Management and sustainable development of pension funds in selected countries: lessons for Vietnam
ThS. Nguyễn Vinh Quang
Email: nvquang1971@gmail.com
TS. Hà Thị Thu Phương
Email: Haphuongtc96@gmail.com
Trường Đại học Kinh doanh và Công nghệ Hà Nội
(Quanlynhanuoc.vn) – Trong bối cảnh già hóa dân số, biến động của thị trường lao động và áp lực gia tăng chi trả lương hưu, việc quản lý và phát triển bền vững quỹ hưu trí đang trở thành vấn đề được nhiều quốc gia quan tâm. Nghiên cứu này phân tích kinh nghiệm quản lý và cải cách hệ thống hưu trí của một số quốc gia tiêu biểu, tập trung vào thiết kế mô hình hưu trí, cơ chế tài chính, tổ chức quản lý, mở rộng diện bao phủ, quản lý và đầu tư quỹ, cũng như các giải pháp ứng phó với già hóa dân số và rủi ro mất cân đối tài chính. Trên cơ sở đó, rút kinh nghiệm đối với Việt Nam về việc hoàn thiện thể chế, đổi mới tổ chức quản lý, tăng cường thanh tra và giám sát, ứng dụng công nghệ, nâng cao hiệu quả đầu tư quỹ, mở rộng diện bao phủ và phát triển hệ thống hưu trí đa tầng nhằm bảo đảm an toàn tài chính và tính bền vững dài hạn của quỹ hưu trí.
Từ khóa: Quỹ hưu trí; quản lý quỹ hưu trí; bảo hiểm xã hội; hệ thống hưu trí đa tầng; hưu trí bổ sung; tài chính hưu trí; đầu tư quỹ hưu trí; già hóa dân số; an sinh xã hội; phát triển bền vững.
Abstract: Against the backdrop of an aging population, labor market fluctuations, and mounting pressure to fund pensions, the sustainable management and development of pension funds have become a matter of concern for many countries. This study analyzes the experiences of several representative countries in managing and reforming their pension systems, focusing on pension model design, financial mechanisms, management structures, expanding coverage, fund management and investment, as well as solutions to address population aging and the risk of financial imbalances. Based on this analysis, the study offers insights for Vietnam on improving institutional frameworks, reforming management structures, strengthening inspection and oversight, adopting technology, enhancing investment efficiency, expanding coverage, and developing a multi-tiered pension system to ensure the financial security and long-term sustainability of pension funds.
Keywords: Pension funds; pension fund management; social insurance; multi-tier pension system; supplementary pensions; pension finance; pension fund investment; population aging; social security; sustainable development.
1. Đặt vấn đề
Quỹ hưu trí giữ vị trí trung tâm trong hệ thống an sinh xã hội của mỗi quốc gia, bởi đây là nguồn tài chính chủ yếu bảo đảm thu nhập cho người lao động khi đã hết tuổi lao động. Không chỉ thực hiện chức năng bảo vệ thu nhập và phòng ngừa rủi ro khi về già, quỹ hưu trí còn có mối quan hệ chặt chẽ với thị trường lao động, chính sách tài khóa, thị trường vốn và ổn định kinh tế – xã hội. Do đặc điểm có thời gian tích lũy và chi trả kéo dài hàng chục năm, tính bền vững của quỹ hưu trí phụ thuộc đồng thời vào quy mô và cơ cấu dân số, mức độ bao phủ bảo hiểm xã hội, khả năng đóng góp của người lao động và người sử dụng lao động, thiết kế chính sách hưởng thụ, hiệu quả quản lý và kết quả đầu tư của quỹ.
Trong những thập niên gần đây, quá trình già hóa dân số diễn ra nhanh ở nhiều quốc gia, tạo ra sức ép ngày càng lớn lên các hệ thống hưu trí. Tỷ lệ người cao tuổi tăng trong khi lực lượng lao động đóng góp cho quỹ có xu hướng giảm làm gia tăng áp lực lên các chương trình hưu trí theo phương thức phân bổ hiện hành. Bên cạnh đó, sự thay đổi của thị trường lao động, sự gia tăng lao động phi chính thức, tình trạng việc làm không ổn định, tuổi thọ ngày càng cao và những biến động khó dự báo của thị trường tài chính cũng làm gia tăng rủi ro đối với khả năng cân đối dài hạn của quỹ. Những vấn đề này đặt ra yêu cầu các quốc gia phải liên tục cải cách mô hình hưu trí theo hướng tăng cường khả năng thích ứng, phân bổ hợp lý rủi ro và bảo đảm sự cân bằng giữa mức hưởng, mức đóng và khả năng tài chính của hệ thống.
Kinh nghiệm quốc tế cho thấy nhiều quốc gia đã chuyển từ mô hình hưu trí công truyền thống sang hệ thống hưu trí đa tầng, kết hợp giữa hưu trí công, hưu trí nghề nghiệp và hưu trí bổ sung; đồng thời tăng cường quản trị, đầu tư quỹ và chia sẻ rủi ro giữa Nhà nước, người sử dụng lao động và người lao động. Các mô hình của Anh, Đức, Thụy Điển, Hà Lan và Australia là những kinh nghiệm đáng chú ý.
Đối với Việt Nam, việc nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế có ý nghĩa thiết thực trong bối cảnh hệ thống hưu trí còn đối mặt với những vấn đề như mở rộng diện bao phủ, cân đối quỹ, quản lý và đầu tư nguồn vốn dài hạn, cũng như phát triển hưu trí bổ sung. Vì vậy, nghiên cứu tập trung phân tích kinh nghiệm của một số quốc gia, từ đó rút ra các bài học phù hợp nhằm hoàn thiện công tác quản lý, nâng cao hiệu quả đầu tư và phát triển bền vững quỹ hưu trí ở Việt Nam.
2. Kinh nghiệm của một số quốc gia
2.1. Vương quốc Anh
Anh là một trong những nước đầu tiên mở rộng mô hình hưu trí tư nhân. Việc xây dựng và mở rộng hệ thống này không chỉ mang lại sự bền vững về tài chính cho hệ thống hưu trí ở Anh mà còn bảo đảm tài chính cho người lao động, giúp họ ổn định và cân đối thu nhập trong suốt quá trình lao động và khi đã nghỉ hưu. Bên cạnh việc mở rộng nguồn tài chính của quỹ hưu trí để ứng phó với già hóa dân số, Anh cũng đã xây dựng một lộ trình tăng tuổi nghỉ hưu và giảm các lợi ích hưu trí nhằm bảo đảm tính bền vững của quỹ hưu trí công. Ngoài ra, anh cũng xây dựng một hệ thống quản lý, giám sát thu chi và hoạt động đầu tư ở quỹ hưu trí với các chuẩn mực chặt chẽ và các chương trình đánh giá rõ ràng giúp việc quản lý quỹ hiệu quả hơn.
Tuy nhiên, bên cạnh những thành công đạt được trong việc bảo đảm tài chính cho hệ thống hưu trí, việc cải cách nhiều lần khiến hệ thống hưu trí ở nước này được đánh giá là phức tạp, đồng thời phân biệt đối xử với một số nhóm đối tượng như người thu nhập thấp, lao động tự do… Do đó, dù việc bảo đảm tài chính cho hệ thống hưu trí ở Anh được đánh giá khá cao, nhược điểm lớn của hệ thống này là thể chế phức tạp do hàng loạt cải cách liên tục và chưa thực sự bảo vệ được lợi ích của những nhóm người thiệt thòi nhất trong xã hội.
Trong giai đoạn 2008-2012, trước áp lực các quỹ hưu trí nghề nghiệp theo mô hình xác định mức hưởng (DB-Defined Benefit) bị thâm hụt nghiêm trọng, Vương quốc Anh đã có những cải cách mạnh mẽ, chuyển hệ thống hưu trí nghề nghiệp từ mô hình DB sang mô hình tài chính xác định mức đóng (DC-Defined Contribution). Vương quốc Anh ban hành Đạo luật Hưu trí năm 2008, triển khai cơ chế tự động đăng ký (Auto-Enrolment) từ năm 2012. Luật Hưu trí năm 2008 quy định mọi doanh nghiệp bắt buộc phải tự động đăng ký cho nhân viên của mình vào một chương trình hưu trí DC (tiêu biểu là quỹ NEST do Nhà nước hỗ trợ). Người lao động có quyền từ chối (opt-out), nhưng nếu họ im lặng thì mặc định hệ thống sẽ trích tiền lương để đóng góp. Mức đóng tối thiểu hiện nay là 8% (chủ sử dụng lao động đóng tối thiểu 3%, người lao động đóng 4% và 1% từ giảm trừ thuế của Chính phủ). Năm 2021, Anh ban hành Đạo luật Hưu trí năm 2021, tạo hành lang pháp lý để triển khai mô hình hưu trí “Xác định mức đóng tập thể” (CDC – Collective Defined Contribution).
Vào năm 2026, Anh tiếp tục thúc đẩy cơ chế tích tụ và hợp nhất các quỹ hưu trí DC nhỏ lẻ (dưới 1 tỷ bảng) thành các quỹ siêu lớn (Master Trusts) với mục tiêu đạt quy mô tối thiểu 25 tỷ bảng vào năm 2030 nhằm tối ưu hóa hiệu quả đầu tư của quỹ hưu trí.
2.2. CHLB Đức
Hệ thống hưu trí đa trụ cột của CHLB Đức là một trong những hệ thống thành công nhất trong việc ngăn chặn đói nghèo cho toàn dân. Đức đã có những thay đổi trong việc xây dựng hệ thống hưu trí, từ xây dựng một khối chuyển sang xây dựng các trụ cột theo khuyến nghị của World Bank, đẩy mạnh vai trò của các trụ cột hưu trí khác như hưu trí nghề nghiệp, hưu trí tư nhân. Bên cạnh đó, Đức cũng đã có những điều chỉnh hệ thống hưu trí phù hợp nhằm giải quyết vấn đề già hóa dân số, cũng như cân bằng gánh nặng giữa các thế hệ; đồng thời giảm chi phí cho quỹ hưu trí bằng cách khuyến khích người già tham gia vào thị trường lao động, và có thưởng/phạt đối với những người nghỉ hưu muộn/sớm hơn so với quy định. Đức đã rất thành công trong việc đưa ra một hướng đi đúng cho hưu trí công nói riêng và bảo đảm sự bền vững của hệ thống hưu trí nói chung.
Cả ba điều chỉnh trong thời gian gần đây là tăng tuổi nghỉ hưu; xây dựng cách tính lương hưu khác để bảo đảm tính bền vững của hệ thống; và giảm tỷ lệ thay thế của hưu trí công, thay vào đó là các chương trình hưu trí nghề nghiệp và hưu trí cá nhân, được Chính phủ hỗ trợ về tài chính. Đồng thời, việc thúc đẩy sự phát triển của hệ thống hưu trí tư nhân cũng góp phần tăng tính bền vững của hệ thống hưu trí. Mặc dù thay đổi khá chậm, hệ thống hưu trí của Đức hiện nay đã trở nên ổn định hơn. Tuy nhiên, hệ thống này hiện cũng đang gặp một thách thức là cân bằng quỹ giữa một bên là người đóng bảo hiểm (người lao động) và một bên là người được hưởng lương hưu. Trong khi sự hào phóng trong hệ thống lương hưu công của Đức được coi là một thành tựu xã hội tuyệt vời, thì những tác động tiêu cực và già hóa dân số đang đe dọa chính hệ thống hưu trí ở quốc gia này.
2.3. Thụy Điển
Thụy Điển đã xây dựng và áp dụng mô hình hưu trí “tài khoản cá nhân danh nghĩa” (Notional DC – NDC). Đây là một biến thể lai giữa mô hình tài chính quỹ hưu trí DC và DB. Dưới áp lực của già hóa dân số và thâm hụt của mô hình DB truyền thống, vào năm 1998, Thụy Điển đã tạo ra một mô hình chuyển đổi đặc biệt thành công. Thụy Điển chia tỷ lệ đóng góp hưu trí (18,5% lương) thành hai phần:
(1) 16% được đưa vào hệ thống NDC (Notional Defined Contribution). Tiền đóng góp của người lao động vẫn được dùng để trả cho người già hiện tại (về bản chất tài chính vẫn là PAYG để tránh vỡ dòng tiền hằng ngày). Tuy nhiên, trên sổ sách, mỗi cá nhân có một “tài khoản danh nghĩa” riêng. Số dư tài khoản này tăng trưởng hằng năm theo tốc độ tăng trưởng kinh tế và mức tiền lương trung bình của quốc gia, chứ không phụ thuộc vào thị trường chứng khoán. Khi về hưu, tổng số tiền danh nghĩa này được chia cho kỳ vọng sống còn lại để tính ra mức lương hưu.
(2) 2,5% còn lại được đưa vào hệ thống để thực tính. Tiền được tích lũy thật và người lao động được tự chọn danh mục đầu tư vào các quỹ trên thị trường. Thụy Điển đã giải quyết xuất sắc bài toán “chi phí chuyển đổi”. Hệ thống tự động cân bằng về mặt tài chính trước biến động nhân khẩu học mà không làm tổn hại đến dòng tiền hiện tại của ngân sách quốc gia.
2.4. Hà Lan
Hà Lan là một quốc gia được đánh giá (Mercer CFA Institute, 2025) có hệ thống hưu trí tốt nhất thế giới; tuy nhiên, cũng là quốc gia đã cải cách hệ thống hưu trí mạnh mẽ nhất trong những năm gần đây. Hà Lan đang trong giai đoạn chuyển đổi lịch sử 2023-2028 đối với hệ thống hưu trí. Hà Lan sở hữu một trong những hệ thống hưu trí lớn và toàn diện nhất thế giới dựa trên mô hình tài chính DB (Defined Benefit) truyền thống.
Năm 2023, Quốc hội Hà Lan thông qua Đạo luật Hưu trí Tương lai (Future Pensions Act 2023). Hà Lan bắt đầu chuyển đổi toàn bộ hệ thống hưu trí sang mô hình DC tập thể (CDC). Điểm đặc biệt là cải cách này không chỉ áp dụng cho phần đóng góp mới mà còn chuyển giao toàn bộ tài sản DB tích lũy trong quá khứ sang tài khoản DC. Điều này có nghĩa là cả người mới tham gia lần đầu và người đang tham gia đều chuyển sang mô hình CDC mới. Quá trình chuyển giao sâu rộng này dự kiến đạt đỉnh vào giai đoạn 2026-2027 và hoàn thành muộn nhất vào năm 2028. Quỹ hưu trí CDC của Hà Lan bắt buộc phải trích lập một quỹ dự phòng chung lên đến 10% tổng tài sản của quỹ hưu trí, được gọi là quỹ dự trữ đoàn kết. Quỹ này dùng để bù đắp cho những thế hệ chịu thiệt thòi trong quá trình chuyển đổi và chia sẻ rủi ro giữa người già và người trẻ khi thị trường lao động dốc.
Mô hình hưu trí CDC của Hà Lan giải quyết được rủi ro đầu tư cho cá nhân trong mô hình DC thông qua 3 cơ chế: (1) Chia sẻ rủi ro đầu tư (Pooling of Investment risk), trong đó toàn bộ tiền đóng góp của người lao động và doanh nghiệp được gom lại thành một quỹ đầu tư chung. Do quy mô vốn cực lớn và không bị phân mảnh, quỹ CDC có thể đầu tư vào các tài sản dài hạn có tỷ suất sinh lời cao hơn, qua đó giảm thiểu rủi ro thị trường; (2) Chia sẻ rủi ro tuổi thọ (Pooling of Longevity Risk), quỹ hưu trí sẽ chi trả lương hưu dựa trên kỳ vọng sống trung bình của toàn bộ người tham gia. Khác với mô hình DC cá nhân, nếu người về hưu sống thọ hơn dự tính, tài khoản hưu trí sẽ không còn đủ tiền để chi trả. (3) Cơ chế van điều chỉnh (The Adjustment Valve), van an toàn giúp quỹ hưu trí không bao giờ bị vỡ do điều chỉnh phù hợp với lợi nhuận và tăng giá trị trên thị trường. Mức đóng cố định, nhưng mức lương hưu được điều chỉnh hằng năm.
2.5. Hàn Quốc
Hệ thống hưu trí ở Hàn Quốc có một lịch sử phát triển lâu dài kể từ khi chương trình đầu tiên được ban hành vào năm 1961. Theo Đạo luật Employment Retirement Benefit Security Act (tạm dịch Đạo luật an sinh hưu trí việc làm), ban hành 12/2005 tại Hàn Quốc, doanh nghiệp với hơn 5 người lao động bắt buộc phải chọn ít nhất một trong hai chương trình Severance Payment (Thanh toán thôi việc) hoặc Business Retirement Pension Plan (Chương trình lợi tức hưu trí doanh nghiệp) dựa trên sự thoả thuận giữa người sử dụng lao động và người lao động.
Từ tháng 12/2010, chương trình này cũng trở thành bắt buộc đối với các doanh nghiệp có ít hơn 4 người lao động. Hệ thống thanh toán thôi việc là một chương trình tài trợ truyền thống nội bộ, theo đó người sử dụng lao động tự chi trả lợi tức hưu trí cho người lao động. Chương trình này bắt buộc áp dụng lần đầu tiên vào năm 1961 đối với doanh nghiệp có hơn 30 người lao động và lợi tức hưu trí được thanh toán một lần khi người lao động nghỉ hưu. Tuy nhiên, một trong những điểm yếu quan trọng của chương trình này là tính an toàn yếu trong trường hợp người sử dụng lao động mất khả năng thanh toán. Đối diện với vấn đề này, một số chương trình tài trợ từ bên ngoài đã được giới thiệu, như: bảo hiểm hưu trí/ủy thác hưu trí và chương trình lợi tức hưu trí. Bảo hiểm hưu trí/ủy thác hưu trí có khả năng sẽ bị loại bỏ khi chính phủ cấm đăng ký mới và chính sách miễn giảm thuế chấm dứt từ năm 2011. Một chương trình mới – Retirement Pension Plan (Corporate Pension) (Chương trình lợi tức hưu trí) được triển khai vào tháng 12/2005 và là lựa chọn mặc định cho các quỹ được đăng ký mới kể từ năm 2011.
Hệ thống hưu trí doanh nghiệp của Hàn Quốc bao gồm cả DB và DC. Tuy nhiên, trước áp lực già hóa dân số thuộc hàng nhanh nhất thế giới, chính phủ Hàn Quốc liên tục đưa ra các chính sách ưu đãi thuế và cải cách quy định nhằm khuyến khích cả doanh nghiệp lẫn người lao động chủ động chuyển từ kế hoạch DB sang DC (hoặc mô hình DC hỗn hợp thu nhập công – tư).
2.6. Argentina
Tại Argentina, mô hình hưu trí được cải cách vào năm 1994 với tên gọi Hệ thống hưu trí tích hợp (SIJP), thay thế cho hệ thống PAYG trước đây. Hệ thống SIJP bao gồm hệ thống hưu trí cơ bản (PBU) và một hệ thống đóng góp bắt buộc. Hưu trí cơ bản PBU được quản lý bởi Ủy ban An sinh xã hội Quốc gia (ANSeS), cung cấp một khoản lợi ích hưu trí hàng tháng khoảng 28% lương trung bình cho những người đã đóng bảo hiểm từ 30 năm trở lên và có độ tuổi từ 65 tuổi đối với nam và 60 tuổi đối với nữ. Phần còn lại trong hệ thống hưu trí tích hợp là một hệ thống đóng góp hỗn hợp gồm 2 gói hưu trí chính: một gói PAYG được điều hành bởi Chính phủ và một gói mức đóng góp được định trước được quản lý bởi các công ty bảo hiểm tư nhân. Tất cả lao động tại Argentina đều bắt buộc phải tham gia hệ thống hưu trí SIJP. Khi bắt đầu gia nhập thị trường lao động, kể cả khi là lao động tự do, người lao động sẽ tự động được lưu thông tin vào hệ thống PBU. Thêm vào đó, họ phải lựa chọn giữa gói PAYG của nhà nước và gói bảo hiểm hưu trí của các công ty bảo hiểm tư nhân.
Các tài khoản hưu trí trong hệ thống đóng góp tự nguyện được quản lý bởi các công ty quản lý quỹ hưu trí tư nhân. Các công ty này được Ban quản lý quỹ hưu trí (SAFJP) kiểm soát chặt chẽ. Mỗi công ty quản lý một quỹ đóng góp xác định riêng, và tài sản của quỹ phải được tách biệt khỏi tài sản của công ty. Ngoài ra, các công ty bảo hiểm được phép đầu tư vào một số công cụ tài chính như trái phiếu chính phủ, cổ phiếu doanh nghiệp, cổ phiếu quỹ hoặc các sản phẩm phái sinh. Tuy nhiên, các khoản đầu tư bị giới hạn theo công cụ tài chính, theo đơn vị phát hành và theo mức độ rủi ro. Tài sản quỹ hưu trí cũng có thể được phép đem đi đầu tư nhưng cũng bị giới hạn theo tính chất và mức độ rủi ro của sản phẩm đầu tư, với tỷ lệ dao động từ 10% đến tối đa 50% tổng tài sản.
2.7. Brazil
Brazil bắt đầu cho phép các gói hưu trí bổ sung do tư nhân cung cấp từ năm 1977. Hệ thống hưu trí của Brazil gồm 3 trụ cột, đó là: Chương trình bảo hiểm xã hội công (RGPS) là một hệ thống bắt buộc đối với toàn bộ lực lượng lao động của nước này, do Ủy ban Bảo hiểm xã hội quốc gia (INSS) quản lý. Một hệ thống hưu trí cho các viên chức nhà nước (RPPS) được quản lý bởi các cơ quan chính phủ liên bang và chính quyền bang với một số quy định tài chính riêng. Hai hệ thống này chủ yếu hoạt động theo hình thức PAYG. Một hệ thống hưu trí bổ sung (RPC) do các công ty bảo hiểm tư nhân vận hành (EEPC hoặc EAPC).
Hình thức vận hành của các gói hưu trí bổ sung này là mức hưởng xác định trước, mức đóng góp xác định trước, hoặc là một gói hỗn hợp. Các gói hưu trí có thể là gói mở, cho toàn thể xã hội tham gia, hoặc gói đóng, cho một số thành phần nhất định tham gia. Các nhà sử dụng lao động có thể tự nguyện mua thêm gói hưu trí bổ sung cho người lao động của mình. Các gói hưu trí đóng phải có ít nhất 100 người lao động tự nguyện tham gia và phải được cấp phép bởi Cục Hưu trí Bổ sung (SPC). Bên cạnh đó, nhà sử dụng lao động có thể đăng ký cho người lao động của mình gói hưu trí bổ sung mở, vận hành bởi các công ty bảo hiểm tư nhân. Các gói hưu trí mở chịu sự cấp phép và quản lý của Tổng cục Bảo hiểm (SUSEP). Hội đồng Tiền tệ Quốc gia ban hành quy định về hoạt động của quỹ mở và quỹ đóng, với các giới hạn đầu tư khác nhau khi đầu tư trên thị trường tài chính, nhằm bảo đảm các giới hạn an toàn.
2.8. Trung Quốc
Chính sách bảo hiểm xã hội của Trung Quốc được quan tâm ngay từ khi mới thành lập nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa vào năm 1951. Quốc vụ viện đã ban hành các điều lệ bảo hiểm lao động. Đây là khởi điểm của hệ thống bảo hiểm xã hội tại Trung Quốc và đã hình thành quỹ bảo hiểm xã hội. Các Điều lệ này được áp dụng cho tất cả các công ty, nhà máy, xí nghiệp của Nhà nước. Trung Quốc có diện tích hơn 9,6 triệu km², dân số 1,4 tỷ người, đa sắc tộc, đa văn hóa, chênh lệch giàu nghèo giữa các vùng miền rất lớn. Đặc điểm này khiến Trung Quốc khó có thể xây dựng và triển khai thành công một hệ thống bảo hiểm xã hội thống nhất. Vì vậy, quốc gia này khuyến khích các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và các khu tự trị, tùy thuộc vào tình hình cụ thể của địa phương, thực hiện các hệ thống bảo hiểm xã hội khác nhau. Trung Quốc xác định bảo hiểm xã hội là hạt nhân của hệ thống an sinh xã hội, bao gồm bảo hiểm dưỡng lão, bảo hiểm y tế, bảo hiểm thất nghiệp, bảo hiểm sinh đẻ và bảo hiểm tai nạn. Xã hội lớn là phát huy mạnh mẽ quyền tự do kinh doanh của toàn dân, quyền tự chủ, sự tự trị và tự quản lý của doanh nghiệp và địa phương. Việc thực hiện phương châm này cùng với cách tiếp cận mới cho mối quan hệ giữa thương mại và bảo trợ xã hội trở nên linh hoạt hơn trong thị trường lao động mang tên xã hội hài hòa đã giảm bớt sự cồng kềnh trong bộ máy quản lý nhà nước ở các cấp, tinh giản biên chế công chức, thực hiện tách dần chức năng quản lý nhà nước và bộ máy tổ chức thực hiện.
Bảo hiểm xã hội ở Trung Quốc được quản lý theo mô hình tập trung. Cơ quan quản lý bảo hiểm xã hội Trung Quốc là Bộ Lao động và An sinh xã hội. Bộ này có chức năng nghiên cứu, đề xuất và trình các chính sách, chế độ về bảo hiểm xã hội; tổ chức, quản lý hệ thống cơ quan bảo hiểm xã hội. Trên cơ sở chức năng của mình, Bộ Lao động và An sinh xã hội thành lập các Vụ chức năng, bao gồm: Vụ Bảo hiểm lương hưu; Vụ Bảo hiểm y tế; Vụ Bảo hiểm thất nghiệp; Vụ Bảo hiểm xã hội ở nông thôn; Vụ Quản lý và giám sát quỹ bảo hiểm xã hội. Bộ Lao động và An sinh xã hội là thành viên thường trực của Hội đồng quản trị Bảo hiểm xã hội, có trách nhiệm và quyền tham gia điều hành quỹ bảo hiểm xã hội.
Ngoài ra, hoạt động quản lý nhà nước đối với hệ thống Bảo hiểm xã hội còn có sự tham gia của Bộ Tư pháp và Bộ Tài chính. Hội đồng Nhà nước và Chính phủ chịu trách nhiệm giám sát hoạt động của các cơ quan Bảo hiểm xã hội ở cả 3 cấp. Ủy ban giám sát Bảo hiểm xã hội do Chính phủ chỉ định, gồm các bộ, ngành, đơn vị và đại diện các bên trong quan hệ 3 bên: nhà nước, người sử dụng lao động và người lao động tham gia. Ủy ban này đề ra những quy định cụ thể về hình thức, nội dung, quy trình cũng như chức năng và nhiệm vụ của các cơ quan giám định; thiết lập một hệ thống chế tài xử lý liên quan đến việc vi phạm thu quỹ Bảo hiểm xã hội; thực hiện các hoạt động khuyến khích và lồng ghép giữa bảo hiểm tư nhân với bảo hiểm của Nhà nước.
Chính sách về bảo hiểm xã hội Trung Quốc được quy định tại Chương IX của Luật Lao động, cùng với các chế độ bảo đảm xã hội và phúc lợi xã hội. Trung Quốc thực hiện Luật Bảo hiểm xã hội mới với 3 mục tiêu chính: (i) Kiểm soát trực tiếp hơn nguồn đóng góp vào hệ thống; (ii) Siết chặt quản lý thu BHXH, buộc các công ty phải đóng góp đầy đủ; (iii) Cải thiện tổng thể mạng lưới ASXH cho người dân Trung Quốc. Pháp luật về bảo hiểm xã hội của Trung Quốc mặc dù được cơ quan có thẩm quyền cấp trung ương ban hành, nhưng các chi tiết cụ thể được điều chỉnh bởi chính quyền địa phương. Người sử dụng lao động và người lao động có mức đóng góp, tỷ lệ đóng, phân bổ cơ cấu tỷ lệ đóng bảo hiểm xã hội khác nhau tùy theo thẩm quyền địa phương và có thể thay đổi hằng năm theo tiến trình cải cách. Đóng góp cho hệ thống an sinh xã hội của Trung Quốc là bắt buộc đối với người lao động và sử dụng lao động cũng như người nước ngoài làm việc tại Trung Quốc, ngoại trừ cho người nước ngoài ở Thượng Hải và người nước ngoài đến từ nước đã tham gia vào các hiệp định tổng thể với Trung Quốc, như Đức và Hàn Quốc gồm cả hưu trí và thất nghiệp và Đan Mạch chỉ gồm hưu trí.
Chính sách khuyến khích các đối tượng tham gia bảo hiểm xã hội được sử dụng đa dạng. Nhà nước Trung Quốc sử dụng các chính sách khác, như chính sách thuế, để khuyến khích người sử dụng lao động tham gia bảo hiểm xã hội cho người lao động. Doanh nghiệp tham gia đóng góp bảo hiểm xã hội cho người lao động được miễn giảm tối đa 4% thuế hàng ở Bắc Kinh hoặc 1,5 tháng lương tham gia chương trình ở Giang Tô. Một số địa phương khác như Nam Kinh thực hiện chính sách khuyến khích thông qua lãi xuất tài khoản cá nhân, với mức hiện nay bằng 2,5%, trong khi đó lãi xuất gửi tiết kiệm một năm là 1,9 % và lãi xuất được tính gộp hoặc giảm phí quản lý, theo đó người lao động chỉ phải trừ chi phí quản lý 3% trong năm đầu đóng quỹ, từ năm thứ hai không phải trừ một loại chi phí nào khác. Trong trường hợp thiếu, chi phí quản lý sẽ được bổ sung từ ngân sách địa phương.
Trung Quốc về cơ bản đang triển khai hệ thống hưu trí đa tầng trong đó:
Tầng thứ nhất: Bao gồm hai (02) chương trình: Bảo hiểm hưu trí cơ bản cho người lao động khu vực thành thị (UEPS) và Bảo hiểm hưu trí cơ bản cho người dân khu vực thành thị và nông thôn (RURPS). UEPS là chương trình bảo hiểm xã hội dựa trên đóng góp bắt buộc (DB) với mức đóng 16% đối với người sử dụng lao động và 8% đối với người lao động. Các lao động tự tạo việc làm tại khu vực thành thị cũng có thể tham gia một cách tự nguyện. RURPS là chương trình hưu trí tự nguyện dành cho những người không tham gia UEPS. Số người tham gia tầng hưu trí thứ nhất tính đến cuối năm 2020 khoảng 710 triệu người, chiếm 91% lực lượng lao động. Tầng hưu trí này hỗ trợ mức thu nhập thay thế khoảng 50%. Riêng UEPS hiện đang chi trả lương hưu cho 127,6 triệu người, tương đương 48% số người từ 60 tuổi trở lên tại Trung Quốc.
Tầng thứ hai: Chương trình hưu trí bổ sung được các công ty, tập đoàn lớn tham gia đóng tự nguyện cho người lao động. Chủ sử dụng lao động và người lao động tham gia đóng góp với mức 8% và 4% tương ứng. Chính sách hưu trí tầng thứ hai là mô hình tài chính xác định mức đóng (DC), trong đó nguồn tiền đóng góp được tích lũy và đầu tư vào thị trường tài chính nội địa, với các giới hạn về tài sản đầu tư nhằm bảo đảm an toàn cho quỹ hưu trí. Các khoản lợi nhuận từ đầu tư quỹ hưu trí của tầng thứ hai được miễn thuế.
Như vậy, trên thực tế, Trung Quốc hiện có hệ thống hưu trí hai tầng và tập trung chủ yếu vào tầng thứ nhất với hai chương trình hưu trí UEPS và RURSP, bao phủ khoảng 91% lực lượng lao động trong độ tuổi.
2.9. Australia
Hệ thống hưu trí đa tầng của Australia không chỉ dựa vào ngân sách nhà nước mà còn là sự kết hợp chặt chẽ giữa hỗ trợ công và tích lũy tư nhân, giúp giảm bớt gánh nặng tài chính cho chính phủ trong bối cảnh dân số già hóa. Bên cạnh đó, cột trụ thứ hai và thứ ba của hệ thống hưu trí Australia đã đóng góp tích cực vào sự phát triển của thị trường tài chính và thúc đẩy các hoạt động đầu tư gián tiếp và trực tiếp vào nền kinh tế.
(1) Tầng thứ nhất, trợ cấp tuổi già (Age Pension). Đây là tầng an sinh xã hội cơ bản do Chính phủ Liên bang chi trả từ nguồn thuế chung. Mục tiêu là bảo đảm mức sống tối thiểu, chống nghèo đói cho người cao tuổi. Điều kiện hưởng: đạt độ tuổi quy định (hiện là 67 tuổi); đáp ứng các bài kiểm tra về thu nhập (Income test) và tài sản (Assets test). Chỉ những người có nguồn lực tài chính hạn chế mới được nhận toàn bộ hoặc một phần trợ cấp này, nếu đáp ứng điều kiện về thời gian cư trú tại Australia. Đặc điểm là đây là mạng lưới an toàn cho những người không tích lũy đủ trong quá trình làm việc.
(2) Tầng thứ hai, hưu trí bắt buộc do chủ sử dụng lao động bảo đảm (Superannuation Guarantee – SG). Đây là trụ cột quan trọng nhất và là đặc trưng riêng biệt của Australia. Mục tiêu bảo đảm thu nhập sau khi nghỉ hưu của người lao động. Cơ chế người sử dụng lao động bắt buộc phải đóng một tỷ lệ phần trăm tiền lương của nhân viên vào một quỹ hưu trí do nhân viên chọn. Mức đóng góp do chủ sử dụng lao động đóng bắt buộc là 12% lương (từ tháng 7/2025). Quỹ tiền đóng góp được quản lý bởi các quỹ quản lý tài sản chuyên nghiệp. Số tiền này được đem đi đầu tư vào các tài sản thu nhập cố định, cổ phiếu niêm yết, bất động sản, dự án hạ tầng… Lợi nhuận đầu tư được cộng dồn vào tài khoản cá nhân của người lao động. Điều kiện để người lao động được rút tiền: chỉ được rút tiền khi đạt đến “độ tuổi bảo lưu” (Preservation age – 60 tuổi đối với người lao động sinh sau 1/7/1964) và đã nghỉ hưu hoặc đã chuyển sang chế độ chuyển tiếp nghỉ hưu.
(3) Tầng thứ ba, tiết kiệm hưu trí tự nguyện. Mục tiêu là bảo đảm cho những người lao động muốn có mức sống cao hơn mức cơ bản sau khi nghỉ hưu, giúp cá nhân tự chủ hoàn toàn về tài chính và tạo sự linh hoạt trong kế hoạch nghỉ hưu. Cơ chế đóng góp thêm vào quỹ Super: cá nhân có thể tự nguyện trích thêm tiền lương trước hoặc sau thuế để đóng vào quỹ Superannuation của mình. Chính phủ thường có các ưu đãi thuế để khuyến khích hoạt động này. Quỹ hưu trí tự nguyện được quản lý tương tự như các Super funds ở cột trụ thứ hai. Điều kiện hưởng: khi đủ độ tuổi nghỉ hưu, người lao động có thể rút tiền tiết kiệm hưu trí tự nguyện.
Bảng 1: So sánh giữa 3 cột trụ hưu trí
| Đặc điểm | Trợ cấp tuổi già (Age Pension) | Hưu trí bắt buộc (Superannuation) | Tích lũy tự nguyện |
| Nguồn tiền | Ngân sách nhà nước (Thuế) | Người sử dụng lao động đóng | Cá nhân tự đóng |
| Tính chất | Trợ cấp xã hội/An sinh | Bắt buộc cho người lao động | Tự nguyện |
| Đối tượng | Người lao động có thu nhập/tài sản thấp | Mọi người lao động | Người lao động muốn tích lũy thêm |
| Quản lý | Cơ quan Centrelink | Các quỹ đầu tư chuyên nghiệp (Super funds) | Cá nhân hoặc quỹ |
Ưu điểm của hệ thống hưu trí đa tầng tại Australia. Giảm áp lực ngân sách khi người dân có khoản Superannuation lớn, họ sẽ không cần nhận Age Pension từ chính phủ. Thúc đẩy đầu tư, tạo nguồn vốn từ các quỹ Super (lên đến hàng nghìn tỷ đô la), được tái đầu tư vào nền kinh tế Australia và toàn cầu. Tính công bằng: người làm việc nhiều, đóng góp nhiều sẽ có mức hưu trí cao hơn, nhưng người yếu thế vẫn được nhà nước bảo vệ.
3. Kinh nghiệm trong quản lý và phát triển bền vững quỹ hưu trí
Thứ nhất, về việc ban hành cơ chế, chính sách bảo hiểm xã hội và quản lý quỹ hưu trí. Vai trò quan trọng nhất của Nhà nước là định hướng nền kinh tế thông qua việc hoạch định chiến lược, chính sách và pháp luật. Từ kinh nghiệm của các quốc gia khác nhau cho thấy dù theo đuổi mô hình kinh tế nào thì bí quyết thành công trong việc bảo đảm an sinh xã hội chính là chính sách can thiệp phù hợp trong từng giai đoạn phát triển được thực hiện trên cơ sở kết hợp giữa nhà nước và thị trường, giữa nhà nước và tư nhân, giữa mệnh lệnh hành chính và khuyến khích kinh tế thông qua việc hoạch định chiến lược, chính sách dài hạn; Thông qua việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động bảo hiểm xã hội và quản lý, phát triển bền vững quỹ hưu trí. Cần có lộ trình và kế hoạch ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Khi ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, các cơ quan quản lý nhà nước cần quy định lộ trình thực hiện đủ lớn để cơ quan tổ chức thực hiện ban hành tiếp các văn bản hướng dẫn và để đối tượng nắm bắt đầy đủ các quy định, từ đó nâng cao hiệu quả chấp hành các văn bản quy phạm pháp luật.
Thứ hai, tổ chức quản lý và thiết kế bộ máy thực hiện công tác quản lý và phát triển quỹ hưu trí, cũng như hoạt động bảo hiểm xã hội. Đa dạng hóa hệ thống tổ chức thực hiện bảo hiểm xã hội. Các quốc gia trên thế giới có thể thu bảo hiểm xã hội thông qua hệ thống thuế và cơ quan bảo hiểm xã hội riêng rẽ, hoặc kết hợp nhiệm vụ thu được giao cho cả hai cơ quan này, với 2 lựa chọn: một tổ chức tích hợp thu cả thuế và bảo hiểm xã hội. Thông thường, nhiệm vụ này được giao cho cơ quan thuế, cụ thể là một cơ quan mới nằm dưới sự giám sát của cơ quan thuế hoặc trực thuộc cơ quan thuế; hai tổ chức cùng song song tồn tại, nhiệm vụ thu thuế và thu đóng góp bảo hiểm xã hội được thực hiện riêng rẽ. Đối với những quốc gia mà cơ quan bảo hiểm xã hội thực hiện thu bảo hiểm xã hội, thông thường sẽ thiết kế bộ máy bảo hiểm xã hội thành nhiều cơ quan cùng tổ chức thực hiện dựa vào đặc thù của từng đối tượng tham gia. Việc xác định này thường dựa trên các căn cứ về tính chất và tầm quan trọng của đối tượng đối với kinh tế – xã hội; năng lực quản lý của chính quyền; năng lực kiểm tra, giám sát của chính quyền đối với nhà cung cấp dịch vụ.
Thứ ba, tăng cường phân công, phân cấp trong quản lý quỹ hưu trí và hoạt động bảo hiểm xã hội. Hoạt động quản lý cần có sự phân cấp rõ ràng về trách nhiệm giữa trung ương và địa phương trong việc bảo đảm bảo hiểm xã hội cho người lao động, đồng thời tạo sự tự chủ cho cơ quan bảo hiểm xã hội ở một số địa phương hoặc đối với một số nhóm đối tượng đặc thù. Kinh nghiệm quốc tế trong phân cấp quản lý quỹ hưu trí và hoạt động bảo hiểm xã hội cho thấy rằng, để quá trình phân cấp thành công, cần dựa vào năng lực bên trong như bộ máy, con người, tiềm lực tài chính… và môi trường bên ngoài như trình độ phát triển kinh tế, xã hội. Ngoài ra, tăng cường phân cấp quản lý quỹ hưu trí và hoạt động bảo hiểm xã hội từ cơ quan trung ương cho cơ quan địa phương cần phải gắn liền với việc phải thiết lập một cơ quan trung ương đủ mạnh, có khả năng giám sát việc thực hiện của chính quyền cấp dưới; phải có hệ thống pháp luật về bảo hiểm xã hội hoàn chỉnh, cùng với cơ chế phát huy cao độ tính dân chủ, tạo điều kiện thuận lợi cho người lao động, người sử dụng lao động và các tổ chức liên quan tham gia hoạt động quản lý quỹ hưu trí và hoạt động bảo hiểm xã hội.
Thứ tư, ứng dụng các phương thức hiện đại trong quản lý quỹ hưu trí và hoạt động bảo hiểm xã hội. Giao dịch giữa đối tượng tham gia và cơ quan quản lý chủ yếu có thể được thực hiện thông qua một số phương tiện, từ giấy tờ đến phương tiện điện tử. Trong thực tế, tất cả các quốc gia đang khuyến khích việc sử dụng công nghệ điện tử trong quản lý quỹ hưu trí và hoạt động bảo hiểm xã hội. Trong tất cả các hệ thống tích hợp, quá trình trao đổi dữ liệu giữa cơ quan thu và những người chịu trách nhiệm được thực hiện thường xuyên và thuận tiện. Đó là một cơ sở của môi trường E-Gov, thậm chí cho phép trao đổi với các cá nhân tham gia bảo hiểm xã hội.
Thứ năm, bản chất của quỹ hưu trí là quỹ tài chính dài hạn có trách nhiệm chi trả chế độ hưu trí trong tương lai vì vậy nhà nước cần phải thiết kế mô hình tài chính quỹ và các chính sách đầu tư quỹ hưu trí phù hợp tạo điều kiện để quỹ hưu trí có thể đầu tư bảo tồn giá trị và tăng trưởng bền vững, đáp ứng trách nhiệm chi trả chế độ trong tương lai thông qua hoạt động đầu tư tại thị trường tài chính. Vì vậy, cần xây dựng và hoàn thiện hệ thống hưu trí đa tầng (đa cột trụ) để tiến tới bảo đảm thu nhập hưu trí cho toàn bộ người cao tuổi, giảm gánh nặng ngân sách chi cho an sinh xã hội đối với người cao tuổi, đồng thời vẫn bảo đảm hệ thống hưu trí phát triển bền vững.
Thứ sáu, các quỹ hưu trí có số thu đóng góp tích lũy theo thời gian rất lớn và có trách nhiệm chi trả chế độ cho người tham gia khi họ đến tuổi nghỉ hưu, sau thời gian dài đóng góp cho quỹ (bình quân trên 20 năm), do vậy hoạt động đầu tư, bảo toàn giá trị quỹ trong dài hạn có tầm quan trọng cần được đăc biệt quan tâm, một mặt bảo đảm thanh khoản của quỹ dành cho chi trả chế độ trong tương lai, mặt khác góp phần thúc đẩy thị trường vốn và phát triển kinh tế quốc gia.
Thứ bảy, để khắc phục xu hướng không thể đảo ngược trên toàn thế giới là già hóa dân số, việc cải cách mô hình tài chính quỹ hưu trí xác định mức hưởng (DB) truyền thống là bắt buộc và cấp bách, bằng cách áp dụng toán học thống kê và quản trị tài chính hiện đại các quốc gia đã thành công trong viêc chuyển đổi mô hình tài chính quỹ hưu trí theo hướng cân bằng, an toàn và bền vững, trong các mô hình tài chính thì mô hình Xác định mức đóng tập thể (CDC) là phù hợp đã được Hà Lan, Vương quốc Anh và một số quốc gia áp dụng thành công trong chuyển đổi từ mô hình DB truyền thống, giúp giảm gánh nặng thâm hụt quỹ hưu trí, đồng thời không trút hết rủi ro cho các cá nhân tham gia.
Tài liệu tham khảo:
Australian Treasury. (n.d.). Outline of Australian retirement income system.
Barr, N., & Diamond, P. (2010). Pension reform in China: Issues, options and recommendations. Center for Retirement Research at Boston College.
Holzmann, R. (2014). Old-age financial protection in Malaysia: Challenges and options. World Bank.
International Labor Organization (2016). The state of social protection in ASEAN at the dawn of integration. International Labor Organization.
International Labor Organization (2019a). Xây dựng hệ thống hưu trí toàn diện cho Việt Nam triển khai Nghị quyết 28/NQ-TW.
International Labor Organization (2019b). Tóm lược các phương án xây dựng hệ thống hưu trí đa tầng tại Việt Nam.
Kanjanaphoomin, N. (2004). Pension fund, provident fund and social security system in Thailand. International Conference on Pensions in Asia: Incentives, Compliance and Their Role in Retirement.
Lloyd-Sherlock, P. (2008). Social security pension “reforms” in Thailand and Indonesia: Unsustainable and unjust—School of Development Studies, University of East Anglia.
Nguyễn, B. T. (2021). Bảo đảm tài chính cho hệ thống hưu trí của một số nước châu Âu và bài học cho Việt Nam. Luận án tiến sĩ, Học viện Khoa học Xã hội, Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội Việt Nam.
OECD (2024). OECD pensions outlook 2024. OECD Publishing.
OECD (2025). Pensions at a glance 2025. OECD Publishing.
World Bank Group (2012). Vietnam: Developing a modern pension system: Current challenges and options for future reform. World Bank.
