Inclusive governance in the provision of public administrative services at the commune level: International experience and implications for Vietnam
ThS. Phạm Thị Hằng
Phân hiệu Học viện Hành chính và Quản trị công tại TP. Hồ Chí Minh
Email: Hangpt@apag.edu.vn
(Quanlynhanuoc.vn) – Quản trị bao trùm đang trở thành định hướng quan trọng trong cải cách khu vực công nhằm bảo đảm mọi người dân được tiếp cận và thụ hưởng công bằng các dịch vụ công. Trong bối cảnh thực hiện mô hình chính quyền địa phương hai cấp ở Việt Nam, việc nâng cao chất lượng cung ứng dịch vụ hành chính công của Ủy ban nhân dân cấp xã đòi hỏi cách tiếp cận lấy người dân làm trung tâm và hướng tới tạo lập giá trị công. Trên cơ sở tổng hợp các cách tiếp cận về quản trị bao trùm, bài viết đề xuất khung phân tích gồm năm thành tố, hướng tới tạo lập giá trị công trong cung ứng dịch vụ hành chính công cấp xã. Từ đó, bài viết đề xuất một số hàm ý nhằm nâng cao năng lực quản trị và chất lượng cung ứng dịch vụ hành chính công của Ủy ban nhân dân cấp xã theo hướng bao trùm và bền vững.
Từ khóa: Quản trị bao trùm, dịch vụ hành chính công, giá trị công, chính quyền cấp xã, chuyển đổi số.
Abstract: Inclusive governance is becoming an important orientation in public sector reform to ensure that all citizens have equitable access to and benefit from public services. In the context of implementing the two-tier local government model in Vietnam, improving the quality of public administrative services (PAS) provided by commune-level People’s Committees requires a citizen-centered approach oriented towards public value creation. Based on synthesizing approaches to inclusive governance, this article proposes an analytical framework consisting of five components, oriented towards public value creation in commune-level PAS provision. The article then proposes implications for improving governance capacity and PAS quality of commune-level People’s Committees in an inclusive and sustainable direction.
Keywords: Inclusive governance; public administrative services; public value; commune-level government; digital transformation.
1. Đặt vấn đề
Cải cách khu vực công trên thế giới đang chuyển từ mục tiêu nâng cao hiệu quả quản lý sang xây dựng nền quản trị lấy người dân làm trung tâm, bảo đảm mọi công dân đều có cơ hội tiếp cận, tham gia và thụ hưởng các dịch vụ công một cách bình đẳng. Trong bối cảnh đó, quản trị bao trùm ngày càng được khẳng định là một định hướng quan trọng nhằm xây dựng các thể chế hiệu quả, có trách nhiệm giải trình và không để ai bị bỏ lại phía sau. Quan điểm này được thể hiện rõ trong Chương trình nghị sự 2030 vì sự phát triển bền vững của Liên Hợp quốc, với yêu cầu xây dựng các thể chế hiệu quả, có trách nhiệm giải trình, bao trùm và không để ai bị bỏ lại phía sau (UN, 2015).
Những thách thức, như: già hóa dân số, khoảng cách số, bất bình đẳng trong tiếp cận dịch vụ công và yêu cầu ngày càng cao của người dân đối với chất lượng phục vụ đã thúc đẩy nhiều quốc gia chuyển từ mô hình cung ứng dịch vụ dựa trên chức năng của cơ quan nhà nước sang thiết kế dịch vụ lấy người dân làm trung tâm. Theo đó, việc mở rộng khả năng tiếp cận của các nhóm yếu thế, tăng cường sự tham gia của người dân, bảo đảm tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trở thành những nguyên tắc quan trọng trong hoạt động cung ứng dịch vụ hành chính công (OECD, 2022; 2023).
Ở Việt Nam, việc thực hiện mô hình chính quyền địa phương hai cấp từ năm 2025 đã làm thay đổi đáng kể vai trò của Ủy ban nhân dân cấp xã khi trở thành cấp hành chính trực tiếp giải quyết phần lớn thủ tục hành chính và hoạt động cung ứng dịch vụ hành chính công cho người dân, doanh nghiệp. Điều này đòi hỏi không chỉ nâng cao chất lượng và hiệu quả cung ứng dịch vụ mà còn bảo đảm mọi nhóm dân cư, đặc biệt là các đối tượng còn hạn chế trong tiếp cận công nghệ số, đều có thể tiếp cận và sử dụng dịch vụ hành chính công một cách bình đẳng, thuận tiện và phù hợp với điều kiện của mình (Chính phủ, 2021). Qua đó, việc kết hợp linh hoạt giữa phương thức cung ứng dịch vụ công trực tuyến và hỗ trợ trực tiếp đóng vai trò then chốt nhằm thực hiện mục tiêu không để ai bị bỏ lại phía sau trong tiến trình xây dựng chính phủ số và xã hội số.
Mặc dù đã có nhiều nghiên cứu về quản trị bao trùm, quản trị hợp tác, quản trị số, sự tham gia của người dân, logic dịch vụ công và tạo lập giá trị công, các hướng nghiên cứu này chủ yếu được phát triển riêng lẻ, chưa hình thành một khung phân tích tích hợp để lý giải quản trị bao trùm trong cung ứng dịch vụ hành chính công cấp xã cũng như hỗ trợ phân tích kinh nghiệm quốc tế và đề xuất chính sách phù hợp với bối cảnh Việt Nam (Ansell & Gash, 2008; Osborne, 2018). Xuất phát từ khoảng trống nghiên cứu đó, bài viết tập trung làm rõ các thành tố của quản trị bao trùm trong hoạt động cung ứng dịch vụ hành chính công cấp xã; phân tích kinh nghiệm của một số quốc gia; từ đó, đề xuất các hàm ý chính sách đối với Việt Nam. Đóng góp của bài viết là xây dựng một khung phân tích tích hợp phục vụ nghiên cứu, đánh giá và hoạch định chính sách về quản trị bao trùm trong hoạt động cung ứng dịch vụ hành chính công cấp xã.
2. Cơ sở lý luận và khung phân tích
2.1. Quản trị bao trùm trong quản trị công hiện đại
Thứ nhất, sự hình thành và phát triển của cách tiếp cận quản trị bao trùm. Quản trị bao trùm đã trở thành một định hướng quan trọng của quản trị công hiện đại, tuy nhiên cách tiếp cận trong các nghiên cứu vẫn chưa hoàn toàn thống nhất. Các công trình tiếp cận từ nhiều góc độ, như: phát triển bao trùm, quản trị hợp tác, quản trị lấy người dân làm trung tâm và quản trị số. Dù khác nhau về cách tiếp cận, các nghiên cứu đều thống nhất, tính bao trùm không chỉ phản ánh kết quả quản trị mà còn thể hiện trong toàn bộ quá trình hoạch định, thực thi chính sách và tạo lập giá trị công.
Theo đó, chất lượng quản trị không còn được đánh giá chủ yếu dựa trên hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước mà ngày càng được nhìn nhận từ khả năng bảo đảm mọi cá nhân và nhóm xã hội đều có cơ hội tham gia vào quá trình ra quyết định, tiếp cận bình đẳng các dịch vụ công và thụ hưởng công bằng các thành quả phát triển. Vì vậy, tính bao trùm đã trở thành một tiêu chí quan trọng phản ánh chất lượng của quản trị công hiện đại. Từ góc nhìn này, quản trị bao trùm được xem là định hướng phát triển của quản trị công hiện đại nhằm kết hợp giữa hiệu quả quản trị với công bằng, sự tham gia và trách nhiệm giải trình.
Thứ hai, nội hàm của quản trị bao trùm. Khác với tư duy quản trị truyền thống chủ yếu nhấn mạnh vai trò điều hành và kiểm soát của cơ quan nhà nước, quản trị bao trùm chuyển trọng tâm sang tổ chức quá trình quản trị theo hướng mọi chủ thể chịu tác động của chính sách đều có cơ hội tham gia, được lắng nghe và được tiếp cận bình đẳng các nguồn lực, dịch vụ công. Theo đó, mục tiêu của quản trị không chỉ là thực hiện chức năng quản lý mà còn hướng tới tạo lập giá trị cho toàn xã hội (Moore, 1995). Điểm cốt lõi của quản trị bao trùm không nằm ở số lượng chủ thể tham gia mà ở chất lượng của sự tham gia và khả năng chuyển hóa sự tham gia thành kết quả quản trị. Một quá trình có nhiều chủ thể tham gia chưa thể được coi là bao trùm nếu tiếng nói của các nhóm yếu thế không được phản ánh trong quá trình ra quyết định; ngược lại, một chính sách mang lại lợi ích cho nhiều người cũng chưa đủ để được coi là bao trùm nếu thiếu minh bạch và không tạo điều kiện để người dân tham gia một cách thực chất. Vì vậy, quản trị bao trùm luôn được xem xét trên hai phương diện: bao trùm trong quá trình quản trị và bao trùm trong kết quả quản trị.
Theo cách tiếp cận này, tính bao trùm cần được tích hợp trong toàn bộ chu trình chính sách, từ nhận diện vấn đề, thiết kế, tổ chức thực hiện đến theo dõi, đánh giá và cải tiến. Nhờ đó, quản trị bao trùm không chỉ trả lời câu hỏi ai được phục vụ mà còn làm rõ ai được tham gia, tham gia bằng cách nào và sự tham gia đó tạo ra giá trị gì cho xã hội. Đây cũng là cơ sở để vận dụng cách tiếp cận này vào cung ứng dịch vụ hành chính công.
Thứ ba, quản trị bao trùm trong cung ứng dịch vụ hành chính công. Trong lĩnh vực cung ứng dịch vụ hành chính công, quản trị bao trùm được cụ thể hóa thành yêu cầu tổ chức và vận hành dịch vụ theo hướng mọi người dân đều có cơ hội tiếp cận, sử dụng và tham gia cải thiện chất lượng dịch vụ, không phân biệt điều kiện kinh tế, nơi cư trú hay khả năng tiếp cận công nghệ số. Theo đó, mục tiêu của hoạt động cung ứng dịch vụ hành chính công không chỉ là giải quyết đúng quy định và đúng thời hạn mà còn bảo đảm tính công bằng, khả năng tiếp cận và mức độ đáp ứng đối với nhu cầu đa dạng của người dân (OECD, 2022).
Cách tiếp cận này làm thay đổi vai trò của cơ quan hành chính từ chỗ chủ yếu thực hiện chức năng giải quyết thủ tục sang chủ động nhận diện các rào cản trong tiếp cận dịch vụ, thiết kế phương thức cung ứng phù hợp với các nhóm đối tượng khác nhau; đồng thời, tạo điều kiện để người dân tham gia phản hồi, giám sát và cải tiến dịch vụ. Vì vậy, tính bao trùm được hình thành trong toàn bộ quá trình thiết kế, tổ chức thực hiện và hoàn thiện dịch vụ hành chính công.
Trong bối cảnh chuyển đổi số, quản trị bao trùm tiếp tục được mở rộng khi việc ứng dụng công nghệ phải đi đôi với bảo đảm khả năng tiếp cận của người cao tuổi, người khuyết tật, người dân ở vùng khó khăn và các nhóm còn hạn chế về kỹ năng số. Theo đó, chuyển đổi số không phải là mục tiêu mà là phương tiện để mở rộng cơ hội tiếp cận và nâng cao chất lượng cung ứng dịch vụ hành chính công (UN DESA, 2024).
Bên cạnh khả năng tiếp cận, quản trị bao trùm còn nhấn mạnh vai trò của người dân với tư cách là chủ thể đồng tạo lập giá trị công. Người dân không chỉ sử dụng dịch vụ mà còn tham gia phản ánh nhu cầu, đánh giá chất lượng, đề xuất cải tiến và cùng chính quyền hoàn thiện quá trình cung ứng dịch vụ. Sự chuyển dịch từ quan hệ “cung cấp – tiếp nhận” sang “hợp tác – đồng tạo lập giá trị” tạo nền tảng để nâng cao chất lượng và giá trị công của dịch vụ hành chính công (Osborne, Nasi & Powell, 2021).
Từ góc nhìn trên có thể thấy, quản trị bao trùm trong hoạt động cung ứng dịch vụ hành chính công là sự kết hợp giữa khả năng tiếp cận, sự tham gia, chuyển đổi số và đồng tạo lập giá trị. Tuy nhiên, các thành tố này vẫn chủ yếu được nghiên cứu riêng lẻ, đặt ra yêu cầu xây dựng một khung phân tích tích hợp để lý giải đầy đủ bản chất của quản trị bao trùm trong hoạt động cung ứng dịch vụ hành chính công.
Thứ tư, khoảng trống lý luận và yêu cầu xây dựng khung phân tích tích hợp. Các nghiên cứu về quản trị bao trùm trong cung ứng dịch vụ hành chính công đã tiếp cận từ nhiều góc độ, như: lấy người dân làm trung tâm, quản trị hợp tác, chuyển đổi số, khả năng tiếp cận dịch vụ, đồng tạo lập giá trị và giá trị công. Mỗi cách tiếp cận góp phần làm rõ một khía cạnh của quản trị bao trùm nhưng chủ yếu được phát triển theo các hướng nghiên cứu tương đối độc lập. Vì vậy, chưa có cách tiếp cận nào lý giải đầy đủ mối quan hệ giữa sự tham gia của người dân, phối hợp đa chủ thể, chuyển đổi số, khả năng tiếp cận bình đẳng và tạo lập giá trị công trong cùng một khung phân tích.
Trong khi cách tiếp cận lấy người dân làm trung tâm định hướng thiết kế dịch vụ, quản trị hợp tác nhấn mạnh cơ chế phối hợp, còn chuyển đổi số tập trung vào đổi mới phương thức cung ứng, thì các nghiên cứu về đồng tạo lập giá trị và giá trị công mở rộng vai trò của người dân trong quá trình tạo lập kết quả dịch vụ. Từ đó có thể thấy, yêu cầu đặt ra không phải là xây dựng một lý thuyết mới mà là tích hợp những luận điểm bổ trợ của các hướng nghiên cứu hiện có để hình thành một khung phân tích thống nhất về quản trị bao trùm trong cung ứng dịch vụ hành chính công cấp xã.
2.2. Khung phân tích chính sách về quản trị bao trùm trong cung ứng dịch vụ hành chính công cấp xã
Thứ nhất, nguyên tắc xây dựng khung phân tích. Từ tổng quan lý luận có thể thấy, chưa có một cách tiếp cận đơn lẻ nào đủ khả năng lý giải đầy đủ bản chất của quản trị bao trùm trong cung ứng dịch vụ hành chính công. Các hướng nghiên cứu hiện nay chủ yếu tập trung vào từng phương diện, như: lấy người dân làm trung tâm, quản trị hợp tác, chuyển đổi số, đồng tạo lập giá trị và giá trị công. Mặc dù có trọng tâm khác nhau, các cách tiếp cận này đều hướng tới mục tiêu mở rộng khả năng tiếp cận dịch vụ, tăng cường sự tham gia của người dân và tạo lập giá trị cho xã hội. Vì vậy, bài viết lựa chọn cách tiếp cận tích hợp các luận điểm có tính bổ trợ để xây dựng một khung phân tích thống nhất.
Việc xây dựng khung phân tích dựa trên ba nguyên tắc. (1) Khung phân tích phải phản ánh đầy đủ các thành tố cốt lõi của quản trị bao trùm đã được khẳng định trong lý luận và thực tiễn; (2)Các thành tố phải có mối quan hệ bổ trợ, tạo thành một cấu trúc phân tích thống nhất, tránh chồng chéo về nội hàm; (3) Khung phân tích phải có khả năng vận dụng trong nghiên cứu và đánh giá chính sách về cung ứng dịch vụ hành chính công cấp xã, phù hợp với bối cảnh cải cách hành chính và chuyển đổi số ở Việt Nam.
Trên cơ sở đó, bài viết đề xuất khung phân tích chính sách về quản trị bao trùm trong hoạt động cung ứng dịch vụ hành chính công cấp xã gồm năm thành tố: (1) Lấy người dân làm trung tâm; (2) Quản trị hợp tác và sự tham gia của các bên liên quan; (3) Bao trùm số và khả năng tiếp cận dịch vụ; (4) Đồng tạo lập giá trị trong cung ứng dịch vụ hành chính công; (5) Tạo lập giá trị công. Năm thành tố này có mối quan hệ bổ trợ lẫn nhau, tạo cơ sở để phân tích kinh nghiệm quốc tế và đề xuất hàm ý chính sách đối với Việt Nam.
Hình 1. Khung phân tích quản trị bao trùm trong cung ứng dịch vụ hành chính công cấp xã
| ĐỊNH HƯỚNG | CƠ CHẾ HIỆN THỰC HÓA | KẾT QUẢ |
| (1) Lấy người dân làm trung tâm── định hướng ──► | (2) Quản trị hợp tác và sự tham gia của các bên liên quan (3) Bao trùm số và khả năng tiếp cận dịch vụ (5) Tạo lập giá trị công | ── hướng tới ──► (4) Đồng tạo lập giá trị công |
| ◄──── Chu trình phản hồi và cải tiến liên tục ────► | ||
Khung phân tích tiếp cận quản trị bao trùm trong hoạt động cung ứng dịch vụ hành chính công cấp xã như một quá trình quản trị liên kết, trong đó năm chiều cạnh vận hành theo một chuỗi logic thống nhất. Lấy người dân làm trung tâm là điểm khởi đầu của quá trình thiết kế và tổ chức dịch vụ; quản trị hợp tác và bao trùm số là các điều kiện bảo đảm sự tham gia bình đẳng của các chủ thể; đồng tạo lập giá trị là cơ chế nâng cao chất lượng cung ứng dịch vụ; còn tạo lập giá trị công là kết quả cuối cùng của quá trình quản trị. Đồng thời, các kết quả đạt được tiếp tục tạo ra thông tin phản hồi để cải thiện và hoàn thiện dịch vụ, hình thành chu trình học hỏi và cải tiến liên tục.
Thứ hai, nội hàm của khung phân tích. (1) Lấy người dân làm trung tâm là nguyên tắc định hướng toàn bộ quá trình cung ứng dịch vụ hành chính công. Thành tố này nhấn mạnh việc lấy nhu cầu của người dân làm cơ sở cho thiết kế, tổ chức và cải tiến dịch vụ; hiệu quả dịch vụ không chỉ được đánh giá qua việc tuân thủ quy trình mà còn ở khả năng đáp ứng nhu cầu và nâng cao trải nghiệm của người sử dụng. (2)Quản trị hợp tác và sự tham gia của các bên liên quan phản ánh yêu cầu mở rộng quá trình cung ứng dịch vụ với sự tham gia của cơ quan hành chính, người dân, doanh nghiệp và các tổ chức xã hội. Sự tham gia này góp phần tăng cường minh bạch, trách nhiệm giải trình và khả năng thích ứng của hệ thống hành chính. (3) Bao trùm số và khả năng tiếp cận dịch vụ nhấn mạnh việc sử dụng công nghệ số như một phương tiện mở rộng cơ hội tiếp cận dịch vụ cho mọi nhóm dân cư, đồng thời giảm thiểu các rào cản và khoảng cách số trong quá trình chuyển đổi số. (4) Đồng tạo lập giá trị trong cung ứng dịch vụ hành chính công thể hiện sự chuyển dịch từ quan hệ “cung cấp – tiếp nhận” sang “hợp tác – đồng tạo lập”. Người dân không chỉ sử dụng dịch vụ mà còn tham gia phản hồi, đề xuất giải pháp và cùng chính quyền cải tiến chất lượng cung ứng dịch vụ. (5) Tạo lập giá trị công là kết quả cuối cùng của quản trị bao trùm, được thể hiện ở việc nâng cao chất lượng dịch vụ, mở rộng khả năng tiếp cận, tăng cường niềm tin của người dân và thúc đẩy công bằng xã hội (Moore, 1995).
Thứ ba, vận dụng khung phân tích trong phân tích kinh nghiệm quốc tế. Cấu trúc khung phân tích được đề xuất trong nghiên cứu này không nhằm xây dựng một mô hình đo lường định lượng mà được sử dụng như một công cụ phân tích chính sách để nhận diện mức độ hiện thực hóa quản trị bao trùm trong cung ứng dịch vụ hành chính công cấp xã. Theo đó, năm thành tố của khung phân tích được sử dụng làm tiêu chí phân tích nhằm xem xét cách thức các quốc gia thiết kế chính sách, tổ chức cung ứng dịch vụ và tạo lập giá trị công trong quá trình cải cách hành chính. Việc đối chiếu các trường hợp nghiên cứu theo cùng một khung giúp nhận diện những điểm tương đồng, khác biệt và các kinh nghiệm có giá trị tham khảo đối với Việt Nam.
3. Kinh nghiệm quốc tế về quản trị bao trùm trong cung ứng dịch vụ hành chính công cấp xã
Thứ nhất, kinh nghiệm lấy người dân làm trung tâm trong thiết kế và cung ứng dịch vụ.
Lấy người dân làm trung tâm đã trở thành một nguyên tắc quan trọng trong cải cách khu vực công hiện đại, phản ánh sự chuyển dịch từ mô hình cung ứng dịch vụ dựa trên cơ cấu và quy trình của cơ quan hành chính sang mô hình xuất phát từ nhu cầu, trải nghiệm và khả năng tiếp cận của người sử dụng. Theo các nguyên tắc thiết kế và cung ứng dịch vụ công của OECD, việc thiết kế và cung ứng dịch vụ cần hướng tới tạo ra trải nghiệm thuận tiện, dễ tiếp cận và đáp ứng nhu cầu của người dân trong toàn bộ quá trình sử dụng dịch vụ, thay vì chỉ tập trung vào hiệu quả xử lý thủ tục hành chính (OECD, 2022; 2023). Để hiện thực hóa nguyên tắc này, nhiều quốc gia tổ chức dịch vụ theo hành trình và nhu cầu của người sử dụng, tăng cường nghiên cứu nhu cầu, khai thác dữ liệu, phát triển dịch vụ chủ động và khuyến khích sự tham gia của người dân trong quá trình thiết kế, cải tiến dịch vụ. Cách tiếp cận đó góp phần giảm rào cản tiếp cận, nâng cao trải nghiệm và chất lượng cung ứng dịch vụ hành chính công.
Lấy người dân làm trung tâm không chỉ là định hướng cải cách mà còn là cơ chế tổ chức lại toàn bộ quá trình cung ứng dịch vụ hành chính công theo hướng đáp ứng tốt hơn nhu cầu của xã hội. Đối với Việt Nam, trong bối cảnh thực hiện mô hình chính quyền địa phương hai cấp, điều này đòi hỏi Ủy ban nhân dân cấp xã chuyển từ tư duy “giải quyết thủ tục” sang “thiết kế dịch vụ”, chú trọng nhận diện nhu cầu, theo dõi trải nghiệm và khai thác thông tin phản hồi của người dân để cải tiến chất lượng cung ứng dịch vụ (Ansell & Gash, 2008; Osborne, 2018).
Thứ hai, quản trị hợp tác và sự tham gia của các bên liên quan trong cung ứng dịch vụ.
Nếu lấy người dân làm trung tâm là nguyên tắc định hướng của quản trị bao trùm thì quản trị hợp tác là cơ chế hiện thực hóa nguyên tắc đó trong quá trình cung ứng dịch vụ hành chính công. Xu hướng phát triển của quản trị công hiện đại cho thấy, những vấn đề quản trị ngày càng phức tạp không thể được giải quyết chỉ bằng nguồn lực của cơ quan hành chính nhà nước mà cần có sự tham gia của người dân, doanh nghiệp, tổ chức xã hội và cộng đồng. Theo đó, nhiều quốc gia đã chuyển từ mô hình quản lý theo cấp bậc sang quản trị hợp tác, trong đó Nhà nước giữ vai trò kiến tạo, điều phối và tạo lập điều kiện để các chủ thể cùng tham gia cung ứng dịch vụ hành chính công (Ansell & Gash, 2008).
Theo Ansell và Gash (2008), quản trị hợp tác đòi hỏi thiết lập cơ chế phối hợp ổn định giữa các chủ thể trên cơ sở đối thoại, chia sẻ thông tin, xây dựng niềm tin và trách nhiệm chung đối với kết quả quản trị. Đối với cung ứng dịch vụ hành chính công, cách tiếp cận này góp phần mở rộng sự tham gia của các bên liên quan và nâng cao khả năng tạo lập giá trị công. Ở nhiều quốc gia, cải cách hành chính được triển khai theo hướng tăng cường phối hợp giữa các cơ quan nhà nước và tổ chức cung ứng dịch vụ theo nhu cầu của người dân thay vì theo ranh giới chức năng của từng cơ quan. Cách tiếp cận này góp phần nâng cao tính liên thông và chất lượng phục vụ, đồng thời tạo điều kiện thuận lợi hơn cho người dân trong quá trình tiếp cận dịch vụ hành chính công.
Thứ ba, bao trùm số và khả năng tiếp cận dịch vụ.
Trong bối cảnh chuyển đổi số trở thành động lực của cải cách hành chính, nhiều quốc gia đã đẩy mạnh số hóa quy trình và mở rộng dịch vụ công trực tuyến nhằm nâng cao hiệu quả cung ứng dịch vụ. Tuy nhiên, mức độ phát triển chính phủ số không đồng nghĩa với mức độ bao trùm của dịch vụ hành chính công. Một hệ thống dịch vụ chỉ thực sự bao trùm khi mọi người dân, không phân biệt điều kiện kinh tế, độ tuổi, nơi cư trú hay kỹ năng số, đều có khả năng tiếp cận và sử dụng dịch vụ thuận lợi. Vì vậy, bao trùm số ngày càng được xem là yêu cầu quan trọng của quản trị công hiện đại, hướng tới bảo đảm cơ hội tiếp cận bình đẳng trong môi trường số. Nhiều quốc gia đã phát triển hạ tầng chia sẻ dữ liệu và nền tảng liên thông giữa các cơ quan nhà nước, qua đó đơn giản hóa thủ tục hành chính, giảm yêu cầu người dân cung cấp lặp lại thông tin và nâng cao khả năng tiếp cận dịch vụ công. Tại Singapore, LifeSG tích hợp thông tin và dịch vụ của nhiều cơ quan nhà nước trên một nền tảng, giúp người dân tiếp cận dịch vụ theo nhu cầu và các thời điểm khác nhau trong cuộc sống, qua đó nâng cao tính thuận tiện trong sử dụng dịch vụ công (GovTech Singapore, 2026).
OECD và Liên hợp quốc đều nhấn mạnh rằng, chuyển đổi số chỉ phát huy hiệu quả khi gắn với các chính sách bảo đảm bao trùm số và khả năng tiếp cận của mọi nhóm dân cư. Theo đó, các quốc gia cần đầu tư hạ tầng số, thiết kế dịch vụ lấy người dùng làm trung tâm, phát triển kỹ năng số, bảo đảm khả năng tiếp cận của người khuyết tật, người cao tuổi và các nhóm yếu thế; đồng thời, duy trì các kênh cung ứng phù hợp đối với những trường hợp chưa thể sử dụng dịch vụ trực tuyến (OECD, 2022; UN DESA, 2024).
Thứ tư, đồng tạo lập giá trị trong cung ứng dịch vụ.
Cùng với sự phát triển của quản trị công hiện đại, nhiều quốc gia đã chuyển từ cách tiếp cận coi người dân là đối tượng thụ hưởng sang chủ thể cùng tham gia tạo lập giá trị công. Theo đó, chất lượng cung ứng dịch vụ hành chính công không chỉ phụ thuộc vào năng lực của cơ quan nhà nước mà còn được hình thành thông qua sự tương tác, hợp tác và chia sẻ trách nhiệm giữa cơ quan hành chính với người dân, doanh nghiệp và các tổ chức xã hội. Đồng tạo lập giá trị trở thành một cơ chế quan trọng để nâng cao tính phù hợp, khả năng đáp ứng và tính bền vững của hệ thống cung ứng dịch vụ hành chính công.
Tại Vương quốc Anh, người sử dụng dịch vụ được tham gia từ giai đoạn xác định nhu cầu, thử nghiệm giải pháp đến đánh giá kết quả thực hiện. Các cơ quan hành chính thường xuyên tổ chức khảo sát trải nghiệm, tham vấn và thử nghiệm dịch vụ trước khi triển khai rộng rãi, qua đó, điều chỉnh dịch vụ phù hợp hơn với nhu cầu thực tiễn, tăng cường sự đồng thuận và niềm tin của người dân đối với cơ quan công quyền (UK GDS, 2021). Tại Canada, chính sách về dịch vụ và số nhấn mạnh việc tổ chức dịch vụ dựa trên nhu cầu của người sử dụng, tăng cường tiếp nhận phản hồi và sử dụng thông tin về trải nghiệm của người dân để cải thiện chất lượng cung ứng dịch vụ (Treasury Board of Canada, 2023).
Theo Osborne, Nasi và Powell (2021), đồng tạo lập giá trị chỉ có thể đạt được khi cơ quan công quyền thiết lập cơ chế để người dân tham gia thực chất vào quá trình thiết kế, thực hiện và cải tiến dịch vụ công. Khi đó, người dân không chỉ là đối tượng thụ hưởng mà còn trở thành chủ thể cùng tạo lập giá trị với cơ quan nhà nước.
Thứ năm, hướng tới tạo lập giá trị công trong cung ứng dịch vụ.
Mặc dù các quốc gia lựa chọn những cách tiếp cận và giải pháp cải cách khác nhau, mục tiêu cuối cùng của quản trị bao trùm vẫn là tạo lập giá trị công thông qua việc đáp ứng tốt hơn nhu cầu của người dân và xã hội. Theo đó, giá trị của hệ thống cung ứng dịch vụ hành chính công không chỉ được đo bằng hiệu quả giải quyết thủ tục hành chính mà còn được phản ánh ở khả năng bảo đảm tiếp cận bình đẳng, nâng cao chất lượng phục vụ, củng cố niềm tin của người dân, tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của chính quyền.
Kinh nghiệm của Singapore, Vương quốc Anh và Canada cho thấy, giá trị công được hình thành từ sự kết hợp của nhiều thành tố. Lấy người dân làm trung tâm giúp dịch vụ phù hợp hơn với nhu cầu thực tiễn; quản trị hợp tác mở rộng sự tham gia của các chủ thể; bao trùm số tạo điều kiện để mọi nhóm dân cư tiếp cận dịch vụ, còn đồng tạo lập giá trị tăng cường sự hợp tác và trách nhiệm giữa chính quyền với người dân. Các thành tố này bổ trợ lẫn nhau, tạo nên một hệ thống cung ứng dịch vụ hành chính công có khả năng thích ứng, đáp ứng và phục vụ tốt hơn nhu cầu của xã hội.
4. Hàm ý chính sách đối với Việt Nam
Một là, hoàn thiện thể chế theo định hướng lấy người dân làm trung tâm.
Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, lấy người dân làm trung tâm không chỉ là nguyên tắc trong cung ứng dịch vụ hành chính công mà cần được thể chế hóa trong toàn bộ quá trình xây dựng và thực thi chính sách. Đối với Việt Nam, khi triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp, chính quyền cấp xã trở thành cấp trực tiếp giải quyết phần lớn thủ tục hành chính của người dân và doanh nghiệp. Vì vậy, cần chuyển mạnh từ tư duy quản lý sang tư duy phục vụ, lấy nhu cầu và trải nghiệm của người dân làm cơ sở tổ chức cung ứng dịch vụ hành chính công.
Để thực hiện mục tiêu này, cần tiếp tục hoàn thiện các quy định về cung ứng dịch vụ hành chính công theo hướng tăng cường tính thuận tiện, minh bạch và khả năng tiếp cận. Việc khảo sát nhu cầu, đánh giá trải nghiệm và tiếp nhận phản hồi của người dân cần trở thành hoạt động thường xuyên trong quá trình xây dựng, rà soát và cải tiến thủ tục hành chính. Đồng thời, cần mở rộng việc áp dụng phương pháp thiết kế dịch vụ lấy người sử dụng làm trung tâm, bảo đảm quy trình giải quyết thủ tục được xây dựng từ nhu cầu thực tế của người dân và doanh nghiệp thay vì chủ yếu dựa trên cơ cấu tổ chức của cơ quan hành chính. Bên cạnh đó, cần đổi mới cách đánh giá kết quả cải cách hành chính theo hướng coi trọng các chỉ số phản ánh trải nghiệm và mức độ hài lòng của người dân, cùng với các chỉ tiêu về thời gian giải quyết, tỷ lệ hồ sơ đúng hạn và mức độ số hóa dịch vụ.
Hai là, thúc đẩy quản trị hợp tác trong cung ứng dịch vụ hành chính công.
Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, quản trị bao trùm chỉ có thể được hiện thực hóa khi quá trình cung ứng dịch vụ hành chính công được tổ chức trên cơ sở phối hợp giữa cơ quan nhà nước với người dân, doanh nghiệp và các tổ chức xã hội. Đối với Việt Nam, yêu cầu này càng trở nên cấp thiết khi chính quyền cấp xã đảm nhận nhiều nhiệm vụ hơn trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp. Vì vậy, cùng với việc nâng cao năng lực nội tại, cần phát huy hiệu quả sự tham gia của các chủ thể liên quan trong quá trình cung ứng dịch vụ hành chính công.
Cần tiếp tục hoàn thiện cơ chế phối hợp giữa các cơ quan hành chính theo hướng chia sẻ thông tin, liên thông quy trình và nâng cao trách nhiệm phối hợp trong giải quyết thủ tục hành chính. Đồng thời, cần tạo điều kiện để người dân, doanh nghiệp và các tổ chức xã hội tham gia thực chất hơn vào quá trình xây dựng, thực thi và đánh giá chính sách thông qua các hình thức tham vấn, đối thoại và phản hồi thường xuyên. Việc mở rộng sự tham gia cần gắn với trách nhiệm giải trình và cơ chế tiếp thu ý kiến rõ ràng nhằm nâng cao chất lượng quyết định và tăng cường sự đồng thuận xã hội. Bên cạnh đó, cần nâng cao năng lực điều phối của chính quyền cấp xã nhằm đáp ứng yêu cầu phối hợp liên ngành và liên cấp trong cung ứng dịch vụ hành chính công.
Ba là, bảo đảm bao trùm số trong quá trình chuyển đổi số.
Chuyển đổi số tạo cơ hội đổi mới phương thức cung ứng dịch vụ hành chính công nhưng cũng có thể làm gia tăng khoảng cách tiếp cận nếu thiếu các chính sách bảo đảm tính bao trùm. Đối với Việt Nam, trong quá trình xây dựng chính quyền số và mở rộng dịch vụ công trực tuyến, mục tiêu không chỉ là nâng cao hiệu quả quản lý mà còn bảo đảm mọi người dân đều có thể tiếp cận và sử dụng dịch vụ hành chính công một cách thuận lợi, an toàn và bình đẳng. Theo đó, cần chuyển từ tư duy ưu tiên số hóa thủ tục sang phát triển dịch vụ số lấy khả năng tiếp cận của người dân làm trung tâm. Việc thiết kế dịch vụ phải phù hợp với nhiều nhóm đối tượng, đặc biệt là người cao tuổi, người khuyết tật, người dân ở vùng nông thôn, vùng khó khăn và những người còn hạn chế về kỹ năng số. Đồng thời, cùng với phát triển hạ tầng số cần tăng cường đào tạo kỹ năng số, đa dạng hóa phương thức tiếp cận và duy trì các kênh hỗ trợ trực tiếp trong giai đoạn chuyển đổi. Đối với chính quyền cấp xã, bao trùm số cần trở thành một tiêu chí quan trọng trong tổ chức cung ứng dịch vụ hành chính công.
Bốn là, phát triển cơ chế đồng tạo lập giá trị trong cung ứng dịch vụ hành chính công.
Từ các kinh nghiệm phân tích khẳng định rằng, chất lượng cung ứng dịch vụ hành chính công không chỉ phụ thuộc vào năng lực của cơ quan nhà nước mà còn gắn với mức độ tham gia của người dân và các bên liên quan. Vì vậy, phát triển cơ chế đồng tạo lập giá trị cần được xác định là một định hướng quan trọng nhằm nâng cao chất lượng quản trị; đồng thời, tăng cường quan hệ hợp tác giữa chính quyền với người dân. Cần từng bước thể chế hóa sự tham gia của người dân trong toàn bộ quá trình cung ứng dịch vụ hành chính công. Bên cạnh việc tiếp nhận phản ánh, kiến nghị theo quy định, cần mở rộng các hình thức tham vấn, khảo sát trải nghiệm và lấy ý kiến đối với quy trình, thủ tục và phương thức cung ứng dịch vụ. Quan trọng hơn, các ý kiến đóng góp cần được tổng hợp, phản hồi và sử dụng công khai để người dân thấy rõ giá trị của sự tham gia. Đối với chính quyền cấp xã, phát triển cơ chế đồng tạo lập giá trị cần gắn với xây dựng văn hóa hành chính phục vụ và nâng cao năng lực tương tác của đội ngũ cán bộ, công chức (Osborne, Nasi & Powell, 2021).
Năm là, hướng tới tạo lập giá trị công trong cung ứng dịch vụ hành chính công.
Quá trình cải cách cung ứng dịch vụ hành chính công chỉ tạo ra tác động bền vững khi được định hướng bởi mục tiêu tạo lập giá trị công. Trên cơ sở đó, đối với Việt Nam, việc nâng cao hiệu quả giải quyết thủ tục hành chính cần gắn với mục tiêu nâng cao chất lượng phục vụ, bảo đảm quyền tiếp cận bình đẳng của người dân và củng cố niềm tin xã hội đối với bộ máy hành chính.
Việc đánh giá kết quả cung ứng dịch vụ hành chính công cần được tiếp cận toàn diện hơn. Bên cạnh các chỉ tiêu về hiệu quả giải quyết thủ tục, cần quan tâm đến các chỉ tiêu phản ánh giá trị mà dịch vụ mang lại, như: khả năng tiếp cận, mức độ hài lòng, niềm tin của người dân, tính minh bạch và trách nhiệm giải trình. Đối với chính quyền cấp xã, tạo lập giá trị công cần được xác định là định hướng xuyên suốt trong tổ chức và vận hành hệ thống cung ứng dịch vụ hành chính công. Việc thể chế hóa nguyên tắc lấy người dân làm trung tâm, thúc đẩy quản trị hợp tác, bảo đảm bao trùm số và phát triển cơ chế đồng tạo lập giá trị sẽ tạo nền tảng xây dựng nền hành chính phục vụ, hiện đại và bao trùm (Moore, 1995).
5. Kết luận
Quản trị bao trùm đang trở thành một hướng tiếp cận quan trọng trong quản trị công hiện đại, nhấn mạnh việc tổ chức và cung ứng dịch vụ hành chính công theo hướng lấy người dân làm trung tâm, mở rộng sự tham gia của các bên liên quan và gia tăng khả năng tạo lập giá trị công. Trên cơ sở tổng hợp các quan điểm lý luận và kinh nghiệm quốc tế, khung phân tích được đề xuất góp phần hệ thống hóa các thành tố và mối quan hệ cần xem xét khi nghiên cứu quản trị bao trùm trong cung ứng dịch vụ hành chính công, qua đó, tạo cơ sở cho việc phân tích, đánh giá và đề xuất chính sách.
Đối với Việt Nam, trong bối cảnh vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp, yêu cầu nâng cao khả năng tiếp cận, tính đáp ứng và chất lượng dịch vụ hành chính công đặt ra nhu cầu tiếp tục đổi mới phương thức quản trị theo hướng tăng cường sự tham gia và bảo đảm quyền tiếp cận của các nhóm đối tượng khác nhau. Theo đó, quản trị bao trùm có thể được xem là một định hướng quan trọng để nâng cao chất lượng cung ứng dịch vụ hành chính công và gia tăng giá trị công. Tuy nhiên, khung phân tích trong bài viết chủ yếu được xây dựng từ tổng hợp lý luận và kinh nghiệm quốc tế, do đó cần được tiếp tục kiểm chứng trong điều kiện Việt Nam thông qua các nghiên cứu thực nghiệm ở những cấp độ, địa bàn và nhóm đối tượng khác nhau. Đây là cơ sở để tiếp tục hoàn thiện khung phân tích; đồng thời, bổ sung bằng chứng khoa học phục vụ đổi mới quản trị và cung ứng dịch vụ hành chính công ở Việt Nam.
Tài liệu tham khảo:
Ansell, C., & Gash, A (2008). Collaborative Governance in Theory and Practice. Journal of Public Administration Research and Theory, 18(4), 543 – 571. https://doi.org/10.1093/jopart/mum032
Chính phủ (2021). Nghị quyết số 76/NQ-CP ngày 15/7/2021 ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021 – 2030.
Đảng Cộng sản Việt Nam (2021). Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII (Tập I). Nxb Chính trị quốc gia Sự thật.
GovTech Singapore (2026). LifeSG. https://www.tech.gov.sg/products-and-services/for-citizens/digital-services/lifesg/
Moore, M. H (1995). Creating Public Value: Strategic Management in Government. Harvard University Press, Cambridge.
OECD (2022). OECD Good Practice Principles for Public Service Design and Delivery in the Digital Age. OECD Public Governance Policy Papers, No. 23. OECD Publishing, Paris. https://doi.org/10.1787/2ade500b-en
OECD (2023). Government at a Glance 2023. OECD Publishing, Paris. https://doi.org/10.1787/3d5c5d31-en
Osborne, S. P (Ed.) (2018). The Public Service Logic: Creating Value for Public Service Users, Citizens, and Society Through Public Service Delivery. Routledge. https://doi.org/10.4324/9781315202531
Osborne, S. P., Nasi, G., & Powell, M (2021). Beyond Co-production: Value Creation and Public Services. Public Administration, 99(4), 641 – 657. https://doi.org/10.1111/padm.12718
Quốc hội (2025). Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025
Treasury Board of Canada Secretariat (2023). Policy on Service and Digital. Government of Canada. https://www.tbs-sct.canada.ca/pol/doc-eng.aspx?id=32603
UK Government Digital Service (2021). Government Service Standard. https://www.gov.uk/service-manual/service-standard
UN DESA (2024). United Nations E-Government Survey 2024: Accelerating Digital Transformation for Sustainable Development. United Nations, New York.
United Nations (2015). Transforming Our World: The 2030 Agenda for Sustainable Development. https://sdgs.un.org/2030agenda
