Policy – capacity gaps after provincial consolidation: implications for supporting sustainable transition of small and medium – sized enterprises
TS. Nguyễn Lan Anh
Trường Đại học Hùng Vương Thành phố Hồ Chí Minh
Email: anhnl@dhv.edu.vn
(Quanlynhanuoc.vn) – Sắp xếp đơn vị hành chính cấp tỉnh đặt ra yêu cầu thu hẹp chênh lệch năng lực chính sách giữa các địa bàn được hợp nhất, nhất là trong cung ứng dịch vụ hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa chuyển đổi bền vững. Dựa trên khung năng lực chính sách và lý thuyết tích hợp chính sách, bài viết sử dụng Chỉ số Năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) và Chỉ số Xanh cấp tỉnh (PGI) năm 2024 làm chỉ báo đại diện, minh họa qua TP. Hồ Chí Minh, Hải Phòng và Đà Nẵng. Kết quả cho thấy, mức độ chênh lệch năng lực không đồng đều giữa các chức năng chính sách, hàm ý yêu cầu chuẩn hóa và điều phối năng lực sau sắp xếp. Trên cơ sở đó, bài viết đề xuất chu trình: chẩn đoán – chuẩn hóa – chuyển giao – giám sát nhằm thu hẹp chênh lệch chất lượng dịch vụ hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa; đồng thời, thúc đẩy chuyển đổi bền vững, phù hợp với định hướng phát triển kinh tế tư nhân tại Nghị quyết số 68-NQ/TW ngày 04/5/2025 của Bộ Chính trị.
Từ khóa: Năng lực chính sách; sắp xếp cấp tỉnh; doanh nghiệp nhỏ và vừa; Chỉ số Năng lực cạnh tranh cấp tỉnh; Chỉ số Xanh cấp tỉnh; kinh doanh bền vững.
Abstract: The consolidation of provincial-level administrative units creates a need to narrow policy-capacity gaps between merged localities, particularly in providing services that support small and medium-sized enterprises in their sustainable transition. Using the policy-capacity framework and policy-integration theory, the study treats the 2024 Provincial Competitiveness Index and Provincial Green Index as proxy indicators, with illustrations from Ho Chi Minh City, Hai Phong, and Da Nang. Results show that capacity gaps vary across policy functions, indicating the need for capacity standardization and coordination after consolidation. The article proposes a diagnose – standardize – transfer – monitor cycle to narrow gaps in the quality of support services for small and medium-sized enterprises while promoting sustainable transition, in line with the private economic sector development orientation under Resolution No. 68-NQ/TW dated May 4, 2025, of the Politburo.
Keywords: Policy capacity; provincial consolidation; small and medium-sized enterprises; Provincial Competitiveness Index; Provincial Green Index; sustainable business.
1. Đặt vấn đề
Việt Nam đang thực hiện tái cấu trúc quản trị địa phương trên quy mô lớn. Nghị quyết số 202/2025/QH15 ngày 12/6/2025 của Quốc hội về sắp xếp đơn vị hành chính cấp tỉnh, hình thành 23 đơn vị hành chính cấp tỉnh mới từ việc sắp xếp 52 tỉnh, thành phố; cùng với 11 địa phương không thực hiện sắp xếp, cả nước còn 34 đơn vị hành chính cấp tỉnh. Từ ngày 01/7/2025, mô hình chính quyền địa phương hai cấp được vận hành, đặt ra yêu cầu tích hợp thể chế, quy trình, dữ liệu, nhân lực và các chương trình hỗ trợ doanh nghiệp giữa những địa bàn trước đây có năng lực quản trị và điều kiện phát triển khác nhau (Quốc hội, 2025a, 2025b; Chính phủ, 2025).
Vấn đề càng có ý nghĩa khi chính sách hỗ trợ doanh nghiệp đang chuyển mạnh theo hướng phát triển bền vững. Quyết định số 926/QĐ-TTg ngày 25/5/2026 phê duyệt Chương trình hỗ trợ kinh doanh bền vững giai đoạn 2026 – 2030, hướng tới thúc đẩy kinh tế tuần hoàn, đổi mới công nghệ và thực hành các tiêu chuẩn về môi trường, xã hội và quản trị (ESG), qua đó, đòi hỏi địa phương phải có năng lực phân tích nhu cầu, phối hợp chính sách và tổ chức cung ứng dịch vụ hỗ trợ phù hợp (Thủ tướng Chính phủ, 2026). Yêu cầu này gắn với định hướng phát triển kinh tế tư nhân tại Nghị quyết số 68-NQ/TW ngày 04/5/2025 của Bộ Chính trị, trong đó doanh nghiệp nhỏ và vừa giữ vai trò quan trọng và định hướng ứng dụng khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo, chuyển đổi số tại Nghị quyết số 57-NQ/TW ngày 22/12/2024. Luật Hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa năm 2017 tiếp tục là nền tảng pháp lý cho các chính sách và chương trình hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa (Bộ Chính trị, 2024, 2025; Quốc hội, 2017).
Tuy nhiên, sắp xếp đơn vị hành chính không đồng nghĩa với việc năng lực chính sách và chất lượng cung ứng dịch vụ giữa các địa bàn được tự động đồng nhất. Nghiên cứu quốc tế cho thấy, tác động của hợp nhất đơn vị địa phương đối với hiệu quả và chất lượng dịch vụ phụ thuộc đáng kể vào bối cảnh, quy mô và cách thức tổ chức thực hiện (Allers & Geertsema, 2016; Tavares, 2018). Từ góc độ lý thuyết tích hợp chính sách, việc thống nhất mục tiêu, công cụ, nguồn lực và cơ chế phối hợp là một quá trình nhiều cấp độ, không thể hoàn tất chỉ bằng thay đổi cơ cấu tổ chức hoặc ban hành văn bản mới (Candel & Biesbroek, 2016). Do đó, một vấn đề cần được quan tâm là địa phương mới sẽ kế thừa những mức năng lực chính sách khác nhau như thế nào và làm thế nào để thu hẹp các chênh lệch đó trong quá trình tích hợp.
Từ vấn đề trên, nghiên cứu xác định ba khoảng trống. Thứ nhất, các nghiên cứu về sắp xếp đơn vị hành chính chủ yếu tập trung vào tổ chức bộ máy, hiệu quả quản trị và cung ứng dịch vụ, trong khi mức độ không đồng nhất về năng lực chính sách mà đơn vị mới phải kế thừa chưa được chú ý đầy đủ. Thứ hai, khung năng lực chính sách chưa được vận dụng đầy đủ để phân tích quá trình tích hợp năng lực giữa các địa bàn sau sắp xếp. Thứ ba, Chỉ số Năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) và Chỉ số Xanh cấp tỉnh (PGI) chưa được khai thác như những chỉ báo giúp nhận diện cấu trúc năng lực tiền hợp nhất và các bất đối xứng nội bộ của địa phương mới. Dữ liệu năm 2024 phản ánh cấu trúc 63 tỉnh, thành phố, trong khi bộ chỉ số năm 2025 được xây dựng theo cấu trúc 34 địa phương và có những thay đổi về cách đo lường, vì vậy, không thể ghép cơ học hai bộ dữ liệu để suy luận quan hệ trước – sau (Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam, 2025, 2026).
Trên cơ sở đó, bài viết tập trung trả lời hai câu hỏi: (1) Chênh lệch năng lực chính sách kế thừa có thể được nhận diện như thế nào từ dữ liệu thứ cấp và (2) Những chênh lệch này đặt ra hàm ý gì đối với chính sách hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa chuyển đổi bền vững? Bài viết vận dụng khung năng lực chính sách vào bối cảnh sau sắp xếp, sử dụng PCI và PGI năm 2024 làm các chỉ báo đại diện để nhận diện chênh lệch theo chức năng, từ đó đề xuất chu trình chẩn đoán – chuẩn hóa – chuyển giao – giám sát. Theo cách tiếp cận này, sắp xếp đơn vị hành chính được xem là một thay đổi thể chế làm các bất đối xứng về năng lực vốn tồn tại giữa các địa bàn trở nên rõ nét hơn, chứ không được giả định là một cú sốc nhân quả trực tiếp đối với kết quả chính sách.
2. Cơ sở lý thuyết và khung phân tích
Năng lực chính sách được hiểu là tổng hợp các kỹ năng, nguồn lực và khả năng cần thiết để chủ thể chính sách thực hiện hiệu quả các chức năng từ phân tích, thiết kế đến tổ chức thực thi và điều phối. Wu, Ramesh & Howlett (2015), phân chia năng lực theo ba phương diện: phân tích, vận hành và chính trị; đồng thời, xem xét chúng ở ba cấp độ cá nhân, tổ chức và hệ thống. Cách tiếp cận này đặc biệt phù hợp với chính quyền địa phương, nơi năng lực chính sách chịu tác động của cơ cấu tổ chức, nguồn lực, cơ chế phối hợp và quá trình tích lũy kinh nghiệm thể chế (Eckersley & Tobin, 2019).
Trong nghiên cứu này, năng lực phân tích được biểu hiện qua khả năng thu thập, xử lý và sử dụng thông tin, bằng chứng để nhận diện vấn đề và nhu cầu chính sách; năng lực vận hành thể hiện ở khả năng tổ chức quy trình, phối hợp thực thi và cung ứng dịch vụ; năng lực chính trị/kiến tạo liên quan đến khả năng tiếp nhận phản hồi, tạo đồng thuận, huy động sự tham gia và duy trì cam kết chính sách. Ba nhóm năng lực có mối quan hệ bổ trợ: phân tích tạo cơ sở thông tin cho quyết định, vận hành chuyển hóa quyết định thành dịch vụ và kết quả thực thi, trong khi năng lực chính trị/kiến tạo góp phần duy trì tính chính danh, sự đồng thuận và khả năng điều chỉnh chính sách.
Trong bối cảnh hỗ trợ doanh nghiệp, các biểu hiện trên có thể được nhận diện thông qua những phương diện, như: tính minh bạch và khả năng tiếp cận thông tin, chi phí thời gian và thủ tục, chất lượng thiết chế pháp lý, mức độ năng động của chính quyền, cơ chế tương tác với doanh nghiệp và khả năng hỗ trợ chuyển đổi xanh. Tuy nhiên, Chỉ số Năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) và Chỉ số Xanh cấp tỉnh (PGI) không đo trực tiếp năng lực chính sách. Vì vậy, nghiên cứu chỉ sử dụng một số chỉ số thành phần của PCI và PGI như các chỉ báo đại diện có cơ sở lý thuyết cho những biểu hiện nêu trên, không đồng nhất các chỉ số này với toàn bộ năng lực của hệ thống chính sách địa phương và cũng không coi cảm nhận của doanh nghiệp là phép đo đầy đủ về năng lực chính sách.
Về cơ chế hình thành chênh lệch, Howlett & Ramesh (2014, 2016) chỉ ra rằng, khoảng cách giữa yêu cầu của chính sách và năng lực thực thi có thể dẫn đến thất bại trong quản trị. Sau sắp xếp đơn vị hành chính, một chương trình hỗ trợ doanh nghiệp thống nhất có thể được triển khai trên các địa bàn vốn có sự khác biệt về kinh nghiệm, quy trình, nguồn lực và chất lượng dịch vụ. Do đó, thống nhất về cơ cấu tổ chức không đồng nghĩa với đồng nhất về năng lực thực thi. Sự phù hợp giữa thiết kế chính sách và năng lực thực thi tại địa phương vì vậy có ý nghĩa quyết định đối với kết quả chính sách (Capano & de Oliveira, 2026).
Từ góc độ tích hợp chính sách, Candel & Biesbroek (2016), nhấn mạnh quá trình gia tăng tính nhất quán giữa mục tiêu, công cụ, tổ chức và thực thi. Kết hợp với lập luận về tính phụ thuộc đường dẫn của thể chế (Pierson, 2000), nghiên cứu này định nghĩa chênh lệch năng lực chính sách kế thừa là mức độ không đồng nhất giữa các biểu hiện năng lực mà đơn vị hành chính mới tiếp nhận từ các địa phương cấu thành. Đây là trạng thái vốn tồn tại trước thời điểm sắp xếp, có thể khác nhau theo từng chức năng và không tự động mất đi sau khi cơ cấu hành chính được hợp nhất. Nếu không được nhận diện và quản trị, chênh lệch năng lực có thể chuyển hóa thành chênh lệch về chất lượng cung ứng dịch vụ hỗ trợ doanh nghiệp. Vì vậy, quá trình tích hợp không chỉ là hợp nhất tổ chức mà còn là chuẩn hóa, chuyển giao và tái cấu trúc năng lực. Điều này phù hợp với nghiên cứu của Vince & cộng sự (2024), trong đó nhấn mạnh vai trò của phối hợp, trách nhiệm giải trình, nguồn lực và kiến trúc thể chế đối với quá trình tích hợp.
Trên cơ sở đó, bài viết xây dựng khung phân tích gồm ba nhóm năng lực: phân tích, vận hành và chính trị/kiến tạo; đối chiếu với các chỉ báo đại diện từ PCI và PGI để nhận diện mức độ không đồng nhất giữa các địa bàn trước sắp xếp. Chênh lệch được xem xét theo từng chức năng thay vì giả định một mức chênh lệch tổng hợp duy nhất. Kết quả nhận diện là cơ sở để đề xuất chu trình chẩn đoán – chuẩn hóa – chuyển giao – giám sát, hướng tới thu hẹp chênh lệch năng lực và nâng cao tính nhất quán của dịch vụ hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa sau sắp xếp.
Bảng 1. Khung vận dụng năng lực chính sách trong nghiên cứu
| Nhóm năng lực | Biểu hiện ở cấp tổ chức – hệ thống | Chỉ báo đại diện từ dữ liệu thứ cấp | Hàm ý tích hợp |
| Phân tích | Cung cấp thông tin, sử dụng dữ liệu, nhận diện nhu cầu của doanh nghiệp | PCI: tính minh bạch; dữ liệu doanh nghiệp và hành chính | Thống nhất chuẩn dữ liệu, thông tin và chẩn đoán nhu cầu |
| Vận hành | Tổ chức thủ tục, cung cấp dịch vụ, phối hợp hỗ trợ | PCI: chi phí thời gian, hỗ trợ doanh nghiệp, thiết chế pháp lý; PGI: hỗ trợ xanh | Chuẩn hóa dịch vụ và quy trình thực thi |
| Chính trị/kiến tạo | Phản hồi doanh nghiệp, chủ động tháo gỡ, xây dựng đồng thuận | PCI: tính năng động; cơ chế đối thoại doanh nghiệp | Duy trì cam kết, phản hồi và phối hợp đa tác nhân |
3. Dữ liệu và phương pháp nghiên cứu
Bài viết sử dụng thiết kế mô tả – chẩn đoán, kết hợp phân tích dữ liệu thứ cấp với nghiên cứu trường hợp so sánh. Đơn vị phân tích là nhóm các địa phương trước sắp xếp cấu thành một đơn vị hành chính cấp tỉnh mới. TP. Hồ Chí Minh, Hải Phòng và Đà Nẵng được lựa chọn có chủ đích nhằm minh họa những cấu trúc chênh lệch năng lực khác nhau. Do đó, kết quả có ý nghĩa nhận diện và chẩn đoán, không nhằm suy rộng thống kê cho toàn bộ 23 đơn vị hành chính cấp tỉnh mới.
Nguồn dữ liệu chính, gồm: Chỉ số Năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) và Chỉ số Xanh cấp tỉnh (PGI) năm 2024 do Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam công bố. Bộ dữ liệu này phản ánh cấu trúc 63 tỉnh, thành phố trước khi sắp xếp các đơn vị hành chính cấp tỉnh và được sử dụng để tái cấu trúc các chỉ báo theo nhóm địa phương tiền hợp nhất. PCI và PGI năm 2025, được xây dựng trên không gian 34 địa phương mới, chỉ được sử dụng để đối chiếu bối cảnh; do có thay đổi về không gian quan sát và cấu trúc đo lường, dữ liệu hai năm không được ghép cơ học thành chuỗi trước – sau (Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam, 2025, 2026).
Dữ liệu về doanh nghiệp từ cơ quan thống kê được sử dụng riêng để mô tả quy mô và mức độ bao phủ của đối tượng chính sách, không đưa vào phép đo chênh lệch năng lực (Tổng cục Thống kê, 2025). Đối tượng doanh nghiệp nhỏ và vừa được xác định theo Luật Hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa năm 2017 (Quốc hội, 2017). Việc tách biến quy mô đối tượng khỏi các chỉ báo năng lực nhằm tránh đồng nhất quy mô kinh tế hoặc số lượng doanh nghiệp với năng lực chính sách của địa phương.
3.1. Phương pháp đo lường chênh lệch
Với địa phương mới (j), gồm: (n) địa phương tiền hợp nhất và chỉ báo (k), khoảng cách tuyệt đối được xác định bằng:
G(j,k) = max(X(i,j,k)) – min(X(i,j,k))
Trong đó, (X(i,j,k)) là giá trị của chỉ báo (k) tại địa phương tiền hợp nhất (i) thuộc địa phương mới (j). Khoảng cách này phản ánh biên độ chênh lệch giữa địa phương có giá trị cao nhất và thấp nhất trong cùng một nhóm hợp nhất.
Để tăng khả năng so sánh giữa các chỉ báo có thang đo khác nhau, tính khoảng cách tương đối bằng tỷ lệ giữa khoảng cách tuyệt đối và giá trị trung bình của nhóm địa phương tiền hợp nhất trên cùng chỉ báo. Chỉ số tương đối này phản ánh mức phân tán nội nhóm theo từng chức năng, không được diễn giải như một chỉ số năng lực tổng hợp.
Khoảng cách lớn nhất – nhỏ nhất được lựa chọn vì có tính minh bạch, dễ diễn giải và phù hợp với các nhóm trường hợp gồm hai hoặc ba địa phương, đồng thời, không đòi hỏi xác lập trọng số chủ quan giữa các chỉ báo. Nghiên cứu không cộng gộp các khoảng cách thành một điểm số chung mà phân tích theo hồ sơ chức năng, qua đó, bảo toàn sự khác biệt giữa năng lực phân tích, vận hành và chính trị/kiến tạo.
3.2. Quy trình phân tích
Phân tích được thực hiện qua bốn bước: (1) Lập bản đồ các địa phương tiền hợp nhất cấu thành từng đơn vị hành chính cấp tỉnh mới được lựa chọn nghiên cứu. (2) Đối chiếu và ghép các chỉ báo PCI, PGI năm 2024 tương ứng với từng địa phương tiền hợp nhất. (3) Tính khoảng cách tuyệt đối và tương đối theo từng chỉ báo, từ đó nhận diện các chức năng có mức độ không đồng nhất cao. (4) Diễn giải các kết quả trong mối liên hệ với yêu cầu tích hợp và cung ứng dịch vụ hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa theo Chương trình hỗ trợ kinh doanh bền vững giai đoạn 2026 – 2030.
Thiết kế nghiên cứu không kiểm định quan hệ nhân quả và không cho phép kết luận rằng, việc sắp xếp đơn vị hành chính trực tiếp tạo ra những chênh lệch được quan sát. Các khoảng cách được nhận diện chỉ được sử dụng như tín hiệu chẩn đoán về cấu trúc năng lực tiền hợp nhất, làm cơ sở xác định những lĩnh vực cần ưu tiên chuẩn hóa, chuyển giao và giám sát trong quá trình tích hợp.
Bảng 2. Minh họa vận hành hóa chênh lệch năng lực kế thừa
| Địa phương mới | Chỉ báo | Điểm tiền hợp nhất | Độ lệch tuyệt đối | Độ lệch tương đối | Diễn giải chức năng |
| TP. Hồ Chí Minh | Hỗ trợ doanh nghiệp (PCI) | 7,81; 7,82; 8,05 | 0,24 | 3,04% | Chênh lệch nhỏ về hỗ trợ doanh nghiệp |
| Chỉ số Xanh cấp tỉnh | 25,81; 27,64; 26,26 | 1,83 | 6,89% | Khác biệt rõ hơn ở quản trị xanh | |
| Hải Phòng | Chỉ số PCI tổng | 74,84; 69,48 | 5,36 | 7,43% | Khác biệt đáng chú ý về nền điều hành |
| Hỗ trợ doanh nghiệp (PCI) | 7,31; 6,99 | 0,32 | 4,48% | Khoảng cách nhỏ hơn so với các chức năng khác | |
| Chỉ số Xanh cấp tỉnh | 29,00; 26,34 | 2,66 | 9,61% | Chênh lệch đáng chú ý trong trường hợp Hải Phòng | |
| Đà Nẵng | Hỗ trợ doanh nghiệp (PCI) | 7,66; 6,68 | 0,98 | 13,67% | Chênh lệch lớn hơn rõ so với Chỉ số Xanh cấp tỉnh cùng trường hợp |
| Chỉ số Xanh cấp tỉnh | 26,21; 25,68 | 0,53 | 2,04% | Mức quản trị xanh tương đối gần nhau |
Ghi chú: Độ lệch tương đối bằng chênh lệch giữa giá trị lớn nhất và nhỏ nhất chia cho giá trị trung bình của nhóm địa phương tiền hợp nhất, nhân 100; chỉ dùng để mô tả mức phân tán theo chức năng, không dùng để xếp hạng tổng hợp.
4. Kết quả và thảo luận
Thứ nhất, chênh lệch kế thừa mang tính chức năng.
Kết quả cho thấy, chênh lệch năng lực kế thừa không đồng nhất giữa các chức năng và giữa các địa phương mới. Tại TP. Hồ Chí Minh, độ lệch tương đối ở hỗ trợ doanh nghiệp là 3,04%, trong khi ở Chỉ số Xanh cấp tỉnh (PGI) là 6,89%. Điều này cho thấy, các địa phương tiền hợp nhất tương đối gần nhau về năng lực hỗ trợ doanh nghiệp nhưng có sự khác biệt rõ hơn về quản trị xanh. Vì vậy, chênh lệch năng lực cần được nhận diện theo hồ sơ chức năng, thay vì quy về một mức năng lực chung.
Hải Phòng có cấu trúc chênh lệch khác. Độ lệch tương đối của chỉ số PCI tổng hợp giữa Hải Phòng (cũ) và Hải Dương (cũ) là 7,43%, trong khi PGI đạt 9,61% và hỗ trợ doanh nghiệp là 4,48%. Mức chênh lệch cao hơn ở PGI cho thấy, yêu cầu tích hợp không chỉ nằm ở việc thống nhất dịch vụ hỗ trợ doanh nghiệp mà còn ở năng lực quản trị các mục tiêu phát triển xanh. Do đó, việc chuyển giao cần dựa trên chẩn đoán cụ thể về quy trình, dữ liệu, nhân lực và thực hành quản trị tạo ra khác biệt, thay vì áp dụng một mô hình thống nhất cho toàn địa bàn.
Đà Nẵng mẫu hình ngược lại: chênh lệch PGI giữa Đà Nẵng (cũ) và Quảng Nam (cũ) chỉ 2,04%, trong khi chênh lệch ở hỗ trợ doanh nghiệp lên tới 13,67%. Đây là khoảng cách đáng chú ý trong bối cảnh chính sách hỗ trợ kinh doanh bền vững ngày càng đòi hỏi doanh nghiệp được tiếp cận tương đối nhất quán với các dịch vụ tư vấn, đào tạo, công nghệ và hỗ trợ chuyển đổi. Kết quả này hàm ý rằng ưu tiên tích hợp có thể khác nhau giữa các địa phương mới, tùy thuộc vào chức năng có mức chênh lệch lớn nhất.
Thứ hai, chênh lệch kế thừa phản ánh rủi ro tích hợp, không phải tác động của sắp xếp.
Các chênh lệch được nhận diện từ dữ liệu năm 2024, tức là trước thời điểm mô hình chính quyền mới vận hành. Vì vậy, các kết quả này không cho phép kết luận rằng sắp xếp đơn vị hành chính đã tạo ra những chênh lệch quan sát được. Giá trị chủ yếu của phép đo là cung cấp tín hiệu chẩn đoán ban đầu về những bất đối xứng mà địa phương mới cần quản trị trong quá trình tích hợp.
Theo đó, những chức năng có chênh lệch lớn cần được kiểm tra sâu hơn về quy trình, dữ liệu, nhân lực, cơ chế phối hợp và trải nghiệm của doanh nghiệp; trong khi các chức năng có chênh lệch thấp có thể ưu tiên chuẩn hóa và duy trì cơ chế giám sát. Cách tiếp cận này chuyển trọng tâm từ câu hỏi “địa phương nào có năng lực cao hơn” sang câu hỏi “chức năng nào cần được tích hợp và bằng cơ chế nào”.
Kết quả cũng phù hợp với nghiên cứu quốc tế cho rằng, việc mở rộng quy mô đơn vị hành chính không tự động tạo ra hiệu quả hoặc chất lượng dịch vụ đồng đều; kết quả phụ thuộc vào thiết kế tổ chức, năng lực quản lý và phương thức tích hợp các đơn vị cấu thành (Allers & Geertsema, 2016; Tavares, 2018). Do đó, yêu cầu quản trị sau sắp xếp không chỉ là thống nhất đầu mối tổ chức mà còn phải bảo đảm tính nhất quán trong quyền tiếp cận và chất lượng dịch vụ giữa các khu vực thuộc địa phương mới (Eckersley & Tobin, 2019).
Thứ ba, từ hợp nhất hành chính đến tích hợp chính sách.
Hợp nhất hành chính chỉ tạo lập khuôn khổ tổ chức; tích hợp chính sách đòi hỏi sự thống nhất tương đối giữa mục tiêu, công cụ, tổ chức và thực thi (Candel & Biesbroek, 2016). Vì vậy, việc thống nhất quyết định và đầu mối quản lý ở cấp tỉnh mới chỉ là điều kiện cần. Tích hợp thực chất phải được thể hiện qua chuẩn dữ liệu, quy trình cung ứng dịch vụ, năng lực cán bộ, cơ chế phối hợp và hệ thống theo dõi kết quả trên toàn địa bàn.
Yêu cầu này đặc biệt rõ đối với chính sách hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa chuyển đổi bền vững, bởi doanh nghiệp phải tiếp cận nhiều nhóm nguồn lực và dịch vụ liên quan đến môi trường, công nghệ, tài chính, đào tạo và chuyển đổi số. Dorado-Rubín & cộng sự (2025) cho thấy, các chính sách đa mục tiêu có thể phát sinh vấn đề phối hợp nếu thiếu chiến lược tích hợp và năng lực thực thi phù hợp. Do đó, chênh lệch được nhận diện không nên được xử lý đơn thuần bằng việc áp dụng một quy trình chung mà cần xác định chức năng nào cần chuẩn hóa, chức năng nào cần chuyển giao thực hành và chức năng nào cần tăng cường năng lực.
Bộ chỉ số PCI năm 2025 có thể được sử dụng như một lớp dữ liệu đối chiếu trong các nghiên cứu tiếp theo, nhưng không nên so sánh trực tiếp với dữ liệu năm 2024 để suy luận thay đổi trước – sau, do khác biệt về không gian quan sát và cấu trúc đo lường. Về quản trị dữ liệu, địa phương mới cần tiếp tục duy trì dữ liệu phân tách theo các khu vực tiền hợp nhất trong một thời gian đủ dài để theo dõi liệu chất lượng dịch vụ giữa các khu vực có thực sự hội tụ hay không.
Thứ tư, quy mô và cấu trúc doanh nghiệp trong xác định ưu tiên hỗ trợ.
Dữ liệu về doanh nghiệp không trực tiếp đo lường năng lực chính sách nhưng có ý nghĩa trong xác định mức độ phơi nhiễm của hệ thống hỗ trợ. Với cùng một mức chênh lệch năng lực, áp lực đối với hệ thống cung ứng dịch vụ có thể khác nhau tùy thuộc vào quy mô và cơ cấu doanh nghiệp trên từng địa bàn. Vì vậy, dữ liệu về số lượng và phân bố doanh nghiệp nhỏ và vừa có thể được sử dụng như một lớp thông tin bổ sung để xác định phạm vi và mức độ ưu tiên can thiệp.
Tuy nhiên, do chưa có cơ sở lý luận và thực nghiệm đủ để xác lập trọng số giữa chênh lệch năng lực và quy mô đối tượng, nghiên cứu không gộp hai nhóm thông tin thành một chỉ số ưu tiên tổng hợp. Thay vào đó, hai lớp thông tin được đọc tuần tự: trước hết, chênh lệch theo chức năng được sử dụng để xác định lĩnh vực cần chú ý; tiếp đó, quy mô và cấu trúc doanh nghiệp nhỏ và vừa được sử dụng để xác định mức độ cần ưu tiên nguồn lực. Cách tiếp cận này hạn chế nguy cơ đồng nhất quy mô đối tượng chính sách với năng lực chính sách.
Từ các kết quả trên, có thể khái quát một nguyên tắc quản trị: chênh lệch thấp không đồng nghĩa với không cần can thiệp mà chủ yếu đặt ra yêu cầu chuẩn hóa và giám sát; chênh lệch cao đòi hỏi chẩn đoán nguyên nhân, lựa chọn thực hành phù hợp để chuyển giao và theo dõi khả năng hội tụ. Như vậy, kết quả phân tích không nhằm xếp hạng các địa phương tiền hợp nhất, mà nhằm xác định các điểm cần ưu tiên trong quá trình tái cấu trúc năng lực chính sách và bảo đảm tính nhất quán của dịch vụ hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa sau sắp xếp.
5. Hàm ý chính sách
Từ kết quả chẩn đoán, bài viết đề xuất chu trình chẩn đoán – chuẩn hóa – chuyển giao – giám sát cho giai đoạn chuyển tiếp. Chu trình này đặt trong tổng thể triển khai Nghị quyết số 68-NQ/TW ngày 04/5/2025 của Bộ Chính trị về phát triển kinh tế tư nhân và Nghị quyết số 57-NQ/TW ngày 22/12/2024 về đột phá phát triển khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số quốc gia. Chênh lệch thấp ưu tiên chuẩn hóa và giám sát; chênh lệch cao nhưng có thực hành tốt rõ ràng ưu tiên chẩn đoán, chuyển giao và chuẩn hóa; chênh lệch cao trên nhiều chức năng cần chẩn đoán sâu và tăng cường năng lực.
Thứ nhất, chẩn đoán: lập hồ sơ năng lực kế thừa theo chức năng, gồm chỉ báo trước hợp nhất, chương trình hỗ trợ đã triển khai, thời gian xử lý, năng lực đội ngũ và cơ cấu doanh nghiệp. Chênh lệch lớn không mặc nhiên đồng nghĩa với yếu kém mà là tín hiệu xác định nơi cần kiểm tra sâu và nơi có thực hành tốt có thể chuyển giao.
Thứ hai, chuẩn hóa: thiết lập mức dịch vụ tối thiểu về thời hạn phản hồi, hồ sơ, kênh tiếp nhận, công khai thông tin và chuyển tuyến. Với kinh doanh bền vững, chuẩn chung cần bảo đảm doanh nghiệp tiếp cận thông tin về kinh tế tuần hoàn, đổi mới công nghệ, quản trị môi trường, đào tạo và tài chính. Chuẩn hóa nhằm tạo một sàn dịch vụ chung chứ không triệt tiêu sáng kiến địa phương. Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD, 2025) cũng nhấn mạnh cần kết hợp hỗ trợ tài chính với tư vấn, phát triển năng lực và kết nối hệ sinh thái.
Thứ ba, chuyển giao: bóc tách và chuyển các thực hành tốt theo mô-đun, như đối thoại doanh nghiệp, dịch vụ số, một cửa liên thông, tư vấn xanh hoặc phối hợp ngân hàng – hiệp hội – cơ quan quản lý. Theo Dolowitz & Marsh (2000), kinh nghiệm chỉ hữu ích khi được điều chỉnh theo bối cảnh tiếp nhận. Mỗi mô-đun cần có chủ sở hữu, tài liệu chuẩn, điều kiện áp dụng, chỉ báo đầu ra và giai đoạn thử nghiệm.
Thứ tư, giám sát: theo dõi cả số doanh nghiệp được hỗ trợ và mức độ đồng đều giữa các khu vực tiền hợp nhất. Chỉ báo có thể gồm thời gian xử lý, tỷ lệ hồ sơ trực tuyến hoàn chỉnh, tỷ lệ doanh nghiệp nhận tư vấn chuyên sâu, tham gia chương trình xanh và mức hài lòng. Dữ liệu chuyển tiếp cần tách theo khu vực để phát hiện nơi chất lượng dịch vụ có nguy cơ tụt lại.
Hai điều kiện cần triển khai xuyên suốt: (1) Nâng năng lực đầu mối ở cấp xã để nhận diện nhu cầu, hướng dẫn và chuyển tuyến nhanh; năng lực chuyên sâu về tài chính xanh, công nghệ và kinh tế tuần hoàn có thể tổ chức ở cấp tỉnh hoặc qua mạng lưới chuyên gia; (2) Kết hợp tín hiệu từ các bộ chỉ số cấp tỉnh với dữ liệu hành chính nội bộ để theo dõi đồng thời chất lượng điều hành và trải nghiệm dịch vụ.
Bảng 3. Chu trình tích hợp năng lực hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa sau sắp xếp
| Bước | Câu hỏi quản trị | Công cụ chính | Kết quả kỳ vọng |
| Chẩn đoán | Chênh lệch nằm ở chức năng nào và khu vực nào? | Hồ sơ năng lực kế thừa; chênh lệch theo chức năng | Bản đồ ưu tiên tích hợp |
| Chuẩn hóa | Doanh nghiệp tối thiểu phải nhận được dịch vụ gì ở mọi khu vực? | Chuẩn dịch vụ tối thiểu; quy trình và dữ liệu chung | Giảm bất nhất quyền tiếp cận |
| Chuyển giao | Thực hành tốt nào có thể chuyển giao và theo điều kiện nào? | Mô-đun quy trình; thử nghiệm; chủ sở hữu | Lan tỏa năng lực mà không sao chép máy móc |
| Giám sát | Chất lượng dịch vụ nội tỉnh có đang hội tụ? | Bảng theo dõi tích hợp chính sách; dữ liệu tách theo khu vực | Phát hiện sớm khoảng cách sau hợp nhất |
6. Kết luận
Sắp xếp đơn vị hành chính cấp tỉnh không đồng nghĩa với việc chính quyền mới được hình thành trên một nền năng lực chính sách đồng nhất. Các địa phương cấu thành mang theo những khác biệt về lịch sử cải cách, chất lượng cung ứng dịch vụ, năng lực hỗ trợ doanh nghiệp và quản trị xanh; những khác biệt này tạo nên chênh lệch năng lực chính sách kế thừa, cần được nhận diện và xử lý trong quá trình tích hợp.
Bài viết vận dụng khung năng lực chính sách để chuyển vấn đề chênh lệch từ nhận diện định tính sang chẩn đoán theo chức năng. Việc sử dụng khoảng cách tuyệt đối và độ lệch tương đối cho phép xác định những chức năng có mức độ không đồng nhất cao mà không phải xây dựng một chỉ số năng lực tổng hợp. Ba trường hợp nghiên cứu cho thấy, cấu trúc chênh lệch khác nhau giữa các địa phương, qua đó khẳng định yêu cầu tích hợp cần xuất phát từ hồ sơ chức năng cụ thể, thay vì áp dụng một mô hình đồng nhất cho toàn bộ địa bàn.
Từ kết quả đó, chu trình chẩn đoán – chuẩn hóa – chuyển giao – giám sát được đề xuất như một hướng tiếp cận nhằm chuyển trọng tâm từ “hợp nhất tổ chức” sang “tích hợp năng lực”: nhận diện chênh lệch, thiết lập chuẩn dịch vụ tối thiểu, chuyển giao những thực hành phù hợp và theo dõi quá trình hội tụ. Cách tiếp cận này có ý nghĩa đối với việc triển khai Chương trình hỗ trợ kinh doanh bền vững giai đoạn 2026 – 2030, vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp và thực hiện định hướng phát triển kinh tế tư nhân theo Nghị quyết số 68-NQ/TW.
Tài liệu tham khảo:
Allers, M. A., & Geertsema, J. B. (2016). The effects of local government amalgamation on public spending, taxation, and service levels: Evidence from 15 years of municipal consolidation. Journal of Regional Science, 56(4), 659 – 682. https://doi.org/10.1111/jors.12268
Bộ Chính trị (2024). Nghị quyết số 57-NQ/TW ngày 22/12/2024 về đột phá phát triển khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số quốc gia.
Bộ Chính trị (2025). Nghị quyết số 68-NQ/TW ngày 04/5/2025 về phát triển kinh tế tư nhân.
Candel, J. J. L., & Biesbroek, R. (2016). Toward a processual understanding of policy integration. Policy Sciences, 49(3), 211-231. https://doi.org/10.1007/s11077-016-9248-y
Capano, G., & de Oliveira, V. E. (2026). Do policy capacities matter for federal policy design? Evidence from the implementation of three social policies in Brazil. Public Administration and Development, 46(2), 179-196. https://doi.org/10.1002/pad.2104
Chính phủ (2025). Nghị quyết số 74/NQ-CP ngày 07/4/2025 ban hành Kế hoạch thực hiện sắp xếp đơn vị hành chính và xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương hai cấp.
Dolowitz, D. P., & Marsh, D. (2000). Learning from abroad: The role of policy transfer in contemporary policy-making. Governance, 13(1), 5-23. https://doi.org/10.1111/0952-1895.00121
Dorado-Rubín, M. J., Guerrero-Mayo, M. J., & Navarro-Yáñez, C. J. (2025). Policy integration in urban policies as multi-level policy mixes. Policy Sciences, 58, 45 – 67. https://doi.org/10.1007/s11077-024-09562-5
Eckersley, P., & Tobin, P. (2019). The impact of austerity on policy capacity in local government. Policy & Politics, 47(3), 455-472. https://doi.org/10.1332/030557319X15613701303511
Howlett, M., & Ramesh, M. (2016). Achilles’ heels of governance: Critical capacity deficits and their role in governance failures. Regulation & Governance, 10(4), 301 – 313. https://doi.org/10.1111/rego.12091
Liên đoàn Thương mại & Công nghiệp Việt Nam (2025). Báo cáo Chỉ số Năng lực cạnh tranh cấp tỉnh và Chỉ số Xanh cấp tỉnh năm 2024. https://pcivietnam.vn/an-pham/bao-cao-pci
Liên đoàn Thương mại & Công nghiệp Việt Nam (2026). Báo cáo Kinh tế tư nhân Việt Nam 2025 và Chỉ số Năng lực cạnh tranh cấp tỉnh 2025. https://pcivietnam.vn/report-2025
OECD (2025). Scaling up public financial and non-financial support for SME sustainability: Innovations and good practices (OECD Studies on SMEs and Entrepreneurship). OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/bf835159-en
Quốc hội (2017). Luật Hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa năm 2017.
Quốc hội (2025a). Nghị quyết số 202/2025/QH15 ngày 12/6/2025 về việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp tỉnh.
Quốc hội (2025b). Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025.
Tavares, A. F. (2018). Municipal amalgamations and their effects: A literature review. Miscellanea Geographica, 22(1), 5-15. https://doi.org/10.2478/mgrsd-2018-0005
Thủ tướng Chính phủ (2026). Quyết định số 926/QĐ-TTg ngày 25/5/2026 phê duyệt Chương trình hỗ trợ kinh doanh bền vững giai đoạn 2026 – 2030.
Tổng cục Thống kê (2025). Thông cáo báo chí tình hình kinh tế – xã hội quý IV và năm 2024. https://www.nso.gov.vn/tin-tuc-thong-ke/2026/01/thong-cao-bao-chi-tinh-hinh-kinh-te-xa-hoi-quy-iv-va-nam-2025/
Wu, X., Ramesh, M., & Howlett, M. (2015). Policy capacity: A conceptual framework for understanding policy competences and capabilities. Policy and Society, 34(3 – 4), 165 – 171. https://doi.org/10.1016/j.polsoc.2015.09.001
