(Quanlynhanuoc.vn) – Quyền bề mặt lần đầu tiên được ghi nhận trong Bộ luật Dân sự năm 2015 đó là quyền của các chủ thể đối với khoảng không từ phía trên bề mặt đất, mặt đất và phía dưới lòng đất. Tuy nhiên, trong thời gian qua, vẫn chưa có các quy định của pháp luật chuyên ngành nhằm triển khai và thực thi quyền bề mặt. Do đó, việc sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai nên xem xét ghi nhận cụ thể hơn quyền bề mặt là cần thiết nhằm hướng tới những cải cách tốt hơn trong chính sách quản lý, sử dụng đất đai và khai thác tốt nhất những lợi ích từ đất đai. Bài viết đề xuất một số khuyến nghị nhằm thể chế hóa quyền bề mặt vào Luật Đất đai để có thể tạo ra những điều kiện tốt nhất cho việc khai thác, sử dụng hiệu quả đất đai ở Việt Nam.
Quyền bề mặt và quyền sử dụng đất – một số vấn đề thực tiễn đặt ra
Quyền bề mặt (QBM) được ghi nhận tại “Phần thứ 2 – Quyền sở hữu và quyền khác đối với tài sản” trong Bộ luật Dân sự năm 2015 (BLDS 2015). Quy định về QBM trong pháp luật dân sự tạo nền tảng chung, đưa ra góc nhìn cơ bản về QBM. Thông qua đó, chúng ta thấy được sự liên hệ giữa QBM với quyền sử dụng đất (QSDĐ). QSDĐ là quyền khai thác các thuộc tính có ích của đất đai để phục vụ cho mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội của đất nước1, là quyền phái sinh (có sau) quyền sở hữu đất đai của Nhà nước. Trong khi đó, “Quyền bề mặt lại là quyền phái sinh sau quyền sử dụng đất của người có quyền khai thác đất đai của nhà nước phục vụ cho lợi ích của mình”2. Như vậy, dưới góc nhìn pháp lý, chúng ta có thể nhận ra QSDĐ và QBM là hai quyền năng tách bạch nhau, có mối liên hệ với nhau và thuộc về hai chủ thể khác nhau. Do vậy, việc ghi nhận cụ thể hơn về QBM trong pháp luật đất đai là cần thiết và tạo cơ chế tốt hơn để cho các chủ thể thực hiện được quyền năng này.
Về việc xác lập quyền, QBM được xác lập theo quy định của pháp luật, theo thỏa thuận hoặc theo di chúc. Quan trọng hơn là, chúng ta chỉ có thể xác định được chủ thể của QBM khi đã biết chắc chắn người có QSDĐ là ai3.
Về phạm vi quyền, từ góc độ pháp lý có thể nhận thấy phạm vi QBM không đầy đủ bằng QSDĐ. Chủ thể QBM chỉ có quyền khai thác, sử dụng mặt đất, mặt nước, khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước và lòng đất để xây dựng công trình, trồng cây, canh tác mà không được thực hiện các giao dịch liên quan đến việc chuyển nhượng QSDĐ đó. Tuy nhiên, dưới góc độ lý luận chủ thể QBM vẫn được chuyển nhượng QBM đó trong giới hạn về phạm vi và thời hạn được cấp QBM. Đây cũng chính là điều giúp cho các chủ thể có thể linh động hơn, thuận lợi hơn và có nhiều lựa chọn hơn để khai thác sử dụng QBM được cấp mà không bị tác động từ chủ thể có QSDĐ. Theo đó, QBM có mối liên hệ gắn bó, mật thiết, là quyền phái sinh từ QSDĐ. Dưới góc độ chung, hai quyền này có thể song song cùng tồn tại độc lập với nhau, thuộc về các chủ thể khác nhau, mà trong đó chủ thể có QBM được toàn quyền khai thác lợi ích, tạo lập tài sản, có quyền sở hữu đối với tài sản được tạo lập trên đất, có quyền tự do chuyển đổi, chuyển nhượng QBM mà không phụ thuộc vào ý chí của người có QSDĐ. Từ đây, có thể thấy, việc ghi nhận thêm các quy định cụ thể hơn về QBM trong Luật Đất đai là có cơ sở và cần thiết. Như vậy, có thể thấy, QBM có sự liên hệ mật thiết với QSDĐ nhưng vẫn bảo đảm được tính độc lập của mình nhờ những thuộc tính riêng có của nó.
Trong thực tiễn, có những vấn đề đặt ra dưới nhiều góc độ khác nhau có liên quan đến QBM mà nếu như chúng ta có đầy đủ hơn nữa các quy định, các thiết chế thực thi QBM thì đã có thể giải quyết được nhiều vấn đề nảy sinh trong thực tiễn. Một số vấn đề pháp lý liên quan đến các tranh chấp hoặc liên quan đến các vấn đề về quyền sử dụng nhà ở, QSDĐ, quyền sử dụng khoảng không trên đất… mà thực tiễn có những vướng mắc, chưa có những biện pháp xử lý hữu hiệu.
Một số vấn đề liên quan đến việc mua bán, chuyển nhượng tài sản là quyền sử dụng các căn hộ thuộc các chung cư mini được xây dựng bởi người dân. Trường hợp vợ chồng ở Quảng Ninh đến Hà Nội lập nghiệp đã bỏ ra khoảng 700 triệu đồng để mua một căn hộ chung cư mini 30m2 ở quận Thanh Xuân. Qua tìm hiểu, họ biết căn hộ không có sổ hồng riêng cho từng căn mà phải dùng chung sổ hồng của cả tòa nhà, nhưng với khả năng tài chính hạn hẹp và đang có con nhỏ, nên lúc đó, lựa chọn mua chung cư mini ở nội đô, theo họ là giải pháp hợp lý nhất. Đến nay, vướng mắc nảy sinh khi mẹ của người chồng ở quê đang ốm nặng, cần tiền để trang trải viện phí và cũng muốn chuyển về quê sinh sống (bởi bản thân họ cũng đang không có việc làm ổn định). Tuy nhiên, họ không thể chuyển nhượng được căn hộ mini mà muốn mang thế chấp ngân hàng cũng không được. Lý do vì căn nhà chưa được cấp sổ hồng, do đó, căn hộ không có đầy đủ pháp lý4.
Một tình huống thực tiễn khác, “Ngày 15/8/2014, bốn đồng chủ sở hữu bao gồm: ông Dương Việt H, Lã Quang D, Nguyễn Xuân Đ, Hoàng Ngọc T đã nhận chuyển nhượng từ ông Vũ Văn N và Đinh Quang H tài sản bao gồm 159,3 m2 đất ở lâu dài và tài sản gắn liền với đất, bao gồm: nhà 5 tầng và 1 tum, diện tích xây dựng tầng 1 là 116,8 m2; tổng diện tích sàn xây dựng là 678,28 m2 loại nhà bê tông. Ngày 04/3/2017, ông Dương Việt H đại diện bốn đồng chủ sở hữu đã bán cho vợ chồng ông Lê Đức Q và bà Lê Hoài G một căn phòng số 101 chung cư mini tại số 04 ngách 92/40 đường NKT, quận CG, thành phố HN. Tổng diện tích căn hộ là 26 m2 và giá bán là 540 triệu đồng. Hai bên chỉ thực hiện làm hợp đồng viết tay với nhau. Ngày 23/10/2021, vợ chồng ông Lê Đức Q và bà Lê Hoài G muốn chuyển nhượng lại cho bà Trần Thu H căn hộ nêu trên. Bà H muốn hai bên mua bán phải thông qua thủ tục công chứng vì căn hộ trên được coi là bất động sản. Tuy nhiên, các phòng công chứng đều không thực hiện công chứng cho giao dịch này, bởi lẽ, ông Lê Đức Q và bà Lê Hoài G không được cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà đối với căn hộ số 101 nêu trên và tài sản này là tài sản được gắn liền trong khối tài sản chung của bốn đồng chủ sở hữu quyền sử dụng 159,3 m2 đất ở như đã nêu trên. Như vậy, mặc dù vợ chồng ông Lê Đức Q và bà Lê Hoài G đã bỏ tiền ra mua căn hộ số 101 nhưng về mặt pháp lý lại không được ghi nhận quyền sở hữu căn hộ trên cho ông Q và bà G, dẫn đến rất khó khăn cho ông bà khi chuyển nhượng lại cho người khác (bà H)”5.
Từ tình huống thực tiễn nêu trên để giải quyết được thì cần có sự đồng bộ các quy định pháp luật từ Luật Đất đai, Luật Xây dựng và các văn bản liên quan. Tuy nhiên, nếu xem xét dưới góc độ coi những căn hộ trên là những bề mặt không gian được định hình, mỗi chủ sở hữu đối với căn hộ trong một khu chung cư được coi là chủ sở hữu có QBM nằm trên diện tích đất chung của khu chung cư và được cấp QBM đối với căn hộ đó thì việc chuyển nhượng sẽ dễ dàng và thuận tiện hơn rất nhiều. Điều này sẽ rất thuận lợi cho các giao dịch:
Thứ nhất, giao dịch giữa người có QSDĐ, xây các căn hộ trên đất của mình, rồi sau đó nhượng bán các căn hộ đó cho những người khác: dưới góc độ của QBM thì giao dịch này như một giao dịch cấp QBM từ người có QSDĐ sang cho người mua căn hộ trên đất. Và như vậy, khi nào QSDĐ còn tồn tại thì người mua căn hộ vẫn còn có QBM, vẫn bảo đảm quyền sử dụng đối với căn hộ của mình.
Thứ hai, giao dịch giữa người có quyền sử dụng căn hộ trong khu chung cư với người khác (người thứ ba): trong giao dịch này người có QBM sẽ có quyền tự do chuyển nhượng quyền sử dụng căn hộ đó cho người thứ ba mà không bị chi phối bởi người có QSDĐ. Dưới góc độ này, chúng ta có thể nhìn nhận vấn đề pháp lý xa hơn đó là việc sử dụng QBM này để thay thế cho việc cấp sổ hồng đối với tài sản là căn hộ chung cư như hiện tại đang thi hành.
Thực tiễn gần đây, rất nhiều công trình xây dựng lớn được thực hiện trên bề mặt đất như đường sắt trên cao Cát Linh – Hà Đông, xây dựng các công trình giao thông ngầm ở các thành phố lớn như Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh… hoặc các dự án về condotel (một sản phẩm mới của thị trường bất động sản) đều đặt ra nhiều vấn đề cần phải giải quyết về mặt pháp lý. Trường hợp khi Nhà nước xây dựng các công trình ngầm dưới lòng đất như đường tầu điện ngầm, đường đi bộ ngầm nếu đi qua đất của những cá nhân, hộ gia đình, tổ chức đã được cấp QSDĐ thì sẽ phải giải quyết như thế nào, có phát sinh QBM không? Nếu có thì người có QSDĐ đó được những quyền lợi gì, trách nhiệm gì và Nhà nước phải có trách nhiệm, nghĩa vụ gì? Giới hạn QBM của chủ thể có QSDĐ đến đâu xét theo chiều thẳng đứng từ trên xuống dưới? Trường hợp Nhà nước xây dựng các công trình trên cao như cầu, đường dây tải điện, đường tầu điện trên cao… nếu đi qua đất mà Nhà nước đã giao QSDĐ cho các chủ thể khác thì có ảnh hưởng gì đến QBM của các chủ thế đó không? Có phải bồi thường các chi phí cho các chủ thể đó hay không?…
Một vấn đề đặt ra là nếu chúng ta chỉ tiếp cận QSDĐ trong pháp luật đất đai như hiện tại, nghĩa là, chúng ta chỉ quan tâm đến bề mặt đất và chỉ nhìn nhận chế độ sử dụng đất ở góc độ “đơn nhiệm” thì dường như chưa thể khai thác hết được toàn bộ giá trị, lợi ích kinh tế từ đất được giao. Điều này được hiểu là ví dụ như đất nông nghiệp được giao mục đích đất nông nghiệp thì người được giao không thể được tiếp cận vấn đề xây dựng nhà trên đó để sử dụng vào mục đích khác. Khi tiếp cận QSDĐ dưới góc độ này thì rất khó cho việc thực hiện triển khai được QBM vào trong thực tiễn cuộc sống. Khi tiếp cận đa chiều hơn, Nhà nước có thể cho phép chủ thể QSDĐ xây nhà trên đất, kể cả đất mặt nước để vừa sử dụng đất vừa sử dụng được mặt nước ở dưới để canh tác, chăn nuôi… Những vướng mắc, bất cập liên quan đến loại hình condotel cũng đặt ra những vấn đề liên quan đến QBM.
Trong thực tiễn đời sống pháp luật hiện nay cho thấy một số vấn đề bất cập khác liên quan đến QBM, như: pháp luật hiện hành còn thiếu tính hệ thống trong quy định về QBM, thể hiện điển hình như pháp luật chưa bao quát đầy đủ các tầng quan hệ về QBM trên cùng một thửa đất. Sự thiếu tính hệ thống nêu trên làm cho quy định về QBM không được tiếp cận đầy đủ các tầng quan hệ – cắt lớp các chủ thể có lợi ích trên cùng một thửa đất, trong đó tầng quan hệ giữa chủ thể có QSDĐ với đất đai thuộc sở hữu toàn dân là cơ bản và quan trọng nhất. Dẫn đến, cơ chế pháp lý xác lập, thực hiện QBM trên thửa đất thuộc QSDĐ của chủ thể khác còn chưa đầy đủ, thống nhất6.
Bên cạnh thực tiễn về pháp luật, yêu cầu đòi hỏi từ việc phát triển kinh tế – xã hội liên quan đến khai thác đất đai cũng đặt ra những vấn đề thách thức. Dưới góc độ kinh tế – xã hội, chúng ta cần phải gia tăng năng suất, gia tăng giá trị trên cùng một thửa đất, khai thác được tất cả các giá trị của thửa đất theo từng lát cắt theo không gian. Đặc biệt, trong bối cảnh dân số thế giới cũng như dân số Việt Nam ngày càng tăng, người nước ngoài đến làm việc và công tác ở nước ta ngày càng nhiều hơn, nhu cầu xã hội về nhà ở tăng cao, nhà chung cư và cao tầng ngày càng nhiều, các công trình ngầm trong lòng đất cũng ngày càng nhiều hơn, đòi hỏi này đặt ra sự cần thiết phải có những thay đổi về chính sách sử dụng đất đai cũng như khai thác đất đai ở nhiều chiều cạnh hơn nữa.
Chỉ nhìn nhận đơn giản về vấn đề pháp lý liên quan đến việc cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở cho người nước ngoài hiện nay cũng có những vướng mắc nhất định. Sự không thống nhất giữa Luật Nhà ở năm 2014 và Luật Đất đai năm 2013 trong quy định về QSDĐ của cá nhân nước ngoài tại Việt Nam gây ảnh hưởng đến việc cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà cho người nước ngoài. Điều 5 Luật Đất đai năm 2013 đã bỏ quy định cá nhân nước ngoài là người sử dụng đất tại Việt Nam, tức là không có năng lực pháp luật sử dụng đất. Trong khi đó, Luật Nhà ở năm 2014 lại cho phép cá nhân nước ngoài được mua và sở hữu nhà ở. Nghị định số 99/2015/NĐ-CP ngày 20/5/2015 của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật Nhà ở không quy định về QSDĐ của cá nhân nước ngoài trong trường hợp mua và sở hữu nhà ở. Tuy nhiên, theo quy định của Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014, việc mua bán nhà phải gắn với QSDĐ. Tương tự, theo quy định của Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai, tỷ lệ phần QSDĐ của người mua căn hộ chung cư được tính bằng tỷ lệ diện tích căn hộ chia cho tổng diện tích sàn của các căn hộ trong nhà chung cư.
Từ những căn cứ trên, người nước ngoài khi mua nhà sẽ có QSDĐ dù là nhà ở riêng lẻ hay căn hộ chung cư7. Điều này lại chưa phù hợp với chính sách của Nhà nước ta đối với việc người nước ngoài có quyền được quyền sở hữu nhà ở chung cư, tài sản trên đất và hạn chế việc cấp QSDĐ cho người nước ngoài. Từ đó, dẫn đến bất cập khác là người nước ngoài gặp khó khăn trong việc được cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, gây ra khó khăn trong việc chuyển nhượng, tặng cho, chuyển giao lại cho người nước ngoài khác khi có nhu cầu và trong điều kiện được chuyển giao theo luật định.
Một số khuyến nghị về việc xây dựng quyền bề mặt trong pháp luật đất đai
Từ phần phân tích như trên để thấy được việc cần thiết nghiên cứu QBM trong Luật Đất đai để thể chế hóa sâu hơn nữa quyền này, nhằm tạo điều kiện cho quyền này được thực thi trong thực tiễn để có thể giải quyết các vướng mắc, bất cập về mặt quy định pháp luật và cơ chế thực thi QBM. Do vậy, tác giả nghiên cứu đưa ra một số khuyến nghị như sau:
Một là, khi xây dựng chế định QBM trong Luật Đất đai cần nhìn nhận rõ ràng mối quan hệ mật thiết giữa QBM với QSDĐ. Cần phải nhìn nhận các quy định của Bộ luật Dân sự năm 2015 về QBM là nền tảng nhưng phải được thể chế hóa rõ hơn, cụ thể hơn trong Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn.
Hai là, cần ghi nhận QBM là một quyền tồn tại, song hành với QSDĐ của người được cấp QSDĐ. Người được cấp QSDĐ về cơ bản sẽ là người có QBM. Tuy nhiên, giới hạn của QBM này từ đâu đến đâu, theo chiều cao là bao nhiêu, theo chiều sâu là bao nhiêu tính từ bề mặt đất thì cần phải được điều chỉnh trong Luật Đất đai dựa theo từng loại đất khác nhau và cần được điều chỉnh bởi các luật chuyên ngành khác, như: Luật Khoáng sản, Luật Xây dựng,…
Việc quy định rõ về QBM này vừa bảo đảm QBM cho chủ thể có quyền, đồng thời, giúp Nhà nước quản lý khoảng không gian và cũng như sử dụng tốt các bề mặt để phục vụ lợi ích công cộng.
Ba là, về mặt pháp lý, cần thể chế hóa để phân tách được QBM với QSDĐ và QBM phải được đăng ký khi mà các bên thực hiện việc cấp QBM cho nhau. Kể từ thời điểm đăng ký QBM, các bên có thể khai thác, sử dụng bề mặt, có thể chuyển nhượng, trao đổi, mua bán quyền này trong giới hạn phạm vi quyền và trong thời hạn cấp quyền với điều kiện không trái với quy định chung của pháp luật.
Bốn là, cần có quy định về điều kiện và hình thức thực hiện các giao dịch liên quan đến QBM. Với sự nhìn nhận của quyền dưới góc độ “cắt lớp” và phân tách khoảng không thì sẽ tạo ra rất nhiều điều kiện thuận lợi cho việc giao dịch, chuyển giao các quyền này. Dưới tầm nhìn của tương lai, chúng ta còn phải nhìn thấy định hướng xây dựng thị trường trao đổi đối với QBM.
Năm là, cần xây dựng trong Luật Đất đai các quy định nhằm phân định quyền và nghĩa vụ và trách nhiệm liên đới với nhau giữa các chủ thể khác nhau được cấp QBM trên cùng một thửa đất. Chẳng hạn, cùng một bề mặt đất, chủ thể có QSDĐ có thể cấp bề mặt phía trên cho một người nhằm xây dựng nhà để kinh doanh ăn uống, có thể cấp quyền cho người khác sử dụng diện tích đất đó để đào ao và nuôi cá. Mối liên hệ chung là các chủ thể có QBM phải khai thác QBM được cấp như thế nào để không làm ảnh hưởng lẫn nhau, không gây hại cho người có QSDĐ.
Sáu là, cần phải thể chế hóa việc chấm dứt QBM được hình thành từ các loại đất khác nhau và chú trọng theo hướng bảo vệ quyền của người có QSDĐ. Cần căn cứ vào nguyên tắc bề mặt đất thuộc về chủ sở hữu đất (trong ngôn ngữ la tinh là “Superficies solo cedit” hay là “the surface yields to the ground”)8 để xây dựng các thiết chế liên quan đến chấm dứt QBM nhằm bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người có QSDĐ cũng như chủ thể có QBM.
Bảy là, cần thể chế hóa quy định về công tác quản lý đất đai, quy hoạch đất đai dựa trên ứng dụng khoa học kỹ thuật, tạo cơ sở dữ liệu đa chiều (3D) nhằm phân tách QBM, xác định vị chí chủ thể được cấp quyền, lưu giữ các thông tin thay đổi đối với chủ thể QBM, bảo đảm thuận tiện cho việc quản lý, tạo sự thống nhất quản lý về đất đai trong việc thực hiện theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo phân cấp của Nhà nước.
Như vậy, nếu triển khai được những quy định cụ thể về QBM trong Luật Đất đai sẽ là bước tiến lớn trong việc khai thác, sử dụng đất, phát triển tốt hơn lợi ích kinh tế của đất đai, đồng thời, tạo ra cơ sở pháp lý vững chắc hơn nữa cho các chủ thể tham gia khai thác QBM.
