TS. Lê Văn Hòa, TS. Dìu Đức Hà
Học viện Hành chính và Quản trị công
TS. Nguyễn Quỳnh Huy
Trường Quản trị kinh doanh – Đại học Quốc gia Hà Nội
(Quanlynhanuoc.vn) – Năng lực thể chế của các cơ quan cung cấp dịch vụ hành chính công ở địa phương trong cải thiện môi trường đầu tư và kinh doanh của tỉnh có ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng cung cấp dịch vụ hành chính công liên quan đến môi trường đầu tư và kinh doanh của tỉnh. Do đó, đánh giá năng lực thể chế của các cơ quan cung cấp các dịch vụ hành chính công ở địa phương cung cấp thông tin hữu ích cho đề xuất các giải pháp nâng cao năng lực thể chế của các cơ quan cung cấp các dịch vụ hành chính công, qua đó góp phần cải thiện môi trường đầu tư và kinh doanh của tỉnh. Thông qua phân tích, tổng hợp các nghiên cứu về năng lực và đánh giá năng lực thể chế của các tổ chức công, bài viết xây dựng khung đánh giá năng lực thể chế của các cơ quan dịch vụ hành chính công ở địa phương trong cải thiện môi trường đầu tư và kinh doanh của tỉnh.
Từ khóa: Cơ quan cung cấp dịch vụ hành chính công; khung đánh giá năng lực thể chế; môi trường đầu tư và kinh doanh; tỉnh, địa phương.
1. Đặt vấn đề
Để thực hiện thành công chức năng, nhiệm vụ và đóng góp cho nền kinh tế địa phương, các cơ quan cung cấp dịch vụ hành chính công ở địa phương cần có năng lực thể chế cần thiết. Tuy nhiên, trong thực tế có rất ít sự đồng thuận về cách xác định, đánh giá và đo lường năng lực thể chế của các cơ quan cung cấp dịch vụ hành chính công ở địa phương. Thay vào đó, các nghiên cứu hiện tại chỉ định nghĩa và đo lường năng lực thể chế của tổ chức trong bối cảnh cụ thể. Bhagavan và Virgin (2004)1 định nghĩa, năng lực thể chế là khả năng và năng lực của một tổ chức để thực hiện các hoạt động được ủy quyền và tạo ra kết quả bằng cách triển khai các nguồn lực cần thiết trong một bối cảnh nhất định. Bên cạnh đó, các nghiên cứu trước đây chưa xem xét hiệu quả của quản trị địa phương với việc cung cấp dịch vụ hành chính công và xây dựng năng lực thể chế của cơ quan cung cấp dịch vụ hành chính công trong bối cảnh yêu cầu cải thiện môi trường đầu tư và kinh doanh đòi hỏi tính đa ngành, đa tổ chức và gắn với các mục tiêu chính sách tích hợp.
Một câu hỏi đặt ra là làm thế nào để đánh giá của năng lực thể chế của các cơ quan cung cấp dịch vụ công ở địa phương trong cải thiện môi trường đầu tư và kinh doanh của tỉnh ở Việt Nam. Mục tiêu của bài viết nhằm xây dựng khung đánh giá năng lực thể chế của các cơ quan cung cấp dịch vụ công ở địa phương trong cải thiện môi trường đầu tư và kinh doanh của tỉnh.
2. Năng lực thể chế của các cơ quan cung cấp dịch vụ hành chính công ở địa phương
2.1. Khái niệm
Thuật ngữ “thể chế” được hiểu theo nhiều cách khác nhau, tùy theo góc độ nghiên cứu. Thứ nhất, thể chế là một tổ chức với những quy định về quyền hạn, nhiệm vụ, thẩm quyền, quy tắc hoạt động của nó, buộc các thành viên của tổ chức đó thống nhất chấp hành. Thứ hai, thể chế là những quy ước, quy định, luật lệ được ban hành chính thức (bằng văn bản) hoặc không chính thức (quy ước ngầm, văn nói) để điều chỉnh các mối quan hệ trong một tổ chức. Thứ ba, thể chế là pháp luật, phong tục tập quán được thiết lập một cách chính thức, buộc mọi người phải tuân theo trong một tổ chức. Như vậy, cho dù nghiên cứu ở góc độ nào, thể chế luôn gắn liền với tổ chức, vì vậy, với mục tiêu nghiên cứu về năng lực thể chế của cơ quan cung cấp dịch vụ hành chính công ở địa phương, trong bài viết này, thuật ngữ “thể chế” được hiểu là một tổ chức với toàn bộ các nguồn lực và các quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, quy chế và quy trình hoạt động, buộc các thành viên của tổ chức phải tuân thủ nhằm đạt được mục tiêu của tổ chức.
Năng lực được hiểu là khả năng của các cá nhân, các tổ chức hay các hệ thống để thực hiện các chức năng của mình một cách kết quả, hiệu quả và bền vững (UNDP, 2000)2. Khi nói đến “năng lực”, thường được hiểu là năng lực của một con người cụ thể; tuy nhiên, thực tế các cá nhân thường làm việc trong một tổ chức với những điều kiện về quy trình thủ tục, các nguồn lực vật chất và nguồn thông tin. Một cá nhân có khả năng làm việc tốt chưa chắc đã đạt được kết quả, hiệu quả nếu không có các điều kiện tốt về quy trình, thủ tục, nguồn lực vật chất và nguồn lực thông tin. Vì vậy, năng lực của một tổ chức bao hàm cả năng lực của các cá nhân làm việc trong tổ chức đó cùng với các điều kiện về quy trình, thủ tục và các nguồn lực vật chất và thông tin. Các tổ chức luôn tồn tại cùng những mối quan hệ với các tổ chức khác trong một môi trường cụ thể với hệ thống những quy tắc, quy định mà tổ chức phải tuân thủ. Do đó, khả năng hoàn thành các chức năng của một tổ chức lại bị chi phối bởi hệ thống các quy định, quy tắc mà tổ chức đó buộc phải tuân thủ và bị ảnh hưởng bởi mối quan hệ với các tổ chức khác.
Khái niệm năng lực thể chế xuất phát từ các tài liệu về lập kế hoạch, đề cập đến khả năng của các tổ chức và cơ quan hành chính trong việc ứng phó và giải quyết các vấn đề công (Healey, 1998)3. Thuật ngữ “xây dựng năng lực thể chế” được đề xuất để xem xét các quá trình phát triển khả năng và giữa các chủ thể quản lý tại một địa phương nhằm định hình các sáng kiến thí điểm và đổi mới, cũng như tiềm năng của các sáng kiến đó trong việc thay đổi thực tiễn. Các nghiên cứu về đo lường năng lực thể chế được các tổ chức quốc tế, như: Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD), Tổ chức Lương thực và Nông nghiệp của Liên hợp quốc (FAO), Ngân hàng Thế giới (WB) và Chương trình Phát triển của Liên hợp quốc (UNDP) tập trung phát triển thành các khung cẩm nang hướng dẫn. OECD (2003)4 chỉ ra rằng, năng lực cần được thể hiện qua kết quả thực thi, khi đó đo lường năng lực thể chế phải dựa trên kết quả thực thi của tổ chức và đã phát triển hệ thống chỉ số năng lực thể chế với ưu tiên ở 4 phạm vi đánh giá, như: tính hiệu lực, tính hiệu quả, sự phù hợp và tính bền vững.
Như vậy, năng lực thể chế của cơ quan cung cấp dịch vụ hành chính công là khả năng của cơ quan cung cấp dịch vụ hành chính công để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình một cách hiệu lực, hiệu quả, phù hợp và bền vững.
2.2. Các yếu tố quyết định
Cho dù, các lý thuyết về tăng cường hay phát triển năng lực đã có từ trước, nhưng đến năm 1994, những phân tích chi tiết, tổng hợp một cách khoa học về các yếu tố quyết định năng lực thể chế mới được Hilderbrand và Grindle5 công bố với khung lý thuyết năng lực thể chế và đã được sử dụng rộng rãi để nghiên cứu về vấn đề năng lực của tổ chức công. Khung lý thuyết này chỉ ra rằng, năng lực thể chế phụ thuộc vào nhiều yếu tố và có thể nhóm thành 5 cấp độ. Đó là:
(1) Môi trường hoạt động, đề cập đến các điều kiện về kinh tế – xã hội, chính trị của một quốc gia mà các tổ chức công thực thi nhiệm vụ.
(2) Bối cảnh thể chế khu vực công, đề cập đến các quy định, thủ tục, quy trình trong quản lý và vận hành của các tổ chức công và đội ngũ nhân sự.
(3) Mối quan hệ giữa các tổ chức, việc thực hiện các chức năng cụ thể và cung cấp dịch vụ hành chính công cần sự phối hợp của nhiều tổ chức trong khu vực công.
(4) Cấp độ tổ chức, đề cập đến cơ cấu, quy trình, nguồn lực của tổ chức, phong cách lãnh đạo, quản lý.
(5) Yếu tố về nguồn nhân lực hay cấp độ cá nhân. Nguồn nhân lực là trung tâm cho phát triển năng lực và đánh giá năng lực của tổ chức công, vì nguồn nhân lực tốt hay kém ảnh hưởng đến năng lực thể chế của tổ chức.
Trong 5 yếu tố nêu trên, thì 3 yếu tố (mối quan hệ tổ chức, cấp độ tổ chức, nguồn nhân lực) là những yếu tố thuộc về nội tại của các tổ chức công, quyết định năng lực nội tại của tổ chức công và thuộc phạm vi kiểm soát của các tổ chức công; 2 yếu tố (môi trường hoạt động và bối cảnh thể chế của khu vực công) là những yếu tố khách quan, bên ngoài ảnh hưởng đến năng lực thể chế của các tổ chức công.
3. Mục tiêu và yêu cầu xây dựng khung đánh giá năng lực thể chế
3.1. Mục tiêu đánh giá
Đánh giá năng lực thể chế của các cơ quan cung cấp dịch vụ hành chính công ở địa phương để xác định những điểm mạnh và điểm yếu về năng lực thể chế của các cơ quan cung cấp dịch vụ hành chính công ở địa phương, từ đó đề xuất những giải pháp nâng cao năng lực thể chế của các cơ quan này nhằm cải thiện môi trường đầu tư và kinh doanh của tỉnh. Đánh giá năng lực để hướng tới các mục tiêu sau: (1) Đánh giá năng lực thể chế của các cơ quan cung cấp dịch vụ hành chính công ở địa phương trong tham mưu chính sách và văn bản quy phạm pháp luật, tìm giải pháp cải thiện môi trường đầu tư và kinh doanh ở tỉnh. (2) Thúc đẩy thi đua, nâng cao chất lượng cung cấp dịch vụ hành chính công giữa các sở, ban, ngành, huyện, thành phố thuộc tỉnh và các phòng, ban, cấp xã, nhằm tạo động lực cải cách một cách quyết liệt, đồng bộ, hiệu quả trong thực thi chính sách và pháp luật, thực hiện thủ tục hành chính liên quan đến đầu tư và kinh doanh của tỉnh. (3) Tạo sự lan tỏa truyền thông mạnh mẽ về địa phương như là điểm nhấn quan trọng trong nỗ lực cải thiện môi trường đầu tư và kinh doanh và đóng góp vào mục tiêu cải thiện năng lực cạnh tranh của tỉnh.
3.2. Yêu cầu đối với khung đánh giá
Để đánh giá được năng lực thể chế của các cơ quan cung cấp dịch vụ hành chính công ở địa phương trong cải thiện môi trường đầu tư và kinh doanh của tỉnh, khung đánh giá cần đáp ứng các yêu cầu sau:
(1) Xác định được khoảng trống và lập kế hoạch nâng cao những năng lực cần có nhằm đạt các mục tiêu cải thiện môi trường đầu tư và kinh doanh, nâng cao năng lực cạnh tranh của tỉnh.
(2) Bao quát được cả 3 yếu tố là mối quan hệ của cơ quan cung cấp dịch vụ hành chính công; cơ quan cung cấp dịch vụ hành chính công; cán bộ, công chức trong cơ quan cung cấp dịch vụ hành chính công.
(3) Gắn với bối cảnh và chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan cung cấp dịch vụ hành chính công ở địa phương.
(4) Bảo đảm sự tham gia của các bên liên quan trong quá trình xây dựng khung và bộ tiêu chí đánh giá năng lực thể chế của các cơ quan cung cấp dịch vụ hành chính công ở địa phương.
(5) Bảo đảm tính khả thi trong thực thi và đánh giá; đồng thời, hỗ trợ cho địa phương trong việc thực hiện xây dựng báo cáo đánh giá mức độ cải thiện năng lực thể chế của các cơ quan cung cấp dịch vụ hành chính công ở địa phương hằng năm và công bố ra bên ngoài.
4. Xây dựng khung đánh giá năng lực thể chế
Hiện nay, có một số phương pháp đánh giá năng lực thể chế đã được xây dựng và áp dụng. Phương pháp đánh giá chức năng được Chương trình Phát triển Liên hợp quốc (UNDP) sử dụng tại các nước Trung Âu, gồm đánh giá chiều dọc, đánh giá hệ thống, đánh giá chiều ngang. Khung đánh giá năng lực của UNDP công nhận rằng, năng lực thể chế của một quốc gia gồm các cấp độ khác nhau, do đó, đánh giá năng lực thể chế cần được thực hiện trên tất cả các cấp độ.
Một cách tiếp cận khác về đánh giá năng lực thể chế được áp dụng phổ biến là dựa trên lý thuyết thay đổi. Để thực hiện mục tiêu nâng cao năng lực về tổ chức và năng lực thực hiện công tác giám sát và đánh giá thực hiện cải thiện môi trường đầu tư kinh doanh, Gorgens và Kusek (2010)6 áp dụng cách tiếp cận quản lý theo kết quả và lý thuyết thay đổi. Theo cách này, khung năng lực bao gồm các thành phần đánh giá năng lực giám sát và đánh giá thực hiện nâng cao năng lực cạnh tranh và cải thiện môi trường đầu tư và kinh doanh. Bên cạnh đó, Birkland (2016)7 giới thiệu khuôn khổ đánh giá năng lực thể chế nhằm cải thiện môi trường đầu tư và kinh doanh địa phương theo cách tiếp cận của hoạch định và thực thi chính sách. Cách đánh giá này gồm 7 tiêu chí tập trung vào cá nhân và tổ chức công.
Hilderbrand và Grindle8 công bố khung lý thuyết năng lực thể chế và được sử dụng rộng rãi để nghiên cứu về vấn đề năng lực của tổ chức công. Khung lý thuyết này chỉ ra rằng, đánh giá năng lực thể chế phụ thuộc vào nhiều yếu tố và các yếu tố này có thể nhóm thành năm cấp độ, đó là: (1) môi trường hoạt động; (2) bối cảnh thể chế khu vực công; (3) mối quan hệ giữa các tổ chức bên trong thể chế; (4) cấp độ tổ chức và (5) nguồn nhân lực. Bên cạnh cung cấp một khuôn khổ lý thuyết toàn diện để hiểu năng lực thể chế và mối liên hệ của nó với các thiết kế chính sách, năng lực thể chế còn dựa trên 2 cách tiếp cận: (1) Xác định và hệ thống hóa các thành phần năng lực thể chế khác nhau có liên quan đến thiết kế chính sách; (2) Kết nối những đề xuất lý thuyết này với những ý nghĩa thực tiễn được cung cấp bởi nghiên cứu rộng hơn về các vấn đề năng lực trên các cấp độ: hệ thống, tổ chức và cá nhân (Wu và cộng sự, 2015)9. Kế thừa cách tiếp cận của các nhà nghiên cứu liên quan đến năng lực thể chế của các tổ chức công nêu trên, bài viết xây dựng khung đánh giá năng lực thể chế của các cơ quan cung cấp dịch vụ công nhằm cải thiện môi trường đầu tư và kinh doanh của tỉnh (xem Bảng 1).
Bảng 1. Khung đánh giá năng lực thể chế của các cơ quan cung cấp dịch vụ hành chính công ở địa phương
| Yếu tố quyết định năng lực thể chế của cơ quan cung cấp dịch vụ hành chính công | Nội dung đánh giá |
| A1. Mối quan hệ của cơ quan cung cấp dịch vụ hành chính công (Các quy định về mối quan hệ phối hợp giữa cơ quan cung cấp dịch vụ hành chính công với các bên có liên quan trong cung cấp thông tin, thực hiện nhiệm vụ/giải quyết công việc, thực hiện thủ tục hành chính, huy động nguồn lực cũng như năng lực phối hợp với bên ngoài của cơ quan cung cấp dịch vụ hành chính công nhằm cải thiện môi trường đầu tư và kinh doanh của tỉnh. | A1. Quy chế phối hợp (dọc và ngang) giữa cơ quan cung cấp dịch vụ hành chính công với các bên liên quan trong cung cấp thông tin, thực hiện nhiệm vụ/giải quyết công việc, thực hiện thủ tục hành chính, huy động nguồn lực. |
| A2. Sự phối hợp của cơ quan cung cấp dịch vụ hành chính công với các cơ quan hữu quan trong xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, chính sách. | |
| A3. Sự phối hợp của cơ quan cung cấp dịch vụ hành chính công với các cơ quan hữu quan trong thực hiện nhiệm vụ, giải pháp. | |
| A4. Sự phối hợp của cơ quan cung cấp dịch vụ hành chính công với các bên liên quan trong bảo đảm nguồn lực cần thiết để thực hiện nhiệm vụ, giải pháp. | |
| A5. Sự phối hợp của cơ quan cung cấp dịch vụ hành chính công với các cơ quan hữu quan và doanh nghiệp trong cải cách và thực hiện các thủ tục hành chính. | |
| A6. Sự phối hợp của cơ quan cung cấp dịch vụ hành chính công với các cơ quan hữu quan và doanh nghiệp trong giám sát, kiểm tra, thanh tra thực hiện nhiệm vụ, giải pháp, thủ tục hành chính. | |
| B2. Cơ quan cung cấp dịch vụ hành chính công (Cơ cấu tổ chức, quy trình vận hành, sự lãnh đạo và quản lý, quản lý và sử dụng nguồn lực trong cơ quan cung cấp dịch vụ hành chính công nhằm cải thiện môi trường đầu tư và kinh doanh của tỉnh. | B1. Hiểu về môi trường hoạt động |
| B2. Cơ cấu tổ chức của cơ quan | |
| B3. Sự lãnh đạo, quản lý của nhà lãnh đạo, quản lý cơ quan | |
| B4. Quy trình quản lý và vận hành | |
| B5. Quản lý và sử dụng nguồn lực | |
| B6. Môi trường làm việc và văn hóa công vụ | |
| 7 7. Kiểm soát và đánh giá kết quả thực thi công vụ | |
| C3. Cán bộ, công chức trong cơ quan cung cấp dịch vụ hành chính công (Năng lực của cán bộ, công chức trong thực hiện nhiệm vụ liên quan đến cải thiện môi trường đầu tư và kinh doanh của tỉnh. | C1. Xây dựng và ban hành chiến lược |
| C2. Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật | |
| C3. Xây dựng và ban hành chính sách | |
| C4. Lập kế hoạch thực thi pháp luật, chính sách | |
| C5. Phân công thực hiện pháp luật, chính sách | |
| C6. Phối hợp thực hiện pháp luật, chính sách | |
| C7. Truyền thông pháp luật, chính sách | |
| C8. Giao tiếp với các bên liên quan, nhà đầu tư, doanh nghiệp | |
| C9. Thu thập và xử lý thông tin phục vụ công việc |
5. Kết luận
Năng lực thể chế của các cơ quan cung cấp dịch vụ hành chính công ở địa phương trong cải thiện môi trường đầu tư và kinh doanh của tỉnh gồm 3 yếu tố: mối quan hệ giữa của cơ quan cung cấp dịch vụ hành chính công, cơ quan cung cấp dịch vụ hành chính công và cán bộ, công chức trong cơ quan cung cấp dịch vụ hành chính công ở địa phương. Do đó, khung đánh giá năng lực thể chế của các cơ quan cung cấp dịch vụ hành chính công ở địa phương trong cải thiện môi trường đầu tư và kinh doanh của tỉnh cần bao quát được các khía cạnh của 3 yếu tố này và đáp ứng các mục tiêu, yêu cầu cải thiện môi trường đầu tư và kinh doanh của tỉnh. Trên cơ sở khung đánh giá nêu trên, người đánh giá xây dựng bộ tiêu chí đánh giá và xác định thang đo để đo lường khoảng trống năng lực thể chế của các cơ quan cung cấp dịch vụ hành chính công ở địa phương trong cải thiện môi trường đầu tư và kinh doanhcủa tỉnh.
Chú thích:
1. M. R. Bhagavan and I. Virgin. Generic Aspects of Institutional Capacity Development in Developing Countries. Stockholm Environment Institute.
2. UNDP (2000). Human Development Report 2000. UNDP publications.
3. Patsy Healey (1998). Building Institutional Capacity through Collaborative Approaches to Urban Planning. Environment and Planning A, vol. 30 (9), pages 1531-1546, September.
4. OECD (2003). The PISA 2003 Assessment Framework. OECD Publications.
5, 8. Hilderbrand, M.E and Grindle, M.S. (1994). Building Sustainable Capacity: Challenges for the Public Sector, prepared for the United Nation Development Programme. Harvard Institute for International Development, Harvard University.
6. Marelize Göergens, Jody Zall Kusek (2010). Making Monitoring and Evaluation Systems Work: A Capacity Development Toolkit. World Bank Publications.
7. Thomas A. Birkland (2016). An introduction to the policy process: theories, concepts, and models of public policy making. New York: Routledge.
9. X. Wua, M. Ramesh, M. Howlett (2015). Policy capacity: A conceptual framework for understanding policy competences and capabilities. Policy and Society Associates (APSS).
Tài liệu tham khảo:
1. Patsy Healey, Göran Cars, Ali Madanipour, Claudio De Magalhães (2002). Transforming Governance, Institutionalist Analysis and Institutional Capacity. First Edition, Routledge.
2. UNDP (2008). Capacity Assessment Methodology User’s Guide, New York.
3. Ứng dụng trí tuệ nhân tạo, Big Data và công nghệ số trong hoạch định và thực thi chính sách công. https://www.quanlynhanuoc.vn/2025/05/26/ung-dung-tri-tue-nhan-tao-big-data-va-cong-nghe-so-trong-hoach-dinh-va-thuc-thi-chinh-sach-cong.
