuật, mà đang trở thành một lựa chọn chính sách mang tính chiến lược của nhiều quốc gia trong bối cảnh đô thị hóa nhanh, biến đổi khí hậu và áp lực về hiệu quả đầu tư hạ tầng. Từ những tiên phong của Nhật Bản và Mỹ vào những thập niên 60 – 90 của Thế kỷ XX, đến sự phổ biến rộng rãi tại châu Á trong thế kỷ XXI, TOD ngày càng khẳng định vai trò như một công cụ quản trị đô thị tổng hợp, tích hợp đồng thời các mục tiêu về giao thông, sử dụng đất, tài chính đô thị, nhà ở và chất lượng sống.
Tại Việt Nam, TOD đang bước vào giai đoạn thể chế hóa tập trung và nhanh chóng. Chỉ trong giai đoạn 2023 – 2026, hệ thống pháp luật đã có những đột phá quan trọng. Từ cơ chế thí điểm TOD đầu tiên tại TP. Hồ Chí Minh theo Nghị quyết số 98/2023/QH15 (Quốc hội, 2023), đến việc pháp điển hóa khái niệm TOD trong Luật Đường sắt năm 2025 (Quốc hội, 2025) và Nghị quyết số 188/2025/QH15 về phát triển hệ thống metro tại Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh (Quốc hội (2025b). Cùng với đó, Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh đã ban hành các nghị quyết của HĐND quy định chi tiết về quy hoạch và phát triển khu vực TOD, đánh dấu một giai đoạn mới trong quản trị đô thị ở Việt Nam (HĐND TP. Hà Nội, 2025; HĐND TP. Hồ Chí Minh, 2025).
Tuy nhiên, sự nhanh chóng của quá trình thể chế hóa cũng đặt ra những thách thức, như: khung chính sách quốc gia về TOD còn đang trong quá trình định hình, chưa đồng bộ về cơ chế tài chính; kinh nghiệm quốc tế chưa được hệ thống hóa một cách khoa học để phục vụ việc hoạch định chính sách phù hợp với điều kiện thể chế Việt Nam. Bài viết đặt ra hai câu hỏi nghiên cứu: (1) Các nền kinh tế châu Á thành công trong TOD đã xây dựng khung chính sách như thế nào, và kinh nghiệm của Việt Nam trong tiếp nhận, thể chế hóa các mô hình này giai đoạn 2023 – 2026 ra sao (2) Từ kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn triển khai tại Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh, Hải Phòng cần xây dựng chính sách TOD theo định hướng nào để phù hợp với đặc thù đô thị cảng biển.
2. Kinh nghiệm quốc tế về triển khai chính sách TOD
2.1. Nhật Bản. Mô hình Rail + Property do khu vực tư nhân dẫn dắt
Nhật Bản, đặc biệt là Tokyo, là nơi mô hình TOD do khu vực tư nhân dẫn dắt sớm nhất và thành công nhất trên thế giới, có từ trước khi thuật ngữ “TOD” ra đời. Kể từ đầu thế kỷ XX, các công ty đường sắt tư nhân, như Tokyu Corporation và Odakyu Electric Railway không chỉ xây dựng và vận hành tuyến đường sắt, mà còn đồng thời mua đất, phát triển bất động sản và khu đô thị dọc tuyến theo mô hình “đường sắt và bất động sản” (Rail + Property – R+P) (Suzuki, H., Cervero, R. & Iuchi, K. 2013).
Mô hình này cho phép công ty bù đắp chi phí đầu tư đường sắt bằng lợi nhuận từ phát triển đất đai, tạo ra vòng tuần hoàn tài chính tự cân bằng.
Phân tích cấu trúc doanh thu của Tokyu Corporation cho thấy, trong giai đoạn 1999 – 2006, doanh thu từ bất động sản và kinh doanh đất đai thường xuyên đóng góp 30 – 40% tổng doanh thu tập đoàn, bù đắp hiệu quả cho tỷ suất lợi nhuận thấp từ khai thác giao thông. Điều này cho phép Tokyu liên tục mở rộng và nâng cấp mạng lưới đường sắt mà không phụ thuộc vào trợ cấp nhà nước. Điển hình là hành lang Tokyu Den-en-toshi Line, được phát triển từ những năm 1960 – 1980 từ khu vực trống hoang thành một trong những hành lang đô thị giá trị nhất nước Nhật.
Về mặt thể chế, thành công của mô hình Nhật Bản dựa vào ba yếu tố cốt lõi: (1) Khả năng sở hữu và điều chỉnh quyền sử dụng đất của các công ty đường sắt tư nhân từ giai đoạn sớm; (2) Cơ chế điều chỉnh lại đất đai cho phép tái phân chia và nâng cấp các thửa đất nhỏ phân tán thành các ô đất đủ lớn để phát triển dự án quy mô, theo mô hình đồng thuận cộng đồng; (3) Chính sách thuế khuyến khích phát triển mật độ cao quanh nhà ga.
Hạn chế của mô hình Nhật Bản là tính đặc thù cao, khó sao chép trực tiếp: hệ thống đường sắt được tư nhân hóa từ lâu, quyền sở hữu đất tư nhân mạnh, và thị trường bất động sản đủ sâu để hấp thụ các dự án phức hợp quy mô lớn. Đây là điều kiện khác biệt căn bản với các nền kinh tế đang phát triển như Việt Nam.
2.2. Hồng Kông (Trung Quốc). Mô hình Rail + Property quy mô nhà nước dẫn dắt
Hồng Kông là ví dụ thành công nhất về mô hình Rail + Property quy mô lớn theo hình thức nhà nước dẫn dắt. Tập đoàn MTR (Mass Transit Railway Corporation) – doanh nghiệp nhà nước mà Hồng Kông sở hữu cổ phần đa số – vừa là đơn vị xây dựng và vận hành metro, vừa là nhà phát triển bất động sản quy mô lớn trong khu vực TOD xung quanh các nhà ga (Lu, Y., Gou, Z., Xiao, Y., Sarkar, C. & Zacharias, J. (2018).
Cơ chế hoạt động cốt lõi, như sau: Nhà nước cấp cho MTR quyền phát triển đất đai trong bán kính khoảng 500 mét xung quanh mỗi nhà ga mới với giá đất tại thời điểm trước khi có hạ tầng, thấp hơn nhiều so với giá thị trường sau khi metro đi vào vận hành. MTR sau đó hợp tác với các nhà phát triển tư nhân theo mô hình liên doanh để xây dựng các khu phức hợp nhà ở – thương mại – văn phòng. Phần chênh lệch địa tô do đầu tư metro tạo ra được thu về cho MTR thông qua lợi nhuận từ liên doanh phát triển đất. MTR không nhận trợ cấp vận hành từ ngân sách nhà nước nhưng hệ thống metro liên tục đạt hiệu suất cao.
Điều kiện cần thiết để mô hình Hồng Kông hoạt động là mật độ dân số cực cao tạo ra thị trường bất động sản đủ lớn; Chính quyền kiểm soát phần lớn quỹ đất; thu nhập từ đất đai là nguồn ngân sách quan trọng của Chính quyền (chiếm 15 – 25% tổng thu) (Cervero, R. & Murakami, J. 2009); và cơ chế quản trị MTR đủ độc lập để ra quyết định kinh doanh theo nguyên tắc thị trường.
2.3. Singapore. TOD tích hợp trong hệ thống quy hoạch quốc gia
Singapore tiếp cận TOD theo cách khác biệt, không phải như một dự án đặc thù mà là như một triết lý quy hoạch được tích hợp xuyên suốt trong toàn bộ Kế hoạch Tổng thể quốc gia. Cơ quan Tái phát triển Đô thị (Urban Redevelopment Authority – URA) và Cơ quan Giao thông Bộ đất (Land Transport Authority – LTA) hoạt động theo cơ chế phối hợp chặt chẽ, bảo đảm mọi quyết định quy hoạch đô thị và đầu tư giao thông công cộng đều được xem xét đồng thời.
Chính phủ Singapore sở hữu hơn 90% quỹ đất quốc gia, tạo điều kiện thuận lợi để định hướng phát triển đô thị theo ý muốn chính sách (Urban Redevelopment Authority Singapore. 2019).
Hầu hết các khu nhà ở xã hội (chiếm khoảng 80% dân số Singapore) được xây dựng trong khoảng cách đi bộ đến các ga MRT hoặc điểm xe buýt, biến TOD trở thành hệ thống phân phối phúc lợi xã hội, không chỉ là công cụ phát triển thị trường bất động sản. Điều này là yếu tố then chốt phân biệt mô hình Singapore với các mô hình tư nhân dẫn dắt.
Đặc điểm nổi bật trong quản lý nhu cầu là Singapore kết hợp TOD với hệ thống hạn chế phương tiện cá nhân mạnh mẽ nhất thế giới – từ hệ thống Giấy phép Quyền sở hữu xe cho đến thu phí tắc nghẽn điện tử. Sự kết hợp giữa hạ tầng TOD chất lượng cao và rào cản chi phí cao của phương tiện cá nhân tạo ra tác động kép, đẩy nhanh dịch chuyển sang giao thông công cộng.
2.4. Thâm Quyến (Trung Quốc). Mô hình Rail + Property phù hợp với thể chế đất đai xã hội chủ nghĩa
Thâm Quyến (Trung Quốc) là mô hình TOD đặc biệt quan trọng với Việt Nam vì tính tương đồng về thể chế đất đai, Nhà nước sở hữu đất đai, người dân và doanh nghiệp chỉ được sử dụng đất có thời hạn. Trong điều kiện đó, Thâm Quyến đã sáng tạo ra cơ chế Rail + Property dựa trên hệ thống chênh lệch địa tô từ đấu giá đất (Xue, L.L. & Fang, W.L. 2015).
Cơ chế hoạt động, sau khi quyết định đầu tư tuyến metro được công bố, Chính phủ thu hồi và tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất trong bán kính xung quanh các nhà ga theo giá thị trường phản ánh kỳ vọng giá trị từ metro. Phần chênh lệch giữa giá đất trước và sau khi có metro được thu về ngân sách nhà nước, sau đó phân bổ cho đơn vị vận hành metro để bù chi phí đầu tư. Cơ chế này đã giúp bù đắp 20 – 90% chi phí xây dựng một tuyến metro tùy thuộc vào điều kiện địa điểm và thị trường bất động sản, cho phép Thâm Quyến phát triển mạng lưới metro quy mô lớn mà không quá phụ thuộc vào ngân sách trung ương.
Điểm then chốt khiến Thâm Quyến trở thành bài học tham chiếu trực tiếp cho Việt Nam là: (1) Cơ chế đất đai nhà nước sở hữu tương tự hệ thống Việt Nam, cho phép chuyển giao nguyên tắc; (2) Vận hành thông qua doanh nghiệp nhà nước kết hợp đầu tư tư nhân, phù hợp với khung PPP của Việt Nam; (3) Thời gian triển khai trong giai đoạn đô thị hóa nhanh (những năm 1990 – 2010) cũng tương tự giai đoạn Việt Nam đang trải qua.
Bảng 1. So sánh mô hình chính sách TOD tại bốn nền kinh tế châu Á
Tiêu chí | Tokyo (Nhật Bản) | Hồng Kông (Trung Quốc) | Singapore | Thâm Quyến (Trung Quốc) |
| Chủ thể dẫn dắt | Tư nhân (Tokyu, Odakyu) | DNNN (MTR) | Nhà nước (URA/LTA) | DNNN + tư nhân |
| Cơ chế LVC | Sở hữu đất tư nhân + phát triển dọc tuyến | Cấp đất trước metro + liên doanh | Kiểm soát đất quốc gia | Đấu giá land premium |
| Chế độ đất đai | Tư nhân (sở hữu bền vững) | Nhà nước (thuê dài hạn) | Nhà nước (>90%) | Nhà nước (thuê thời hạn) |
| Tích hợp liên ngành | Thị trường tự điều chỉnh | MTR làm đầu mối | URA-LTA tích hợp chính thức | Ủy ban điều phối metro |
| Hạn chế phương tiện cá nhân | Hạn chế | Có (thuế, phí) | Mạnh (COE, ERP) | Có (hạn chế đăng ký xe) |
| Mức độ áp dụng được cho VN | Thấp (tư nhân hóa cao) | Trung bình | Trung bình | Cao (gần với thể chế VN) |
3. Quá trình thể chế hóa chính sách TOD tại Việt Nam (2023 – 2026)
3.1. Tầng chính sách Trung ương: Từ thí điểm đến pháp điển hóa
Lịch trình thể chế hóa TOD tại Việt Nam trải qua ba giai đoạn rõ ràng trong vòng gần bốn năm.
Giai đoạn 1 – Thí điểm đơn lẻ (2023): Nghị quyết số 98/2023/QH15 ngày 24/6/2023 của Quốc hội về thí điểm cơ chế đặc thù phát triển TP. Hồ Chí Minh là văn bản đầu tiên đưa TOD vào pháp luật Việt Nam. Điều 4 khoản 2 Nghị quyết cho phép HĐND TP. Hồ Chí Minh quyết định sử dụng ngân sách địa phương để “thu hồi đất, chỉnh trang, phát triển đô thị, thực hiện tái định cư, tạo quỹ đất để đấu giá” trong vùng phụ cận các nhà ga đường sắt và nút giao thông Vành đai 3. Đây là lần đầu tiên một văn bản pháp luật Việt Nam cho phép thu hồi đất trước để tạo quỹ đất đấu giá phục vụ TOD, tiệm cận nguyên lý LVC.
Giai đoạn 2 – Pháp điển hóa khái niệm và cơ chế đặc biệt (2025): Đây là giai đoạn bứt phá nhất. Luật Đường sắt năm 2025 lần đầu tiên định nghĩa TOD và “quy hoạch khu vực TOD” tại cấp luật, tạo nền tảng pháp lý cho toàn quốc. Cùng với đó, Nghị quyết số 188/2025/QH15 ngày 19/02/2025 ban hành cơ chế tài chính và đầu tư đặc biệt để phát triển hệ thống metro tại Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh, cấp vốn lên đến 215.350 tỷ đồng cho Hà Nội và 209.500 tỷ đồng cho TP. Hồ Chí Minh. Nghị quyết số 188 còn cho phép điều chỉnh chỉ tiêu kinh tế – kỹ thuật trong khu vực TOD khác với quy chuẩn quốc gia – tương tự cơ chế linh hoạt về hệ số sử dụng đất mà Singapore và Hồng Kông đã áp dụng từ lâu.
Luật Thủ đô năm 2024 cũng đóng vai trò then chốt, dành riêng Điều 31 quy định cơ chế đặc thù TOD cho Hà Nội, bao gồm quy hoạch khu vực TOD, cơ chế thu hồi giá trị thặng dư từ đất (LVC) và quản lý vận hành – khai thác đường sắt đô thị theo mô hình TOD. Đây là văn bản pháp lý quy định về LVC rõ ràng nhất tại Việt Nam tính đến nay.
Đối với Hải Phòng, Nghị quyết số 226/2025/QH15 ngày 27/6/2025 của Quốc hội đã trao các cơ chế đặc thù về quản lý đầu tư, tài chính ngân sách, quy hoạch và đô thị (Quốc hội, 2025c). Đây là cơ sở pháp lý quan trọng nhất để Hải Phòng có thể đề xuất các cơ chế tài chính và quy hoạch phục vụ TOD, dù bản thân Nghị quyết 226 chưa có điều khoản đặc thù về TOD như Luật Thủ đô năm 2024 (Quốc hội, 2024) dành cho Hà Nội.
Giai đoạn 3 – Điều chỉnh và mở rộng (cuối 2025 – 2026): Nghị quyết số 260/2025/QH15 ngày 11/12/2025 sửa đổi, bổ sung Nghị quyết 98/2023/QH15 của TP. Hồ Chí Minh (Quốc hội, 2025d), bổ sung cơ chế quan trọng: “Thành phố được giữ lại 100% số tiền thu được từ khai thác quỹ đất khu vực TOD để ưu tiên đầu tư các dự án đường sắt địa phương”. Đây là bước tiến gần nhất với nguyên lý LVC của mô hình Hồng Kông và Thâm Quyến – lần đầu tiên một văn bản pháp luật Việt Nam cho phép khai thác vòng tuần hoàn tài chính từ đất để tái đầu tư cho metro.
3.2. Tầng chính sách địa phương: Từ khung pháp lý đến công cụ thực thi
Song song với khung pháp lý trung ương, hai đô thị lớn đã chủ động xây dựng các văn bản chi tiết hóa cơ chế TOD ở cấp địa phương, tạo ra kinh nghiệm tham chiếu quý báu cho các tỉnh, thành phố khác.
Tại TP. Hồ Chí Minh, Nghị quyết số 38/2025/NQ-HĐND ngày 28/8/2025 của HĐND “Quy định việc lập, thẩm định, phê duyệt, điều chỉnh quy hoạch khu vực phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng” đã cụ thể hóa toàn bộ quy trình lập và phê duyệt quy hoạch TOD tại thành phố. Nghị quyết xác định bán kính khu vực TOD là 1.000 mét từ tâm nhà ga hoặc đề-pô, cho phép điều chỉnh hệ số sử dụng đất tăng tối đa 1,5 lần so với quy chuẩn quốc gia, và giảm chỉ tiêu hạ tầng xã hội tối đa 50% trong khu vực TOD (HĐND TP. Hồ Chí Minh, 2025). Đặc biệt, quy hoạch chi tiết khu vực TOD được chia thành ba vùng đồng tâm theo Điều 5 của Nghị quyết 71/2025/NQ-HĐND Hà Nội, tương tự mô hình phân vùng TOD của Hồng Kông và Singapore.
Tại Hà Nội, Nghị quyết số 71/2025/NQ-HĐND ngày 27/11/2025 và Nghị quyết số 66/2026/NQ-HĐND ngày 15/6/2026 thiết lập cơ chế chi tiết nhất về TOD trong hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay, phù hợp với vị thế Hà Nội là đô thị có khung pháp lý TOD đặc thù nhất qua Luật Thủ đô năm 2024. Nghị quyết 66/2026 định nghĩa “tích hợp ga – đô thị” là tổ chức đồng bộ nhà ga, đề-pô, điểm trung chuyển, giao thông kết nối, không gian công cộng và hạ tầng đô thị trong khu vực TOD – phản ánh tư duy quy hoạch tích hợp học hỏi từ Singapore và Hồng Kông.
Bảng 2. Tổng hợp khung pháp lý TOD tại Việt Nam giai đoạn 2023 – 2026
| Văn bản | Cơ quan ban hành | Phạm vi | Nội dung TOD chính |
| NQ 98/2023/QH15 | Quốc hội | TP. Hồ Chí Minh | Thí điểm thu hồi đất quanh nhà ga, tạo quỹ đất đấu giá phát triển đô thị |
| Luật Thủ đô 39/2024/QH15 | Quốc hội | Hà Nội | Điều 31: cơ chế TOD đặc thù, LVC, quy hoạch khu vực TOD |
| NQ 188/2025/QH15 | Quốc hội | Hà Nội & TP.HCM | Vốn đặc biệt cho metro; điều chỉnh chỉ tiêu kỹ thuật khu vực TOD |
| Luật Đường sắt 2025 | Quốc hội | Toàn quốc | Pháp điển hóa khái niệm TOD và quy hoạch khu vực TOD |
| NQ 226/2025/QH15 | Quốc hội | Hải Phòng | Cơ chế đặc thù về đầu tư, tài chính, quy hoạch |
| NQ 260/2025/QH15 | HĐND thành phố | TP. Hồ Chí Minh | Sửa đổi NQ 98: TP giữ 100% thu từ quỹ đất TOD để tái đầu tư metro |
| NQ 71/2025/NQ-HĐND | HĐND thành phố | Hà Nội | Quy hoạch khu vực TOD: bán kính 1.000m, ba vùng lõi-chính-mở rộng |
| NQ 38/2025/NQ-HĐND | HĐND thành phố | TP. Hồ Chí Minh | Lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch TOD; hệ số SDĐ +50%; HTXH -50% |
| NQ 66/2026/NQ-HĐND | HĐND thành phố | Hà Nội | Chính sách cải tạo, tái thiết đô thị và phát triển khu vực TOD |
4. Đánh giá khung chính sách TOD Việt Nam
4.1. Những tiến bộ đáng ghi nhận
So sánh với tốc độ thể chế hóa TOD tại nhiều quốc gia, Việt Nam đã thực hiện một bước đột phá về hành lang pháp lý trong thời gian rất ngắn. Trong vòng ba năm (2023 – 2026), từ chỗ hoàn toàn không có khái niệm TOD trong pháp luật, Việt Nam đã xây dựng được: một định nghĩa thống nhất về TOD ở cấp luật (Luật Đường sắt năm 2025); cơ chế LVC đầu tiên dù còn sơ khai (NQ 260/2025 và Luật Thủ đô năm 2024); các quy định chi tiết về quy hoạch khu vực TOD ở cấp địa phương (NQ số 71, NQ số 38); và cơ chế đặc thù tài chính cho đầu tư metro quy mô lớn (NQ số 188/2025). Đây là khung thể chế cơ bản có thể vận hành cho giai đoạn đầu triển khai TOD.
Đặc biệt đáng chú ý là sự linh hoạt về chỉ tiêu quy hoạch, cả TP. Hồ Chí Minh (NQ 38/2025) và Hà Nội (NQ 71/2025) đều cho phép điều chỉnh hệ số sử dụng đất tăng tối đa 1,5 lần và giảm chỉ tiêu hạ tầng xã hội trong khu vực TOD – một bước tiến thực chất, vì trong môi trường đô thị nén và mật độ cao, các quy chuẩn thiết kế đô thị truyền thống sẽ cản trở việc phát triển TOD hiệu quả.
4.2. Ba khoảng trống chính sách lớn còn tồn tại
Một là, cơ chế LVC chưa hoàn chỉnh và thiếu công cụ đặc thù.
Đây là khoảng trống lớn nhất và có tính quyết định nhất. So sánh với Hồng Kông (MTR nhận đất trước metro, thu toàn bộ chênh lệch địa tô qua liên doanh phát triển) và Thâm Quyến (đấu giá land premium sau khi metro được công bố), Việt Nam hiện chỉ có cơ chế cho phép TP. Hồ Chí Minh giữ lại 100% thu từ quỹ đất TOD (NQ 260/2025, mang tính phân quyền tài chính hơn là LVC thực sự); và Điều 31 Luật Thủ đô năm 2024 đề cập “cơ chế thu giá trị thặng dư từ đất” cho Hà Nội nhưng chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể. Chưa có công cụ đánh giá, định lượng và thu hồi phần chênh lệch địa tô cụ thể; chưa có cơ chế gắn giá đất đấu giá khu vực TOD với giá trị đầu tư hạ tầng theo công thức minh bạch.
Hai là, thiếu cơ chế điều phối liên ngành tích hợp và bền vững.
Tại Singapore, URA và LTA cùng ra quyết định quy hoạch đô thị và giao thông. Tại Hồng Kông, MTR là đầu mối tích hợp toàn bộ vòng đời dự án. Tại Việt Nam, việc quy hoạch giao thông, quy hoạch đô thị thuộc Sở Xây dựng, quản lý đất đai thuộc Sở Nông nghiệp và Môi trường, tài chính đô thị thuộc Sở Tài chính. Trong khu vực TOD, bốn quyết định quan trọng nhất là vị trí nhà ga, bán kính TOD, chỉ tiêu sử dụng đất, và giá đất đấu giá, đang được giao bởi bốn cơ quan khác nhau, không có đầu mối tích hợp. Các nghị quyết của HĐND Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh đã phân công nhiệm vụ cụ thể nhưng chưa có cơ chế điều phối ra quyết định tích hợp thực chất.
Ba là, kiểm soát đất đai trong vùng TOD còn yếu và chậm.
Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, giá đất xung quanh nhà ga tăng mạnh ngay sau khi thông tin quy hoạch được công bố, thường xuyên tạo ra làn sóng đầu cơ trước khi cơ quan quản lý kịp phản ứng. Tại Hồng Kông, MTR được cấp quyền trực tiếp phát triển đất quanh nhà ga. Tại Singapore, 90% đất nhà nước sở hữu loại bỏ vấn đề này. Tại Việt Nam, từ khi nhà ga được xác định vị trí đến khi quy hoạch khu vực TOD được phê duyệt và triển khai thu hồi đất, có thể mất nhiều năm. Trong khoảng thời gian đó, thị trường đất đai xung quanh nhà ga sẽ biến động mạnh, làm tăng đáng kể chi phí thu hồi đất và có nguy cơ để phần lớn chênh lệch địa tô rơi vào tay đầu cơ thay vì được tái đầu tư vào hạ tầng công.
5. Gợi ý chính sách cho thành phố Hải phòng
Hải Phòng đứng trước một cơ hội chưa từng có trong lịch sử phát triển đô thị của mình: tuyến đường sắt Lào Cai – Hà Nội – Hải Phòng (đã khởi công 5 nhà ga đầu tiên ngày 19/12/2025, phấn đấu hoàn thành trước 2030), cảng cửa ngõ quốc tế Lạch Huyện (tiếp nhận tàu 165.000 DWT từ 2025) và cụm cảng Nam Đồ Sơn (đang trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư) đang tạo ra một hành lang logistics – giao thông đường sắt – cảng biển tích hợp có tương lai lớn mạnh nhất ở Việt Nam.
Từ góc độ TOD, điều này tạo ra cơ hội phát triển mô hình Port-TOD (TOD tích hợp cảng biển) – một dạng TOD khác biệt so với TOD đô thị thuần túy của Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh, với các đặc điểm: (1) Nhà ga kết nối trực tiếp với cảng biển thay vì chỉ kết nối với khu dân cư và trung tâm thương mại; (2) Các chức năng logistics, kho bãi, thương mại quốc tế và nhà ở phục vụ lao động cảng được tích hợp trong khu vực TOD; (3) Nhu cầu điều phối liên ngành phức tạp hơn, bao gồm cả cảng biển, hải quan và an ninh quốc gia.
Trên cơ sở phân tích kinh nghiệm quốc tế và đánh giá khung pháp lý hiện hành, bài viết đề xuất 5 nhóm hàm ý chính sách cho Hải Phòng, gồm:
Thứ nhất, lập quy hoạch khu vực TOD ưu tiên trước khi nhà ga hoàn thành.
Theo kinh nghiệm quốc tế, việc lập quy hoạch TOD sau khi nhà ga đã xây dựng xong sẽ làm tăng gấp nhiều lần chi phí thu hồi đất và giảm khả năng kiểm soát phát triển. Hải Phòng cần chỉ đạo lập quy hoạch khu vực TOD cho ít nhất ba nhà ga ưu tiên (ga Nam Hải Phòng, ga Lạch Huyện, ga Nam Đồ Sơn) trong giai đoạn 2026-2027, đồng thời áp dụng biện pháp kiểm soát phát triển tạm thời trong bán kính 800 – 1.000m.
Thứ hai, đề xuất cơ chế LVC đặc thù trên cơ sở Nghị quyết số 226/2025/QH15.
Hải Phòng cần tận dụng tối đa các cơ chế thí điểm được trao theo NQ 226 để đề xuất: (1) Đấu giá quyền phát triển đất trong vùng TOD với hệ số giá đất phản ánh lợi ích từ đường sắt; (2) Cơ chế thu hồi đất sớm trong bán kính TOD trước khi giá đất tăng do thông tin quy hoạch; (3) Mô hình quỹ phát triển hạ tầng TOD ngoài ngân sách từ nguồn thu đấu giá đất quanh nhà ga. Kinh nghiệm Thâm Quyến cho thấy đây là con đường khả thi trong điều kiện đất đai nhà nước sở hữu tương tự Việt Nam.
Thứ ba, xây dựng cơ chế điều phối liên ngành thực chất.
Cần thành lập Ban Chỉ đạo TOD trực thuộc UBND thành phố, với sự tham gia bắt buộc của Sở Xây dựng, Sở Nông nghiệp và Môi trường, Sở Tài chính, Ban Quản lý Khu kinh tế và UBND các địa phương nằm trong phạm vi TOD. Mô hình Singapore (URA-LTA) cho thấy tích hợp liên ngành là điều kiện tiên quyết, không thể giải quyết bằng cơ chế phối hợp tùy nghi.
Thứ tư, nghiên cứu mô hình Port-TOD phù hợp đặc thù đô thị cảng. Hải Phòng cần đặt hàng nghiên cứu so sánh các mô hình TOD tích hợp cảng biển trên thế giới (Rotterdam, Hamburg, Yokohama) để xây dựng khung tiêu chí thiết kế đô thị TOD phù hợp với các nhà ga Lạch Huyện và Nam Đồ Sơn, trong đó đặc biệt chú ý đến yêu cầu an ninh hàng hải, khoảng cách cách ly và luồng hàng hóa.
Thứ năm, đặt trọng tâm vào nhà ở xã hội trong khu vực TOD. Kinh nghiệm Singapore cho thấy, gắn nhà ở xã hội với TOD là cách tạo ra nhu cầu đi lại bằng giao thông công cộng bền vững, đồng thời, giải quyết bài toán nhà ở cho lao động công nghiệp. Hải Phòng nên quy hoạch tỷ lệ tối thiểu 20 – 25% sàn nhà ở xã hội trong các khu vực TOD xung quanh nhà ga, gắn với các khu công nghiệp hiện hữu và các khu kinh tế.
6. Kết luận
Phân tích so sánh 4 mô hình TOD châu Á, gồm: Tokyo (Nhật Bản), Hồng Kông (Trung Quốc), Singapore, Thâm Quyến (Trung Quốc) cho thấy, không tồn tại một công thức TOD duy nhất. Mỗi mô hình phản ánh điều kiện thể chế, chế độ đất đai và cấu trúc quản trị đặc thù của từng xã hội. Trong số đó, mô hình Thâm Quyến với cơ chế land premium và đất nhà nước sở hữu có tính chuyển giao cao nhất với Việt Nam, trong khi mô hình Singapore cung cấp bài học về tích hợp liên ngành và công bằng xã hội qua nhà ở.
Việt Nam đã có bước tiến đáng kể trong thể chế hóa TOD giai đoạn 2023 – 2026, đặc biệt trong việc xây dựng khung pháp lý về quy hoạch khu vực TOD và cơ chế tài chính đặc biệt cho metro. Tuy nhiên, ba khoảng trống chính sách lớn còn tồn tại – cơ chế LVC chưa hoàn chỉnh, thiếu điều phối liên ngành tích hợp và kiểm soát đất đai yếu – đang là những thách thức có thể khiến các dự án metro tốn kém không đạt được tiềm năng phát triển đô thị theo định hướng TOD.
Đối với Hải Phòng, cơ hội hội tụ của tuyến đường sắt tốc độ cao và cụm cảng biển quốc tế tạo ra điều kiện độc đáo để thành phố không chỉ triển khai TOD mà còn đi đầu trong phát triển mô hình Port-TOD – một dạng TOD chưa có tiền lệ tại Việt Nam. Cửa sổ cơ hội để định hình cấu trúc không gian đô thị theo mô hình TOD từ giai đoạn đầu sẽ không tồn tại lâu nếu thiếu những quyết định chính sách kịp thời và đồng bộ trong giai đoạn 2026 – 2028.
Tài liệu tham khảo:
HĐND TP. Hà Nội (2025). Nghị quyết số 71/2025/NQ-HĐND ngày 27/11/2025 ban hành quy định chi tiết về lập, thẩm định, phê duyệt, điều chỉnh quy hoạch khu vực TOD.
HĐND TP. Hồ Chí Minh (2025). Nghị quyết số 38/2025/NQ-HĐND ngày 28/8/2025 quy định việc lập, thẩm định, phê duyệt, điều chỉnh quy hoạch khu vực phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng.
HĐND thành phố Hà Nội (2026). Nghị quyết số 66/2026/NQ-HĐND ngày 15/6/2026 quy định chính sách cải tạo, chỉnh trang, tái thiết đô thị và phát triển đô thị tại khu vực TOD.
Quốc hội (2024). Luật Thủ đô năm 2024.
Quốc hội (2025a). Luật Đường sắt năm 2025.
Quốc hội (2023). Nghị quyết số 98/2023/QH15 ngày 24/6/2023 về thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển Thành phố Hồ Chí Minh.
Quốc hội (2025b). Nghị quyết số 188/2025/QH15 ngày 19/02/2025 thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù, đặc biệt để phát triển hệ thống mạng lưới đường sắt đô thị tại thành phố Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh.
Quốc hội (2025c). Nghị quyết số 226/2025/QH15 ngày 27/6/2025 về thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển thành phố Hải Phòng.
Quốc hội (2025d). Nghị quyết số 260/2025/QH15 ngày 11/12/2025 sửa đổi, bổ sung Nghị quyết số 98/2023/QH15.
Calthorpe, P. (1993). The Next American Metropolis: Ecology, Community, and the American Dream. Princeton Architectural Press.
Cervero, R. & Kockelman, K. (1997). Travel demand and the 3Ds: density, diversity, and design. Transportation Research Part D, 2(3), 199–219.
Cervero, R. & Murakami, J. (2009). Rail and Property Development in Hong Kong: Experiences and Extensions. Urban Studies, 46(10), 2019–2043.
Ewing, R. & Cervero, R. (2010). Travel and the Built Environment: A Meta-Analysis. Journal of the American Planning Association, 76(3), 265–294.
Lu, Y., Gou, Z., Xiao, Y., Sarkar, C. & Zacharias, J. (2018). Do Transit-Oriented Developments (TODs) and Established Urban Neighborhoods Have Similar Walking Levels in Hong Kong?. International Journal of Environmental Research and Public Health, 15(3), 555.
Suzuki, H., Cervero, R. & Iuchi, K. (2013). Transforming Cities with Transit: Transit and Land-Use Integration for Sustainable Urban Development. World Bank.
Urban Redevelopment Authority Singapore (2019). Master Plan – TOD Framework. Singapore: URA.
Xue, L.L. & Fang, W.L. (2015). Rail Plus Property Development in China: The Pilot Case of Shenzhen. Working Paper. World Resources Institute (WRI).
