TS. Ngọ Văn Nhân
Trường Đại học Luật Hà Nội
(Quanlynhanuoc.vn) – Trên cơ sở trình bày khái quát về đánh giá tác động của pháp luật, phân tích khái niệm, đặc điểm của phương pháp đánh giá tác động của chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, bài viết tập trung làm rõ một số phương pháp thường được sử dụng để đánh giá tác động của chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta hiện nay.
Từ khóa: Phương pháp đánh giá, chính sách, văn bản quy phạm pháp luật, đánh giá tác động của chính sách.
1. Đặt vấn đề
Nghị quyết số 66-NQ/TW ngày 30/4/2025 của Bộ Chính trị về đổi mới công tác xây dựng và thi hành pháp luật đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong kỷ nguyên mới xác định, để đất nước vững bước vào kỷ nguyên mới – kỷ nguyên vươn mình phát triển bứt phá, giàu mạnh, hùng cường dưới sự lãnh đạo của Đảng thì công tác xây dựng và thi hành pháp luật phải được đổi mới căn bản, tạo động lực mạnh mẽ cho sự phát triển nhanh và bền vững của đất nước.
Bảo đảm quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật dân chủ, chuyên nghiệp, khoa học, kịp thời, khả thi, hiệu quả; phân định rõ quy trình xây dựng chính sách và quy trình soạn thảo văn bản; từng bước thực hiện soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật tập trung, chuyên nghiệp. Các hoạt động tổng kết, khảo sát thực tiễn, nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế, đánh giá tác động chính sách, lựa chọn chính sách phải được thực hiện kỹ lưỡng, thực chất, khoa học. Như vậy, Đảng rất coi trọng việc bảo đảm quy trình xây dựng pháp luật, trong đó có việc đánh giá tác động của chính sách nhằm xây dựng được những văn bản quy phạm pháp luật có chất lượng, vừa bảo đảm yêu cầu quản lý nhà nước, vừa khuyến khích sáng tạo, giải phóng toàn bộ sức sản xuất, khơi thông mọi nguồn lực phát triển.
Để bảo đảm đánh giá tác động chính sách, lựa chọn chính sách phải được thực hiện kỹ lưỡng, thực chất, khoa học thì nhất thiết phải bắt đầu từ việc nắm vững, hiểu sâu và vận dụng thuần thục phương pháp đánh giá tác động của chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Bằng phương pháp hệ thống hóa, khái quát hóa, phương pháp phân tích và tổng hợp, bài viết tập trung làm rõ một số vấn đề liên quan đến phương pháp đánh giá tác động của chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.
2. Khái quát về đánh giá tác động của pháp luật
2.1. Khái niệm đánh giá tác động của pháp luật
Đánh giá tác động của pháp luật có gốc tiếng Anh là cụm từ “Regulatory Impact Assessment” (RIA). Khái niệm RIA đã được ghi nhận trong nhiều tài liệu và dưới các góc nhìn khác nhau. Có quan điểm cho rằng, nếu sử dụng thuật ngữ RIA theo nguyên nghĩa tiếng Việt là “đánh giá tác động của pháp luật” thì chưa phản ánh đúng bản chất của RIA, có thể dẫn đến việc hiểu sai và áp dụng sai RIA. Quan điểm này có phần đúng vì mục tiêu chủ yếu của RIA là đánh giá tác động trong tương lai của sự can thiệp từ phía nhà nước bằng chính sách, pháp luật. Việc sử dụng thuật ngữ “đánh giá tác động của pháp luật” có thể dẫn đến hiểu nhầm là đánh giá kết quả hay tác động của quá trình thực hiện một quy định pháp luật sau khi đã ban hành; việc đánh giá này chỉ là một bước nhỏ trong cả quá trình thực hiện RIA1.
Cũng có quan điểm coi RIA là một hoạt động trợ giúp cho việc xây dựng chính sách. Theo đó, “Đánh giá tác động pháp luật là một tập hợp các bước logic hỗ trợ cho việc chuẩn bị các đề xuất chính sách. Nó bao gồm việc nghiên cứu sâu các hoạt động đi kèm với quá trình xây dựng chính sách và chính thức hóa các kết quả nghiên cứu bằng một bản báo cáo độc lập. Trách nhiệm thực hiện đánh giá tác động pháp luật được giao cho cơ quan phụ trách việc đề xuất chính sách. Đánh giá tác động pháp luật là công cụ chủ yếu cho việc xây dựng chính sách”2.
Nếu nhìn từ mục đích của hoạt động này cũng có thể coi đánh giá tác động pháp luật là hoạt động dự báo tính khả thi, hiệu quả kinh tế đối với các quy định pháp luật sẽ được ban hành. Nội dung của RIA sẽ thường tập trung vào phân tích lợi ích chi phí, hiệu quả chi phí, đánh giá lợi ích hoặc phân tích rủi ro.
RIA cũng đồng thời là phương pháp đánh giá chi phí, hệ quả, những tác động có thể xảy ra đối với các nhóm trong xã hội, các khu vực, hoặc toàn bộ xã hội và nền kinh tế từ sự thay đổi chính sách hoặc pháp luật, được thực hiện trong qua trình làm luật, sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật hoặc ban hành chính sách mới. Đặc biệt, giúp nghiên cứu, phân tích, đánh giá, so sánh tác động của các giải pháp, lựa chọn chính sách, cung cấp luận cứ thực tiễn cho các cơ quan có thẩm quyền để họ có thể lựa chọn được giải pháp tốt nhất.
RIA là một quá trình phân tích các tác động có thể của một sự thay đổi về chính sách và đưa ra một loạt các lựa chọn để thực hiện điều đó. Công cụ này được sử dụng nhằm đánh giá: tất cả các tác động tiềm năng – xã hội, môi trường, tài chính và kinh tế; các quy định chính thức: văn bản pháp luật chính thức (luật, pháp lệnh, nghị định, quyết định, các bản kế hoạch) và các quy định không chính thức (ví dụ hướng dẫn về các thông lệ cần tuân thủ, các chương trình nâng cao nhận thức của công chúng…); sự phân bổ về tác động đối với người tiêu dùng, doanh nghiệp, nhân viên, nông thôn, đô thị hoặc các nhóm khác3.
Thực hiện RIA là bảo đảm thu hút sự tham gia của công chúng vào quá trình hoạch định chính sách. Quá trình thực hiện RIA sẽ giúp cho cơ quan soạn thảo chính sách có được cái nhìn tổng thể, toàn diện về vấn đề sẽ được giải quyết trong văn bản, trong đó, bao gồm những đánh giá mặt được và mặt hạn chế của các phương án đưa ra; tham mưu cho các cơ quan có thẩm quyền hướng giải quyết đúng đắn, hiệu quả hơn. Về phía cơ quan ban hành, RIA chính là nguồn cung cấp thông tin đầy đủ, toàn diện về các phương án lựa chọn, không lựa chọn, làm cơ sở để các thành viên Chính phủ, đại biểu Quốc hội thảo luận, quyết định phương án giải quyết vấn đề một cách phù hợp, hiệu quả và kinh tế.
Như vậy, RIA là công cụ trợ giúp trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, bảo đảm cho văn bản được ban hành mang tính khả thi, hiệu quả, phù hợp với điều kiện kinh tế – xã hội của mỗi quốc gia.
2.2. Quy trình hoạt động RIA
Về cơ bản, một quy trình RIA thường trải qua 6 bước cơ bản (xem Sơ đồ tóm tắt các bước chính trong quy trình đánh giá tác động của pháp luật4):
Bước thứ nhất, nhận diện vấn đề: các nhà hoạch định chính sách phải nhận diện được vấn đề cần có sự can thiệp chính sách và xác định rõ Chính phủ có nên can thiệp hay không; đồng thời, giai đoạn này cũng xác định các mục tiêu chính sách.
Bước thứ hai, xây dựng phương án chính sách: tập trung vào việc xây dựng các phương án chính sách nhằm giải quyết vấn đề đã được nhận diện. Trong giai đoạn này, nhà hoạch định chính sách sẽ tổ chức các buổi thảo luận và ước tính sơ bộ những chi phí và lợi ích của từng phương án chính sách. Điều này sẽ bước đầu giúp nhà hoạch định chính sách xác định được phương án nào tối ưu nhất về phương diện kinh tế, xã hội cũng như môi trường, đồng thời có tác động tiêu cực nhỏ nhất.
Bước thứ ba, tiến hành tham vấn với các bên liên quan nhằm đi đến phương án tối ưu nhất với sự ưu tiên nhất định với phương án được xác định trong giai đoạn thứ hai. Mỗi phương án được đưa ra tham vấn gắn với những phương án tính toán chi phí và lợi ích cụ thể.
Bước thứ tư, hoàn thiện báo cáo RIA, trong đó tập trung cụ thể và chi tiết hóa các chi phí và lợi ích của phương án được lựa chọn. Sau đó, báo cáo được nộp cho Chính phủ (hoặc các cơ quan hữu quan khác) để phê duyệt và làm căn cứ xây dựng/điều chỉnh chính sách.
Bước thứ năm, triển khai thực hiện chính sách vào thực tế.
Bước thứ sáu, nhà hoạch định chính sách tiếp tục và liên tục triển khai đánh giá khi chính sách đã đi vào thực hiện. Nếu đánh giá cho thấy cần phải có sự điều chỉnh chính sách, một chu kỳ RIA mới cần được thực hiện.
Quy trình hoạt động RIA bao gồm: (1) Quy trình đánh giá tác động sơ bộ (được thực hiện thông qua 8 bước); (2) Quy trình đánh giá tác động đơn giản (được thực hiện thông qua 10 bước); (3) Quy trình đánh giá tác động đầy đủ (được thực hiện thông qua 10 bước).
2.3. Quy trình đánh giá tác động đầy đủ
a. Thông tin được cung cấp trong Báo cáo RIA đầy đủ, bao gồm:
– Mô tả chính sách, mục tiêu chính sách và vấn đề đang được xử lý.
– Mô tả các vấn đề, khi có thể, định lượng hóa phạm vi của vấn đề đang muốn giải quyết.
– Mô tả các phương án còn được giữ lại, trong đó giải thích tại sao các phương án đó lại phù hợp với yêu cầu hiện tại và mô tả các rủi ro chính liên quan tới từng phương án và rủi ro này có thể được giảm thiếu bằng cách nào.
– Nhận biết những đối tượng bị ảnh hưởng, bao gồm cả các doanh nghiệp và các nhóm chịu ảnh hưởng phân bổ không đều.
– So sánh lợi ích và chi phí của từng phương án đưa ra trong báo cáo sơ bộ.
– Xem xét và mô tả các chi phí và lợi ích khác nhau (ví dụ như không chi đối với công cộng, doanh nghiệp, các tổ chức mà còn cả đối với người tiêu dùng/ cá nhân và đối với toàn bộ nền kinh tế). Mô tả các chi phí này độc lập với các chi phí đối với doanh nghiệp, các tổ chức.
– Tóm tắt ai và khu vực nào sẽ chịu chi phí của từng phương án.
– Xử lý các vấn đề tác động không mong muốn và chi phí gián tiếp.
– Tóm tắt tác động, bao gồm tác động của từng phương án đối với các doanh nghiệp nhỏ và các biện pháp giúp họ tuân thủ và thực hiện thay đổi chính sách dự kiến.
– Đánh giá chi tiết về việc bảo đảm môi truờng cạnh tranh trên cơ sở kết quả của các hoạt động thử nghiệm.
– Mô tả cơ chế thực hiện và triển khai nhằm bảo đảm tuân thủ đối với từng phương án, cũng như xem xét các rủi ro có liên quan.
– Mô tả cơ chế thông báo và tuyên truyền về đề xuất thay đổi.
– Xác định phương án giám sát thực hiện chính sách.
– Tóm tắt kết quả quá trình tham vấn ý kiến, ý kiến của các nhóm và nghành khác nhau, các loại hình doanh nghiệp khác nhau và những thay đổi về nội dung của RIA, ví dụ như các giả định, chi phí và khuyến nghị sau khi thực hiện quá trình tham vấn ý kiến.
– Đưa ra một kế hoạch thực hiện và triển khai đối với phương án được khuyến nghị lựa chọn.
– Đưa ra kế hoạch chi tiết về đánh giá thực hiện.
– Khuyến nghị phương án được lựa chọn, đưa ra cơ sở cho sự lựa chọn, đặc biệt là các phân tích về lợi ích và chi phí.
– Bản tóm tắt: không dài hơn một trang, được viết bằng ngôn ngữ chung, tránh thuật ngữ chuyên môn, trình bày các kết luận rút ra sau khi so sánh các giải pháp lựa chọn thuộc danh sách ngắn.
– Tóm tắt công việc đã thực hiện.
– Nêu các giả định hoặc những gì chưa chắc chắn.
– Tuân theo các bước trong phương pháp tiếp cận đánh giá tác động.
– Đưa ra các tài liệu chứng minh, các dữ liệu kỹ thuật chi tiết, các phụ lục.
b. Quy trình thực hiện RIA đầy đủ, được thực hiện thông qua 10 bước:
Bước 1: Xác định vấn đề. Để thực hiện bước này, cần dựa trên cơ sở xác định các vấn đề ưu tiên để tiến hành RIA là gì: như các vấn đề tranh cãi, hay các chi phí, lợi ích mà nó đem lại…
Bước 2: Xác định mục tiêu của vấn đề. Mỗi vấn đề cần xác định được mục tiêu cần đạt được. Mục tiêu đó có thể mang tính định tính (như tăng cường dân chủ) hoặc mang tính định lượng (như giảm gánh nặng cho doanh nghiệp bao nhiêu %).
Bước 3: Lựa chọn giải pháp để giải quyết từng vấn đề. Xác định phương án để đạt được mục tiêu đã được đặt ra tại bước 2. Mỗi vấn đề có thể có từ 3 – 6 phương án, trong đó, luôn có một phương án để đối chiếu, đó là phương án “giữ nguyên hiện trạng”.
Bước 4: Xác định phương án RIA cho từng vấn đề thông qua việc xác định yếu tố chi phí và lợi ích. Chi phí đó gồm chi phí tài chính, chi phí nguồn nhân lực như thế nào. Phải xác định được những lợi ích và thiệt hại phải bỏ ra, những tác động tương ứng với các giải pháp được chọn.
Bước 5: Xác định nhu cầu về dữ liệu. Tại bước này phải có dữ liệu cần thiết để trả lời các câu hỏi đặt ra, đặc biệt là các dữ liệu có thể trả lời được các câu hỏi về định lượng (chẳng hạn như các chi phí phát sinh, thời gian thực hiện).
Bước 6: Xác định phương pháp thu thập dữ liệu và tham vấn về phương pháp đó. Dữ liệu có thể thu thập bằng các cách thức sau: dựa vào nguồn tài liệu sẵn có, tham khảo các công trình nghiên cứu, các kinh nghiệm liên quan, thông qua phỏng vấn, lập bảng hỏi…
Bước 7: Xác định biện pháp thực hiện. Cần phải làm rõ ai sẽ thu thập các dữ liệu để tiến hành RIA. Sau khi có dữ liệu, cần sắp xếp các dữ liệu mang tính định tính và định lượng vào các bảng biểu cho phù hợp.
Bước 8: Đánh giá các dữ liệu đã thu thập được, phân tích các dữ liệu đó. Ví dụ: với mục đính đẩy nhanh quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì với giải pháp đề xuất sẽ phải tính toán mỗi giai đoạn đẩy nhanh sẽ tiết kiệm được bao nhiêu thời gian. Sau đó, thực hiện việc chấm điểm các giải pháp.
Bước 9: Thống nhất về các giải pháp để tìm ra giả pháp tối ưu để đề xuất đưa vào nội dung quy định của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
Bước 10: Hoàn thiện giải pháp và đánh giá tác động của chúng sau quá trình tham vấn công cộng5.
3. Khái niệm, đặc điểm, phương pháp đánh giá tác động của chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
3.1. Khái niệm
Thuật ngữ phương pháp có nguồn gốc từ tiếng Hy Lạp “methodos” – có nghĩa là con đường, công cụ nhận thức. Hiểu theo nghĩa thông thường, phương pháp là những cách thức, phương tiện, thủ đoạn được chủ thể sử dụng nhằm hiện thực hóa một mục tiêu nhất định. Hiểu theo nghĩa khoa học, phương pháp là công cụ, phương tiện để nhận thức, là cách thức tái hiện lại đối tượng nghiên cứu trong tư duy, là hệ thống các nguyên tắc chung, quy tắc triển khai, kỹ năng thực hành… được rút ra từ tri thức về các quy luật khách quan nhằm điều chỉnh hoạt động nhận thức và hoạt động thực tiễn, hướng tới thực hiện và đạt được mục đích, mục tiêu nhất định.
Phương pháp là cách thức tiếp cận đối tượng nghiên cứu một cách khoa học, có tổ chức, có hệ thống, được sắp xếp theo một trật tự hay quy trình nhất định nhằm đạt được mục đích nào đó.
Phương pháp, khi được sử dụng để đánh giá về một sự việc, sự kiện, hiện tượng hay quá trình xã hội nào đó, được gọi là phương pháp đánh giá.
Theo Tổng cục Tiêu chuẩn Đo lường Chất lượng, Bộ Khoa học và Công nghệ đề xuất TCVN ISO 9000:2015 thì đánh giá là quá trình có hệ thống, độc lập và được lập thành văn bản để thu được bằng chứng khách quan và xem xét đánh giá chúng một cách khách quan để xác định mức độ thực hiện các chuẩn mực đánh giá. Một trong những hoạt động quan trọng trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là phải đánh giá tác động của những chính sách được đề xuất. Hoạt động đánh giá tác động của chính sách trong văn bản quy phạm pháp luật càng đầy đủ, chính xác, khách quan, khoa học bao nhiêu thì càng góp phần gia tăng chất lượng, kéo dài “tuổi thọ” của chính sách, của văn bản quy phạm pháp luật bây nhiêu. Tại khoản 4 Điều 3 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2025 quy định: đánh giá tác động của chính sách là việc phân tích, dự báo khả năng ảnh hưởng của từng giải pháp nhằm lựa chọn phương án tối ưu, phù hợp với mục tiêu của chính sách.
Phương pháp đánh giá tác động của chính sách là sản phẩm của sự nhận thức đúng đắn các quy luật vận động của thực tiễn đời sống xã hội; do đó, là công cụ hữu hiệu để các nhà khoa học, các chủ thể tham gia hoạt động xây dựng pháp luật có thể tiếp tục tìm hiểu, nhận thức đầy đủ hơn, sâu sắc hơn về tác động xã hội của chính sách. Thực tiễn chứng minh, người thành công trong nghiên cứu khoa học nói chung, trong đánh giá tác động của chính sách khi xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nói riêng luôn là người am hiểu sâu sắc, sử dụng thuần thục, thành thạo các phương pháp đánh giá. Phương pháp đánh giá chính là con đường dẫn nhà khoa học pháp lý, chủ thể xây dựng pháp luật đạt tới mục đích sáng tạo pháp luật.
Phương pháp đánh giá tác động của chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là những phương pháp, cách thức tiếp cận chính sách được chủ thể xây dựng pháp luật sử dụng một cách khoa học, hợp lý nhằm tìm hiểu, đo lường, kiểm chứng những yếu tố, những mặt, khía cạnh khác nhau (kinh tế, xã hội, môi trường…) của chính sách; đánh giá đúng những tác động tích cực và tiêu cực, chỉ ra những lợi ích hay tác hại mà chính sách có thể gây ra; từ đó, giúp chủ thể cân nhắc, quyết định đưa hay không đưa một/một số chính sách vào văn bản quy phạm pháp luật.
3.2. Các đặc điểm của phương pháp đánh giá
(1) Tính chủ quan của phương pháp đánh giá.
Về bản chất, phương pháp đánh giá bao giờ cũng là cách thức làm việc, phương thức tác động của chủ thể vào đối tượng nhất định; vậy nên phương pháp đánh giá là khâu trung gian, là cầu nối dẫn dắt, gắn kết chủ thể với đối tượng. Phương pháp đánh giá là cách làm việc của chủ thể, gắn chặt với chủ thể nên phương pháp đánh giá có tính chủ quan. Tính chủ quan của phương pháp đánh giá biểu hiện ở năng lực nhận thức lý luận, kinh nghiệm hoạt động thực tiễn và khả năng sáng tạo của chủ thể; thể hiện ra trong việc ý thức, nắm bắt được các quy luật vận động, biến đổi, phát triển của đối tượng và sử dụng chúng để khám phá, phát hiện bản chất, đánh giá đúng đối tượng.
(2) Tính khách quan của phương pháp đánh giá.
Khi lựa chọn phương pháp đánh giá một đối tượng nào đó, chủ thể không phải chỉ nhất nhất lựa chọn theo ý chí chủ quan của bản thân, mà còn phải xuất phát từ các đặc điểm, tính chất của đối tượng. Giữa phương pháp đánh giá và đối tượng được đánh giá có mối liên hệ gắn kết chặt chẽ với nhau, trong đó đối tượng quy định việc lựa chọn phương pháp đánh giá theo nguyên tắc “đối tượng nào thì phương pháp nấy”. Nhìn trên phương diện này, phương pháp đánh giá có tính khách quan.
Tính khách quan quy định việc chọn cách này hay cách khác trong hoạt động đánh giá của chủ thể. Đặc điểm, tính chất của đối tượng sẽ chỉ dẫn cách chọn phương pháp đánh giá. Trong hoạt động đánh giá cũng như trong nghiên cứu khoa học, cái chủ quan phải nương tựa và tuân theo cái khách quan. Các quy luật khách quan trong tự nhiên cũng như xã hội tự chúng chưa phải là phương pháp; song nhờ có các quy luật khách quan đó mà con người từng bước khám phá, tìm ra các phương pháp tiếp cận, nghiên cứu, đánh giá phù hợp. Với phương pháp đánh giá có tính khách quan và bằng sự năng động, sáng tạo, chủ thể chắc chắn sẽ tiệm cận, tiếp cận được các quy luật khách quan.
(3) Tính cụ thể của phương pháp đánh giá.
Phương pháp đánh giá là cách thức tác động, cách làm việc của chủ thể nên nó không chung chung, mơ hồ hay trừu tượng, mà luôn là một chuỗi những thao tác cụ thể, từ các thao tác trong tư duy lôgíc cho đến những thao tác hành động; nghĩa là phương pháp đánh giá có tính cụ thể. Trong nghiên cứu khoa học, phương pháp đánh giá có một cấu trúc đặc biệt – đó là một hệ thống các thao tác cụ thể được sắp xếp theo một chương trình/quy trình tối ưu. Sự thành công hay không, thành công nhanh hay chậm của một hoạt động nghiên cứu khoa học phụ thuộc vào việc nhà nghiên cứu có phát hiện được hay không, phát hiện sớm hay muộn lôgíc tối ưu của các thao tác hoạt động cụ thể; đồng thời, sử dụng nó một cách có ý thức, chủ động, linh hoạt và sáng tạo.
(4) Tính mục đích của phương pháp đánh giá.
Phương pháp đánh giá có tính mục đích bởi vì mọi hoạt động của chủ thể đều hướng tới đạt được mục đích nhất định. Trong hoạt động đánh giá tác động của chính sách, mục đích đánh giá tác động của chính sách sẽ giữ vai trò chỉ đạo, quy định việc lựa chọn phương pháp đánh giá. Việc lựa chọn được phương pháp đánh giá đúng, phù hợp sẽ thúc đẩy đạt được mục đích nhanh hơn, đôi khi vượt quá cả yêu cầu, sự mong đợi dự kiến ban đầu.
(5) Tính gắn kết chặt chẽ với nội dung đánh giá.
Bên cạnh việc chịu sự quy định của đối tượng, phương pháp đánh giá còn gắn kết chặt chẽ với nội dung của chính sách cần đánh giá. Phương pháp đánh giá là hình thức vận động của nội dung nên phương pháp càng tối ưu bao nhiêu thì càng góp phần phát hiện vấn đề mới, làm sáng rõ nội dung bấy nhiêu. Nội dung cũng quy định việc lựa chọn phương pháp đánh giá. Chẳng hạn, trong mỗi ngành khoa học cụ thể đều có một hệ thống phương pháp nghiên cứu chuyên ngành, có tính đặc thù; hay trong chính sách được đưa ra để đánh giá tác động, tương ứng với từng nội dung cụ thể đều cần có phương pháp đánh giá cụ thể.
Trong bối cảnh cuộc cách mạng công nghiệp 4.0 hiện nay, các phương pháp đánh giá còn đòi hỏi phải có những phương tiện, công cụ hỗ trợ, phải có các phương tiện kỹ thuật hiện đại với độ chính xác cao để trợ giúp, thúc đẩy việc đạt được mục đích đánh giá nhanh hơn. Chẳng hạn, phương pháp điều tra xã hội học đòi hỏi phải có và sử dụng các phần mềm xử lý thông tin chuyên dụng thì mới có thể nhanh chóng cho ra kết quả xử lý thông tin, không chỉ gồm kết quả thống kê tần suất, mà còn cho ra cả kết quả liên kết chéo giữa các biến, tiêu chí đo lường… Phương pháp và phương tiện là hai khái niệm khác nhau nhưng chúng lại gắn kết chặt chẽ với nhau theo lôgíc: căn cứ vào đối tượng để lựa chọn phương pháp đánh giá; theo yêu cầu của phương pháp đánh giá để lựa chọn các phương tiện hỗ trợ phù hợp; trong từng trường hợp cụ thể còn phải tạo ra công cụ đặc biệt để khảo sát một đối tượng nào đó. Chính các phương tiện kỹ thuật hiện đại là yếu tố bảo đảm cho kết quả đánh giá đạt tới độ chính xác, tin cậy cao.
4. Đề xuất một số phương pháp đánh giá
Nếu như RIA là công cụ trợ giúp trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, bảo đảm cho văn bản được ban hành mang tính khả thi, hiệu quả, phù hợp với điều kiện kinh tế – xã hội của đất nước thì trong quá trình thực hiện RIA nhất thiết phải sử dụng các phương pháp đánh giá khoa học, phù hợp nhằm bảo đảm cho nội dung Báo cáo RIA được toàn diện, đầy đủ, chân thực, tin cậy, phục vụ hữu ích cho việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.
Dựa trên các đặc trưng về tiêu chí, nội dung, nhóm lĩnh vực và quy trình đánh giá tác động của chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, các chuyên gia, nhà khoa học sẽ phải sử dụng các phương pháp khoa học phù hợp để nghiên cứu lý luận, đánh giá thực tiễn các mặt, các khía cạnh khác nhau của chính sách để có được những hiểu biết đúng đắn về các chính sách; từ đó, đánh giá chân thực, khách quan những tác động của chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.
4.1. Phương pháp thống kê
Thống kê là phương pháp được sử dụng để tập hợp các số liệu, tư liệu theo một trình tự nhất định mà trình tự này dựa trên các tiêu chí nhất định nhằm phục vụ cho việc theo dõi, phân tích, đánh giá sự việc, sự kiện hay hiện tượng một cách có hệ thống.
Phương pháp thống kê được sử dụng để đánh giá tác động của chính sách gồm hai dạng cơ bản:
Phương pháp thống kê mô tả: việc sử dụng các kỹ thuật trong phân tích thống kê để làm rõ ý nghĩa của các số liệu định lượng được thu thập trong quá trình điều tra, khảo sát. Các phân tích thống kê sẽ gồm có việc phân tích về giá trị trung bình, giá trị nhỏ nhất, các tần suất của các yếu tố được thống kê và mối tương qụan hai biến, đa biến để qua đó mô tả bức tranh tổng quát về tình hình cơ bản các địa bàn nghiên cứu, về thực trạng xây dựng chính sách; trên cơ sở đó, đề xuất những giải pháp nâng cao nâng cao hiệu quả trong xây dựng chính sách, văn bản quy phạm pháp luật.
Phương pháp thống kê suy diễn: là phương pháp nghiên cứu sự ngẫu nhiên, sai số của các tập dữ liệu, từ đó mô hình hóa và đưa ra các suy luận cho tập tổng thể. Các suy luận này có thể là: trả lời đúng/sai cho các giả thuyết đặt ra (kiểm định giả thuyết thống kê), ước lượng các tham số của tổng thể (ước lượng), mô tả sự tác động qua lại giữa các biến số (tương quan), mô hình hóa quan hệ giữa các biến số (hồi quy), nội suy các giá trị không thể quan sát được (extrapolation, interpolation). Các kỹ thuật mô hình hóa khác trong thống kê suy luận gồm: (M) ANOVA (phân tích phương sai), chuỗi thời gian (time series) và khai phá dữ liệu (datamining).
4.2. Các phương pháp phân tích thông tin
a. Phương pháp phân tích thực chứng và phân tích chuẩn tắc.
Phân tích thực chứng là cách phân tích trong đó người nghiên cứu cố gắng lý giải khách quan về bản thân các vấn đề hay sự kiện. Phân tích thực chứng có khuynh hướng tìm kiếm cách mô tả khách quan về các vấn đề hay quá trình (dựa trên các dữ liệu thống kê và đã được kiểm chứng). Động cơ của phép phân tích thực chứng là cắt nghĩa, lý giải và dự bảo về các quá trình hay sự kiện và tránh các đánh giá. Do vậy, không có nhiều vấn đề cần tranh cãi với các phát biểu thực chứng.
Phân tích chuẩn tắc liên quan đến sự đánh giá của cá nhân về đối tượng nghiên cứu, họ phát biểu về đối tượng nghiên cứu phải như thế này, hay chính sách của Nhà nước phải hành động ra sao dựa trên các mối quan hệ biện chứng, chẳng hạn, một phát biểu chuẩn tắc là “ý thức pháp luật phải được nâng lên”.
Như vậy, sử dụng phương pháp phân tích thực chứng và phân tích chuẩn tắc cho phép cùng nghiên cứu về một vấn đề từ những quan điểm tiếp cận khác nhau. Trong khi một nhận định thực chứng có thể được xác nhận hay bị bác bỏ thông qua các bằng chứng thực tế, do đó, một sự phân tích thực chứng mang tính chất của một phép phân tích khoa học, thì người ta lại khó có thể thừa nhận hay phủ nhận một kết luận chuẩn tắc luôn luôn dựa trên các giá trị cá nhân. Những giá trị đó là khác nhau tùy thuộc vào thế giới quan, quan điểm đạo đức, tôn giáo hay triết lý chính trị của từng người. Các kết luận thực chứng có thể ảnh hưởng tới các nhận định chuẩn tắc. Khi hiểu hơn phương thức vận hành khách quan của mỗi chuỗi các vấn đề hay sự kiện, người ta có thể thay đổi cách nhìn nhận chuẩn tắc đã có.
b. Phương pháp phân tích mô hình SWOT.
SWOT là từ viết tắt của các chữ S – Strengths (Điểm mạnh), W – Weakness (Điểm yếu), O – Opportunities (Cơ hội) và T – Threats (Đe dọa).
Mô hình SWOT chỉ ra các điểm mạnh, điểm yếu trong hoạt động đánh giá tác động của chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, phân tích những cơ hội và thách thức trong xây dựng chính sách, pháp luật. Từ đó, kết hợp các loại chiến lược để đề xuất phương hướng, giải pháp nâng cao hiệu quả trong xây dựng chính sách, pháp luật.
Mô hình phân tích SWOT
| Swot | Cơ hội thực hiện (Opportunities – O) | Nguy cơ rủi ro (Threats-T) |
| Mặt mạnh (Strengths – S) | Tận dụng cơ hội để phát huy thế mạnh (O/S) | Tận dụng mặt mạnh để giám thiểu nguy cơ (S/T) |
| Mặt yếu (Weaknesses – W) | Nắm bắt cơ hội để khắc phục điểm yếu (0/W) | Giảm các mặt yếu để ngăn chặn các nguy cơ (W/T) |
Các loại chiến lược là: chiến lược thế mạnh – cơ hội (SO); chiến lược điểm yếu – cơ hội (WO); chiến lược thế mạnh – đe dọa (ST); chiến lược điểm yếu – đe dọa (WT). Ngoài ra còn có các chiến lược mở rộng kết hợp nhiều yếu tố, như: SOT, SWT, OWT, SWOT. Các yếu tố điểm mạnh, điểm yếu là các yếu tố bên trong (môi trường bên trong) còn các yếu tố cơ hội, thách thức (môi trường bên ngoài). Sự kết hợp các yếu tố bên trong và bên ngoài là vấn đề cơ bản nhất và khó khăn nhất của việc xây dựng và sử dụng ma trận SWOT. Điều này đòi hỏi phải có sự phán đoán tốt về mối quan hệ giữa các yếu tố; qua đó đề xuất, khuyến nghị và giải pháp phù hợp và khả thi.
4.3. Phương pháp điều tra xã hội học
Phương pháp điều tra xã hội học, thu thập thông tin thực nghiệm đặc biệt hữu ích khi sử dụng trong các cuộc khảo sát với phạm vi nghiên cứu rộng cả về không gian và thời gian. Đối với các nội dung nghiên cứu mang tính vĩ mô, như đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật, công cụ chính của phương pháp điều tra xã hội học, bao gồm: bảng hỏi (phiếu thu thập ý kiến); phiếu phỏng vấn sâu và quan sát thực tế. Lợi thế nổi trội của phương pháp điều tra xã hội học là có thể thu thập được thông tin trên diện rộng, đưa ra kết quả dưới dạng những bảng biểu, đồ thị, số liệu có tính đại diện cho địa bàn khảo sát, đánh giá tác động để minh chứng cho các chính sách, văn bản quy phạm pháp luật. Các thông tin có thể được thu thập đồng loạt vào cùng một thời điểm với cùng một nội dung tại nhiều địa bàn khảo sát, đánh giá tác động khác nhau.
Việc sử dụng phương pháp điều tra xã hội học để đánh giá tác động của chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật thường thể hiện trên hai phương diện: dùng phương pháp định lượng để thu thập thông tin định lượng và dùng phương pháp định tính để thu thập các thông tin định tính.
(1) Phương pháp định lượng trong đánh giá tác động của chính sách là tổng thể các phương pháp khảo sát, đo lường, thống kê, so sánh tương quan các biến số phản ánh tác động về dân số, lao động, việc làm, tài sản, sức khỏe, y tế, giáo dục, môi trường, giảm nghèo, giá trị văn hóa truyền thống… của chính sách dựa trên việc thu thập thông tin thực nghiệm, xử lý và phân tích thông tin, dữ liệu thu được nhằm đánh giá tình hình, thực trạng tác động của chính sách; trên cơ sở đó, đưa ra các kết luận, đề xuất những kiến nghị, giải pháp phù hợp trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.
Để có thể đánh giá đầy đủ, chân thực những tác động nêu trên thì nhất thiết phải có phương pháp thu thập thông tin, đo lường các chỉ tiêu đánh giá tác động của chính sách bằng những chỉ báo, biến số phản ánh tâm tư, nguyện vọng, ý kiến, thái độ, hành vi của các nhóm xã hội chịu tác động của chính sách. Trong trường hợp này, phương pháp định lượng hoàn toàn phù hợp trong khảo sát, nghiên cứu về ý kiến, thái độ, hành vi của người được khảo sát. Các kết quả định lượng từ một nhóm mẫu sẽ được khái quát hóa, suy rộng ra cho một tổng thể mẫu lớn hơn với sai số nhất định. Các phương pháp định lượng thường được sử dụng là phương pháp quan sát và phương pháp ankét (phát – thu phiếu điều tra).
(2) Phương pháp định tính trong đánh giá tác động của chính sách là hệ thống các phương pháp nghiên cứu được sử dụng nhằm thu thập ý kiến, quan điểm, thái độ, hành vi của các cá nhân, nhóm xã hội chịu sự tác động của chính sách dựa trên việc phân tích tài liệu, phỏng vấn, thảo luận nhóm; trên cơ sở đó, đưa ra các nhận xét, đánh giá toàn diện, đầy đủ nhất có thể về đặc điểm, tính chất tác động của chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.
Các công cụ nghiên cứu định tính (phương pháp phỏng vấn trực tiếp các chuyên gia hay tổ chức các cuộc hội thảo lấy ý kiến rộng rãi của các chuyên gia, các nhà khoa học, người làm công tác quản lý, hoạch định chính sách) sẽ hỗ trợ làm sáng tỏ các thông tin thống kê thu thập được, thông qua các kỹ thuật phỏng vấn sâu và quan sát thực tế tại các địa bàn. Nhờ đó, kết quả đánh giá tác động của chính sách sẽ cho phép lý giải các xu hướng chính sách, mối liên hệ giữa chính sách, pháp luật và thực tiễn thực thi pháp luật. Những nhận định được rút ra sẽ rất có ý nghĩa trong việc đề xuất các phương hướng, giải pháp để xây dựng và hoàn thiện chính sách, pháp luật.
Trong điều tra xã hội học, phương pháp định lượng và phương pháp định tính có vai trò bổ trợ nhau. Khi đánh giá tác động của chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, nhà nghiên cứu không chỉ thuần túy lượng hóa, đo lường các chỉ tiêu tác động về dân số, lao động, việc làm, sức khỏe, giáo dục, y tế hay môi trường… mà còn phải mô tả, diễn giải các đặc trưng, tính chất, vai trò, ý nghĩa hay tầm quan trọng của các mặt, các khía cạnh có liên quan tới chính sách được đề xuất trong văn bản quy phạm pháp luật. Để có thể nắm bắt đầy đủ, nhận diện chân thực những tác động của chính sách thì nhất thiết phải có phương pháp thu thập thông tin định tính – những thông tin cho phép diễn đạt, mô ta tác động xã hội của chính sách bằng những phạm trù, khái niệm nói lên ý kiến, thái độ, hành vi của các nhóm xã hội chịu tác động của chính sách. Trong trường hợp này, từ các dữ liệu định lượng, phương pháp định tính góp phần bổ khuyết, làm rõ thêm, sâu hơn ý kiến, thái độ, hành vi của các nhóm xã hội chịu tác động xã hội của chính sách.
Chú thích:
1. Bộ Tư pháp (2011). Sổ tay Kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật. H. NXB Tư pháp, tr. 35.
2. Nguyễn Thị Kim Thoa, Nguyễn Thị Hạnh (2008). Đánh giá tác động pháp luật. http://thongtinphapluatdansu.edu.vn, ngày 25/10/2020.
3, 4. Raymond Mallon & Lê Duy Bình (2007). Cẩm nang thực hiện một quá trình đánh giá dự báo tác động pháp luật (RIA), Hà Nội, tr. 51.
5. Bộ Tư pháp (2011). Sổ tay Kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật. H. NXB Tư pháp, tr. 279.
Tài liệu tham khảo:
1. Bộ Chính trị (2025). Nghị quyết số 66-NQ/TW ngày 30/4/2025 về đổi mới công tác xây dựng và thi hành pháp luật đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong kỷ nguyên mới.
2. Quốc hội (2025). Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2025.
3. Trường Đại học Luật Hà Nội (2018). Giáo trình Xã hội học pháp luật. H. NXB Tư pháp.
