State governance quality in promoting the formalization of household businesses in Ho Chi Minh City
ThS. Huỳnh Thị Kim Dung
Trường Đại học Thủ Dầu Một
Email: dunghtk@tdmu.edu.vn
(Quanlynhanuoc.vn) – Chính thức hóa hộ kinh doanh có vai trò quan trọng trong mở rộng khu vực kinh tế chính thức tại TP. Hồ Chí Minh. Bài viết sử dụng phương pháp định tính, phân tích tài liệu theo năm phương diện: thể chế; thủ tục; minh bạch và khả năng dự đoán; dịch vụ công; quản trị số và phối hợp liên cơ quan. Kết quả cho thấy, cải cách thể chế và số hóa dịch vụ công đã tạo chuyển biến tích cực, tuy nhiên, chênh lệch giữa lợi ích và chi phí, chi phí tuân thủ, bất định pháp lý, hạn chế về năng lực số và phân mảnh trong quản trị vẫn cản trở quá trình chính thức hóa. Trên cơ sở đó, bài viết đề xuất chuyển từ cách tiếp cận thiên về kiểm soát sang kiến tạo, tập trung giảm chi phí tuân thủ, gia tăng lợi ích của khu vực chính thức và nâng cao năng lực tuân thủ của hộ kinh doanh.
Từ khóa: Chất lượng quản trị nhà nước; chính thức hóa hộ kinh doanh; chất lượng thể chế; chi phí tuân thủ; quản trị số; TP. Hồ Chí Minh.
Abstract: The formalization of household businesses is important for expanding the formal sector in Ho Chi Minh City. This study employs a qualitative approach, analyzing documents, policies, and legal frameworks across five dimensions: institutions; procedures; transparency and predictability; public services; and digital governance and inter-agency coordination. The findings indicate that while reforms and digitalization have led to improvements, factors such as cost-benefit imbalances, compliance costs, legal uncertainty, limited digital capacity, and fragmented governance hinder formalization. Therefore, a shift is required from a control-oriented approach to a facilitative one – reducing costs, increasing benefits, and enhancing compliance.
Keywords: Quality of state governance; household business formalization; institutional quality; compliance costs; digital governance; Ho Chi Minh City.
1. Đặt vấn đề
Hộ kinh doanh giữ vai trò quan trọng trong khu vực kinh tế tư nhân, song mức độ chính thức hóa tại Việt Nam vẫn là vấn đề đáng quan tâm. Theo ILO (2024b), Việt Nam có khoảng 5 triệu hộ kinh doanh, trong đó khoảng 1,7 triệu hộ đăng ký và thực hiện nghĩa vụ thuế, còn khoảng 3,3 triệu hộ chưa đăng ký. Tại TP. Hồ Chí Minh, quy mô hộ kinh doanh, mức độ ứng dụng công nghệ thông tin và tính minh bạch về doanh thu có liên quan đến xu hướng chính thức hóa; trong khi thủ tục phức tạp, lo ngại gia tăng nghĩa vụ thuế và một số quy định chưa phù hợp là những rào cản đáng kể (Hoàng & cộng sự, 2024). Thực tiễn này đặt ra yêu cầu chuyển trọng tâm từ quản lý, kiểm soát sang kiến tạo môi trường thể chế thuận lợi, trong đó chi phí tuân thủ được giảm thiểu và lợi ích của việc chính thức hóa được nâng cao.
Bài viết sử dụng phương pháp nghiên cứu định tính, kết hợp phân tích tài liệu, chính sách và pháp luật. Dữ liệu được thu thập từ các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước, văn bản pháp luật, báo cáo của ILO và các văn bản quản lý của TP. Hồ Chí Minh liên quan đến hộ kinh doanh. Nội dung được phân tích theo năm phương diện: chất lượng thể chế; thủ tục hành chính; minh bạch và khả năng dự đoán; cung ứng dịch vụ công và hỗ trợ tuân thủ; quản trị số và phối hợp liên cơ quan. Trên cơ sở đối chiếu bằng chứng thực tiễn với khung phân tích, bài viết nhận diện những điểm nghẽn trong quá trình chính thức hóa, làm rõ cách thức chất lượng quản trị nhà nước tác động đến chi phí, lợi ích và khả năng tuân thủ của hộ kinh doanh; từ đó đề xuất các giải pháp thúc đẩy chính thức hóa theo hướng minh bạch, thuận lợi và bền vững.
2. Cơ sở lý thuyết về chất lượng quản trị nhà nước và chính thức hóa hộ kinh doanh
Chính thức hóa hộ kinh doanh là quá trình chuyển hoạt động kinh doanh từ khu vực phi chính thức sang khu vực chính thức thông qua việc đăng ký, thực hiện nghĩa vụ pháp lý và từng bước tiếp cận các nguồn lực, dịch vụ của khu vực chính thức. Đăng ký kinh doanh là bước khởi đầu, nhưng chính thức hóa không chỉ dừng ở việc đăng ký mà còn bao gồm mức độ tuân thủ các quy định về thuế, lao động và các nghĩa vụ pháp lý có liên quan. Trong bối cảnh kinh tế số, mức độ ứng dụng công nghệ thông tin, quy mô lao động, doanh thu và tính minh bạch của hoạt động kinh doanh có thể tác động đến xu hướng chính thức hóa của hộ kinh doanh (Hoàng, 2023; Hoàng & cộng sự, 2024).
Quá trình chính thức hóa chịu tác động đáng kể của môi trường thể chế và chất lượng quản trị nhà nước. Khi quy định pháp luật rõ ràng, minh bạch, ổn định và dễ dự đoán; thủ tục hành chính đơn giản; dịch vụ công thuận lợi và chi phí tuân thủ tương xứng với lợi ích nhận được, hộ kinh doanh có động lực thực hiện các yêu cầu của khu vực chính thức. Ngược lại, thủ tục phức tạp, chi phí tuân thủ cao, bất định pháp lý và lợi ích của việc chính thức hóa chưa rõ ràng có thể làm gia tăng động cơ duy trì hoạt động phi chính thức. Các nghiên cứu quốc tế cũng cho thấy, chất lượng thể chế và điều tiết có quan hệ với mức độ chính thức hóa của hoạt động kinh doanh, trong khi chất lượng quản trị thấp có thể làm gia tăng quy mô khu vực phi chính thức (Galdino & cộng sự, 2023; Barra & Papaccio, 2024; Salvi & cộng sự, 2023).
Theo cách tiếp cận này, chất lượng quản trị nhà nước trong chính thức hóa hộ kinh doanh được hiểu là mức độ mà thể chế, chính sách, thủ tục và dịch vụ công tạo lập được môi trường rõ ràng, minh bạch, có khả năng dự đoán, thuận lợi và có chi phí tuân thủ hợp lý, qua đó, tạo động lực để hộ kinh doanh lựa chọn và duy trì hoạt động trong khu vực chính thức. Chuyển trọng tâm từ việc xem chính thức hóa chủ yếu là yêu cầu quản lý sang xem đây là kết quả của tương tác giữa nghĩa vụ pháp lý, chi phí tuân thủ và lợi ích mà khu vực chính thức mang lại. Do đó, thúc đẩy chính thức hóa không chỉ dựa vào kiểm tra, xử lý vi phạm hoặc yêu cầu đăng ký mà cần nâng cao chất lượng quản trị, giảm chi phí tuân thủ, tăng khả năng dự đoán và tạo ra những lợi ích thực chất cho hộ kinh doanh.
Trên cơ sở tổng hợp các tiếp cận về chất lượng thể chế, chi phí tuân thủ, cung ứng dịch vụ công và quản trị số, nghiên cứu xem xét chất lượng quản trị nhà nước đối với chính thức hóa hộ kinh doanh qua 5 phương diện có quan hệ trực tiếp với quá trình này: (1) Chất lượng thể chế và tính rõ ràng của quy định; (2) Hiệu quả và mức độ đơn giản của thủ tục hành chính; (3) Tính minh bạch và khả năng dự đoán của chính sách; (4) Chất lượng cung ứng dịch vụ công và hỗ trợ tuân thủ; (5) Quản trị số và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước. Các phương diện này được sử dụng làm khung phân tích để nhận diện các điểm nghẽn trong quá trình chính thức hóa hộ kinh doanh tại TP. Hồ Chí Minh. Một phương diện có thể biểu hiện qua nhiều điểm nghẽn khác nhau; đồng thời, các phương diện có mối quan hệ tương tác và bổ trợ lẫn nhau trong quá trình thực hiện chính sách.
3. Những chuyển biến tích cực trong chất lượng quản trị nhà nước
Một là, chất lượng thể chế đối với hộ kinh doanh chuyển biến theo hướng rõ hơn về địa vị pháp lý, quyền và nghĩa vụ đăng ký. Nghị định số 168/2025/NĐ-CP ngày 30/6/2025 của Chính phủ quy định về đăng ký doanh nghiệp, trong đó dành một chương quy định về đăng ký hộ kinh doanh. Theo đó, Giấy chứng nhận đăng ký hộ kinh doanh là Giấy chứng nhận đăng ký thuế; hộ kinh doanh được lựa chọn đăng ký trực tiếp, qua dịch vụ bưu chính hoặc qua mạng thông tin điện tử. Thông tin đăng ký hộ kinh doanh được truyền sang hệ thống ứng dụng đăng ký thuế để phối hợp, trao đổi thông tin giữa cơ quan đăng ký kinh doanh cấp xã và cơ quan thuế.
Những quy định này không chỉ đơn thuần là thay đổi về thủ tục mà còn thể hiện xu hướng tích hợp quản lý giữa đăng ký kinh doanh và đăng ký thuế, qua đó, giảm sự phân tán thông tin và chi phí giao dịch của hộ kinh doanh. Việc chuẩn hóa quan hệ đăng ký – thuế tạo cơ sở cho cơ chế tự kê khai, quản lý và khai thác dữ liệu. Tuy nhiên, hiệu quả quản trị chỉ được phát huy đầy đủ khi quy định được thực thi thống nhất, dễ tiếp cận và phù hợp với năng lực của hộ kinh doanh. Đây là điều kiện quan trọng để chính thức hóa được xác lập như một trạng thái pháp lý gắn với quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của chủ thể kinh doanh, thay vì chỉ được tiếp cận như một thủ tục hành chính đơn lẻ. (ILO, 2024a).
Hai là, cải cách thủ tục hành chính chuyển mạnh theo hướng số hóa và liên thông, góp phần giảm chi phí gia nhập khu vực chính thức. Theo Nghị định số 168/2025/NĐ-CP, hộ kinh doanh có thể đăng ký trực tiếp, qua bưu chính hoặc qua mạng điện tử; hồ sơ điện tử có giá trị pháp lý tương đương hồ sơ giấy. Cơ quan đăng ký cấp xã phải xem xét, cấp giấy chứng nhận hoặc thông báo yêu cầu sửa đổi trong thời hạn 03 ngày làm việc kể từ khi nhận hồ sơ. Hệ thống cũng truyền thông tin đăng ký sang hệ thống đăng ký thuế, tạo cơ sở cho liên thông dữ liệu. Đây là thay đổi có ý nghĩa trong bối cảnh hộ kinh doanh thường có nguồn lực quản trị hạn chế và nhạy cảm với chi phí tuân thủ. Jessen & Kluve (2021) cho rằng, đơn giản hóa thủ tục và hỗ trợ thông tin có thể giảm phi chính thức, nhưng hiệu quả phụ thuộc thiết kế chính sách. Do đó, số hóa phải được đánh giá bằng mức giảm chi phí thực tế.
Ba là, quản lý thuế đối với hộ kinh doanh chuyển từ phương thức khoán sang cơ chế tự khai, tự tính, tự nộp, tạo điều kiện nâng cao tính minh bạch của hoạt động kinh doanh. Từ ngày 01/01/2026, hộ kinh doanh, cá nhân kinh doanh không áp dụng phương pháp thuế khoán, mà thực hiện nghĩa vụ thuế theo quy định của pháp luật về quản lý thuế. Nghị định số 68/2026/NĐ-CP ngày 05/3/2026 của Chính phủ quy định cụ thể chính sách thuế và quản lý thuế đối với hộ kinh doanh, cá nhân kinh doanh, qua đó, tạo cơ sở pháp lý cho việc chuyển sang phương thức quản lý dựa nhiều hơn vào doanh thu kê khai, dữ liệu và hóa đơn. Sự thay đổi này làm tăng khả năng kiểm chứng thông tin và trách nhiệm tuân thủ của hộ kinh doanh; đồng thời, đặt ra yêu cầu cao hơn về năng lực kê khai, sử dụng công nghệ và tiếp cận thông tin pháp luật. Theo ILO (2024b), Việt Nam có khoảng 5 triệu hộ kinh doanh, trong đó khoảng 1,7 triệu hộ đăng ký và thực hiện nghĩa vụ thuế cho thấy, khoảng cách đáng kể giữa quy mô hoạt động kinh doanh và mức độ chính thức hóa. Vì vậy, việc chuyển đổi phương thức quản lý thuế cần được thực hiện đồng thời với hỗ trợ kê khai, hướng dẫn pháp luật, hỗ trợ số và cung cấp dịch vụ thuế thuận tiện, nhất là đối với các hộ có quy mô nhỏ và hạn chế về năng lực quản trị.
Bốn là, cơ chế phối hợp liên cơ quan từng bước được hoàn thiện, nhưng vẫn cần tiếp tục rà soát, điều chỉnh để bảo đảm tính ổn định và thống nhất trong quản lý hộ kinh doanh. Quyết định số 15/2026/QĐ-UBND ngày 31/3/2026 của Ủy ban nhân dân TP. Hồ Chí Minh ban hành quy chế phối hợp quản lý hộ kinh doanh sau đăng ký thành lập, Quyết định số 34/2026/QĐ-UBND ngày 08/6/2026 thiết lập quy trình kiểm tra đăng ký kinh doanh đối với hộ kinh doanh. Những thay đổi này thúc đẩy phối hợp theo vòng đời kinh doanh. Điều này góp phần giảm trùng lặp thông tin, phân tán trách nhiệm và thiếu nhất quán. Hiệu quả phụ thuộc vào chia sẻ dữ liệu và phân định trách nhiệm. Quy mô lớn của khu vực hộ kinh doanh và yêu cầu chuyển đổi phương thức quản lý thuế từ năm 2026 càng làm rõ nhu cầu xây dựng cơ chế phối hợp hiệu quả giữa cơ quan đăng ký kinh doanh, cơ quan thuế và chính quyền cơ sở. Theo số liệu được công bố cuối năm 2025, TP. Hồ Chí Minh có hơn 345.000 hộ kinh doanh nộp thuế theo phương pháp khoán; việc chuyển sang phương thức quản lý mới đối với nhóm đối tượng này đặt ra yêu cầu cao về đồng bộ dữ liệu, hướng dẫn tuân thủ và phối hợp thực hiện (VOV, 2025). Cơ chế này có thể hình thành đầu mối quản trị thống nhất, giảm chi phí phối hợp và tăng tính nhất quán. Tuy nhiên, nếu thiếu dữ liệu và trách nhiệm giải trình, phối hợp có thể chỉ dừng ở yêu cầu hành chính. Vì vậy, hoàn thiện cơ chế phối hợp cần gắn với xây dựng hệ thống dữ liệu dùng chung, xác định rõ đầu mối chịu trách nhiệm và bảo đảm tính ổn định, minh bạch của quy trình quản lý sau đăng ký.
4. Những hạn chế, điểm nghẽn
Thứ nhất, lợi ích của chính thức hóa chưa đủ rõ để tạo động lực tương xứng với chi phí tuân thủ. Điểm nghẽn căn bản của chính thức hóa hộ kinh doanh nằm ở sự chưa tương xứng giữa lợi ích kỳ vọng và chi phí phát sinh sau đăng ký. ILO (2024b) ước tính Việt Nam có khoảng 5 triệu hộ kinh doanh vào cuối năm 2021, trong đó khoảng 1,7 triệu hộ đã đăng ký và thực hiện nghĩa vụ thuế, còn 3,3 triệu hộ chưa đăng ký. Khoảng cách này cho thấy, tình trạng phi chính thức không chỉ liên quan đến ý thức tuân thủ mà còn phản ánh cấu trúc khuyến khích chưa đủ hấp dẫn. Tại TP. Hồ Chí Minh, mức độ ứng dụng công nghệ thông tin và tính minh bạch về doanh thu có liên quan đến xu hướng chính thức hóa; ngược lại, lo ngại về thuế, thủ tục phức tạp, nguồn lực hạn chế và lợi ích kinh tế chưa chắc chắn làm suy giảm động lực chuyển đổi (Hoàng & cộng sự, 2024). Khi chính thức hóa làm gia tăng nghĩa vụ về thuế, kế toán, hóa đơn nhưng chưa tạo ra lợi ích tương xứng về tín dụng, thị trường, công nghệ, bảo vệ pháp lý và tiếp cận dịch vụ công, hộ kinh doanh có thể tiếp tục duy trì trạng thái hiện tại. Nguyên nhân không chỉ nằm ở hành vi của chủ hộ mà còn ở cách chính sách phân bổ chi phí và lợi ích giữa trạng thái chính thức và phi chính thức. Bằng chứng tổng hợp từ 170 ước lượng tác động của 38 nghiên cứu cho thấy, các biện pháp tạo động lực, đặc biệt là ưu đãi thuế có hiệu quả hơn so với các biện pháp chỉ tập trung vào yêu cầu đăng ký (Jessen & Kluve, 2021). Do đó, chính thức hóa chỉ có khả năng duy trì bền vững khi quản trị nhà nước đồng thời giảm chi phí tuân thủ và gia tăng giá trị kinh tế, pháp lý của trạng thái chính thức.
Thứ hai, chi phí tuân thủ sau chính thức hóa vẫn là rào cản đáng kể. Chi phí chính thức hóa không kết thúc ở thời điểm đăng ký mà tiếp tục phát sinh trong quá trình thực hiện các nghĩa vụ về thuế, hóa đơn, kế toán, lưu trữ thông tin và tương tác với cơ quan quản lý. Bằng chứng tại Việt Nam cho thấy, chính thức hóa có thể góp phần làm tăng đầu tư, vốn và năng suất lao động khoảng 23 – 69%; đồng thời, tạo ra “hiệu ứng hiển thị”, khiến hộ kinh doanh chính thức dành nhiều thời gian hơn cho thủ tục hành chính và có thể phải chịu chi phí không chính thức cao hơn (Lê & Nguyễn, 2025). Điều này cho thấy, lợi ích kinh tế của chính thức hóa có thể bị thu hẹp nếu chi phí thực hiện nghĩa vụ và tương tác với Nhà nước vẫn ở mức cao.
Nguyên nhân chủ yếu nằm ở khoảng cách giữa cải cách thủ tục đầu vào và quản trị tuân thủ trong toàn bộ vòng đời kinh doanh. Mặc dù thủ tục đăng ký có thể được đơn giản hóa, các nghĩa vụ sau đăng ký nếu vẫn được thực hiện qua nhiều quy trình, cơ quan và hệ thống dữ liệu khác nhau sẽ làm gia tăng tổng chi phí giao dịch, nhất là đối với các hộ có nguồn lực quản trị hạn chế. Jessen & Kluve (2021) cho biết, đơn giản hóa thủ tục đăng ký và cung cấp thông tin có thể thúc đẩy chính thức hóa, song các chính sách kết hợp nhiều công cụ thường hiệu quả hơn các biện pháp đơn lẻ. Vì vậy, vấn đề không chỉ là đơn giản hóa thủ tục đăng ký mà còn phải bảo đảm quá trình duy trì trạng thái chính thức thuận lợi và có chi phí hợp lý. Nếu chi phí tuân thủ sau đăng ký vẫn cao, cải cách thủ tục đầu vào khó tạo ra quá trình chính thức hóa thực chất và bền vững.
Thứ ba, khung pháp lý và địa vị pháp lý của hộ kinh doanh vẫn còn những bất cập. Một điểm nghẽn có tính nền tảng là những bất cập trong xác định địa vị pháp lý của hộ kinh doanh, làm gia tăng bất định và chi phí thông tin trong quá trình lựa chọn hình thức và chính thức hóa hoạt động kinh doanh. Theo ILO (2024a), trong bối cảnh khung pháp luật trước các cải cách gần đây, địa vị pháp lý của hộ kinh doanh chưa được xác định đầy đủ, tạo khoảng cách nhất định giữa thực tiễn hoạt động kinh doanh và sự công nhận về mặt pháp lý. Khi quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm pháp lý chưa được nhận diện rõ, hộ kinh doanh có thể gặp khó khăn trong việc đánh giá lợi ích, rủi ro và lựa chọn phương thức chuyển đổi phù hợp.
Khảo sát 100 hộ kinh doanh và doanh nghiệp đã chuyển đổi năm 2023 cho thấy, 36,7% người trả lời chưa hiểu rõ bản chất và các quy định về doanh nghiệp tư nhân, trong khi 60,5% lựa chọn công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên vì cho rằng, hình thức này phù hợp hơn với quy mô và nhu cầu hoạt động (ILO, 2024a). Kết quả cũng chỉ ra những bất cập về khung pháp lý có thể đi kèm với hạn chế về nhận thức pháp luật làm gia tăng chi phí tìm hiểu và lựa chọn hình thức kinh doanh. Vì vậy, yêu cầu đặt ra không chỉ là đơn giản hóa thủ tục đăng ký mà còn phải tiếp tục hoàn thiện khung pháp lý theo hướng rõ ràng, ổn định và phù hợp với đặc điểm của hộ kinh doanh, giúp chủ hộ nhận diện rõ quyền, nghĩa vụ và các lựa chọn chuyển đổi. Theo ILO (2024a), việc tiếp tục hoàn thiện khung pháp lý đối với hoạt động kinh doanh cá thể là một trong những cơ sở quan trọng để nâng cao tính minh bạch của môi trường thể chế và thúc đẩy chính thức hóa.
Thứ tư, năng lực tuân thủ của hộ kinh doanh chưa theo kịp yêu cầu quản trị số. Chuyển đổi số trong quản lý nhà nước không chỉ thay đổi phương thức cung ứng dịch vụ công mà còn tác động đến chi phí và năng lực tuân thủ của hộ kinh doanh. Tại TP. Hồ Chí Minh, mức độ ứng dụng công nghệ thông tin có quan hệ tích cực với xu hướng chính thức hóa, nhưng tác động này bị hạn chế bởi sự thiếu chuẩn bị của chủ hộ và nguồn lực nội tại còn hạn chế (Hoàng & cộng sự, 2024). Vấn đề cốt lõi là sự chênh lệch giữa yêu cầu tuân thủ trong môi trường số và năng lực thực hiện của hộ kinh doanh.
Khi hóa đơn điện tử, kê khai và cung cấp dữ liệu trở thành những yêu cầu thường xuyên, các hộ có quy mô nhỏ phải dành thêm thời gian, kỹ năng và nguồn lực cho việc thực hiện nghĩa vụ hành chính. Trong điều kiện đó, số hóa chỉ thực sự góp phần giảm chi phí giao dịch khi Nhà nước đồng thời đơn giản hóa quy trình, tích hợp dữ liệu và cung cấp công cụ hỗ trợ phù hợp. Ngược lại, nếu số hóa chủ yếu chuyển trách nhiệm nhập liệu, lưu trữ và chứng minh tuân thủ sang hộ kinh doanh, công nghệ có thể làm gia tăng thay vì giảm chi phí cảm nhận của quá trình chính thức hóa. Rủi ro này cần được lưu ý khi yêu cầu tuân thủ kỹ thuật tăng nhanh hơn năng lực thích ứng của hộ kinh doanh, có thể dẫn đến tình trạng chính thức hóa khi năng lực tuân thủ chưa tương ứng (Roy & Khan, 2021). Vì vậy, hiệu quả của quản trị số không nên chỉ được đánh giá bằng mức độ số hóa của cơ quan nhà nước mà còn bằng khả năng chuyển hóa số hóa thành năng lực tuân thủ với chi phí hợp lý hơn cho hộ kinh doanh.
Thứ năm, sự phối hợp giữa các cơ quan chưa hoàn toàn chuyển từ quản lý theo chức năng sang quản trị theo quá trình. Chính thức hóa hộ kinh doanh liên quan đến đăng ký, thuế, hóa đơn, lao động, bảo hiểm xã hội và tiếp cận chính sách hỗ trợ. Vì vậy, hiệu quả quản trị không chỉ phụ thuộc vào năng lực của từng cơ quan mà còn phụ thuộc vào mức độ liên kết của toàn bộ quá trình thực thi. Những thách thức trong đăng ký kinh doanh, đăng ký bảo hiểm và năng lực thực hiện ở địa phương cho thấy, sự phân mảnh thể chế vẫn là một trở ngại đối với việc mở rộng chính thức hóa (ILO, 2026).
Về bản chất, điểm nghẽn không chỉ nằm ở sự thiếu phối hợp mà còn ở sự lệch pha giữa cơ cấu quản lý theo chức năng và vòng đời thực tế của hộ kinh doanh. Khi các thủ tục về đăng ký, thuế và bảo hiểm được thực hiện qua những quy trình, hệ thống dữ liệu và đầu mối khác nhau, một phần gánh nặng phối hợp được chuyển sang chủ hộ; đồng thời, làm tăng nguy cơ thông tin không thống nhất và nghĩa vụ chồng lấn. Do đó, thiết lập cơ chế phối hợp mới chỉ là điều kiện cần; hiệu quả quản trị còn phụ thuộc vào khả năng liên thông dữ liệu, chuẩn hóa quy trình và xác định rõ trách nhiệm của cơ quan đầu mối. Nếu hộ kinh doanh vẫn phải tự liên hệ với nhiều cơ quan để hoàn thành các nghĩa vụ liên quan, cải cách phối hợp chưa thực sự làm giảm gánh nặng tuân thủ. Vấn đề cốt lõi là chuyển từ “phối hợp giữa các cơ quan” sang “quản trị tích hợp theo vòng đời hộ kinh doanh”, trong đó thông tin về thay đổi trạng thái pháp lý được chia sẻ kịp thời và các nghĩa vụ liên quan được xử lý thống nhất.
Thứ sáu, chính thức hóa vẫn có nguy cơ được tiếp cận thiên về quản lý hơn là kiến tạo động lực. Đây là điểm nghẽn mang tính xuyên suốt, phản ánh sự chưa cân bằng giữa chức năng kiểm soát và chức năng kiến tạo của quản trị nhà nước. Chính thức hóa có thể tạo ra lợi ích về đầu tư và năng suất, phát sinh chi phí do gia tăng thời gian thực hiện thủ tục và tương tác với cơ quan công quyền (Lê & Nguyễn, 2025). Khi các công cụ dữ liệu và công nghệ được sử dụng chủ yếu để tăng cường khả năng nhận diện, giám sát và kiểm soát, trong khi dịch vụ công, hướng dẫn và hỗ trợ tuân thủ chưa được nâng cao tương ứng, hộ kinh doanh có thể nhìn nhận chính thức hóa nhiều hơn dưới góc độ gia tăng nghĩa vụ và khả năng bị giám sát, thay vì mở rộng cơ hội kinh doanh.
Vì vậy, vấn đề không chỉ nằm ở mức độ cưỡng chế mà còn ở cấu trúc khuyến khích được hình thành từ chất lượng thể chế. Bằng chứng từ 2.477 doanh nghiệp tại 73 quốc gia cho thấy, chất lượng thể chế tốt hơn có thể thúc đẩy chính thức hóa thông qua giảm bất định và cải thiện điều kiện hoạt động (Galdino & cộng sự, 2023). Điều này cho thấy, kiểm tra, giám sát vẫn cần thiết để bảo đảm tuân thủ, nhưng hiệu quả chính thức hóa còn phụ thuộc vào khả năng của Nhà nước trong việc giảm chi phí tuân thủ, gia tăng lợi ích của trạng thái chính thức và nâng cao năng lực thực hiện của hộ kinh doanh. Đối với TP. Hồ Chí Minh, điểm nghẽn không chỉ là thực thi quy định mà còn là sự chuyển đổi chưa đầy đủ từ logic “quản lý để chính thức hóa” sang “kiến tạo để chính thức hóa”, trong đó tuân thủ trở thành lựa chọn hợp lý về kinh tế và thể chế của hộ kinh doanh, thay vì chủ yếu hình thành từ áp lực kiểm tra và cưỡng chế.
5. Một số giải pháp
Một là, tái cấu trúc lợi ích của chính thức hóa theo hướng tạo động lực kinh tế thực chất. Thành phố cần thiết kế các gói hỗ trợ gắn với trạng thái chính thức, ưu tiên hộ kinh doanh tuân thủ trong tiếp cận tín dụng, hỗ trợ chuyển đổi số, đào tạo quản trị, xúc tiến thương mại, mặt bằng và thông tin thị trường; đồng thời tăng cường hỗ trợ về kế toán, pháp lý và quản trị đối với các hộ có nhu cầu chuyển đổi sang doanh nghiệp. Các chính sách hỗ trợ cần được thiết kế theo hướng gắn với quá trình tuân thủ và phát triển của hộ kinh doanh, thay vì chỉ dựa trên việc đăng ký ban đầu, qua đó, hạn chế tình trạng đăng ký hình thức và tạo động lực duy trì trạng thái chính thức. Cách tiếp cận này phù hợp với bằng chứng cho thấy, các chính sách tạo động lực kinh tế, đặc biệt là ưu đãi thuế có tác động tích cực đến chính thức hóa (Jessen & Kluve, 2021). Mục tiêu là làm cho chính thức hóa trở thành một lợi thế về kinh tế và cơ hội phát triển, thay vì chỉ được nhìn nhận như một nghĩa vụ hành chính.
Hai là, giảm tổng chi phí tuân thủ trong toàn bộ vòng đời hoạt động của hộ kinh doanh. Cần đơn giản hóa toàn bộ vòng đời tuân thủ, thay vì chỉ rút gọn thủ tục đăng ký. Theo đó, rà soát, tích hợp các thủ tục về đăng ký, thuế, hóa đơn, kê khai, thay đổi thông tin, tạm ngừng, chấm dứt hoạt động và chuyển đổi sang doanh nghiệp; thực hiện nguyên tắc “một lần cung cấp thông tin, nhiều lần sử dụng”, đẩy mạnh tự động hóa các thủ tục đủ điều kiện và liên thông dữ liệu giữa các cơ quan có liên quan. Đồng thời, cần phân tầng nghĩa vụ theo quy mô và mức độ rủi ro, bảo đảm yêu cầu về kế toán, báo cáo và chứng từ tương xứng với năng lực quản trị của từng nhóm hộ. Cách tiếp cận này không chỉ góp phần giảm chi phí duy trì trạng thái chính thức mà còn hạn chế tình trạng yêu cầu tuân thủ vượt quá khả năng thực hiện của hộ kinh doanh (Lê & Nguyễn, 2025; ILO, 2024a).
Ba là, hoàn thiện khung pháp lý để tạo lộ trình chính thức hóa rõ ràng và có khả năng dự đoán. Thành phố cần kiến nghị hoàn thiện khung pháp lý về hộ kinh doanh theo hướng xác định rõ địa vị, quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm pháp lý, xây dựng lộ trình chuyển đổi phù hợp với các giai đoạn phát triển của hộ kinh doanh: từ hộ kinh doanh quy mô nhỏ, hộ kinh doanh có quy mô tăng trưởng đến doanh nghiệp, với các điều kiện và chế độ pháp lý tương ứng (ILO, 2024a). Đồng thời, cần xây dựng bộ hướng dẫn pháp lý thống nhất, giải thích cụ thể các nghĩa vụ về thuế, kế toán, lao động, bảo hiểm và trách nhiệm pháp lý theo từng quy mô và tình huống hoạt động.
Đối với hộ kinh doanh có quy mô tăng trưởng, cần công khai, minh bạch các điều kiện, thủ tục, chi phí và lợi ích khi chuyển đổi sang doanh nghiệp giúp chủ hộ có cơ sở dự báo và lựa chọn hình thức tổ chức phù hợp. Cách tiếp cận này góp phần giảm chi phí thông tin, nâng cao khả năng dự đoán về quyền và nghĩa vụ pháp lý, tạo lộ trình chính thức hóa rõ ràng hơn. Đây cũng là hướng tiếp cận phù hợp với khuyến nghị của ILO (2024a) về tiếp tục hoàn thiện khuôn khổ pháp lý đối với hộ kinh doanh nhằm tạo môi trường thể chế minh bạch và thuận lợi hơn cho quá trình chính thức hóa.
Bốn là, phát triển quản trị số theo hướng giảm gánh nặng tuân thủ thay vì chuyển gánh nặng sang hộ kinh doanh. Cần xây dựng nền tảng số tích hợp dành cho hộ kinh doanh, kết nối dịch vụ đăng ký, thuế, hóa đơn, bảo hiểm, hỗ trợ và chuyển đổi doanh nghiệp trên cùng hệ thống; đồng thời, tự động điền dữ liệu, cảnh báo nghĩa vụ, hướng dẫn theo tình huống và tính toán nghĩa vụ dự kiến. Việc mở rộng hóa đơn, kê khai điện tử và quản lý dựa trên dữ liệu phải đi kèm nâng cao năng lực số của hộ kinh doanh, nhất là nhóm quy mô nhỏ, thông qua điểm hỗ trợ tại xã, phường và tư vấn trực tuyến (Hoàng & cộng sự, 2024). Nguyên tắc thực hiện là “số hóa để đơn giản hóa, không số hóa để chuyển trách nhiệm”; hiệu quả quản trị số cần được đánh giá bằng mức giảm thời gian, chi phí và số thao tác tuân thủ, thay vì chỉ bằng số lượng thủ tục được cung cấp trực tuyến.
Năm là, chuyển từ phối hợp liên cơ quan sang quản trị tích hợp theo vòng đời hộ kinh doanh. Cần xây dựng cơ chế quản trị theo vòng đời hộ kinh doanh, thay cho cách thức mỗi cơ quan xử lý một khâu, trong đó xác định một đầu mối chịu trách nhiệm xuyên suốt từ đăng ký, thuế, bảo hiểm đến duy trì trạng thái chính thức (ILO, 2026). Đồng thời, thiết lập cơ chế “cập nhật một lần – chia sẻ hợp pháp”, bảo đảm dữ liệu được kết nối, phân định rõ trách nhiệm cập nhật, quyền truy cập, bảo mật và xử lý sai lệch. Các cơ quan thuế, bảo hiểm, lao động và đơn vị hỗ trợ cần vận hành như các cấu phần của một quy trình thống nhất thay vì các điểm kiểm soát độc lập. Thành phố cũng cần xây dựng bộ chỉ số đánh giá phối hợp liên cơ quan, gồm: thời gian xử lý, số lần cung cấp lại thông tin, tỷ lệ hồ sơ liên thông và số trường hợp chuyển cơ quan. Qua đó, đánh giá phối hợp dựa trên chi phí và lợi ích thực tế của hộ kinh doanh, thay vì chỉ dựa trên số lượng cơ chế phối hợp được ban hành.
Sáu là, chuyển mạnh từ logic “quản lý để chính thức hóa” sang “kiến tạo để chính thức hóa”. Cần chuyển từ “kiểm soát trước – hỗ trợ sau” sang “hỗ trợ tuân thủ – kiểm soát dựa trên rủi ro”, ưu tiên hướng dẫn, tư vấn và dịch vụ công đối với hộ có rủi ro thấp; đồng thời, sử dụng dữ liệu để nhận diện và tập trung kiểm tra nhóm có rủi ro cao. Cách tiếp cận này vừa giảm kiểm tra đại trà, vừa nâng hiệu quả thực thi và hạn chế chi phí tương tác không cần thiết (Lê & Nguyễn, 2025). Vì vậy, cần đánh giá kết quả chính thức hóa bằng chi phí tuân thủ, thời gian xử lý, khả năng tiếp cận tín dụng và hỗ trợ, tỷ lệ duy trì trạng thái chính thức, mức độ hài lòng và kết quả kinh doanh, thay vì chỉ dựa vào số hộ đăng ký hoặc chuyển đổi. Chất lượng thể chế cần được đánh giá qua khả năng giảm bất định, chi phí và tăng lợi ích của trạng thái chính thức, qua đó tạo động lực tuân thủ bền vững (Galdino & cộng sự, 2023).
6. Kết luận
Chính thức hóa hộ kinh doanh không chỉ phụ thuộc vào đặc điểm và lựa chọn của chủ thể kinh doanh mà còn chịu tác động đáng kể của chất lượng quản trị nhà nước. Mặc dù cải cách thể chế, số hóa thủ tục và tăng cường phối hợp liên cơ quan đã tạo những chuyển biến tích cực, quá trình chính thức hóa vẫn đối mặt với các điểm nghẽn về sự bất cân xứng giữa lợi ích và chi phí, chi phí tuân thủ sau đăng ký, bất định pháp lý, năng lực số hạn chế và sự phân mảnh trong tổ chức thực thi.
Do đó, nâng cao chất lượng quản trị nhà nước cần được đặt ở trọng tâm của chính sách thúc đẩy chính thức hóa tại TP. Hồ Chí Minh, theo hướng chuyển từ “quản lý để chính thức hóa” sang “kiến tạo để chính thức hóa”. Trọng tâm không chỉ là tăng số lượng hộ đăng ký hoặc chuyển đổi sang doanh nghiệp mà phải tạo lập môi trường trong đó trạng thái chính thức mang lại lợi ích rõ ràng, chi phí tuân thủ hợp lý, nghĩa vụ có khả năng dự đoán và quá trình thực hiện được hỗ trợ bằng dữ liệu, công nghệ và cơ chế phối hợp tích hợp. Khi đó, chính thức hóa mới có thể trở thành một lựa chọn kinh tế và thể chế hợp lý, qua đó, tạo nền tảng cho tuân thủ tự nguyện và phát triển bền vững của khu vực hộ kinh doanh.
Tài liệu tham khảo:
Barra, C., & Papaccio, A. (2024). Does regulatory quality reduce informal economy? A theoretical and empirical framework. Social Indicators Research, 172(2), 543-567. https://doi.org/10.1007/s11205-024-03319-6
Chính phủ (2025). Nghị định số 168/2025/NĐ-CP ngày 30/6/2025 về đăng ký doanh nghiệp.
Chính phủ (2026). Nghị định số 68/2026/NĐ-CP ngày 05/3/2026 quy định về chính sách thuế và quản lý thuế đối với hộ kinh doanh, cá nhân kinh doanh.
Galdino, K. M., Molina-Sieiro, G., & Holmes, R. M. (2023). Factor markets, institutional quality and firm formalisation: The contingent effect of economic conditions at the founding stage. International Small Business Journal: Researching Entrepreneurship, 41(4), 432-461. https://doi.org/10.1177/02662426221101021
Hoàng, H. T. H (2023). Formality of household businesses in Ho Chi Minh City: Approached from the logit model. Tạp chí Nghiên cứu Tài chính – Marketing, 13(6), 80-92. https://doi.org/10.52932/jfm.vi72.293
Hoàng, H. T. H., Đỗ, L. H. T., & Yang, L. E (2024). Driving factors and challenges for the formalization of household businesses in Ho Chi Minh City, Vietnam. Journal of Developmental Entrepreneurship, 29(4), 2450026. https://doi.org/10.1142/S1084946724500262
International Labour Organization (2024a). Defining legal status for household businesses in Viet Nam: Key to formalization. https://www.ilo.org/publications/defining-legal-status-household-businesses-viet-nam-key-formalization
International Labour Organization (2024b). Limited incentives hinder household businesses in Viet Nam from registering. https://www.ilo.org/resource/article/limited-incentives-hinder-household-businesses-viet-nam-registering
International Labour Organization (2026). Expanding social insurance for household businesses in Viet Nam: Challenges, policy options, and the way forward. https://doi.org/10.54394/00033924
Jessen, J., & Kluve, J (2021). The effectiveness of interventions to reduce informality in low- and middle-income countries. World Development, 138, 105256. https://doi.org/10.1016/j.worlddev.2020.105256
Lê Thị Hằng (29/10/2024). Nâng cao năng lực quản lý hộ kinh doanh tại Việt Nam. Tạp chí Quản lý nhà nước. https://www.quanlynhanuoc.vn/2024/10/29/nang-cao-nang-luc-quan-ly-ho-kinh-doanh-tai-viet-nam/
Lê, P., & Nguyễn, T. H (2025). Formalization, productivity, and hidden costs: Evidence from Vietnam. Economic Systems, 49(3), 101311. https://doi.org/10.1016/j.ecosys.2025.101311
Roy, P., & Khan, M. H (2021). Digitizing taxation and premature formalization in developing countries. Development and Change, 52(4), 855-877. https://doi.org/10.1111/dech.12662
Salvi, E., Belz, F.-M., & Bacq, S (2023). Informal entrepreneurship: An integrative review and future research agenda. Entrepreneurship Theory and Practice, 47(2), 265–303. https://doi.org/10.1177/10422587221115365
Ủy ban nhân dân TP. Hồ Chí Minh (2026a). Quyết định số 15/2026/QĐ-UBND ngày 31/3/2026 ban hành Quy chế phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp, liên hiệp hợp tác xã, hợp tác xã, hộ kinh doanh sau đăng ký thành lập trên địa bàn TP. Hồ Chí Minh.
Ủy ban nhân dân TP. Hồ Chí Minh (2026b). Quyết định số 34/2026/QĐ-UBND ngày 08/6/2026 ban hành quy trình kiểm tra nội dung về đăng ký kinh doanh đối với doanh nghiệp, liên hiệp hợp tác xã, hợp tác xã, tổ hợp tác, hộ kinh doanh trên địa bàn TP. Hồ Chí Minh.
VOV (2025). Thuế TP. Hồ Chí Minh thực hiện Kế hoạch “60 ngày cao điểm”. https://vov1.vov.vn/kinh-te/truoc-gio-mo-cua/thue-tp-hcm-thuc-hien-ke-hoach-60-ngay-cao-diem-119253.vov
