Developing commune-level administrative units in contemporary Vietnam
TS. Vũ Thị Lan
Học viện Hành chính và Quản trị công
Email: lanbmc@gmail.com
(Quanlynhanuoc.vn) – Việc vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp làm thay đổi vị trí và yêu cầu quản trị của cấp xã. Chủ trương nghiên cứu hình thành đơn vị hành chính cấp xã mang tính hạt nhân tiêu biểu đòi hỏi phải xác định rõ bản chất mô hình, tiêu chí lựa chọn, thẩm quyền, nguồn lực và cơ chế kiểm soát. Bài viết tiếp cận mô hình quản trị và phát triển áp dụng đối với một số đơn vị cấp xã hiện hữu, không phải loại đơn vị hành chính hay cấp chính quyền mới. Trên cơ sở phân tích pháp luật, chính sách và thực tiễn vận hành, bài viết làm rõ các yêu cầu và đề xuất giải pháp về lựa chọn, phối hợp liên xã, nguồn lực, năng lực quản trị, thí điểm và đánh giá.
Từ khóa: Đơn vị hành chính cấp xã; hạt nhân tiêu biểu; chính quyền địa phương hai cấp; quản trị địa phương; phân định thẩm quyền; liên kết phát triển.
Abstract: The implementation of a two-tier local government model has changed the role and governance requirements of the commune level. The policy initiative to establish exemplary, core commune-level administrative units requires a clear definition of the model’s nature, selection criteria, authority, resources, and oversight mechanisms. This article examines a governance and development model applicable to certain existing commune-level units, rather than a new type of administrative unit or government level. Based on an analysis of laws, policies, and operational practices, the article clarifies the requirements and proposes solutions regarding selection, inter-commune coordination, resources, governance capacity, pilot programs, and evaluation.
Keywords: Commune-level administrative unit; exemplary nucleus; two-tier local government; local governance; allocation of authority; development linkage.
1. Đặt vấn đề
Việc tổ chức chính quyền địa phương hai cấp từ năm 2025 tạo ra thay đổi sâu sắc về cấu trúc quản trị địa phương. Khi cấp huyện kết thúc hoạt động, nhiều nhiệm vụ được phân định lại và cấp xã trực tiếp xử lý khối lượng công việc lớn hơn gắn với người dân, doanh nghiệp. Sau một năm vận hành, bộ máy cơ bản thông suốt, dịch vụ công được đưa gần cơ sở hơn, nhưng cũng bộc lộ những vấn đề về thể chế, nguồn lực, năng lực đội ngũ và dữ liệu, nhất là ở cấp xã (Ban Chấp hành Trung ương Đảng, 2026; Bộ Nội vụ, 2026).
Kết luận số 76-KL/TW ngày 28/7/2026 xác định yêu cầu xây dựng cấp xã trở thành trung tâm vận hành mới ở cơ sở và hình thành các đơn vị hành chính cấp xã mang tính hạt nhân tiêu biểu để “lan tỏa, nhân rộng, dẫn dắt phát triển” (Ban Chấp hành Trung ương Đảng, 2026). Kế hoạch số 06-KH/TW ngày 28/7/2026 giao nghiên cứu mô hình trên cơ sở đề xuất của các tỉnh ủy, thành ủy; Nghị quyết số 221/NQ-CP ngày 09/8/2026 nêu các yếu tố về quy mô, điều kiện phát triển, năng lực quản trị và khả năng cung ứng dịch vụ công (Bộ Chính trị, 2026; Chính phủ, 2026a). Hiện nay, Chính phủ đang chỉ đạo hoàn thiện Đề án về mô hình này để báo cáo cấp có thẩm quyền xem xét (Chính phủ, 2026b).
Mô hình đặt ra vấn đề lý luận và pháp lý: một đơn vị “hạt nhân tiêu biểu” khác gì với xã, phường hoạt động tốt hoặc có quy mô lớn; và làm thế nào để tạo tác động ra ngoài địa giới mà không hình thành quan hệ cấp trên – cấp dưới với các đơn vị cùng cấp. Đơn vị hành chính là phạm vi lãnh thổ – hành chính; còn thẩm quyền quản lý, cung ứng dịch vụ và trách nhiệm giải trình thuộc về các cơ quan, chức danh trong chính quyền địa phương. Vì vậy, vai trò phát triển của địa bàn không thể tự làm phát sinh thẩm quyền hành chính mới.
Bài viết tiếp cận đơn vị hành chính cấp xã hạt nhân tiêu biểu như một mô hình quản trị và phát triển áp dụng đối với một số đơn vị cấp xã hiện hữu. Trên cơ sở đó, bài viết làm rõ khái niệm, vai trò và điều kiện hình thành; phân tích các yêu cầu về tiêu chí lựa chọn, thẩm quyền, phối hợp, nguồn lực và kiểm soát; đồng thời đề xuất phương án xây dựng và thí điểm mô hình phù hợp với chính quyền địa phương hai cấp.
2. Khái quát về đơn vị hành chính cấp xã hạt nhân tiêu biểu
2.1. Khái niệm và đặc trưng của đơn vị hành chính cấp xã hạt nhân tiêu biểu
Hiến pháp năm 2013, được sửa đổi, bổ sung năm 2025, xác lập hệ thống đơn vị hành chính theo hai cấp và quy định chính quyền địa phương được tổ chức tại các đơn vị hành chính; nhiệm vụ, quyền hạn được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền (Văn phòng Quốc hội, 2025). Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 cụ thể hóa cấp xã gồm xã, phường và đặc khu trực thuộc cấp tỉnh (Quốc hội, 2025).
Pháp luật hiện hành chưa quy định một loại đơn vị hành chính mang tên “đơn vị hành chính cấp xã hạt nhân tiêu biểu”. Kết luận số 76-KL/TW và Nghị quyết số 221/NQ-CP đặt ra định hướng hình thành các đơn vị hành chính cấp xã mang tính hạt nhân tiêu biểu trên cơ sở quy mô, điều kiện phát triển, năng lực quản trị và khả năng cung ứng dịch vụ công. Trong quá trình xây dựng Đề án, chỉ đạo của Chính phủ cũng xác định đây không phải loại đơn vị hành chính cấp xã mới mà phải dựa trên nền tảng của các đơn vị hiện hữu (Ban Chấp hành Trung ương Đảng, 2026; Chính phủ, 2026a; Cổng Thông tin điện tử Chính phủ, 2026).
“Hạt nhân” cần được hiểu theo nghĩa chức năng và quan hệ. Một xã, phường hoạt động tốt trong phạm vi địa giới chưa đủ để trở thành hạt nhân nếu không có khả năng kết nối, hỗ trợ hoặc tạo động lực đối với khu vực xung quanh. Vì vậy, không nên đồng nhất hạt nhân với đơn vị có dân số lớn, thu ngân sách cao hay mức độ đô thị hóa mạnh; các lợi thế này chỉ có ý nghĩa khi được chuyển hóa thành năng lực liên kết và lợi ích vượt ra ngoài phạm vi nội bộ.
“Tiêu biểu” phản ánh chất lượng quản trị và năng lực tổ chức thực hiện, không phải danh hiệu. Trong phạm vi bài viết, đơn vị hành chính cấp xã hạt nhân tiêu biểu được hiểu là đơn vị cấp xã hiện hữu, được lựa chọn trên cơ sở điều kiện phát triển và năng lực quản trị phù hợp, có khả năng thực hiện tốt chức năng quản lý, phục vụ trên địa bàn đồng thời tạo lập liên kết, động lực và tác động lan tỏa đối với một không gian phát triển nhất định mà không làm thay đổi địa vị pháp lý hoặc hình thành thêm cấp hành chính.
2.2. Vai trò của đơn vị hành chính cấp xã hạt nhân tiêu biểu trong quản trị địa phương
Mô hình có thể góp phần nâng cao chất lượng quản trị ở cơ sở. Trong chính quyền địa phương hai cấp, cấp xã trực tiếp hơn trong tổ chức thực thi chính sách, xử lý công việc và cung ứng dịch vụ. Đơn vị được lựa chọn làm hạt nhân có thể là nơi kiểm nghiệm phương thức tổ chức công việc, quản trị dựa trên dữ liệu, phối hợp liên ngành và trách nhiệm giải trình; giá trị của mô hình nằm ở chất lượng vận hành chứ không ở bộ máy lớn hơn.
Mô hình cũng có thể cải thiện khả năng tiếp cận dịch vụ công. Đến tháng 5/2026, 33/34 địa phương đã vận hành 3.189 Trung tâm Phục vụ hành chính công cấp xã; chỉ số cải cách hành chính trung bình đạt 89,96% và mức độ hài lòng duy trì trên 83% (Bộ Nội vụ, 2026, tr. 101). Nếu một đơn vị có vị trí kết nối và năng lực dịch vụ phù hợp, một số cơ sở hoặc chức năng đặt tại đó có thể phục vụ nhiều địa bàn trên cơ sở cơ chế hợp pháp; việc tập trung địa điểm phục vụ không đồng nghĩa với mở rộng quyền lực hành chính.
Nội dung thể hiện rõ nhất tính “hạt nhân” là tạo liên kết và động lực phát triển thông qua giao thông, thị trường lao động, sản xuất – thương mại, hạ tầng dùng chung, dữ liệu hoặc dịch vụ liên xã. Kết luận số 76-KL/TW dùng các yêu cầu “lan tỏa, nhân rộng, dẫn dắt phát triển” đối với đơn vị cấp xã hạt nhân, trong khi thuật ngữ “cực tăng trưởng” được dành cho khu kinh tế đặc biệt; hai khái niệm không nên đồng nhất (Ban Chấp hành Trung ương Đảng, 2026).
Mô hình còn có thể cung cấp thực tiễn cho quá trình hoàn thiện quản trị cấp xã. Những phương thức phối hợp, cung ứng dịch vụ, quản trị dữ liệu hoặc tổ chức thực hiện được kiểm nghiệm có thể làm căn cứ điều chỉnh chính sách và nhân rộng những cơ chế phù hợp. Điều cần nhân rộng là nguyên tắc hoặc phương thức đã chứng minh hiệu quả, không phải sao chép toàn bộ mô hình của một địa phương.
2.3. Điều kiện hình thành đơn vị hành chính cấp xã hạt nhân tiêu biểu
Khả năng hình thành đơn vị hạt nhân phụ thuộc vào sự hội tụ của nhiều điều kiện. Kết luận số 76-KL/TW yêu cầu đánh giá cấp xã về dân số, diện tích, đô thị hóa, đặc điểm địa bàn, dư địa phát triển và yêu cầu phục vụ Nhân dân; Nghị quyết số 221/NQ-CP bổ sung các yếu tố về quy mô, điều kiện phát triển, năng lực quản trị và khả năng cung ứng dịch vụ công (Ban Chấp hành Trung ương Đảng, 2026; Chính phủ, 2026a).
Vị trí và khả năng kết nối là tiền đề quan trọng. Đơn vị không nhất thiết ở trung tâm địa lý nhưng cần có quan hệ thuận lợi với các địa bàn xung quanh thông qua giao thông, dịch vụ, sản xuất, lao động hoặc các dòng tương tác kinh tế – xã hội. Nền tảng và dư địa phát triển cũng phải đủ để đảm nhận thêm chức năng, xét cả điều kiện hiện tại và khả năng mở rộng trong tương lai.
Năng lực quản trị, chất lượng đội ngũ, hạ tầng, dịch vụ công, nguồn lực tài chính và dữ liệu phải tương xứng với quy mô nhiệm vụ dự kiến. Thực tiễn cho thấy sự khác biệt giữa các địa bàn về dân số, đô thị hóa, khối lượng công việc và yêu cầu quản trị chưa được phản ánh đầy đủ trong bố trí nguồn lực (Ban Thường vụ Thành ủy Đồng Nai, 2026).
Một điều kiện có ý nghĩa phân biệt là phải tồn tại nhu cầu liên kết thực tế với các đơn vị xung quanh và cơ chế phối hợp khả thi. Nếu các quan hệ về hạ tầng, dịch vụ, kinh tế – xã hội hoặc phối hợp liên địa bàn rất yếu thì việc xác lập hạt nhân dễ mang tính hình thức. Vai trò này đồng thời cần cơ chế đủ ổn định để thực hiện nhưng có thể đánh giá, điều chỉnh khi điều kiện hoặc kết quả thay đổi.
3. Những yêu cầu đối với xây dựng đơn vị hành chính cấp xã hạt nhân tiêu biểu
3.1. Yêu cầu về tiêu chí lựa chọn và xác định phạm vi tác động
Hệ tiêu chí phải phân biệt được đơn vị có khả năng thực hiện vai trò hạt nhân với đơn vị chỉ có quy mô lớn hoặc mức độ phát triển cao. Tiêu chí cần phản ánh đồng thời năng lực nội tại và khả năng tạo tác động bên ngoài; các chỉ số về dân số, kinh tế, hạ tầng cho biết điều kiện bên trong, còn phạm vi dịch vụ, mức độ kết nối và các dòng tương tác mới phản ánh rõ tính hạt nhân.
Có thể xem xét các nhóm tiêu chí về vị trí và kết nối; quy mô, dư địa phát triển; năng lực quản trị; chất lượng và phạm vi dịch vụ công; năng lực số, dữ liệu; mức độ liên kết và lan tỏa. Năng lực quản trị, chất lượng phục vụ và khả năng liên kết nên là những yêu cầu có tính điều kiện, không thể bù trừ hoàn toàn bằng điểm số của các lợi thế khác.
Khung tiêu chí cần thống nhất về nguyên tắc nhưng không cào bằng giữa các địa bàn. Chỉ báo và mức yêu cầu có thể khác giữa đô thị, đồng bằng, miền núi, biên giới hoặc hải đảo, phù hợp định hướng tại Kế hoạch số 06-KH/TW, Nghị quyết số 221/NQ-CP và chỉ đạo xây dựng Đề án (Bộ Chính trị, 2026; Chính phủ, 2026a; Cổng Thông tin điện tử Chính phủ, 2026).
Phạm vi tác động không phải địa giới hành chính mới mà là không gian chức năng hình thành từ các quan hệ thực tế về dịch vụ, hạ tầng, lao động, sản xuất, dữ liệu hoặc phối hợp. Việc xác định phải dựa trên các dòng di chuyển, việc sử dụng dịch vụ, kết nối giao thông và quan hệ kinh tế – xã hội; kết quả được dùng để thiết kế đầu tư, dịch vụ và phối hợp, nhưng không làm thay đổi thẩm quyền pháp lý của các đơn vị liên quan.
3.2. Yêu cầu về phân định thẩm quyền và cơ chế phối hợp
Vai trò hạt nhân không tự làm phát sinh thẩm quyền mới. Điều 112 Hiến pháp và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 yêu cầu nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định theo cơ chế phân định thẩm quyền, gắn với điều kiện thực hiện và trách nhiệm giải trình (Văn phòng Quốc hội, 2025; Quốc hội, 2025). Mọi nhiệm vụ bổ sung vì vậy phải có căn cứ pháp lý, không thể suy ra từ danh nghĩa “hạt nhân tiêu biểu”.
Cần phân biệt phân quyền, phân cấp và ủy quyền. Phân quyền được xác lập trong luật hoặc nghị quyết của Quốc hội; phân cấp áp dụng đối với nhiệm vụ thực hiện liên tục, thường xuyên theo chủ thể và điều kiện luật định; ủy quyền được thực hiện bằng văn bản đối với một hoặc một số nhiệm vụ trong thời gian xác định (Quốc hội, 2025). Không nên hình thành một “gói thẩm quyền” chung cho mọi đơn vị hạt nhân.
Đối với vấn đề liên quan đến từ hai đơn vị cấp xã trở lên, điểm g khoản 2 Điều 11 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 cho phép cấp tỉnh giao chính quyền của một đơn vị cấp xã có liên quan chủ trì giải quyết khi phù hợp với tình hình thực tiễn (Quốc hội, 2025). Đây là cơ sở pháp lý trực tiếp để phát huy vai trò của đơn vị hạt nhân mà không hình thành cấp trung gian.
“Chủ trì giải quyết” không đồng nghĩa với quyền chỉ đạo hành chính đối với các xã, phường khác. Việc giao chỉ có giá trị trong phạm vi nhiệm vụ cụ thể và cần xác định rõ nội dung, đơn vị chủ trì, đơn vị phối hợp, dữ liệu, nguồn lực, thời hạn, báo cáo và xử lý vướng mắc. Đối với hạ tầng, dịch vụ hoặc dữ liệu dùng chung, phải phân biệt địa điểm cung ứng với thẩm quyền quản lý nhà nước; cấp tỉnh vẫn giữ vai trò điều phối.
3.3. Yêu cầu về bảo đảm nguồn lực và năng lực quản trị
Nguồn lực phải tương thích với nhiệm vụ, quy mô quản trị và phạm vi phục vụ. Thực tiễn cho thấy, nhiệm vụ ở cấp xã tăng nhưng nhân lực, ngân sách, dữ liệu và hạ tầng chưa luôn đồng bộ; phân bổ chủ yếu theo đơn vị hành chính khó phản ánh đầy đủ khác biệt về dân số, đô thị hóa và khối lượng công việc (Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, 2026; Ban Thường vụ Thành ủy Đồng Nai, 2026). Đơn vị hạt nhân không nên mặc nhiên được ưu tiên nhiều nguồn lực hơn mà phải được bảo đảm theo chức năng thực tế. Nếu phải vận hành cơ sở dùng chung, phục vụ lượng người lớn hơn dân số thường trú hoặc chủ trì nhiệm vụ liên xã, nhu cầu nhân lực, tài chính, dữ liệu và hạ tầng phải được tính tương ứng; việc tập trung nguồn lực cũng không được làm suy giảm năng lực cơ bản của các đơn vị xung quanh.
Năng lực quản trị cần được đánh giá bằng kết quả thực thi hơn là số lượng biên chế. Đội ngũ phải đáp ứng yêu cầu chuyên môn, phối hợp, xử lý tình huống và sử dụng dữ liệu; người đứng đầu phải có khả năng tổ chức, điều phối và chịu trách nhiệm. Hạ tầng số cũng cần được đánh giá bằng mức độ hỗ trợ công việc và khả năng liên thông.
3.4. Yêu cầu về trách nhiệm giải trình, kiểm tra và đánh giá kết quả
Nếu đơn vị hạt nhân được giao thêm nhiệm vụ hoặc nguồn lực, cơ chế giải trình và kiểm soát phải tương ứng. Kết luận số 76-KL/TW nêu nguyên tắc “quyền hạn giao đến đâu, trách nhiệm giải trình và cơ chế kiểm soát tới đó”, đồng thời yêu cầu giám sát dựa trên dữ liệu và đánh giá bằng kết quả, tiến độ, chất lượng phục vụ và mức độ hài lòng (Ban Chấp hành Trung ương Đảng, 2026). Trách nhiệm phải gắn với đúng chủ thể có thẩm quyền, không quy chung cho “đơn vị hạt nhân”. Đối với nhiệm vụ liên xã, cần xác định trách nhiệm của chủ thể chủ trì, đơn vị phối hợp và cấp tỉnh; kiểm tra phải bao quát cả tính hợp pháp của việc thực hiện quyền lực và hiệu quả sử dụng nguồn lực.
Đánh giá mô hình phải phản ánh cả kết quả bên trong và tác động bên ngoài. Chất lượng giải quyết công việc, dịch vụ, sử dụng nguồn lực và năng lực số phản ánh mức độ “tiêu biểu”; phạm vi người ngoài địa bàn được hưởng lợi, sử dụng chung hạ tầng và hiệu quả phối hợp phản ánh tính “hạt nhân”. Kết quả đánh giá phải có khả năng dẫn đến điều chỉnh nhiệm vụ, nguồn lực hoặc cơ chế thực hiện.
4. Một số đề xuất
Thứ nhất, về cách tiếp cận và tiêu chí xác định đơn vị hành chính cấp xã hạt nhân tiêu biểu.
Việc xác định đơn vị hạt nhân cần xuất phát từ quan niệm rằng, đây là mô hình quản trị và phát triển áp dụng đối với đơn vị cấp xã hiện hữu, không phải một loại đơn vị hành chính mới hay một danh hiệu. Trọng tâm lựa chọn không phải là tìm xã, phường “mạnh nhất” mà xác định đơn vị phù hợp nhất để thực hiện một vai trò hạt nhân cụ thể trong không gian phát triển của địa phương.
Quy trình lựa chọn cần có bước sàng lọc điều kiện nền tảng trước khi so sánh mức độ phù hợp. Đơn vị được đưa vào diện xem xét phải có hoạt động chính quyền ổn định, đáp ứng yêu cầu tối thiểu về năng lực quản trị và chất lượng phục vụ, đồng thời có vị trí hoặc chức năng tạo được quan hệ liên kết với địa bàn khác. Cách sàng lọc này giúp tránh trường hợp lợi thế về quy mô kinh tế, dân số hoặc hạ tầng bù trừ cho hạn chế nghiêm trọng về năng lực quản trị.
Sau sàng lọc, việc đánh giá cần tập trung vào vị trí chức năng, năng lực quản trị – phục vụ và khả năng kết nối, lan tỏa. Liên kết và lan tỏa phải được coi là yếu tố phân biệt, không nên chỉ là tiêu chí cộng điểm. Một đơn vị không nhất thiết phải dẫn đầu về mọi chỉ số nhưng có vị trí kết nối quan trọng, cung cấp chức năng mà nhiều địa bàn cùng sử dụng và có năng lực quản trị tốt có thể phù hợp hơn so với một đơn vị phát triển cao nhưng hoạt động tương đối khép kín.
Trung ương nên xác định khung chung về mục tiêu, các nhóm tiêu chí chính, tiêu chí có tính điều kiện và nguyên tắc đánh giá; cấp tỉnh cụ thể hóa chỉ báo và mức yêu cầu phù hợp với từng nhóm địa bàn. Cấp tỉnh giữ vai trò chính trong phát hiện, đánh giá và đề xuất vì trực tiếp quản trị không gian phát triển và điều phối giữa các đơn vị cấp xã. Hồ sơ đề xuất cần làm rõ chức năng dự kiến, phạm vi tác động, các đơn vị liên kết, năng lực hiện có, điều kiện cần bổ sung và kết quả dự kiến. Không nên quy định cứng mỗi tỉnh phải có một số lượng đơn vị hạt nhân nhất định khi chưa có đủ cơ sở thực tiễn.
Thứ hai, về cơ chế về thẩm quyền và phối hợp.
Không nên thiết kế một “gói thẩm quyền đặc biệt” cho đơn vị hạt nhân. Cơ chế phù hợp hơn là phân loại nhiệm vụ để sử dụng đúng công cụ pháp lý. Những nhiệm vụ thuộc thẩm quyền thông thường của cấp xã tiếp tục được thực hiện theo luật và pháp luật chuyên ngành; việc được xác định là hạt nhân không làm thay đổi thẩm quyền này.
Đối với vấn đề liên quan đến nhiều đơn vị cấp xã, cấp tỉnh có thể vận dụng điểm g khoản 2 Điều 11 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 để giao một đơn vị có liên quan chủ trì giải quyết. Nếu đơn vị hạt nhân có vị trí, năng lực và điều kiện phù hợp, đây là cơ chế trực tiếp để phát huy vai trò kết nối. Quyết định giao chủ trì cần xác định cụ thể vấn đề, phạm vi địa bàn, mục tiêu, kết quả, đơn vị chủ trì, đơn vị phối hợp, trách nhiệm, dữ liệu, nguồn lực, thời hạn và cơ chế xử lý vướng mắc. Việc giao phải theo nhiệm vụ, không biến thành quyền phối hợp chung, thường xuyên và không xác định phạm vi.
Đối với những nhiệm vụ bổ sung có tính ổn định hoặc có thời hạn, việc phân cấp hoặc ủy quyền chỉ được thực hiện khi pháp luật cho phép và đơn vị chứng minh được năng lực. Cơ chế này cần gắn với điều kiện thực hiện, kiểm tra và khả năng điều chỉnh. Tư cách hạt nhân chỉ là một căn cứ thực tiễn để cân nhắc giao nhiệm vụ, không thay thế căn cứ pháp lý của phân cấp, ủy quyền.
Phối hợp liên xã nên được tổ chức theo chức năng, không mặc định thành lập thêm một tổ chức trung gian. Đối với hạ tầng liên xã, cần xác định trách nhiệm trong đầu tư, khai thác, bảo trì; đối với dịch vụ công, cần làm rõ đối tượng phục vụ, tiêu chuẩn và cơ chế tài chính; đối với dữ liệu, phải xác định phạm vi truy cập, trách nhiệm cập nhật và bảo vệ thông tin. Cấp tỉnh giữ vai trò điều phối, giải quyết những vấn đề vượt quá khả năng phối hợp ngang và bảo đảm đơn vị hạt nhân không trở thành cấp trung gian trên thực tế. Không mặc định mọi nhiệm vụ liên xã đều giao cho đơn vị hạt nhân. Có những vấn đề cấp tỉnh trực tiếp xử lý sẽ hiệu quả hơn hoặc một đơn vị khác có vị trí chuyên môn phù hợp hơn. Cách tiếp cận theo nhiệm vụ giúp phân bổ vai trò chủ trì linh hoạt, tránh quá tải và giữ đúng nguyên tắc bình đẳng về địa vị pháp lý giữa các đơn vị cấp xã.
Thứ ba, về nguồn lực và nâng cao năng lực quản trị.
Nguồn lực cho mô hình nên được phân bổ theo nhiệm vụ, quy mô quản trị, phạm vi phục vụ và kết quả phải đạt, không theo danh nghĩa “hạt nhân”. Cần tách nguồn lực thực hiện các nhiệm vụ thông thường của cấp xã với phần nguồn lực phát sinh do vai trò hạt nhân. Nếu đơn vị được giao vận hành công trình dùng chung, cung ứng dịch vụ cho nhiều địa bàn hoặc chủ trì nhiệm vụ liên xã thì phần nhân lực, kinh phí, dữ liệu và hạ tầng bổ sung phải được tính theo chức năng đó.
Nguồn lực bổ sung nên có mục tiêu, điều kiện và gắn với kết quả. Đối với một khoản đầu tư hoặc cơ chế hỗ trợ, cần làm rõ nhiệm vụ, phạm vi thụ hưởng, kết quả dự kiến và căn cứ để tiếp tục hoặc điều chỉnh. Cách làm này giúp tránh việc đơn vị sau khi được xác định là hạt nhân mặc nhiên có mức ưu tiên ngân sách hoặc đầu tư cao hơn trong thời gian không xác định. Nguồn nhân lực cần được tổ chức theo vị trí việc làm và khoảng trống năng lực. Bộ Nội vụ đang định hướng chuẩn hóa vị trí việc làm cấp xã dựa trên quy mô dân số, diện tích, khối lượng nhiệm vụ, mức độ đô thị hóa và đặc thù địa bàn, đồng thời xây dựng khung năng lực và cơ chế tăng cường cán bộ chuyên môn sâu (Bộ Nội vụ, 2026). Đối với đơn vị hạt nhân, cần xác định các vị trí trực tiếp thực hiện chức năng liên kết, quản trị dữ liệu, quản lý dự án, dịch vụ hoặc nhiệm vụ liên xã. Giải pháp không nhất thiết là tăng biên chế đồng loạt mà có thể kết hợp cơ cấu lại vị trí, biệt phái, tăng cường chuyên gia và hỗ trợ chuyên môn từ cấp tỉnh trong giai đoạn cần thiết.
Đào tạo, bồi dưỡng cần gắn với vị trí việc làm và tình huống thực tiễn. Nội dung tập trung vào năng lực tổ chức thực hiện chính sách, phối hợp liên ngành, quản lý dự án, phân tích dữ liệu, xử lý xung đột lợi ích và trách nhiệm của người đứng đầu. Mục tiêu dài hạn là hình thành năng lực nội tại của chính quyền cấp xã, không để vai trò hạt nhân phụ thuộc thường xuyên vào hỗ trợ của cấp trên.
Hạ tầng và dữ liệu cần được tổ chức theo hướng dùng chung. Nghị quyết số 221/NQ-CP yêu cầu đầu tư hạ tầng số đồng bộ tới cơ sở, tăng cường các nền tảng kết nối chung và chia sẻ dữ liệu (Chính phủ, 2026a). Đơn vị hạt nhân có thể cần quyền truy cập rộng hơn tương ứng với nhiệm vụ nhưng không nên xây dựng hệ thống dữ liệu riêng biệt. Việc đầu tư công trình hoặc dịch vụ tại hạt nhân cũng phải dựa trên phạm vi phục vụ thực tế; dự án chỉ phục vụ nhu cầu nội bộ vẫn được xem xét theo nguyên tắc chung, không mặc nhiên ưu tiên.
Thứ tư, thí điểm, đánh giá và hoàn thiện mô hình.
Với tính chất mới và phạm vi tác động đến tiêu chí lựa chọn, thẩm quyền, nguồn lực, phối hợp và phát triển, mô hình cần được triển khai theo hướng thí điểm có giới hạn, có thời hạn và có dữ liệu đánh giá. Phạm vi thí điểm phải đủ đa dạng để kiểm nghiệm khả năng thích ứng nhưng không chạy theo số lượng. Có thể lựa chọn các địa bàn đại diện cho những điều kiện quản trị khác nhau, với điều kiện mỗi đơn vị chứng minh được vai trò, chức năng cụ thể. Thực tiễn tại Hà Nội cũng đã đặt ra hướng nghiên cứu, thí điểm các mô hình quản trị cấp xã để tạo cơ sở cho trung ương tổng kết và hoàn thiện thể chế (Ban Thường vụ Thành ủy Hà Nội, 2026). Mỗi đơn vị thí điểm cần có đề án riêng, xác định rõ cơ sở lựa chọn, chức năng hạt nhân, phạm vi tác động, nhiệm vụ được giao, cơ chế phối hợp, nguồn lực, kết quả đầu ra và thời hạn. Không nhất thiết một đơn vị đồng thời là hạt nhân về mọi lĩnh vực. Việc xác định một hoặc một số chức năng trọng tâm giúp đánh giá rõ hơn giá trị của mô hình và tránh giao quá nhiều nhiệm vụ vượt quá năng lực.
Dữ liệu gốc cần được xác lập trước khi triển khai, bao gồm cả đơn vị hạt nhân và các địa bàn liên kết. Tùy chức năng, có thể theo dõi chất lượng giải quyết công việc, phạm vi sử dụng dịch vụ, lưu lượng di chuyển, nhiệm vụ liên xã, sử dụng hạ tầng, chi phí nguồn lực và mức độ hài lòng. Đánh giá trong quá trình thực hiện nhằm phát hiện sớm bất cập về nhiệm vụ, phối hợp hoặc nguồn lực; đánh giá khi kết thúc tập trung vào giá trị gia tăng so với trước thí điểm.
Giá trị gia tăng cần được xem xét trên cả hiệu quả nội bộ, hiệu quả liên kết và tác động lan tỏa. Bên cạnh kết quả tích cực, phải theo dõi các tác động không mong muốn như quá tải bộ máy, tập trung nguồn lực quá mức, gia tăng chênh lệch hoặc phát sinh thêm tầng nấc phối hợp. Nguồn dữ liệu đánh giá không nên chỉ dựa vào báo cáo của đơn vị hạt nhân mà cần có thông tin từ cơ quan cấp tỉnh, các đơn vị phối hợp, người dân, doanh nghiệp và, khi cần thiết, cơ sở nghiên cứu hoặc chuyên gia độc lập.
Kết quả thí điểm phải dẫn tới quyết định thực chất về việc duy trì, điều chỉnh hoặc kết thúc cơ chế tại từng đơn vị. Tổng kết cần vượt ra ngoài việc tìm mô hình “thành công” để nhân rộng; trọng tâm là chỉ ra cơ chế nào tạo ra kết quả, điều kiện nào quyết định hiệu quả và quy định nào cần điều chỉnh. Nhân rộng nên tập trung vào các thành tố đã được kiểm chứng như phương thức lựa chọn, cơ chế giao chủ trì, tổ chức hạ tầng dùng chung, phối hợp liên xã, quản trị dữ liệu hoặc phân bổ nguồn lực theo phạm vi phục vụ; không sao chép nguyên trạng mô hình của một địa phương.
5. Kết luận
Đơn vị hành chính cấp xã là hạt nhân tiêu biểu nên được xem là một mô hình quản trị và phát triển trong cấu trúc chính quyền địa phương hai cấp, không phải một loại đơn vị hành chính hoặc cấp quyền lực mới. “Hạt nhân” thể hiện ở khả năng kết nối, tạo động lực và lan tỏa; “tiêu biểu” thể hiện ở chất lượng quản trị, năng lực phục vụ và khả năng tạo ra kinh nghiệm có thể kiểm chứng. Vì vậy, việc lựa chọn không thể chỉ dựa vào quy mô hoặc thành tích nội bộ mà phải xem xét đồng thời năng lực, vị trí chức năng và tác động đối với khu vực liên kết.
Việc xây dựng mô hình cần bảo đảm sự thống nhất giữa tiêu chí lựa chọn, thẩm quyền, cơ chế phối hợp, nguồn lực, năng lực thực thi và kiểm soát. Cơ chế giao một đơn vị cấp xã chủ trì giải quyết vấn đề liên xã theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 tạo một căn cứ quan trọng để phát huy vai trò hạt nhân mà không hình thành cấp trung gian. Việc thí điểm có dữ liệu, đánh giá theo giá trị gia tăng và nhân rộng có chọn lọc sẽ là cơ sở để hoàn thiện mô hình, bảo đảm mục tiêu nâng cao chất lượng quản trị ở cơ sở và tạo tác động phát triển vượt ra ngoài phạm vi của từng đơn vị.
Tài liệu tham khảo:
Ban Chấp hành Trung ương Đảng (2026). Kết luận số 76-KL/TW ngày 28/7/2026 của Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XIV) về tiếp tục hoàn thiện, vận hành hiệu quả mô hình tổ chức tổng thể của hệ thống chính trị, mô hình chính quyền địa phương 2 cấp.
Ban Thường vụ Thành ủy Đồng Nai (2026). Thực trạng tổ chức vận hành chính quyền địa phương 02 cấp trên địa bàn thành phố Đồng Nai. Trong Ban Chỉ đạo sơ kết 1 năm vận hành mô hình tổ chức tổng thể của hệ thống chính trị, mô hình chính quyền 3 cấp, Kỷ yếu Hội nghị sơ kết 1 năm vận hành mô hình tổ chức tổng thể của hệ thống chính trị, mô hình chính quyền 3 cấp (tr. 146-157). Hà Nội.
Ban Thường vụ Thành ủy Hà Nội (2026). Báo cáo sơ kết 1 năm vận hành bộ máy của hệ thống chính trị và chính quyền địa phương 2 cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội. Trong Ban Chỉ đạo sơ kết 1 năm vận hành mô hình tổ chức tổng thể của hệ thống chính trị, mô hình chính quyền 3 cấp, Kỷ yếu Hội nghị sơ kết 1 năm vận hành mô hình tổ chức tổng thể của hệ thống chính trị, mô hình chính quyền 3 cấp (tr. 212-284). Hà Nội.
Bộ Chính trị (2026). Kế hoạch số 06-KH/TW ngày 28/7/2026 thực hiện Kết luận Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XIV) về tiếp tục hoàn thiện, vận hành hiệu quả mô hình tổ chức tổng thể của hệ thống chính trị, mô hình chính quyền địa phương 2 cấp.
Bộ Nội vụ (2026). Thực trạng tổ chức, vận hành và giải pháp hoàn thiện hệ thống hành chính nhà nước trong mô hình chính quyền 3 cấp. Trong Ban Chỉ đạo sơ kết 1 năm vận hành mô hình tổ chức tổng thể của hệ thống chính trị, mô hình chính quyền 3 cấp, Kỷ yếu Hội nghị sơ kết 1 năm vận hành mô hình tổ chức tổng thể của hệ thống chính trị, mô hình chính quyền 3 cấp (tr. 98-109). Hà Nội.
Chính phủ (2026a). Nghị quyết số 221/NQ-CP ngày 09/8/2026 ban hành Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Kết luận số 76-KL/TW ngày 28/7/2026 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XIV) về tiếp tục hoàn thiện, vận hành hiệu quả mô hình tổ chức tổng thể của hệ thống chính trị, mô hình chính quyền địa phương hai cấp.
Chính phủ (2026b). Nghị quyết số 312/NQ-CP ngày 05/10/2026 về phiên họp thường kỳ của Chính phủ tháng 9/2026 và Hội nghị trực tuyến Chính phủ với địa phương.
Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh (2026). Gợi mở từ thực tiễn vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp: Nâng cao hiệu năng, hiệu lực, hiệu quả quản trị quốc gia trong kỷ nguyên phát triển mới. Trong Ban Chỉ đạo sơ kết 1 năm vận hành mô hình tổ chức tổng thể của hệ thống chính trị, mô hình chính quyền 3 cấp, Kỷ yếu Hội nghị sơ kết 1 năm vận hành mô hình tổ chức tổng thể của hệ thống chính trị, mô hình chính quyền 3 cấp (tr. 110-121). Hà Nội.
Quốc hội (2025). Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025.
Cổng Thông tin điện tử Chính phủ (18/9/2026). Xây dựng khung tổ chức các cơ quan, đơn vị trong hệ thống hành chính; đề án mô hình tự quản, mô hình đơn vị hành chính cấp xã mang tính hạt nhân tiêu biểu. https://xaydungchinhsach.chinhphu.vn/xay-dung-khung-to-chuc-cac-co-quan-don-vi-trong-he-thong-hanh-chinh-de-an-mo-hinh-tu-quan-mo-hinh-dvhc-cap-xa-hat-nhan-tieu-bieu-119260916091347979.htm
Văn phòng Quốc hội (2025). Văn bản hợp nhất số 52/VBHN-VPQH ngày 21/7/2025: Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
