Reforming state management of online public administrative service delivery based on a digital ecosystem governance approach
NCS Lô Thị Thu Hường
Học viện Hành chính và Quản trị công
Email: Lothithuhuong.lo9@gmail.com
(Quanlynhanuoc.vn) – Bài viết phân tích đổi mới quản lý nhà nước về cung ứng dịch vụ hành chính công trực tuyến theo cách tiếp cận quản trị hệ sinh thái số. Hệ sinh thái số gồm thể chế, dữ liệu, nền tảng số và mạng lưới chủ thể; quản trị hệ sinh thái số là quá trình Nhà nước kiến tạo thể chế, quản trị dữ liệu và điều phối các quan hệ đó. Theo đó, đổi mới quản lý nhà nước diễn ra trên ba phương diện: tư duy chuyển từ quản lý phân mảnh sang quản trị hệ thống; phương thức quản trị dựa trên dữ liệu và nền tảng số; cơ chế kết hợp điều hành hành chính với điều phối mạng lưới, gắn với trách nhiệm giải trình. Kết quả nghiên cứu cung cấp luận cứ cho đổi mới quản lý nhà nước về cung ứng dịch vụ hành chính công trực tuyến tại Việt Nam.
Từ khóa: Quản lý nhà nước; dịch vụ hành chính công trực tuyến; quản trị hệ sinh thái số; quản trị số; giá trị công.
Abstract: This article analyzes the reform of state management regarding the provision of online public administrative services through the lens of digital ecosystem governance. A digital ecosystem comprises institutions, data, digital platforms, and a network of actors; digital ecosystem governance is the process by which the State establishes institutions, manages data, and coordinates these relationships. Accordingly, the reform of state management unfolds across three dimensions: a shift in mindset from fragmented management to systemic governance; governance methods grounded in data and digital platforms; and mechanisms that combine administrative direction with network coordination, underpinned by accountability. The research findings provide a rationale for reforming state management of online public administrative service delivery in Vietnam.
Keywords: State management; online public administrative services; digital ecosystem governance; digital governance; public value.
1. Đặt vấn đề
Số hóa thủ tục hành chính không đồng nghĩa với việc hình thành dịch vụ hành chính công trực tuyến có chất lượng. Khi dữ liệu được chia sẻ, quy trình liên thông và nền tảng số kết nối nhiều chủ thể, kết quả cung ứng phụ thuộc vào sự vận hành của hệ thống. Việc số hóa khó có thể làm giảm chi phí tuân thủ nếu dữ liệu không được tái sử dụng, hệ thống thiếu tương thích hoặc trách nhiệm bị đứt đoạn. Vấn đề không chỉ nằm ở công nghệ, mà còn ở quản trị các quan hệ tạo lập giá trị công. Sự thay đổi này chuyển đối tượng quản lý nhà nước từ cơ quan, thủ tục riêng lẻ sang dữ liệu, nền tảng, quan hệ phối hợp và trách nhiệm trong chuỗi dịch vụ. Điều hành hành chính vẫn cần thiết nhưng chưa đủ để xử lý quan hệ liên ngành, liên cấp và đa chủ thể. Phần lớn nghiên cứu gần đây chỉ dừng lại ở việc tập trung vào công nghệ, cải cách thủ tục hoặc chất lượng phục vụ, nhưng chưa lý giải sự biến đổi của quản lý nhà nước khi đối tượng quản lý trở thành một hệ sinh thái số. Xác định được khoảng trống đó, bài viết sẽ đi vào làm rõ quản trị hệ sinh thái số trong cung ứng dịch vụ hành chính công trực tuyến, luận giải phương diện đổi mới quản lý nhà nước và đề xuất giải pháp về thể chế quản trị dữ liệu, năng lực quản trị số, phối hợp và đánh giá dựa trên giá trị công, qua đó cung cấp luận cứ cho đổi mới ở Việt Nam.
2. Quản trị hệ sinh thái số trong cung ứng dịch vụ hành chính công trực tuyến
Quản trị hệ sinh thái số trong cung ứng dịch vụ hành chính công trực tuyến hình thành từ sự giao thoa giữa quản trị công, quản trị số và lý thuyết hệ sinh thái. Hệ sinh thái số là chỉnh thể gồm thể chế, dữ liệu, nền tảng và mạng lưới chủ thể có quan hệ phụ thuộc lẫn nhau; quản trị hệ sinh thái số là quá trình thiết lập quy tắc, phân định trách nhiệm và điều phối sự vận hành của chỉnh thể đó. Mục tiêu không chỉ là kết nối công nghệ mà còn tổ chức các quan hệ tương tác nhằm bảo đảm dịch vụ liên thông, an toàn và hướng tới giá trị công. Một dịch vụ trực tuyến thường dựa trên dữ liệu, hạ tầng và năng lực của nhiều tổ chức. Các chủ thể độc lập về chức năng nhưng phụ thuộc lẫn nhau về nguồn lực và kết quả; sự phụ thuộc đó cần được điều chỉnh bằng quy tắc chung (Ofe và Sandberg, 2023). Vì vậy, quản trị hệ sinh thái không đồng nhất với quản lý hệ thống thông tin hoặc tập hợp nhiều chủ thể trên một nền tảng; đây là cách thức tổ chức việc thực hiện thẩm quyền công phù hợp với tính liên thông của môi trường số.
Từ nội hàm trên, khung khái niệm được xác lập qua bốn thành tố.
Một là thể chế tạo lập trật tự vận hành thông qua quy định pháp luật, tiêu chuẩn kỹ thuật, nguyên tắc chia sẻ dữ liệu, quyền truy cập và trách nhiệm giải trình. Thể chế không chỉ phân định thẩm quyền mà còn xử lý khoảng giao thoa giữa các tổ chức, xác định trách nhiệm đối với dữ liệu, nền tảng và kết quả của chuỗi dịch vụ.
Hai là, dữ liệu giữ vai trò nguồn lực kết nối các công đoạn và chủ thể. Quản trị dữ liệu bao gồm chuẩn hóa, kiểm soát chất lượng, phân quyền truy cập, điều phối chia sẻ và bảo vệ dữ liệu trong vòng đời (van Donge, Bharosa và Janssen, 2022). Dữ liệu chỉ tạo ra giá trị khi chính xác, liên thông, được tái sử dụng đúng mục đích và bảo đảm quyền của chủ thể dữ liệu.
Ba là, nền tảng số tích hợp định danh, dữ liệu, quy trình, thanh toán và phản hồi, duy trì tính liên tục của hành trình dịch vụ. Việc tái sử dụng các thành phần dùng chung giúp chia sẻ năng lực và tiết kiệm nguồn lực (Janssen và Estevez, 2013), nhưng phải gắn với tiêu chuẩn thống nhất, kiểm soát quyền truy cập và hạn chế lệ thuộc công nghệ.
Bốn là, mạng lưới chủ thể gồm cơ quan quản lý, cơ quan giải quyết thủ tục, đơn vị quản lý dữ liệu, doanh nghiệp công nghệ, tổ chức trung gian và người sử dụng. Mỗi chủ thể nắm giữ nguồn lực, thẩm quyền và trách nhiệm khác nhau; đồng thời tham gia phối hợp, chia sẻ dữ liệu, thiết kế, giám sát hoặc cải tiến dịch vụ. Người dân, doanh nghiệp vừa thụ hưởng kết quả, vừa cung cấp phản hồi để hoàn thiện hệ thống.
Bốn thành tố trên tạo thành một hệ sinh thái khi được liên kết bằng khả năng liên thông, cơ chế phối hợp và trách nhiệm có thể kiểm chứng. Niềm tin số là điều kiện duy trì sự vận hành, hình thành từ chất lượng dữ liệu, tính ổn định của nền tảng, minh bạch, bảo vệ quyền riêng tư và khả năng giải trình (Janssen, Rana, Slade và Dwivedi, 2018). Giá trị công giữ vai trò chuẩn mực định hướng, thể hiện ở hiệu quả, khả năng tiếp cận, công bằng và chất lượng phục vụ. Như vậy, đối tượng của quản trị không phải từng yếu tố riêng lẻ mà là quan hệ phụ thuộc, tương tác và trách nhiệm giữa chúng. Khung khái niệm này là cơ sở phân tích những nội dung cần đổi mới của quản lý nhà nước theo tiếp cận quản trị hệ sinh thái số.
3. Đổi mới quản lý nhà nước theo cách tiếp cận quản trị hệ sinh thái số
Khung quản trị hệ sinh thái số xác định dịch vụ hành chính công trực tuyến là kết quả tương tác giữa thể chế, dữ liệu, nền tảng và chủ thể. Vận dụng khung này đòi hỏi quản lý nhà nước đổi mới đối tượng, vai trò, công cụ và cơ chế vận hành. Vì vậy, đổi mới quản lý nhà nước theo cách tiếp cận quản trị hệ sinh thái số cần theo ba hướng sau:
Một là, chuyển từ quản lý phân mảnh sang quản trị hệ thống. Quản lý phân mảnh phân chia thẩm quyền và trách nhiệm theo từng cơ quan, ngành, dễ giới hạn trách nhiệm trong phần việc của mỗi chủ thể. Trong chuỗi dịch vụ trực tuyến, từng công đoạn có thể đúng quy định nhưng kết quả vẫn không đạt yêu cầu nếu dữ liệu không kết nối, nền tảng thiếu tương thích hoặc trách nhiệm bị gián đoạn. Quản trị hệ thống không xóa bỏ thẩm quyền riêng mà đặt thẩm quyền đó trong quan hệ với kết quả chung. Đối tượng quản lý chuyển từ cơ quan, thủ tục, hệ thống riêng lẻ sang sự phụ thuộc giữa dữ liệu, nền tảng, quy trình và chủ thể. Trọng tâm là nhận diện dòng dữ liệu, điểm nghẽn và trách nhiệm trong chuỗi dịch vụ. Vai trò của Nhà nước chuyển từ trực tiếp thực hiện, kiểm soát từng khâu sang kiến tạo quy tắc, điều phối hệ thống và xử lý rủi ro, đồng thời chịu trách nhiệm cuối cùng về tính hợp pháp, công bằng, an toàn và khả năng tiếp cận.
Hai là, chuyển từ quản lý quy trình sang quản trị dựa trên dữ liệu và nền tảng số. Quản lý quy trình kiểm soát việc tuân thủ trình tự xử lý hồ sơ trong từng cơ quan; quản trị dựa trên dữ liệu hướng đến dòng dữ liệu xuyên suốt vòng đời dịch vụ. Dữ liệu phục vụ tác nghiệp, nhận diện nhu cầu, phát hiện điểm nghẽn, dự báo rủi ro và đánh giá kết quả. Dữ liệu vận hành cho phép giám sát trạng thái, thời gian xử lý và nguyên nhân gián đoạn, thay vì chỉ dựa vào báo cáo sau khi quy trình kết thúc. Nền tảng dùng chung trở thành hạ tầng điều phối, kết nối định danh, dữ liệu, thanh toán và phản hồi. Giá trị của nền tảng nằm ở khả năng thiết lập chuẩn tương tác, phối hợp và ghi nhận trách nhiệm tại điểm chuyển giao. Việc ra quyết định và tái sử dụng dữ liệu phải gắn với chất lượng dữ liệu, quyền truy cập, trách nhiệm quản lý, khả năng lưu vết và bảo vệ dữ liệu cá nhân. Công nghệ không thay thế phán đoán hành chính, mà tạo lập công cụ quản lý dựa trên bằng chứng và có khả năng giải trình.
Ba là, chuyển từ điều hành khép kín sang điều phối và trách nhiệm đa chủ thể. Điều hành khép kín dựa trên quan hệ mệnh lệnh trong nội bộ cơ quan hoặc tuyến hành chính, nên khó xử lý những quan hệ không nằm trọn trong hệ thống thứ bậc. Điều phối đa chủ thể cần được thiết lập bên cạnh điều hành hành chính để tổ chức chia sẻ dữ liệu liên ngành, phối hợp liên cấp, vận hành nền tảng và tiếp nhận phản hồi. Cơ chế này phải xác định rõ vai trò, quyền hạn và trách nhiệm trong chuỗi dịch vụ. Cơ quan nhà nước quyết định mục tiêu, tiêu chuẩn và vấn đề thuộc thẩm quyền công; đơn vị quản lý dữ liệu chịu trách nhiệm về chất lượng; doanh nghiệp công nghệ bảo đảm năng lực kỹ thuật; người sử dụng tham gia phản hồi và giám sát.
Quyền tiếp cận dữ liệu, nền tảng và nguồn lực phải gắn với nghĩa vụ thực hiện, trách nhiệm khi xảy ra sai sót. Đa chủ thể không đồng nghĩa với bình quân hóa vai trò hoặc chuyển giao quyền quyết định công. Tính hợp pháp của quyết định hành chính, bảo vệ quyền con người, phân bổ trách nhiệm và xử lý rủi ro cuối cùng thuộc Nhà nước. Tiêu chí đánh giá cũng phải chuyển từ đầu vào, số lượng dịch vụ trực tuyến và mức độ tuân thủ sang kết quả của toàn chuỗi: khả năng hoàn thành dịch vụ, thời gian, chi phí, mức độ tái sử dụng dữ liệu, khả năng tiếp cận, an toàn, minh bạch và sự hài lòng.
Đổi mới quản lý nhà nước theo cách tiếp cận quản trị hệ sinh thái số không thay thế quản lý hành chính bằng quản trị mạng lưới, mà tái cấu trúc đối tượng, công cụ và cơ chế quản lý để điều phối hệ sinh thái số, bảo đảm giá trị công.
4. Giải pháp đổi mới quản lý nhà nước về cung ứng dịch vụ hành chính công trực tuyến
Thứ nhất, hoàn thiện thể chế quản trị hệ sinh thái số và dữ liệu công. Nhà nước phải xây dựng khuôn khổ thể chế thống nhất cho từng chuỗi dịch vụ, phân định rõ trách nhiệm thực hiện thẩm quyền công, vận hành nền tảng và tạo lập, cung cấp dữ liệu. Mỗi chuỗi phải có một cơ quan đầu mối chịu trách nhiệm cuối cùng về kết quả toàn trình, kể cả khi các công đoạn được phân giao cho nhiều chủ thể.
Đối với dữ liệu, xác lập danh mục dùng chung, chủ thể quản lý, quyền truy cập, mục đích sử dụng, nghĩa vụ chia sẻ và trách nhiệm về chất lượng. Thông tin đã được thu thập hợp pháp, có giá trị sử dụng và được kết nối không yêu cầu người dân, doanh nghiệp cung cấp lại. Cơ quan khai thác phải lưu vết truy cập, sử dụng đúng mục đích và chịu trách nhiệm khi dữ liệu sai lệch hoặc bị lạm dụng. Tái sử dụng dữ liệu phải gắn với phân quyền, bảo vệ quyền riêng tư, an toàn hệ thống và khả năng giải trình. Công nghệ mới được thử nghiệm trong phạm vi, thời hạn và nhóm người dùng xác định; có tiêu chí đánh giá, chủ thể chịu trách nhiệm và phương án dừng. Chỉ mở rộng giải pháp khi chứng minh được tính hợp pháp, hiệu quả, an toàn, khả năng liên thông và không làm suy giảm quyền của người sử dụng.
Thứ hai, phát triển năng lực quản trị số của bộ máy nhà nước. Ở cấp độ tổ chức, xác định đơn vị phụ trách dữ liệu, chủ quản nền tảng và đầu mối điều phối liên ngành; thống nhất kiến trúc, tiêu chuẩn vận hành, giám sát rủi ro và xử lý sự cố. Chỉ đầu tư hệ thống mới khi hạ tầng hiện có không đáp ứng yêu cầu nhằm hạn chế trùng lặp, phân mảnh và lệ thuộc nhà cung cấp.
Ở cấp độ quy trình, thiết kế lại dịch vụ theo hành trình người sử dụng, không chuyển nguyên trạng quy trình giấy sang môi trường số. Các thủ tục có quan hệ dữ liệu phải được liên kết; biểu mẫu tự động sử dụng thông tin đã có; điểm chuyển giao giữa các cơ quan xác định rõ thời hạn, dữ liệu đầu vào, kết quả đầu ra và trách nhiệm xử lý. Hiệu quả được kiểm chứng bằng mức giảm thao tác, thành phần hồ sơ, thời gian và chi phí thực tế. Ở cấp độ con người, xây dựng khung năng lực theo vị trí việc làm về phân tích dữ liệu, quản lý rủi ro số, thiết kế dịch vụ và phối hợp mạng lưới. Bồi dưỡng gắn với nhiệm vụ thực tế, đánh giá bằng sản phẩm và khả năng xử lý công việc. Đồng thời, tổ chức nhóm liên ngành về pháp lý, dữ liệu, công nghệ và quản lý công để giải quyết vấn đề vượt khỏi phạm vi một đơn vị.
Thứ ba, thiết lập cơ chế điều phối và đánh giá dựa trên giá trị công. Giao đầu mối đủ thẩm quyền điều phối từng chuỗi dịch vụ, được quyền yêu cầu chia sẻ dữ liệu, xử lý điểm nghẽn và huy động phối hợp. Quy chế vận hành phải xác định cơ quan chủ trì, đơn vị phối hợp, thời hạn đáp ứng, xử lý sự cố và trách nhiệm khi kết quả bị gián đoạn. Hợp đồng với doanh nghiệp công nghệ phải quy định tiêu chuẩn chất lượng, quyền kiểm tra, chuyển giao dữ liệu, duy trì hoạt động và thay thế nhà cung cấp.
Thiết lập vòng phản hồi từ tiếp nhận, phân loại nguyên nhân, giao xử lý đến thông báo kết quả và điều chỉnh quy trình. Dữ liệu phản ánh được tổng hợp theo dịch vụ, nhóm người dùng và địa bàn để nhận diện lỗi lặp lại, rào cản tiếp cận; kết quả xử lý trở thành chỉ báo đánh giá cơ quan cung ứng và người đứng đầu. Hệ thống đánh giá phải chuyển từ số lượng thủ tục, tỷ lệ hồ sơ trực tuyến và mức độ tuân thủ sang năm nhóm giá trị công: mức độ hoàn thành dịch vụ trọn vẹn; thời gian và chi phí thực tế; khả năng tiếp cận và công bằng số; minh bạch, an toàn và mức độ tin cậy; khả năng phản hồi, cải tiến và tái sử dụng dữ liệu. Kết quả được công khai ở mức phù hợp, dùng làm căn cứ phân bổ nguồn lực, xác định trách nhiệm và quyết định điều chỉnh dịch vụ.
5. Kết luận
Tiếp cận quản trị hệ sinh thái số không thay thế quản lý hành chính bằng quản trị mạng lưới mà tái cấu trúc đối tượng, công cụ và cơ chế quản lý nhà nước. Đối tượng quản lý chuyển từ từng cơ quan, thủ tục riêng lẻ sang quan hệ giữa dữ liệu, nền tảng, quy trình và chủ thể; công cụ quản lý chuyển từ hồ sơ cục bộ sang dữ liệu vận hành và nền tảng dùng chung; cơ chế thực hiện kết hợp thẩm quyền hành chính với điều phối đa chủ thể. Nhà nước vẫn giữ thẩm quyền công và trách nhiệm cuối cùng, đồng thời tập trung vào việc kiến tạo quy tắc, điều phối hệ thống, kiểm soát rủi ro và bảo đảm giá trị công. Đổi mới quản lý nhà nước phải gắn thể chế với trách nhiệm toàn trình; phát triển năng lực quản trị dữ liệu, nền tảng, quy trình và con người; thiết lập đầu mối điều phối đủ thẩm quyền; đánh giá dịch vụ theo kết quả, công bằng, an toàn, niềm tin và khả năng cải tiến.
Tài liệu tham khảo:
Bộ Chính trị (2024). Nghị quyết số 57-NQ/TW ngày 22/12/2024 về đột phá phát triển khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số quốc gia.
Chính phủ (2022). Nghị định số 42/2022/NĐ-CP ngày 24/6/2022 về cung cấp thông tin và dịch vụ công trực tuyến của cơ quan nhà nước trên môi trường mạng.
Chính phủ (2020). Nghị định số 45/2020/NĐ-CP ngày 08/4/2020 về thực hiện thủ tục hành chính trên môi trường điện tử.
Chính phủ (2022). Quyết định số 06/QĐ-TTg ngày 06/01/2022 phê duyệt Đề án phát triển ứng dụng dữ liệu về dân cư, định danh và xác thực điện tử phục vụ chuyển đổi số quốc gia giai đoạn 2022–2025, tầm nhìn đến năm 2030.
Chính phủ (2025). Nghị định số 118/2025/NĐ-CP quy định về việc tiếp nhận, giải quyết và trả kết quả thủ tục hành chính không phụ thuộc vào địa giới hành chính.
Chính phủ (2026). Nghị quyết số 24/2026/NQ-CP về đẩy mạnh phân cấp, cắt giảm thành phần hồ sơ và bãi bỏ các thủ tục trung gian trong giải quyết thủ tục hành chính.
United Nations (2024). United Nations E-Government Survey 2024: Accelerating Digital Transformation for Sustainable Development. New York: United Nations.
OECD (2020). The OECD Digital Government Policy Framework: Six Dimensions of a Digital Government. Paris: OECD Publishing.
Diệu Thương (17/6/2025). Hiệu quả của liên thông dữ liệu dân cư trong giải quyết thủ tục hành chính. Báo Nhân dân. https://nhandan.vn/hieu-qua-cua-lien-thong-du-lieu-dan-cu-trong-giai-quyet-thu-tuc-hanh-chinh-post887425.html
Văn phòng Chính phủ (2023). Thông tư số 01/2023/TT-VPCP ngày 05/4/2023 quy định một số nội dung và biện pháp thi hành trong số hóa hồ sơ, kết quả giải quyết thủ tục hành chính và thực hiện thủ tục hành chính trên môi trường điện tử.
