Enhancing social development management effectiveness of commune-level governments: Insights from international experience
TS. Đào Thị Lanh
Viện Khoa học Tổ chức nhà nước và Lao động, Bộ Nội vụ
Email: daolanhvkh@gmail.com
(Quanlynhanuoc.vn) – Ở Việt Nam, mô hình chính quyền địa phương hai cấp làm thay đổi đáng kể vị trí, phạm vi nhiệm vụ và phương thức hoạt động của chính quyền cấp xã. Trong quản lý phát triển xã hội, cấp xã không chỉ thực hiện thủ tục hành chính mà còn trực tiếp nhận diện nhu cầu, tổ chức thực hiện chính sách, phối hợp cung ứng dịch vụ và xử lý nhiều vấn đề phát sinh tại cộng đồng. Trên cơ sở phân tích yêu cầu của mô hình mới và đối chiếu kinh nghiệm của Trung Quốc, Nhật Bản, Hàn Quốc, CHLB Đức, Pháp và Hoa Kỳ, bài viết làm rõ một số vấn đề đặt ra đối với quản lý phát triển xã hội ở cấp xã. Từ đó, đề xuất một số định hướng nhằm nâng cao hiệu quả quản lý phát triển xã hội của chính quyền cấp xã trong thời gian tới.
Từ khóa: Quản lý phát triển xã hội; chính quyền cấp xã; chính quyền địa phương hai cấp; phân quyền; dịch vụ xã hội.
Abstract: Since July 1, 2025, Vietnam’s two-tier local government model has significantly changed the position, responsibilities and operating methods of commune-level governments. In social development management, commune-level governments not only perform administrative procedures but also identify local needs, implement policies, coordinate service delivery and address social issues arising within communities. Drawing on the requirements of the new model and a comparative review of experiences from China, Japan, the Republic of Korea, Germany, France and the United States, this article identifies key issues facing commune-level social development management. It then proposes several orientations to improve the effectiveness of social development management at the commune level.
Keywords: Social development management; commune-level government; two-tier local government; decentralization; social services.
1. Đặt vấn đề
Quản lý phát triển xã hội được thể hiện trực tiếp ở địa bàn cơ sở, nơi các nhu cầu về việc làm, giáo dục, chăm sóc sức khỏe ban đầu, trợ giúp xã hội, văn hóa, môi trường sống và hỗ trợ nhóm yếu thế phát sinh hằng ngày. Vì vậy, chính quyền cấp xã không chỉ là cấp thực hiện thủ tục hành chính mà còn giữ vai trò nhận diện nhu cầu, tổ chức thực hiện chính sách, phối hợp các chủ thể cung ứng dịch vụ và xử lý những vấn đề xã hội cụ thể của cộng đồng. Hiệu quả hoạt động của cấp này tác động trực tiếp đến khả năng tiếp cận dịch vụ và mức độ hài lòng của người dân.
Từ ngày 01/7/2025, Việt Nam vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp. Việc không tổ chức cấp huyện làm thay đổi quan hệ giữa cấp tỉnh và cấp xã; nhiều nhiệm vụ trước đây được xử lý qua cấp trung gian được phân định lại hoặc chuyển trực tiếp cho hai cấp còn lại. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 xác lập khuôn khổ pháp lý mới, nhấn mạnh yêu cầu phân định thẩm quyền, phân quyền, phân cấp, tính chủ động và trách nhiệm của chính quyền địa phương (Quốc hội, 2025). Đây không chỉ là thay đổi về cơ cấu tổ chức mà còn đặt ra yêu cầu điều chỉnh cách thức tổ chức thực hiện chính sách và cung ứng dịch vụ tại cơ sở.
Khối lượng công việc thực tế cho thấy, vai trò ngày càng lớn của cấp xã. Theo Nghị quyết số 268/NQ-CP ngày 31/8/2025 (từ ngày 01/7 – 23/8/2025), 34 địa phương đã tiếp nhận khoảng 6,5 triệu hồ sơ thủ tục hành chính; trong đó cấp xã tiếp nhận khoảng 4,8 triệu hồ sơ, 73,8% hồ sơ được nộp trực tuyến và 72% hồ sơ đã trả kết quả đúng hoặc trước hạn (Chính phủ, 2025). Những số liệu này phản ánh khả năng thích ứng ban đầu của bộ máy; đồng thời cho thấy, áp lực rất lớn đối với nhân lực, hạ tầng số, quy trình phối hợp và điều kiện phục vụ người dân ở cấp xã.
Trong bối cảnh đó, kinh nghiệm quốc tế có thể cung cấp những cách tiếp cận đáng tham khảo về phân định chức năng, gắn thẩm quyền với nguồn lực, tổ chức dịch vụ, huy động sự tham gia và phối hợp giữa các đơn vị địa phương. Tuy nhiên, giá trị của so sánh không nằm ở việc sao chép mô hình tổ chức của một quốc gia mà ở việc nhận diện cơ chế vận hành, điều kiện bảo đảm và giới hạn của từng kinh nghiệm. Bài viết tập trung vào những vấn đề có ý nghĩa trực tiếp đối với quản lý phát triển xã hội của chính quyền cấp xã trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp ở Việt Nam.
2. Quản lý phát triển xã hội của chính quyền cơ sở và một số kinh nghiệm quốc tế
2.1. Vai trò của chính quyền cơ sở trong quản lý phát triển xã hội
Quản lý phát triển xã hội của chính quyền cơ sở là hoạt động của cấp chính quyền gần dân nhất trong việc nhận diện nhu cầu xã hội, tổ chức thực hiện chính sách, bảo đảm hoặc phối hợp cung ứng dịch vụ, huy động sự tham gia và theo dõi kết quả phát triển trên địa bàn. Theo cách tiếp cận này, chính quyền cơ sở không chỉ thực hiện thủ tục hành chính mà còn trực tiếp xử lý những vấn đề gắn với đời sống hằng ngày của người dân, như: việc làm, giáo dục, chăm sóc sức khỏe, trợ giúp xã hội, văn hóa, môi trường sống, trẻ em, người cao tuổi và người khuyết tật.
Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, mặc dù vị trí pháp lý và mô hình tổ chức chính quyền cơ sở khác nhau, cấp chính quyền này thường thực hiện ba nhóm chức năng có quan hệ chặt chẽ: tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật phù hợp với điều kiện địa bàn; trực tiếp cung ứng hoặc tổ chức, phối hợp cung ứng các dịch vụ thiết yếu; kết nối chính quyền với cộng đồng, tạo điều kiện để người dân và các tổ chức xã hội tham gia giải quyết những vấn đề phát sinh tại địa phương. Phạm vi nhiệm vụ cụ thể phụ thuộc vào cấu trúc nhà nước, mức độ phân quyền, khả năng tài chính, quy mô dân số và năng lực của từng địa phương (Shah, 2006; Faguet, 2014).
2.2. Trung Quốc: kết hợp quản lý hành chính với tự quản cộng đồng
Hiến pháp Trung Quốc xác định chính quyền địa phương là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương; pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương giao chính quyền hương, trấn thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội và quản lý các công việc về kinh tế, giáo dục, khoa học, văn hóa, y tế, tài chính, dân chính, an ninh và các lĩnh vực khác trong phạm vi địa bàn (Ministry of Justice of the People’s Republic of China, 2018; Supreme People’s Court of the People’s Republic of China, 2016). Như vậy, cấp cơ sở vừa là nơi thực thi nhiệm vụ của cấp trên, vừa trực tiếp tổ chức nhiều hoạt động liên quan đến đời sống xã hội của dân cư.
Một đặc điểm đáng chú ý là sự kết hợp giữa quản lý hành chính và tự quản cộng đồng. Ở nông thôn có ủy ban thôn dân; ở đô thị có ủy ban cư dân. Các thiết chế này không thay thế chính quyền nhà nước nhưng tạo kênh để cộng đồng tham gia xử lý công việc dân cư, phản ánh nhu cầu và phối hợp thực hiện các chương trình xã hội. Kinh nghiệm này cho thấy, đối với những vấn đề gắn với đời sống cộng đồng, hiệu quả quản lý không chỉ phụ thuộc vào bộ máy hành chính mà còn phụ thuộc vào khả năng huy động các thiết chế gần dân. Đây là điểm có thể tham khảo khi phát huy vai trò của thôn, tổ dân phố, Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị – xã hội trong điều kiện quy mô xã, phường ở Việt Nam lớn hơn sau sắp xếp.
2.3. Nhật Bản: phân định trách nhiệm theo tính chất và phạm vi của dịch vụ
Nhật Bản tổ chức chính quyền địa phương theo hai tầng cơ bản gồm tỉnh và chính quyền đô thị. Chính quyền đô thị là cấp trực tiếp gắn với cư dân, thực hiện nhiều công việc liên quan đến đời sống địa phương; trong khi cấp tỉnh xử lý hoặc điều phối những nhiệm vụ có phạm vi rộng hơn. Quá trình phân quyền của Nhật Bản nhấn mạnh việc làm rõ vai trò giữa trung ương và địa phương; đồng thời, phát triển các hình thức hợp tác vượt địa giới để duy trì dịch vụ hành chính bền vững (Ministry of Internal Affairs and Communications of Japan, n.d.).
Trong lĩnh vực xã hội, điều đáng chú ý là Nhật Bản không mặc nhiên giao mọi dịch vụ cho cấp gần dân nhất. Việc phân định nhiệm vụ gắn với phạm vi tác động, yêu cầu chuyên môn, năng lực thực hiện và lợi thế quy mô. Chuyển đổi số cũng được triển khai theo hướng chuẩn hóa hệ thống thông tin của chính quyền địa phương; Cơ quan Kỹ thuật số Nhật Bản đang chuẩn hóa 20 nhóm nghiệp vụ lớn của địa phương, trong đó có hồ sơ cư trú, thuế địa phương, chăm sóc dài hạn và phúc lợi (Digital Agency of Japan, n.d.). Kinh nghiệm này cho thấy, phân quyền cho cấp cơ sở cần đi cùng chuẩn hóa nghiệp vụ, dữ liệu và cơ chế hỗ trợ đối với những dịch vụ vượt quá khả năng của một đơn vị.
2.4. Hàn Quốc: gắn tự chủ địa phương với dịch vụ gần dân và sự tham gia
Hàn Quốc tổ chức chính quyền địa phương theo hệ thống hội đồng địa phương và người đứng đầu cơ quan hành pháp. Hiến pháp Hàn Quốc quy định chính quyền địa phương xử lý các công việc liên quan đến phúc lợi của cư dân, quản lý tài sản và các công việc thuộc phạm vi tự quản trong giới hạn pháp luật. Ở cấp cơ sở, các đơn vị phường (dong), thị trấn (eup) và xã (myeon) là đầu mối tiếp xúc thường xuyên với người dân, hỗ trợ tiếp nhận và giải quyết các nhu cầu hằng ngày (Ministry of the Interior and Safety of the Republic of Korea, n.d.).
Sau khi khôi phục bầu cử địa phương, Hàn Quốc từng bước mở rộng trách nhiệm của chính quyền địa phương và các hình thức tham gia của người dân. Điểm đáng tham khảo là tự chủ địa phương được đặt trong quan hệ với tiêu chuẩn dịch vụ, điều tiết tài chính, công khai và giám sát. Đồng thời, ứng dụng công nghệ số được gắn với cải tiến quy trình và liên thông dịch vụ, thay vì chỉ chuyển hồ sơ giấy sang môi trường điện tử. Đối với Việt Nam, kinh nghiệm này gợi mở rằng, quy mô xã, phường lớn hơn không nhất thiết dẫn đến tập trung toàn bộ hoạt động phục vụ tại một trụ sở; cần duy trì các điểm và phương thức tiếp cận thuận tiện cho cư dân, nhất là nhóm hạn chế kỹ năng số.
2.5. CHLB Đức và Pháp: phát huy hợp tác giữa các đơn vị địa phương
Tại CHLB Đức, khoản 2 Điều 28 Luật Cơ bản bảo đảm quyền của các đơn vị tự quản cơ sở được tự chịu trách nhiệm giải quyết các công việc của cộng đồng trong giới hạn pháp luật; các liên hiệp của những đơn vị này cũng được bảo đảm quyền tự quản đối với những chức năng được pháp luật giao (Federal Republic of Germany, 2022). Quyền tự quản gắn với trách nhiệm và không loại trừ hợp tác giữa các địa phương khi một nhiệm vụ cần quy mô lớn hơn hoặc chuyên môn sâu hơn. Cách tiếp cận này giúp tránh yêu cầu mỗi đơn vị cơ sở phải duy trì đầy đủ năng lực cho mọi loại dịch vụ.
Pháp cung cấp một minh chứng rõ hơn trong lĩnh vực xã hội. Theo Điều L123-4 Bộ luật về hoạt động xã hội và gia đình, các đơn vị hành chính cấp cơ sở (commune) có từ 1.500 dân trở lên phải thành lập trung tâm hoạt động xã hội cấp cơ sở (centre communal d’action sociale, viết tắt là CCAS); CCAS có nhiệm vụ thúc đẩy hoạt động phòng ngừa và phát triển xã hội, phối hợp chặt chẽ với các tổ chức công và tư, tham gia tiếp nhận hồ sơ trợ giúp xã hội và có thể quản lý một số cơ sở, dịch vụ xã hội và y tế – xã hội. Pháp luật cho phép thành lập trung tâm hoạt động xã hội chung của nhiều đơn vị hành chính cấp cơ sở (centre intercommunal d’action sociale, viết tắt là CIAS) nhằm thực hiện các hoạt động xã hội trên phạm vi rộng hơn và sử dụng chung nguồn lực (République française, 2026a, 2026b).
Kinh nghiệm CHLB Đức và Pháp cho thấy, hợp tác liên địa phương không đồng nghĩa với hình thành thêm một cấp hành chính. Các địa phương vẫn giữ thẩm quyền và trách nhiệm của mình nhưng có thể thỏa thuận về nhiệm vụ, nguồn lực, chi phí và phương thức tổ chức đối với những công việc cần thực hiện chung. Đối với Việt Nam, cách tiếp cận này đáng lưu ý đối với các dịch vụ và vấn đề vượt địa giới xã, như: xử lý chất thải, cơ sở y tế, trường học, thiết chế văn hóa hoặc các dịch vụ cần đội ngũ chuyên môn dùng chung.
2.6. Hoa Kỳ: đa dạng hóa hình thức tổ chức theo loại dịch vụ
Hoa Kỳ không có một mô hình chính quyền địa phương thống nhất trên toàn quốc. Theo Cục Thống kê dân số Hoa Kỳ (U.S. Census Bureau, 2023, 2024), chính quyền địa phương được chia thành hai nhóm: chính quyền thực hiện chức năng chung, gồm chính quyền hạt (county), chính quyền đơn vị tự quản cơ sở (municipality) và chính quyền khu hành chính thuộc hạt (township); chính quyền thực hiện chức năng chuyên biệt, gồm chính quyền học khu độc lập (school district) và chính quyền khu chuyên trách (special district government). Cuộc điều tra chính quyền năm 2022 ghi nhận 39.555 chính quyền khu chuyên trách, cung cấp các dịch vụ như cấp nước, phòng cháy, giao thông công cộng và chăm sóc sức khỏe.
Minh chứng này cho thấy, phạm vi cung ứng dịch vụ không nhất thiết phải trùng với địa giới của một chính quyền cơ sở. Đối với dịch vụ có yêu cầu kỹ thuật, chuyên môn hoặc quy mô riêng, có thể hình thành chủ thể chuyên trách hoặc tổ chức dịch vụ trên phạm vi phù hợp hơn. Tuy nhiên, đa dạng hóa chủ thể cung ứng cũng đặt ra yêu cầu xác định rõ trách nhiệm, tiêu chuẩn và cơ chế giám sát. Vì vậy, giá trị tham khảo của mô hình khu chuyên trách đối với Việt Nam là làm rõ trách nhiệm của chính quyền trong việc bảo đảm người dân được tiếp cận dịch vụ. Chính quyền có trách nhiệm bảo đảm dịch vụ, nhưng không nhất thiết phải trực tiếp cung ứng mọi dịch vụ (World Bank, 2004).
2.7. Một số nhận xét rút ra từ kinh nghiệm quốc tế
Thứ nhất, nhiệm vụ phải đi cùng thẩm quyền và nguồn lực. Trao thêm nhiệm vụ nhưng không bảo đảm nhân lực, tài chính, dữ liệu và quyền quyết định cần thiết có thể làm tăng áp lực cho cấp cơ sở mà chưa chắc cải thiện kết quả. Tác động của phân quyền phụ thuộc vào thiết kế thể chế, phân công chức năng, tài chính và trách nhiệm giải trình (Faguet, 2014; Shah, 2006).
Thứ hai, không nhất thiết mọi dịch vụ liên quan đến người dân đều phải do chính quyền cơ sở tự tổ chức trong phạm vi địa giới. Kinh nghiệm Nhật Bản, CHLB Đức, Pháp và Hoa Kỳ cho thấy, cần xác định quy mô cung ứng phù hợp với từng loại dịch vụ và có cơ chế hợp tác hoặc sử dụng chủ thể chuyên môn đối với những vấn đề vượt địa giới.
Thứ ba, chính quyền gần dân cần có thiết chế tiếp xúc thực chất với cộng đồng. Trung Quốc sử dụng các tổ chức tự quản cộng đồng; Hàn Quốc duy trì các đầu mối hành chính gần dân; Pháp tổ chức CCAS/CIAS để kết nối trợ giúp xã hội với cư dân. Quy mô đơn vị hành chính có thể thay đổi nhưng khoảng cách tiếp cận dịch vụ của người dân không nên tăng tương ứng.
Thứ tư, sự tham gia của người dân cần trở thành một phần của quy trình quản lý, từ nhận diện nhu cầu, lựa chọn ưu tiên đến giám sát kết quả. Điều này phù hợp với cách tiếp cận của Ostrom (1996) về đồng sản xuất dịch vụ công và quan điểm của Denhardt & Denhardt (2000) về nền hành chính hướng tới phục vụ công dân.
Thứ năm, kinh nghiệm quốc tế cần được tiếp thu theo vấn đề, không sao chép nguyên trạng mô hình tổ chức. Giá trị tham khảo nằm ở các nguyên tắc: giao công việc cho cấp có khả năng thực hiện hiệu quả; gắn phân quyền với nguồn lực; tổ chức dịch vụ theo quy mô thích hợp; duy trì phối hợp giữa các đơn vị; tạo kênh tham gia của người dân; và xác định rõ trách nhiệm đối với kết quả. Đây là cơ sở để xem xét những vấn đề đang đặt ra đối với quản lý phát triển xã hội của chính quyền cấp xã ở Việt Nam trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp.
3. Những vấn đề đặt ra đối với quản lý phát triển xã hội của chính quyền cấp xã ở Việt Nam hiện nay
Sau hơn một năm vận hành chính quyền địa phương hai cấp đã tạo điều kiện rút ngắn quan hệ công tác giữa cấp tỉnh và cấp xã, tăng vai trò trực tiếp của người đứng đầu, thúc đẩy chuẩn hóa quy trình và số hóa hồ sơ. Việc sắp xếp đơn vị hành chính cũng tạo khả năng tổ chức lại mạng lưới dịch vụ trên quy mô lớn hơn. Tuy nhiên, đối với quản lý phát triển xã hội, một số vấn đề cần tiếp tục được xử lý.
Một là, nhiệm vụ và nguồn lực chưa phải lúc nào cũng tương xứng. Khối lượng nhiệm vụ chuyển về cấp xã tăng nhanh, trong khi biên chế, năng lực chuyên môn, cơ sở vật chất và ngân sách cần thời gian để điều chỉnh. Những nhiệm vụ trước đây do phòng chuyên môn cấp huyện thực hiện có thể đòi hỏi kiến thức chuyên sâu, trong khi ở cấp xã một công chức phải đảm nhiệm nhiều lĩnh vực. Nếu nguồn lực chỉ phân bổ bình quân theo đầu mối hành chính, sự khác biệt về dân số, diện tích, cơ cấu đối tượng chính sách và mức độ phức tạp của địa bàn khó được phản ánh đầy đủ.
Hai là, chênh lệch về điều kiện và năng lực giữa các đơn vị cấp xã ngày càng cần được tính đến. Phường trung tâm có mật độ dân cư và khối lượng hồ sơ lớn; xã miền núi có địa bàn rộng, khoảng cách phục vụ xa và khó thu hút nhân lực chuyên môn; đặc khu có những yêu cầu riêng. Một cơ cấu tổ chức, định mức nhân lực và quy trình áp dụng giống nhau cho mọi địa bàn có thể tạo ra sự thiếu phù hợp. Yêu cầu đặt ra là duy trì khuôn khổ pháp luật thống nhất nhưng có cơ chế phân loại và hỗ trợ theo đặc điểm thực tế.
Ba là, nhu cầu phối hợp đối với các vấn đề vượt địa giới tăng lên khi không còn cấp huyện. Giao thông, môi trường, xử lý chất thải, phòng, chống thiên tai, thị trường lao động, cơ sở y tế, trường học và thiết chế văn hóa thường phục vụ dân cư của nhiều đơn vị. Nếu tất cả vấn đề đều chuyển lên cấp tỉnh, cấp tỉnh có nguy cơ quá tải; nếu mỗi xã tự tổ chức, nguồn lực dễ bị phân tán. Khoảng trống cần xử lý là cơ chế hợp tác giữa các đơn vị cấp xã mà không hình thành thêm một tầng hành chính trung gian.
Bốn là, dữ liệu và phần mềm chuyên ngành chưa hoàn toàn liên thông. Quản lý phát triển xã hội đòi hỏi kết nối thông tin về dân cư, việc làm, bảo trợ xã hội, y tế, giáo dục và nhiều nhóm đối tượng. Khi dữ liệu được hình thành từ các hệ thống có tiêu chuẩn khác nhau, cán bộ có thể phải nhập lại thông tin hoặc đối chiếu thủ công. Điều này làm tăng thời gian xử lý và nguy cơ sai lệch. Đồng thời, chia sẻ dữ liệu xã hội phải gắn với phân quyền truy cập, bảo vệ dữ liệu cá nhân và xác định trách nhiệm của cơ quan sử dụng.
Năm là, địa bàn cấp xã sau sắp xếp rộng hơn đặt ra yêu cầu mới đối với sự tham gia và khả năng tiếp cận dịch vụ. Người dân ở khu vực xa trung tâm hoặc hạn chế kỹ năng số có thể gặp khó khăn nếu hoạt động tiếp xúc, tham vấn và cung ứng dịch vụ tập trung quá nhiều tại trụ sở chính. Mở rộng kênh trực tuyến là cần thiết nhưng không thể thay thế hoàn toàn hỗ trợ trực tiếp. Chất lượng phục vụ cần được đánh giá cả bằng thời gian, chi phí tiếp cận, mức độ bao phủ và khả năng xử lý phản ánh của người dân.
4. Một số định hướng nâng cao hiệu quả quản lý phát triển xã hội của chính quyền cấp xã
Thứ nhất, tiếp tục rà soát nhiệm vụ theo nguyên tắc công việc được giao cho cấp gần dân khi cấp đó có khả năng thực hiện hiệu quả. Việc rà soát không nên chỉ dừng ở danh mục thẩm quyền mà cần đi theo toàn bộ chuỗi công việc: tiếp nhận nhu cầu, xác minh, quyết định, phối hợp, cung ứng dịch vụ và theo dõi kết quả. Có thể phân nhóm nhiệm vụ của cấp xã thành: nhiệm vụ chủ trì và quyết định; nhiệm vụ chủ trì nhưng cần phối hợp; nhiệm vụ tiếp nhận nhu cầu và chuyển cơ quan có thẩm quyền. Cách phân loại này giúp cán bộ và người dân dễ xác định đầu mối; đồng thời, hạn chế chuyển việc không rõ trách nhiệm.
Thứ hai, gắn việc giao nhiệm vụ với nguồn lực và điều kiện thực hiện. Mỗi nhiệm vụ được phân quyền cần đi kèm đánh giá về khối lượng, nhân lực, kinh phí, dữ liệu và yêu cầu chuyên môn. Phân bổ nguồn lực cho cấp xã nên tính đến dân số phục vụ, diện tích, khoảng cách, số lượng đối tượng chính sách, mức đô thị hóa và khối lượng hồ sơ. Đối với nhiệm vụ ít phát sinh nhưng chuyên môn sâu, cấp tỉnh có thể duy trì nhóm hỗ trợ hoặc cơ chế chuyên gia dùng chung thay vì bố trí dàn đều biên chế tại mọi đơn vị.
Thứ ba, thiết lập khuôn khổ hợp tác liên xã đối với dịch vụ và vấn đề vượt địa giới. Có thể nghiên cứu các hình thức, như: giao một địa phương làm đầu mối, tổ chức nhóm phối hợp, chia sẻ chi phí hoặc sử dụng chung đơn vị sự nghiệp đối với một số dịch vụ. Cơ chế hợp tác phải xác định rõ thẩm quyền quyết định, nguồn kinh phí, tiêu chuẩn dịch vụ, trách nhiệm của từng bên và cách xử lý tranh chấp. Điều quan trọng là hợp tác liên xã nhằm khắc phục khoảng trống phối hợp, không tạo ra một cấp hành chính mới.
Thứ tư, tổ chức lại mạng lưới dịch vụ và phát triển dữ liệu dùng chung theo hướng thuận tiện cho người dân. Sau sắp xếp, mỗi địa phương cần đánh giá khoảng cách tiếp cận, xác định khu vực xa trung tâm và nhóm cần hỗ trợ để bố trí điểm tiếp nhận, lịch phục vụ lưu động hoặc kênh trực tuyến có hướng dẫn. Dữ liệu cần được chuẩn hóa về mã địa bàn, mã đối tượng và quy tắc cập nhật; người dân không phải cung cấp lại thông tin mà cơ quan nhà nước đã có và được phép sử dụng. Chuyển đổi số chỉ có ý nghĩa khi làm giảm chi phí cho cả người dân và cơ quan thực hiện.
Thứ năm, nâng cao năng lực đội ngũ gắn với sự tham gia và trách nhiệm giải trình. Vị trí việc làm cấp xã cần xuất phát từ quy trình và sản phẩm công việc. Đối với nhóm nhiệm vụ xã hội, năng lực cần thiết không chỉ là hiểu quy định mà còn gồm: phân tích nhu cầu, phối hợp liên ngành, giao tiếp, tham vấn, xử lý tình huống, sử dụng dữ liệu và công nghệ số. Vì vậy, đào tạo cần chuyển mạnh từ phổ biến văn bản sang thực hành tình huống. Đồng thời, chính quyền cấp xã cần công khai tiêu chí chính sách, kế hoạch, nguồn lực và kết quả; thiết lập cơ chế phản ánh có thể theo dõi; phân tích các phản ánh lặp lại để điều chỉnh quy trình thay vì chỉ xử lý từng vụ việc riêng lẻ.
5. Kết luận
Mô hình chính quyền địa phương hai cấp tạo cơ hội xây dựng chính quyền cấp xã chủ động hơn, gần dân hơn và có trách nhiệm rõ hơn đối với kết quả phục vụ. Tuy nhiên, quản lý phát triển xã hội là lĩnh vực liên ngành, gắn với nhiều dịch vụ và nhóm dân cư, nên hiệu quả không thể chỉ được bảo đảm bằng việc chuyển thêm thẩm quyền xuống cơ sở. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, phân quyền cần đi cùng nguồn lực, năng lực thực hiện, phối hợp vượt địa giới, sự tham gia của người dân và cơ chế giải trình.
Đối với Việt Nam, yêu cầu trước mắt là tiếp tục làm rõ chuỗi trách nhiệm giữa cấp tỉnh và cấp xã, phân bổ nguồn lực theo khối lượng và đặc điểm địa bàn, hình thành cơ chế hợp tác liên xã, tổ chức mạng lưới dịch vụ thuận tiện hơn; đồng thời, nâng cao năng lực đội ngũ và chất lượng dữ liệu. Khi các điều kiện này được điều chỉnh đồng bộ, chính quyền cấp xã mới có thể phát huy đầy đủ vai trò là cấp trực tiếp nhận diện và giải quyết vấn đề xã hội tại cộng đồng trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp.
Tài liệu tham khảo:
Chính phủ (2025). Nghị quyết số 268/NQ-CP ngày 31/8/2025 về tình hình triển khai thực hiện và vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp.
Denhardt, R. B., & Denhardt, J. V. (2000). The new public service: Serving rather than steering. Public Administration Review, 60(6), 549–559. https://doi.org/10.1111/0033-3352.00117
Digital Agency of Japan (n.d.). Unification and standardization of core business platform by local governments.
Faguet, J.-P. (2014). Decentralization and governance. World Development, 53, 2-13. https://doi.org/10.1016/j.worlddev.2013.01.002
Federal Republic of Germany. (2022). Basic Law for the Federal Republic of Germany (Art. 28[2]). Federal Ministry of Justice.
Ministry of Internal Affairs and Communications of Japan (n.d.). Local Administration Bureau.
Ministry of Justice of the People’s Republic of China (2018). Constitution of the People’s Republic of China.
Ministry of the Interior and Safety of the Republic of Korea. (n.d.). Local administration system.
Ostrom, E. (1996). Crossing the great divide: Coproduction, synergy, and development. World Development, 24(6), 1073-1087. https://doi.org/10.1016/0305-750X(96)00023-X
Quốc hội (2025). Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025.
République française (2026a). Code de l’action sociale et des familles: Articles L123-4 à L123-9. Légifrance.
République française (2026b). Code de l’action sociale et des familles: Articles R123-1 à R123-65. Légifrance.
Shah, A. (Ed.) (2006). Local governance in developing countries. World Bank. https://doi.org/10.1596/978-0-8213-6565-6
Supreme People’s Court of the People’s Republic of China (2016). Organic Law of the Local People’s Congresses and Local People’s Governments of the People’s Republic of China.
U.S. Census Bureau (2023). Special district governments by function: 2022. 2022 Census of Governments.
U.S. Census Bureau (2024). Individual state descriptions: 2022 Census of Governments (Report No. G22-CG-ISD).
World Bank (2004). World development report 2004: Making services work for poor people. World Bank and Oxford University Press.
