ThS. Thân Trung Kiên
Hội đồng nhân dân tỉnh Bắc Ninh
(Quanlynhanuoc.vn) – Quan điểm, chủ trương về phân cấp, phân quyền trong hệ thống chính trị Việt Nam đã có những sự thay đổi mạnh mẽ, được xác định theo hướng: (1) Đẩy mạnh phân cấp, phân quyền và phân định rõ giữa thẩm quyền chung và thẩm quyền riêng nhằm phát huy vai trò, trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức các cấp; (2) Rà soát, thực hiện phân cấp, phân quyền giữa các ngành, lĩnh vực có liên quan bảo đảm đồng bộ, tổng thể, liên thông, không bỏ sót hoặc chồng lấn, giao thoa nhiệm vụ; (3) Đẩy mạnh phân cấp cho chính quyền địa phương cấp xã theo năng lực và yêu cầu quản lý. Tuy nhiên, quá trình thực hiện luôn có những thách thức trong việc chuyển giao quyền lực mà không đi kèm với các cơ chế kiểm soát và trách nhiệm giải trình. Do đó, cuộc cải cách chính quyền địa phương hai cấp phụ thuộc hoàn toàn vào khả năng dự báo và chủ động giảm thiểu những rủi ro đã được chỉ ra trong những nghiên cứu quốc tế trước đó.
Từ khóa: Phân cấp, phân quyền, chính quyền hai cấp, hoạt động giám sát, Hội đồng nhân dân.
1. Đặt vấn đề
Hiện nay, nhận thức về phân cấp, phân quyền ở nước ta vẫn còn rất khác nhau, nhưng một số ý kiến cho rằng, ở nước ta đang áp dụng hình thức phân cấp, phân quyền theo chiều dọc tương ứng với nội hàm của khái niệm phi tập trung hoá (decentralization). Các nghiên cứu của Carrasco, Rahemtulla & Rohdewohld (năm 2022) và Hutchinson (năm 2017) đã tổng hợp và phân loại các hình thức của phân cấp, phân quyền theo chiều dọc thành ba hình thức chính, mỗi hình thức phản ánh một mức độ chuyển giao quyền lực và trách nhiệm khác nhau từ trung ương xuống địa phương.
(1) Phân cấp (Deconcentration). Đây là hình thức chuyển giao một phần thẩm quyền hành chính từ các cơ quan trung ương về cơ quan thuộc trung ương đặt tại địa phương hoặc cơ quan cấp dưới trong cùng hệ thống mô hình này, quyền lực không thực sự được chuyển giao ra ngoài hệ thống hành chính trung ương. Các đơn vị được phân cấp vẫn là một phần của bộ, ngành trung ương và chịu trách nhiệm giải trình theo chiều dọc lên cấp trên trực tiếp, thay vì chịu trách nhiệm trước người dân hoặc cơ quan dân cử tại địa phương.
(2) Ủy quyền (Delegation). Hình thức này liên quan đến việc chuyển giao trách nhiệm thực thi nhiệm vụ cho chính quyền cấp dưới hoặc tổ chức công lập với mức tự chủ nhất định. Mặc dù chính quyền địa phương có một mức độ tự chủ nhất định trong việc thực thi nhiệm vụ nhưng chủ thể ủy quyền vẫn giữ quyền kiểm soát và có thể thu hồi. Trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương chủ yếu là với cơ quan đã giao quyền cho mình. Đây là một bước tiến so với phân cấp nhưng vẫn duy trì sự kiểm soát đáng kể của trung ương.
(3) Phân quyền (Devolution). Đây là hình thức phân quyền sâu rộng và toàn diện nhất, bao hàm việc chuyển giao thực sự cả quyền lực chính trị, tài khóa và hành chính cho các chính quyền địa phương. Điểm cốt lõi của ủy quyền là sự tồn tại của một cơ quan dân cử như Hội đồng nhân dân (HĐND) ở cấp địa phương, có thẩm quyền độc lập trong việc ra quyết định về các vấn đề của địa phương, bao gồm việc thông qua ngân sách, ban hành các quy định pháp lý và giám sát cơ quan hành chính cùng cấp. Chính quyền địa phương có tư cách pháp lý riêng và chịu trách nhiệm giải trình trực tiếp trước cử tri và pháp luật.
Các nghiên cứu sâu về phân cấp, phân quyền chỉ ra rằng, có 3 chiều cạnh có liên kết chặt chẽ với nhau, cần được giải quyết đồng bộ trong quá trình phân cấp, phân quyền. Sự thiếu đồng bộ giữa các chiều cạnh này thường là nguyên nhân dẫn đến thất bại hoặc kết quả không như mong đợi của các nỗ lực cải cách.
Một là, phân cấp chính trị (Political Decentralization). Chiều cạnh này liên quan đến việc chuyển giao quyền lực chính trị cho các cấp chính quyền địa phương, mà biểu hiện rõ nhất là việc thành lập các cơ quan dân cử ở địa phương thông qua bầu cử. Phân cấp chính trị tạo ra các kênh để người dân tham gia vào quá trình ra quyết định và giám sát hoạt động của chính quyền, qua đó tăng cường tính chính danh và trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương.
Hai là, phân cấp hành chính (Administrative Decentralization). Chiều cạnh này tập trung vào việc phân định lại chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền quản lý, cung cấp dịch vụ công giữa các cấp chính quyền. Nó bao gồm việc chuyển giao trách nhiệm quản lý nhân sự, cơ sở vật chất và quy trình thực thi các dịch vụ công như giáo dục, y tế, cơ sở hạ tầng cho chính quyền địa phương.
Ba là, phân cấp tài khóa (Fiscal Decentralization). Đây được coi là “xương sống” của phân cấp, bởi nếu không có tự chủ về tài chính, tự chủ về chính trị và hành chính sẽ trở nên vô nghĩa. Phân cấp tài khóa bao gồm bốn trụ cột chính: (1) Phân định rõ ràng trách nhiệm chi tiêu; (2) Phân chia nguồn thu, đặc biệt là trao quyền thu các nguồn thu tại chỗ (own-source revenue – OSR); (3) Thiết lập một hệ thống điều phối và phân bổ ngân sách giữa các cấp chính quyền (intergovernmental fiscal transfers) minh bạch, công bằng và có thể dự đoán được; (4) Quy định về khả năng vay nợ của chính quyền địa phương.
2. Phân cấp, phân quyền trong chính quyền địa phương hai cấp ở Việt Nam
Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 đánh dấu một bước ngoặt lịch sử trong cải cách hành chính của Việt Nam với việc xây dựng chính quyền địa phương hai cấp, bỏ chính quyền địa phương cấp huyện để tinh gọn bộ máy, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và phục vụ Nhân dân tốt hơn. Luật mới chính thức thiết lập chính quyền địa phương hai cấp bao gồm cấp tỉnh và cấp xã, thay thế mô hình ba cấp (tỉnh, huyện, xã) trước đây. Trong đó, nhấn mạnh việc phân quyền, phân cấp rõ ràng giữa các cấp chính quyền, góp phần tăng cường tính chủ động, linh hoạt và hiệu lực, hiệu quả của chính quyền địa phương. Đồng thời, quy định chi tiết hơn về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương, đặc biệt là thẩm quyền của HĐND, Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp, trong tạo điều kiện để chính quyền địa phương hoạt động hiệu quả hơn.
Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 thiết lập một khung pháp lý chi tiết và đa dạng cho việc chuyển giao thẩm quyền, được quy định rõ trong Chương III, từ Điều 11 – Điều 14. Khung pháp lý này không chỉ đơn thuần là một sự chuyển giao chung chung mà phân định rõ ba hình thức khác nhau:
(1) Phân quyền (Điều 12). Luật quy định việc chuyển giao quyền lực nhà nước cho chính quyền địa phương phải được quy định cụ thể trong các luật do Quốc hội ban hành. Điều này bảo đảm các thẩm quyền cốt lõi của nhà nước vẫn nằm dưới sự kiểm soát của trung ương và việc phân quyền được thực hiện một cách có hệ thống, minh bạch và nhất quán trên toàn quốc.
(2) Phân cấp (Điều 13). Đây là cơ chế then chốt để trao quyền tự chủ cho chính quyền địa phương. Luật trao thẩm quyền rõ ràng cho HĐND và UBND cấp tỉnh được phép phân cấp các nhiệm vụ, quyền hạn của mình cho chính quyền cấp xã. Điều này tạo ra một cơ chế linh hoạt, cho phép các tỉnh tùy chỉnh mức độ tự chủ cho các xã, phường dựa trên năng lực và điều kiện thực tế của từng địa phương.
(3) Ủy quyền (Điều 14). Đây là công cụ linh hoạt, cho phép các cơ quan cấp trên giao phó các nhiệm vụ cụ thể cho cấp dưới thực hiện trong một khoảng thời gian xác định, kèm theo các điều kiện cụ thể. Ủy quyền không phải là sự chuyển giao thẩm quyền vĩnh viễn mà là một giải pháp tình thế để giải quyết các công việc cụ thể, cấp bách.
Toàn bộ quá trình này được điều chỉnh bởi các nguyên tắc nền tảng tại Điều 11, bao gồm sự rõ ràng, không chồng chéo, công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình. Một điểm đặc biệt quan trọng là khoản 2 (d) Điều 11 yêu cầu phải có cơ chế theo dõi, đánh giá, kiểm tra và kịp thời điều chỉnh nội dung phân quyền, phân cấp khi cơ quan, tổ chức, cá nhân được phân quyền, phân cấp thực hiện không hiệu quả các nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Điều khoản này tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho việc thực hiện các hành động khắc phục, cho phép trung ương và tỉnh có thể can thiệp khi quá trình phân cấp không đạt được kết quả mong muốn, ngăn ngừa các rủi ro trở nên trầm trọng.
Trước thời điểm Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 được thông qua, hệ thống chính quyền địa phương ở Việt Nam được tổ chức theo mô hình ba cấp, gồm: cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Mỗi cấp đều là một cấp chính quyền địa phương, bao gồm HĐND do cử tri địa phương bầu ra và UBND do HĐND cùng cấp bầu ra. Trong cấu trúc này, cấp huyện (bao gồm: huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh) đóng vai trò là một cấp quản lý trung gian, có nhiệm vụ tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật trên địa bàn, đồng thời thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với nhiều đơn vị hành chính cấp xã trực thuộc. Mô hình này, dù bảo đảm tính thứ bậc và phân cấp quản lý chặt chẽ đã bộc lộ những hạn chế, như: bộ máy cồng kềnh, nhiều tầng nấc trung gian, làm chậm quá trình ra quyết sách và tăng chi phí hành chính.
Ở chính quyền hai cấp, mối quan hệ giữa tỉnh và xã trở nên trực tiếp hơn. Cấp tỉnh phải tăng cường năng lực chỉ đạo, hướng dẫn và giám sát trực tiếp đến từng đơn vị cơ sở, trong khi cấp xã phải được trao quyền và có đủ năng lực để tự chủ, tự quyết và tự chịu trách nhiệm về các vấn đề trên địa bàn của mình. Đây là một sự thay đổi căn bản trong tư duy điều hành, không chỉ là một điều chỉnh kỹ thuật mà còn đánh dấu bước ngoặt trong lịch sử quản trị công của Việt Nam, khởi xướng cuộc tái cấu trúc hệ thống chính quyền địa phương sâu rộng nhất trong nhiều thập kỷ. Động thái này không chỉ đơn thuần là một sự thay đổi về cơ cấu tổ chức; báo hiệu một sự chuyển dịch mang tính hệ thống theo hướng tăng cường phân cấp, phân quyền với mục tiêu xây dựng một bộ máy hành chính tinh gọn, hiệu quả và lấy người dân làm trung tâm. Cuộc cải cách này không chỉ là một thay đổi về cấu trúc mà còn là một sự điều chỉnh căn bản trong phân chia quyền lực giữa Nhà nước trung ương, chính quyền cấp tỉnh và cấp xã.
Thông qua Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Chính phủ đã ban hành 28 nghị định về phân cấp, phân quyền và phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương các cấp. Theo số liệu tại Công văn số 3308/BNV-CCHV ngày 05/6/2025 của Bộ Nội vụ, về hướng dẫn sắp xếp, bố trí lãnh đạo, quản lý UBND cấp xã mới, có 1.065 nhiệm vụ, thẩm quyền của cấp huyện được chuyển giao cho cấp xã thực hiện và các nhiệm vụ mới theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Điều này cho thấy, thực tiễn đã thể chế hóa các chủ trương của Đảng, chỉ đạo của Chính phủ về việc xây dựng và củng cố chính quyền địa phương theo hướng “phân cấp tối đa cho chính quyền địa phương”, “địa phương quyết, địa phương làm, địa phương chịu trách nhiệm”, chuyển đổi mô hình cấp xã từ “chính quyền quản lý” sang “chính quyền phục vụ”, lấy người dân là trung tâm, chủ động nắm bắt, giải quyết các vấn đề phát sinh và liên quan đến cá nhân, tổ chức ngay từ cơ sở; đồng thời, bảo đảm việc triển khai nhiệm vụ được thông suốt, hiệu quả, kịp thời, cải cách tối đa thủ tục hành chính, giảm chi phí, tạo thuận lợi cao nhất cho người dân, doanh nghiệp.
Việc phân cấp mạnh mẽ cho chính quyền địa phương có thể đưa chính quyền đến gần hơn với người dân, tạo điều kiện nâng cao chất lượng phục vụ và quản trị theo hướng sát thực tế. Tuy nhiên, phân cấp, phân quyền như vậy cũng đặt ra những thách thức và rủi ro, như:
Thứ nhất, hạn chế về năng lực của cán bộ cấp xã. Việc chuyển giao một khối lượng lớn công việc từ cấp huyện khiến nhiều xã bị quá tải, đặc biệt khi năng lực cán bộ cấp xã chưa đáp ứng được yêu cầu khi phải đảm nhận thêm những nhiệm vụ thuộc cấp huyện, thậm chí có những nhiệm vụ được phân cấp, ủy quyền từ cấp tỉnh.
Kể từ khi chính quyền hai cấp đi vào hoạt động, việc đáp ứng nhu cầu giải quyết thủ tục hành chính cho người dân cùng với việc thực hiện nhiệm vụ chuyên môn tại một số đơn vị hành chính cấp xã đang gặp nhiều khó khăn (đặc biệt là các lĩnh vực chuyên môn đặc thù, như: tài chính, đất đai, xây dựng…).
Nguyên nhân do một số cán bộ, công chức phải tiếp cận nhiệm vụ chuyên môn mới, trái với chuyên môn và nhiệm vụ trước đây đảm nhiệm; thiếu kinh nghiệm thực tế, còn hạn chế về kỹ năng công nghệ, thông tin chưa đáp ứng kịp với yêu cầu chuyển đổi số. Một trong những thất bại phổ biến nhất trong các cuộc cải cách phân cấp trên thế giới là sự không tương xứng giữa trách nhiệm được giao và năng lực hành chính, kỹ thuật, tài chính thực tế của chính quyền địa phương.
Chẳng hạn, như: tại Indonesia, dẫn đến tình trạng không sử dụng hết các quỹ phát triển và chất lượng dịch vụ công kém ở một số địa phương (Setiawan, Tjiptoherijanto, Mahi & Khoirunurrofik 2022). Sự thiếu hụt năng lực này không chỉ là vấn đề về công tác cán bộ mà còn là rủi ro trong quản trị. Năng lực yếu kém không chỉ dẫn đến lãng phí và kém hiệu quả mà còn tạo ra một môi trường thuận lợi cho tham nhũng. Các cán bộ, công chức cấp xã dựa vào các “nhóm lợi ích” hoặc giới tinh hoa địa phương để được hướng dẫn, hoặc để bỏ qua các thủ tục phức tạp mà họ không hiểu rõ, dẫn đến các quyết định sai lầm và bị thao túng.
Thứ hai, phát sinh vấn đề tham nhũng. Một trong những rủi ro lớn nhất của phân cấp là các thể chế và nguồn lực được chuyển giao xuống địa phương có thể bị các nhóm lợi ích (về kinh tế hoặc chính trị) chiếm đoạt và sử dụng để phục vụ lợi ích của họ, thay vì phục vụ lợi ích chung của cộng đồng và các nhóm yếu thế.
Bài học từ Indonesia, cung cấp kinh nghiệm đắt giá về việc trao quyền tự chủ lớn cho các địa phương dẫn đến sự trỗi dậy của một tầng lớp tinh hoa về quyền lực chính trị mới (Ostwald, Tajima & Samphantharak, 2016). Lợi dụng quyền lực mới được trao, lực lượng này xây dựng các mạng lưới bảo trợ, thao túng nguồn lực công, hình thành các nhóm lợi ích để chiếm đoạt nguồn lực địa phương. Tại Việt Nam, hiện tượng “tham nhũng vặt” vốn là vấn đề lớn của cấp xã trước đây có nguy cơ nguy cơ phát triển thành những “tham nhũng chính sách” tinh vi hơn, khó phát hiện hơn do việc phân cấp, phân quyền mà thiếu cơ chế kiểm tra, giám sát và trách nhiệm giải trình.
Thứ ba, rủi ro về bất bình đẳng và mất kết nối vùng. Theo Trần Thị Diệu Oanh (2025) việc sáp nhập các tỉnh, bỏ cấp huyện, sắp xếp cấp xã có nguy cơ dẫn tới việc mất kết nối vùng do một số chức năng điều phối vùng, như: giao thông liên xã, quản lý rác thải, cấp nước… trước đây do huyện đảm nhiệm, nay bị thiếu một “đầu mối” điều phối hiệu quả. Trước đây, các vấn đề liên xã có thể được giải quyết tại cấp huyện, nay cấp tỉnh sẽ phải giải quyết khối lượng công việc lớn hơn, nhiều đầu mối cấp xã hơn điều này có thể tạo ra một khoảng trống giám sát và điều phối.
Việc phân cấp mạnh về cấp xã liên quan đến các nhiệm vụ về tài chính, ngân sách, đầu tư cũng là nguy cơ làm gia tăng sự bất bình đẳng giữa các đơn vị hành chính cấp xã. Các xã ở những địa bàn có điều kiện kinh tế – xã hội phát triển, nguồn thu ngân sách tốt và chất lượng nhân lực cao sẽ có khả năng tận dụng quyền tự chủ được trao để bứt phá. Ngược lại, các xã ở vùng sâu, vùng xa, vùng đặc biệt khó khăn, với năng lực và nguồn lực hạn chế, có thể sẽ lúng túng trong việc thực thi nhiệm vụ mới, từ đó bị tụt lại phía sau, làm trầm trọng thêm tình trạng bất bình đẳng hiện có. Điều này tiềm ẩn nguy cơ dẫn đến bất ổn xã hội, làm suy yếu sự gắn kết ngay trong nội bộ tỉnh, thậm chí dẫn đến những hành vi cạnh tranh một cách tiêu cực để thu hút đầu tư giữa các xã. Nguy cơ của “chủ nghĩa cục bộ địa phương” có thể kéo theo sự bất đồng bộ trong hạ tầng kết nối (giao thông, điện, cấp thoát nước,…), làm tăng đáng kể nguy cơ tham nhũng.
3. Vai trò của Hội đồng nhân dân trong mô hình tổ chức chính quyền địa phương hai cấp
Việc loại bỏ cấp huyện, cũng loại bỏ một lớp đệm và một trung tâm điều phối quan trọng. Một tỉnh có thể có hàng trăm xã, phường; việc quản lý, giám sát và hỗ trợ trực tiếp tất cả các đơn vị này có thể gây ra tình trạng quá tải hành chính nghiêm trọng ở cấp tỉnh và cảm giác bị cô lập, thiếu hỗ trợ ở cấp xã. Tình trạng này phản ánh vấn đề “thiếu vắng cấp trung gian” (missing middle) đã được xác định trong nhiều nghiên cứu về phân cấp trên thế giới, nơi việc loại bỏ một cấp quản lý tạo ra khoảng trống về năng lực điều phối và giám sát (Hutchinson, 2017).
Khi không còn HĐND cấp huyện, các chức năng quan trọng của nó – giám sát hoạt động của UBND và các cơ quan chuyên môn cấp huyện, quyết định các vấn đề kinh tế – xã hội của địa phương, và đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương – không tự nhiên biến mất. Thay vào đó, chúng được dịch chuyển, tạo ra một thách thức thể chế đáng kể đó là “Khoảng trống giám sát”, điều này biểu hiện ở hai khía cạnh:
Một là, áp lực lên HĐND cấp tỉnh. Nhiệm vụ giám sát của HĐND cấp tỉnh được mở rộng một cách đột ngột và sâu sắc. Thay vì giám sát một số lượng có thể quản lý được các đơn vị cấp huyện (thường là khoảng 10 đơn vị), HĐND tỉnh giờ đây phải đối mặt với trách nhiệm giám sát trực tiếp hàng trăm đơn vị cấp xã. Đây là một sự gia tăng theo cấp số nhân về quy mô và độ phức tạp của công tác giám sát, đặt ra những câu hỏi lớn về năng lực và tính khả thi. Đòi hỏi HĐND cấp tỉnh phải có đủ đội ngũ chuyên gia, công cụ và hệ thống dữ liệu để phân tích hiệu quả hoạt động của hàng trăm đơn vị cấp xã, phường riêng biệt. Thường trực HĐND, các ban của HĐND và các đại biểu HĐND tỉnh phải có đủ nguồn lực (thời gian, nhân sự, kinh phí) để tiến hành các hoạt động giám sát trên địa bàn rộng lớn hơn, đối tượng giám sát đông đảo hơn.
Hai là, nâng cao vai trò của HĐND cấp xã. Ở cấp hành chính cuối cùng của hệ thống, HĐND cấp xã trở thành cơ quan dân cử duy nhất ở cấp cơ sở. Vai trò của HĐND cấp xã được nâng lên, trở thành cơ quan đại diện chính trong mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân trong các vấn đề quản trị địa phương, trở thành đối tác trực tiếp của chính quyền cấp tỉnh.
“Khoảng trống giám sát” là một bài kiểm tra cơ bản đối với năng lực nhà nước của chính quyền hai cấp. Cách thức mà khoảng trống này được lấp đầy sẽ định hình bản chất của quản trị địa phương Việt Nam trong nhiều thập kỷ tới. Mô hình chính quyền ba cấp cũ, dù có những khiếm khuyết đã phân bổ gánh nặng giám sát. Mô hình chính quyền hai cấp mới tập trung gánh nặng này vào cấp tỉnh và cấp xã. Cấp tỉnh cần phải phát triển được các công cụ giám sát mới, hiệu quả hơn, thay vì trở thành một điểm nghẽn, cấp xã cần được nâng tầm để đáp ứng yêu cầu, vượt qua áp lực bị quá tải.
Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 đã củng cố một cách rõ ràng vai trò giám sát của HĐND. Tại khoản 1 Điều 5 định nghĩa: HĐND là “cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương”, có trách nhiệm “giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật” và “giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước ở địa phương”. Các quyền hạn giám sát cụ thể được quy định chi tiết tại khoản 9 Điều 15 (đối với cấp tỉnh) và khoản 8 Điều 21 (đối với cấp xã), bao gồm giám sát hoạt động của UBND, Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp. Các hình thức giám sát rất đa dạng, bao gồm: xem xét báo cáo, tổ chức phiên chất vấn và giải trình, giám sát chuyên đề và theo dõi việc giải quyết kiến nghị của cử tri.
Mặc dù có khung pháp lý đầy đủ, hiệu quả giám sát của HĐND trong thực tiễn phải đối mặt với một thách thức cố hữu, có thể gọi là “sự bất đối xứng trong giám sát”. Tồn tại một sự chênh lệch lớn giữa quyền lực hành pháp ngày càng được củng cố và mở rộng của UBND với năng lực giám sát còn nhiều hạn chế của HĐND. Sự bất đối xứng này có nguy cơ biến cơ chế kiểm soát quyền lực nội tại quan trọng nhất này trở nên hình thức. Sự bất đối xứng này được thể hiện qua các khía cạnh sau:
(1) Về tính liên tục và chuyên nghiệp. UBND là cơ quan hành chính, hoạt động thường xuyên, liên tục, có bộ máy chuyên môn, có ngân sách và nhân lực để thực thi nhiệm vụ hàng ngày. Quyền lực của UBND là quyền lực “động”. Ngược lại, HĐND là cơ quan dân cử, hoạt động chủ yếu theo các kỳ họp. Quyền lực của HĐND là quyền lực “tĩnh”, mang tính định kỳ.
(2) Về nguồn lực thông tin và chuyên môn. UBND với các phòng ban chuyên môn nắm giữ hầu hết thông tin chi tiết, số liệu chuyên sâu về các lĩnh vực quản lý. Trong khi đó, đại biểu HĐND, đặc biệt là đại biểu kiêm nhiệm, thường thiếu thời gian, thông tin và kiến thức chuyên ngành để có thể phân tích, đánh giá sâu sắc các báo cáo, đề án của UBND.
(3) Về cơ cấu nhân sự. Đội ngũ của UBND là các công chức chuyên nghiệp, làm việc toàn thời gian. Trong khi đó, phần lớn đại biểu HĐND cấp tỉnh, cấp xã hoạt động kiêm nhiệm, có công việc chính ở các cơ quan, đơn vị khác, thậm chí ngay trong bộ máy của UBND. Nếu không có những cải cách đột phá để tăng cường năng lực cho HĐND, cơ chế giám sát này sẽ khó có thể theo kịp tốc độ và độ phức tạp của các quyết định mà UBND được trao quyền.
Các rào cản chính của hoạt động giám sát hiện nay được chỉ ra là: vấn đề đại biểu kiêm nhiệm là rào cản lớn nhất. Tỷ lệ đại biểu HĐND kiêm nhiệm còn cao, trong đó nhiều người đang giữ các chức vụ trong cơ quan hành pháp (UBND và các phòng, ban). Điều này, dẫn đến tình trạng “vừa đá bóng, vừa thổi còi”, làm giảm tính độc lập, khách quan trong hoạt động giám sát. Đại biểu khó có thể mạnh dạn chất vấn hoặc phê bình thủ trưởng hoặc đồng nghiệp của mình trong cơ quan hành chính.
Thiếu chế tài hữu hiệu. Các kiến nghị sau giám sát của HĐND thường chỉ mang tính đề xuất, chưa có tính bắt buộc cao. Pháp luật hiện hành còn thiếu các biện pháp chế tài đủ mạnh để xử lý trách nhiệm của các cơ quan, cá nhân thuộc UBND chậm trễ, không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ các kết luận, kiến nghị giám sát. Điều này làm giảm hiệu lực thực tế của hoạt động giám sát.
Hạn chế về trình độ và kỹ năng giám sát. Nhiều đại biểu HĐND đặc biệt là ở cấp xã chưa được trang bị đầy đủ kiến thức pháp luật, kỹ năng phân tích chính sách, kỹ năng chất vấn và kỹ năng giám sát chuyên sâu, đặc biệt trong các lĩnh vực phức tạp mới được phân cấp, như: tài chính công, quy hoạch đô thị, quản lý đất đai.
4. Một số giải pháp và định hướng chiến lược
Sự thành công của toàn bộ cuộc cải cách phân cấp, phân quyền phụ thuộc vào trách nhiệm giải trình. Cơ chế giải trình chính thức và quan trọng nhất là HĐND. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 trao quyền lực lớn cho UBND, Chủ tịch UBND và để cân bằng cũng trao quyền giám sát lớn cho HĐND. Để HĐND mới thực sự trở thành một công cụ kiểm soát quyền lực thực chất cần có những giải pháp:
Một là, tăng tỷ lệ đại biểu chuyên trách. Cần nghiên cứu, sửa đổi các quy định pháp luật theo hướng tăng số lượng đại biểu HĐND cấp tỉnh, cấp xã hoạt động chuyên trách, đặc biệt là các chức danh phó chủ tịch HĐND và trưởng, phó trưởng các ban của HĐND. Các đại biểu chuyên trách sẽ có đủ thời gian và điều kiện để nghiên cứu sâu hồ sơ, tài liệu và theo dõi, đôn đốc việc thực hiện các kiến nghị sau giám sát. Có thể dành toàn bộ thời gian làm việc của mình cho các nhiệm vụ lập pháp và giám sát: nghiên cứu sâu các vấn đề, tiếp xúc cử tri, chuẩn bị cho các phiên chất vấn và theo dõi việc thực hiện các nghị quyết. Họ sẽ tích lũy được chuyên môn thực sự và không bị ràng buộc bởi một cấp trên trong bộ máy hành pháp.
Hai là, chuyên nghiệp hóa bộ máy giúp việc. Bên cạnh việc nâng cao chất lượng bộ máy và cán bộ của văn phòng HĐND cấp tỉnh. Cần thành lập một bộ phận giúp việc chuyên trách, có biên chế và ngân sách riêng, trực thuộc thường trực HĐND cấp xã. Bộ phận này cần có các công chức có chuyên môn về pháp luật, kinh tế, ngân sách, xây dựng để tham mưu, hỗ trợ HĐND trong hoạt động thẩm tra và giám sát.
Ba là, hoàn thiện chế tài sau giám sát. Cần bổ sung vào luật các quy định về chế tài cụ thể, rõ ràng để xử lý trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân không thực hiện hoặc thực hiện không nghiêm túc các kết luận, kiến nghị của HĐND. Điều này sẽ nâng cao hiệu lực và tính răn đe của hoạt động giám sát.
Để bảo đảm cuộc cải cách lịch sử này thành công và mang lại lợi ích thực chất cho người dân, cần một chương trình hành động đồng bộ, tập trung vào ba trụ cột chiến lược sau:
(1) Nâng cao năng lực toàn diện cho cấp xã. Cần có một chiến lược về đào tạo, bồi dưỡng và luân chuyển cán bộ để xây dựng một đội ngũ công chức cấp xã chuyên nghiệp, có đủ trình độ, năng lực và phẩm chất đạo đức để đảm đương các nhiệm vụ mới. Đồng thời, phải bảo đảm phân bổ nguồn lực tài chính và cơ sở vật chất tương xứng với nhiệm vụ được giao.
(2) Hoàn thiện thể chế kiểm soát quyền lực. Cần cải cách mạnh mẽ để tăng cường thực quyền và năng lực cho HĐND cấp tỉnh, cấp xã thông qua việc tăng tỷ lệ đại biểu chuyên trách và chuyên nghiệp hóa bộ máy giúp việc. Song song với đó, phải nâng cao vai trò và hiệu lực của các cơ chế giám sát xã hội từ Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức đoàn thể và trực tiếp từ Nhân dân.
(3) Đẩy mạnh chuyển đổi số như một công cụ quản trị bắt buộc. Cần coi việc xây dựng chính quyền điện tử, chính quyền số ở địa phương là một giải pháp quản trị cốt lõi. Việc số hóa toàn diện các quy trình, công khai hóa thông tin trên môi trường mạng là con đường hiệu quả nhất để kiến tạo một nền hành chính minh bạch và thực thi trách nhiệm giải trình.
5. Kết luận
Việc chuyển đổi sang chính quyền địa phương hai cấp là một cuộc cải cách mang tính cách mạng, mở ra cơ hội lớn để xây dựng một nền hành chính gần dân, hiệu quả và năng động hơn. Quá trình trao một khối lượng quyền lực lớn chưa từng có cho cấp cơ sở đi kèm với những thách thức và rủi ro to lớn về nguy cơ lạm dụng quyền lực, sự quá tải về năng lực và sự thiếu đồng bộ trong thực thi.
Phân tích cho thấy, các cơ chế kiểm soát quyền lực hiện có, đặc biệt là vai trò giám sát của HĐND đang đối mặt với “sự bất đối xứng” nghiêm trọng về năng lực và nguồn lực so với quyền lực hành pháp ngày càng lớn của UBND. Nếu không được giải quyết triệt để, nghịch lý của việc trao quyền có thể dẫn đến những hậu quả tiêu cực, đi ngược lại mục tiêu ban đầu của cải cách.
Sự thành công của chính quyền địa phương hai cấp không chỉ nằm ở việc thay đổi cơ cấu tổ chức mà phụ thuộc vào việc thực hiện đồng bộ và quyết liệt ở các trụ cột chiến lược này. Đây là một hành trình đầy thách thức nhưng là con đường tất yếu để xây dựng một nền quản trị quốc gia hiện đại, hiệu lực, hiệu quả và thực sự của dân, do dân, vì dân.
Tài liệu tham khảo:
1. Ban Chấp hành Trung ương Đảng (2017). Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 về một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả.
2. Ban Chấp hành Trung ương Đảng (2025). Kết luận số 121-KL/TW ngày 24/01/2025 về tổng kết Nghị quyết số 18-NQ/TW; Kết luận số 137-KL/TW ngày 28/3/2025; Kết luận số 155-KL/TW ngày 17/5/2025.
3. Bộ Nội vụ (2025). Công văn số 3308/BNV-CCHV ngày 05/6/2025 về hướng dẫn sắp xếp, bố trí lãnh đạo, quản lý Ủy ban nhân dân cấp xã mới.
4. Bộ Nội vụ (2025). Tài liệu Hội nghị tập huấn toàn quốc về tổ chức bộ máy chính quyền địa phương hai cấp theo Công văn số 3507/BNV-TCCB ngày 11/6/2025 của Bộ Nội vụ.
5. Quốc hội (2025). Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025.
6. Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về phân cấp, phần quyền trong bộ máy nhà nước ở Việt Nam hiện nay. https://www.quanlynhanuoc.vn/2024/06/04/mot-so-van-de-ly-luan-va-thuc-tien-ve-phan-cap-phan-quyen-trong-bo-may-nha-nuoc-o-viet-nam-hien-nay/
7.Sở Nội vụ tỉnh Bắc Ninh (2025). Báo cáo của Sở Nội vụ tỉnh Bắc Ninh tại Hội nghị sơ kết 01 tháng vận hành chính quyền địa phương 02 cấp ngày 14/8/2025 do UBND tỉnh Bắc Ninh tổ chức.
8. Quản trị địa phương theo chính quyền hai cấp ở Việt Nam. https://www.quanlynhanuoc.vn/2025/07/15/quan-tri-dia-phuong-theo-mo-hinh-chinh-quyen-hai-cap-o-viet-nam/.
9. Bruno Carrasco, Hanif A. Rahemtulla, & Rainer Rohdewohld. (2022). Decentralization, Local Governance, and Localizing the Sustainable Development Goals in Asia and the Pacific. Routledge.
10. Hutchinson, F. E. (2017). (De) centralization and the Missing Middle in Indonesia and Malaysia. Sojourn: Journal of Social Issues in Southeast Asia, 32(2), 291–335.
11. Firman, T. (2009). Decentralization Reform and Local-Government Proliferation in Indonesia: Towards a Fragmentation of Regional Development. Review of Urban & Regional Development Studies, 21(2/3), 143-157. https://doi.org/10.1111/j.1467-940X.2010.00165.x.
12. Ostwald, K., Yuhki Tajima, & Samphantharak, K. (2016). Indonesia’s Decentralization Experiment. Journal of Southeast Asian Economies, 33(2), 139-156. https://doi.org/10.1355/ae33-2b
13. Setiawan, A., Tjiptoherijanto, P., Mahi, B. R., & Khoirunurrofik, K. (2022). The Impact of Local Government Capacity on Public Service Delivery: Lessons Learned from Decentralized Indonesia. Economies, 10(12), 323. https://doi.org/10.3390/economies10120323.
14. Shrestha, K., Martinez, V. J., & Hankla, C. (2023). Political decentralization and corruption: Exploring the conditional role of parties. Economics & Politics, 35(1), 411-439. https://doi.org/10.1111/ecpo.12222.
15. Zarychta, A., Benedum, M. E., Sanchez, E., & Andersson, K. P. (2024). Decentralization and Corruption in Public Service Delivery: Local Institutional Arrangements That Can Help Reduce Governance Risks. Journal of Public Administration Research & Theory, 34 (2), 238-254. https://doi.org/10.1093/jopart/muad022.
