ThS. Lê Quốc
Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh
(Quanlynhanuoc.vn) – Quản trị địa phương là quá trình tổ chức thực hiện chính sách phát triển kinh tế – xã hội và phục vụ nhân dân trong phạm vi đơn vị hành chính nhằm cụ thể hóa chủ trương của Đảng và pháp luật Nhà nước vào thực tiễn. Thông qua nghiên cứu kinh nghiệm từ mô hình quản trị địa phương của Trung Quốc và Hàn Quốc, bài viết đề xuất giải pháp định hướng để tăng cường hiệu quả quản trị địa phương ở Việt Nam trong bối cảnh vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp.
Từ khóa: Quản trị địa phương, kinh nghiệm quốc tế, mô hình chính quyền địa phương hai cấp.
1. Đặt vấn đề
Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XII) đánh dấu bước ngoặt quan trọng trong cải cách bộ máy nhà nước, hướng tới xây dựng hệ thống chính trị tinh gọn, thống nhất, hoạt động hiệu lực, hiệu quả. Tiếp nối đó, Nghị quyết 60-NQ/TW ngày 12/4/2025 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XIII) đề ra chủ trương tổ chức mô hình chính quyền địa phương hai cấp (tỉnh và xã), xóa bỏ cấp huyện từ 1/7/2025 nhằm tinh gọn bộ máy, giảm chi phí hành chính và tăng hiệu quả quản trị. Nghị quyết cũng yêu cầu sắp xếp lại hệ thống Đảng, Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thể và cơ quan tư pháp địa phương, hướng tới một nền quản trị hiện đại, bền vững và gần dân hơn.
Bài viết sử dụng phương pháp nghiên cứu các tài liệu về chính sách và mô hình quản trị địa phương của Trung Quốc và Hàn Quốc nhằm có đánh giá, rút tỉa một số bài học kinh nghiệm có thể áp dụng ở Việt Nam để tăng cường hiệu quả quản trị địa phương trong bối cảnh mô hình tổ chức chính quyền địa phương hai cấp.
2. Khái quát về quản trị địa phương
Quản trị là hoạt động tất yếu trong mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, thể hiện quyền lực và khả năng điều hành của cá nhân hay tổ chức trong việc thiết lập, hướng dẫn và giám sát các quy tắc, quy định chung. Trong nghiên cứu về nhà nước và xã hội, quản trị được chia thành hai cấp độ chính là quản trị quốc gia và quản trị địa phương, có nhiều đặc điểm cơ bản giống nhau, cùng dựa trên các nguyên tắc như minh bạch, trách nhiệm giải trình, hiệu quả và sự tham gia của người dân, nhưng khác nhau về phạm vi và cơ chế vận hành1.
Quản trị địa phương là quá trình tổ chức thực hiện chính sách phát triển kinh tế – xã hội và phục vụ nhân dân trong phạm vi đơn vị hành chính nhằm cụ thể hóa chủ trương của Đảng và pháp luật Nhà nước vào thực tiễn. Nội dung trọng tâm của quản trị địa phương là hoạt động tự quản, thể hiện qua các lĩnh vực như quy hoạch, tài chính, đầu tư công, tổ chức bộ máy và bảo đảm an sinh xã hội. Quản trị địa phương hiện đại hướng tới kiến tạo môi trường phát triển toàn diện, công bằng và bền vững, được hỗ trợ bởi cơ sở hạ tầng và dịch vụ công hiện đại. Các chủ thể tham gia bao gồm chính quyền, tổ chức chính trị – xã hội, doanh nghiệp và người dân, trong đó chính quyền giữ vai trò định hướng, còn các chủ thể khác phối hợp và phản biện. Việc nhấn mạnh sự tham gia tích cực của các chủ thể ngoài nhà nước là một yếu tố quan trọng nhằm phân biệt quản trị địa phương với quản lý nhà nước ở địa phương.
Trong bối cảnh chính quyền địa phương hai cấp, mục tiêu cao nhất của quản trị địa phương là tổ chức và quản lý hiệu quả các hoạt động kinh tế – xã hội trong phạm vi lãnh thổ, hướng tới phát triển bền vững, hài hòa giữa tăng trưởng kinh tế, tiến bộ xã hội và bảo vệ môi trường, nhằm phục vụ lợi ích của người dân và cộng đồng. Cụ thể, quản trị địa phương nhằm cụ thể hóa chủ trương, đường lối của Đảng và pháp luật Nhà nước vào thực tiễn, bảo đảm bộ máy chính quyền hoạt động hiệu quả, gần dân và vì dân. Đồng thời, nó hướng đến nâng cao năng lực, hiệu lực và tính minh bạch của chính quyền, đổi mới cơ chế hoạt động để cung cấp dịch vụ công chất lượng hơn, qua đó củng cố niềm tin của người dân. Bên cạnh đó, quản trị địa phương còn chú trọng phát huy dân chủ cơ sở, khuyến khích sự tham gia chủ động của người dân trong ra quyết định, giám sát và phản biện chính sách, góp phần xây dựng nền hành chính hiện đại, minh bạch và lấy người dân làm trung tâm.
3. Mô hình và cách tiếp cận quản trị địa phương của Trung Quốc và Hàn Quốc
3.1. Trung Quốc
Trung Quốc và Việt Nam có sự tương đồng về thể chế chính trị, do đó nghiên cứu mô hình và cách tiếp cận quản trị địa phương Trung Quốc có thể đem lại những bài học bổ ích đối với việc tăng cường hiệu quả quản trị địa phương ở Việt Nam.
Về mô hình tổ chức nhà nước, Trung Quốc là nhà nước đơn nhất, tổ chức theo nguyên tắc thống nhất quyền lực dưới sự lãnh đạo toàn diện của Đảng Cộng sản Trung Quốc. Bộ máy chính quyền địa phương được phân cấp rõ ràng nhưng vẫn bảo đảm sự chỉ đạo tập trung từ trung ương. Chính quyền địa phương có quyền tự chủ nhất định trong quản lý kinh tế – xã hội tùy theo quy mô và vị trí. Hệ thống chính quyền địa phương gồm 4 cấp: tỉnh, địa khu, huyện và hương (cấp cơ sở), với hai cấp trung gian (địa khu và huyện) phản ánh đặc điểm dân số đông và lãnh thổ rộng lớn của Trung Quốc2.
Hoạt động của chính quyền địa phương Trung Quốc tuân theo ba nguyên tắc cơ bản: tập trung thống nhất, song trùng trực thuộc và phân cấp quản lý. Tập trung thống nhất bảo đảm quyền lực tối cao thuộc về trung ương, đặc biệt là Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Trung Quốc, các địa phương phải tuyệt đối phục tùng chỉ đạo của cấp trên. Song trùng trực thuộc nghĩa là cơ quan cấp dưới chịu sự lãnh đạo đồng thời của cơ quan cấp trên theo ngành dọc và chính quyền cùng cấp theo ngành ngang. Cuối cùng, phân cấp quản lý cho phép địa phương chủ động hơn trong quản lý kinh tế, quy hoạch và tài nguyên, nhằm phát huy tính sáng tạo và linh hoạt trong phát triển.
(1) Cơ chế “tập trung trong chiến lược, phân quyền trong thực thi”
Do đặc thù về sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Trung Quốc là duy trì cơ chế “tập trung trong chiến lược, phân quyền trong thực thi”, là đặc trưng quan trọng nhất trong mô hình quản trị địa phương Trung Quốc. Trung ương nắm quyền hoạch định chính sách vĩ mô, trong khi các địa phương được trao quyền đáng kể trong triển khai và thích ứng chính sách phù hợp với điều kiện thực tế3.
Để bảo đảm nguyên tắc “tập trung thống nhất đi đôi với linh hoạt phân cấp”, Trung Quốc xây dựng hệ thống giám sát dọc rất chặt chẽ. Các bộ, ủy ban trung ương trực tiếp kiểm tra, đánh giá kết quả thực hiện của các tỉnh, thành, đồng thời điều chỉnh chính sách kịp thời nếu phát hiện lệch hướng. Ngược lại, các địa phương có quyền kiến nghị, phản hồi và đề xuất chính sách lên Trung ương – một hình thức “tương tác hai chiều” trong điều hành, giúp chính sách trung ương vừa đảm bảo thống nhất vừa mang tính thực tiễn.
Mặc dù mang tính tập trung cao, Trung Quốc đã có những cải cách quan trọng nhằm trao quyền tự chủ nhiều hơn cho địa phương, đặc biệt trong lĩnh vực kinh tế. Từ sau cải cách “Mở cửa” (1978), các địa phương, đặc biệt là các đặc khu kinh tế như Thâm Quyến, Chu Hải, Hạ Môn… được trao quyền thí điểm về thuế, đầu tư và quản lý tài sản công. Cấp tỉnh có quyền xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội riêng, trong khi cấp địa khu và cấp huyện được quyết định các dự án đầu tư và phân bổ ngân sách trong phạm vi cho phép. Cơ chế “thử nghiệm – nhân rộng” của Trung Quốc cho phép một địa phương thử mô hình mới, nếu thành công sẽ được áp dụng trên toàn quốc. Đây là điểm đặc sắc trong quản trị địa phương của Trung Quốc, thể hiện tính linh hoạt trong tập trung quyền lực4.
(2) Quản trị theo định hướng thành tích
Một điểm đặc trưng của Trung Quốc là cơ chế đánh giá và bổ nhiệm cán bộ dựa trên thành tích phát triển địa phương. Từ cuối những năm 1980 cùng với tiến trình cải cách và mở cửa, Trung Quốc bắt đầu thay đổi cơ chế đánh giá cán bộ. Trước đây, việc bổ nhiệm chủ yếu dựa vào lý lịch chính trị và lòng trung thành, nhưng sau cải cách, “thành tích thực tiễn” – đặc biệt là tốc độ tăng trưởng kinh tế trở thành tiêu chí trung tâm.
Bản chất của mô hình này là trung ương đặt ra các chỉ tiêu định lượng cụ thể, sau đó địa phương thi đua thực hiện các mục tiêu này để đạt thành tích cao. Trong hệ thống hành chính Trung Quốc, mỗi cấp chính quyền đều có “bảng chỉ tiêu đánh giá hiệu suất do cấp trên ban hành. Các chỉ tiêu này thường bao gồm chỉ tiêu cứng như tăng trưởng GDP, thu ngân sách, đầu tư hạ tầng, tạo việc làm, năng suất nông nghiệp… và chỉ tiêu mềm như cải thiện dịch vụ công, mức độ hài lòng của người dân, giảm khiếu nại – tố cáo, cải cách hành chính. Các địa phương được so sánh, xếp hạng công khai, tạo nên cơ chế cạnh tranh giữa các chính quyền địa phương nhằm đạt thành tích nổi bật trước Trung ương. Kết quả thành tích được sử dụng làm căn cứ đánh giá cán bộ, quyết định đề bạt hoặc kỷ luật.
Cơ chế này đã mang lại nhiều kết quả rõ rệt trong phát triển kinh tế – xã hội Trung Quốc. Trong đó, tăng trưởng kinh tế nhanh và mạnh. Các địa phương thi đua thu hút đầu tư, cải thiện hạ tầng, mở rộng sản xuất – kinh doanh, góp phần đưa Trung Quốc trở thành nền kinh tế lớn thứ hai thế giới. Hiệu quả hành chính được nâng cao, thể hiện qua việc gắn trách nhiệm với kết quả cụ thể khiến cán bộ địa phương năng động, sáng tạo hơn, giảm tình trạng trì trệ trong bộ máy hành chính. Địa phương có nhiều động lực để đổi mới, cải cách, nhiều sáng kiến cải cách ở Thâm Quyến, Hàng Châu hay Quảng Đông ra đời từ mong muốn “đạt thành tích đột phá”, sau đó được nhân rộng toàn quốc5.
Tuy nhiên, mô hình quản trị theo định hướng thành tích cũng bộc lộ nhiều vấn đề về dài hạn. Việc quá chú trọng vào chỉ tiêu kinh tế khiến nhiều địa phương hy sinh môi trường, tài nguyên và công bằng xã hội để đạt con số tăng trưởng. Do áp lực chỉ tiêu, không ít nơi báo cáo sai lệch, “thổi phồng” kết quả để được khen thưởng hoặc thăng chức. Các khu vực ven biển, có điều kiện thuận lợi dễ đạt thành tích, trong khi vùng sâu, vùng xa gặp khó khăn lại bị đánh giá thấp. Văn hóa “chạy theo chỉ tiêu” khiến nhiều lãnh đạo địa phương ưu tiên các dự án ngắn hạn, dễ thấy, hơn là các chương trình phúc lợi hoặc bảo tồn văn hóa – môi trường6.
Do vậy, gần đây, Trung Quốc đã điều chỉnh hệ thống đánh giá, bổ sung các tiêu chí về phát triển bền vững, an sinh xã hội, và quản trị minh bạch, hướng tới “quản trị thành tích toàn diện”. Ví dụ như ở Hàng Châu, từ năm 2011 đã đưa vào hệ thống quản lý hiệu suất toàn diện7. Quá trình phát triển trải qua bốn giai đoạn, từ đánh giá nội bộ khép kín đến đánh giá mở bên ngoài, đánh giá hiệu suất toàn diện và thúc đẩy phát triển quản trị hiệu suất toàn diện. Bản chất của nó là sự chuyển đổi dần dần từ quản trị khép kín sang quản trị đa dạng và là hình mẫu điển hình cho quá trình chuyển đổi từ quản trị địa phương truyền thống sang mô hình hiện đại hơn.
(3) Kinh nghiệm quản trị địa phương Trung Quốc
Một là, tăng cường phân quyền đi đôi với kiểm soát quyền lực.
Một trong những bài học quan trọng nhất từ mô hình quản trị địa phương của Trung Quốc là phân quyền mạnh mẽ nhưng luôn gắn liền với kiểm soát chặt chẽ quyền lực. Đối với Việt Nam, trong bối cảnh đổi mới mô hình tổ chức chính quyền địa phương và sự tương đồng về thể chế chính trị của hai nước, bài học này có ý nghĩa đặc biệt. Việt Nam cần tăng cường phân quyền gắn với trách nhiệm giải trình, trao quyền nhiều hơn cho chính quyền cấp tỉnh và cấp xã trong quản lý ngân sách, đầu tư công, cung ứng dịch vụ công; đồng thời xây dựng hệ thống giám sát, kiểm tra minh bạch và nhất quán để bảo đảm quyền lực được sử dụng đúng mục tiêu, đúng pháp luật.
Ngoài ra, cần phát triển các cơ chế kiểm soát quyền lực mềm, như công khai thông tin, giám sát của Mặt trận Tổ quốc, báo chí, và người dân. Chỉ khi quyền lực được phân bổ hợp lý và kiểm soát hiệu quả, chính quyền địa phương mới có thể vận hành năng động, sáng tạo, nhưng vẫn giữ được kỷ luật, kỷ cương – tạo nền tảng cho một nền quản trị hiện đại, minh bạch và hướng tới phát triển bền vững.
Hai là, đánh giá theo kết quả.
Một đặc điểm nổi bật trong mô hình quản trị địa phương của Trung Quốc là việc xây dựng hệ thống trách nhiệm gắn với cơ chế đánh giá theo kết quả. Trong bối cảnh đổi mới mô hình chính quyền địa phương, Việt Nam có thể học tập Trung Quốc ở việc thiết lập cơ chế đánh giá đa chiều, trong đó người dân, doanh nghiệp và các tổ chức xã hội được tham gia phản hồi, giám sát quá trình thực thi công vụ. Đồng thời, cần rõ ràng hóa trách nhiệm cá nhân và tập thể trong từng khâu quản lý, tăng tính minh bạch và giải trình. Khi đó, hệ thống quản trị địa phương sẽ không chỉ hiệu quả về hành chính mà còn hướng đến phục vụ tốt hơn cho người dân và phát triển bền vững hơn cho quốc gia.
Tuy nhiên, cơ chế này cũng để lại bài học quan trọng cho Việt Nam: nếu chỉ tập trung vào chỉ tiêu tăng trưởng ngắn hạn, có thể dẫn đến xu hướng chạy theo thành tích, bỏ qua yếu tố bền vững và chất lượng sống của người dân. Vì vậy, Việt Nam cần vận dụng kinh nghiệm này một cách chọn lọc, xây dựng hệ thống đánh giá kết quả dựa trên hiệu quả thực chất, gắn kết với mục tiêu phát triển bền vững, quản trị tốt và sự hài lòng của người dân.
Ba là, phát triển kinh tế địa phương gắn với cải cách hành chính.
Một trong những bài học quan trọng rút ra từ mô hình quản trị địa phương của Trung Quốc là sự gắn kết chặt chẽ giữa phát triển kinh tế địa phương và cải cách hành chính. Bên cạnh đó, Trung Quốc áp dụng mô hình “chính quyền phục vụ”, coi người dân và doanh nghiệp là trung tâm của hoạt động quản lý. Cải cách hành chính trở thành đòn bẩy trực tiếp cho phát triển kinh tế địa phương, thu hút đầu tư trong và ngoài nước, đồng thời nâng cao năng lực cạnh tranh của từng vùng, từng tỉnh.
Từ kinh nghiệm này, Việt Nam có thể rút ra nhiều bài học quý giá trong bối cảnh đang thực hiện tinh gọn bộ máy và chuyển đổi mô hình chính quyền địa phương hai cấp. Cần coi cải cách hành chính là động lực phát triển kinh tế, không chỉ là nhiệm vụ kỹ thuật. Việc đơn giản hóa thủ tục đầu tư, cấp phép, đăng ký kinh doanh sẽ giúp khơi thông nguồn lực xã hội và tạo môi trường kinh doanh minh bạch, bình đẳng hơn. Cần đẩy mạnh chuyển đổi số trong quản lý hành chính, xây dựng chính quyền điện tử và sau đó là chính quyền số, nhằm nâng cao tính công khai, giảm tiếp xúc trực tiếp giữa cán bộ và người dân, qua đó hạn chế tiêu cực và tham nhũng vặt.
3.2. Hàn Quốc
Hàn Quốc là một nước theo chế độ nhà nước đơn nhất, nhưng từ thập niên 1990 đã tiến hành phân quyền, phân cấp mạnh mẽ thông qua việc ban hành Luật Tự chủ địa phương (Local Autonomy Act) để mở rộng quyền hạn cho chính quyền địa phương. Các địa phương có quyền tự quyết trong việc quản lý tài chính, nhân sự và quy hoạch phát triển, đồng thời chịu sự giám sát pháp lý của chính phủ trung ương8.
Mô hình chính quyền địa phương Hàn Quốc được tổ chức theo hệ thống hai cấp quản lý với sự phân định rõ ràng về chức năng, quyền hạn và trách nhiệm giữa trung ương và địa phương, có nét tương tự cao với Việt Nam. Cấp thứ nhất là chính quyền địa phương cơ bản gồm 17 đơn vị hành chính, bao gồm: 8 tỉnh, 6 thành phố trực thuộc trung ương, 1 thành phố tự trị đặc biệt (thành phố Sejong) và 1 tỉnh tự trị đặc biệt (tỉnh Jeju). Cấp này có vai trò điều phối, lập kế hoạch phát triển vùng, phân bổ ngân sách, quản lý tổng thể các lĩnh vực như kinh tế, quy hoạch, giáo dục và phúc lợi xã hội.
Cấp thứ hai là chính quyền cơ sở, bao gồm các thành phố, huyện và quận trực thuộc cấp 1. Tổng cộng có hơn 200 đơn vị hành chính cơ sở trên toàn quốc. Cấp chính quyền này trực tiếp quản lý và cung cấp các dịch vụ công thiết yếu như giáo dục, y tế cơ sở, vệ sinh môi trường, quản lý đất đai, an sinh xã hội và các hoạt động văn hóa cộng đồng. Nhờ mô hình hai cấp, việc ra quyết định và thực thi chính sách được rút ngắn, gắn kết hơn với người dân, đồng thời đảm bảo sự thống nhất trong quản lý từ trung ương đến địa phương9.
(1) Sự tham gia của người dân trong quản trị địa phương ở Hàn Quốc
Sự tham gia của người dân trong quản trị địa phương ở Hàn Quốc là một trong những yếu tố quan trọng góp phần tạo nên tính minh bạch, hiệu quả và dân chủ của bộ máy chính quyền. Ngay từ khi tái lập nền dân chủ vào cuối thế kỷ XX, Hàn Quốc đã chú trọng mở rộng quyền tham gia của công dân vào quá trình hoạch định, thực thi và giám sát chính sách công ở cấp địa phương. Theo Bộ Hành chính và An ninh Hàn Quốc, các cơ chế dân chủ trực tiếp như bỏ phiếu địa phương, trưng cầu dân ý, kiến nghị chính quyền và tham dự hội đồng công dân được quy định rõ trong Luật Tự quản địa phương, qua đó người dân có thể trực tiếp bày tỏ ý kiến về các vấn đề quan trọng của cộng đồng.
Một trong những công cụ nổi bật thể hiện sự tham gia của người dân là tham gia vào quyết định ngân sách địa phương. Cơ chế này cho phép người dân trực tiếp đề xuất, thảo luận và quyết định một phần ngân sách địa phương, đặc biệt trong các lĩnh vực như phúc lợi xã hội, môi trường, và phát triển cộng đồng. Mô hình ngân sách tham gia tại Seoul, Busan và Gwangju đã giúp nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương, đồng thời tăng mức độ tin tưởng của người dân đối với bộ máy công quyền10.
Bên cạnh đó, các hội đồng công dân và các ủy ban tư vấn địa phương cũng là hình thức phổ biến nhằm khuyến khích người dân tham gia vào quy trình ra quyết định. Các hội đồng này thường bao gồm đại diện từ cộng đồng dân cư, tổ chức xã hội, doanh nghiệp nhỏ và các nhóm dân sự, cùng tham gia thảo luận và phản biện chính sách trước khi chính quyền ban hành. Cơ chế này giúp chính quyền địa phương Hàn Quốc giảm thiểu tình trạng “quyết định từ trên xuống” và tăng cường tính phản hồi với nhu cầu thực tiễn của người dân.
Nền tảng chính phủ điện tử của Hàn Quốc đóng vai trò quan trọng trong việc mở rộng không gian tham gia công dân. Hệ thống “G4C – Government for Citizens” và cổng thông tin “People’s Voice” cho phép người dân gửi kiến nghị, khiếu nại, hoặc góp ý trực tuyến cho chính quyền địa phương. Thông qua công nghệ số, người dân không chỉ theo dõi được quá trình xử lý vấn đề mà còn có thể tham gia đánh giá mức độ hài lòng đối với dịch vụ công11.
Như vậy, sự tham gia của người dân trong quản trị địa phương ở Hàn Quốc không chỉ dừng lại ở quyền bỏ phiếu mà đã trở thành một cấu phần cốt lõi trong quản trị đa chiều. Chính quyền các cấp được yêu cầu duy trì đối thoại thường xuyên với cộng đồng, lắng nghe ý kiến công dân trước khi ban hành chính sách và công khai toàn bộ thông tin liên quan đến hoạt động quản lý. Mô hình này không chỉ giúp Hàn Quốc tăng cường hiệu quả quản trị mà còn góp phần xây dựng một nền dân chủ địa phương năng động, minh bạch và bền vững. Người dân không chỉ là người được phục vụ mà còn là đối tác đồng kiến tạo chính sách cùng với chính quyền.
(2) Ưu điểm và hạn chế của mô hình quản trị địa phương Hàn Quốc
Mô hình quản trị địa phương Hàn Quốc được đánh giá cao nhờ cơ chế phân quyền rõ ràng, minh bạch, khuyến khích sự tham gia của người dân và khả năng đổi mới linh hoạt. Sau cải cách năm 1995, các địa phương được trao quyền tự chủ trong lập kế hoạch, quản lý ngân sách và ban hành quy định phù hợp với đặc thù vùng, giúp tăng tính chủ động và hiệu quả quản trị. Chính quyền điện tử với các hệ thống như “Smart Seoul” và “e-People” góp phần nâng cao tính minh bạch, trách nhiệm giải trình và giảm tham nhũng. Đồng thời, người dân và các tổ chức xã hội được khuyến khích tham gia vào quy trình chính sách, giám sát và phản biện chính quyền. Nhờ đó, các địa phương Hàn Quốc thể hiện khả năng thích ứng cao, không ngừng đổi mới trong quản lý đô thị và phát triển bền vững, tạo nên nền quản trị hiện đại, hiệu quả và gần gũi với người dân12.
Dù đạt nhiều thành tựu nhưng vẫn tồn tại những hạn chế đáng chú ý. Trước hết, các địa phương vẫn phụ thuộc nặng nề vào ngân sách trung ương khi khoảng 60 – 70% nguồn thu đến từ phân bổ của chính quyền trung ương13, khiến khả năng tự chủ tài chính và hoạch định chính sách riêng còn hạn chế. Bên cạnh đó, sự chồng chéo quyền lực giữa trung ương và địa phương trong các lĩnh vực như giáo dục, y tế hay phúc lợi xã hội gây khó khăn trong thực thi và phân bổ nguồn lực. Tình trạng mất cân bằng phát triển giữa đô thị và nông thôn ngày càng rõ rệt khi phần lớn dân cư và nguồn lực tập trung tại các thành phố lớn như Seoul, trong khi các vùng nông thôn thiếu nhân lực và cơ hội đầu tư. Ngoài ra, dù cơ chế tham gia của người dân đã được mở rộng qua các mô hình như “ngân sách tham gia” hay chính quyền điện tử, song quyền quyết định thực tế vẫn chủ yếu thuộc về bộ máy hành chính, đặc biệt tại các khu vực nông thôn còn hạn chế về công nghệ và nhận thức.
(3) Kinh nghiệm quản trị địa phương Hàn Quốc
Thứ nhất, về phân cấp và phân quyền.
Một trong những điểm nổi bật trong mô hình quản trị địa phương của Hàn Quốc là việc xác định rành mạch vai trò, thẩm quyền và trách nhiệm giữa Trung ương và địa phương. Hiến pháp Hàn Quốc quy định rõ quyền tự chủ của các chính quyền địa phương (Điều 117, 118), trong đó các địa phương được quyền ban hành các quy định, lập ngân sách và điều hành bộ máy hành chính của mình trong khuôn khổ pháp luật. Chính phủ Trung ương chỉ giữ vai trò hoạch định chính sách vĩ mô, giám sát và điều phối chung.
Việt Nam có thể rút ra kinh nghiệm, để mô hình chính quyền địa phương hai cấp (tỉnh – xã) vận hành hiệu quả, cần tiếp tục làm rõ ranh giới thẩm quyền giữa các cấp, hạn chế tình trạng chồng chéo và đùn đẩy trách nhiệm. Đồng thời, nên có cơ chế kiểm tra, giám sát quyền lực một cách độc lập để đảm bảo quyền tự chủ đi đôi với trách nhiệm giải trình.
Thứ hai, về chuyển đổi số và xây dựng chính quyền điện tử.
Hàn Quốc là quốc gia hàng đầu thế giới về chính phủ điện tử và quản trị số, liên tục nằm trong nhóm các nước có chỉ số phát triển chính phủ điện tử cao nhất toàn cầu. Hệ thống hành chính công của nước này vận hành trên nền tảng số hóa toàn diện, giúp người dân có thể thực hiện hầu hết các thủ tục hành chính qua mạng, từ đăng ký hộ khẩu, thuế, cho đến cấp phép xây dựng.
Kinh nghiệm cho Việt Nam là cần đẩy mạnh quá trình chuyển đổi số trong quản trị địa phương, đặc biệt ở cấp xã là nơi trực tiếp cung cấp dịch vụ cho người dân. Việc tích hợp dữ liệu dân cư, đất đai, thuế, và an sinh xã hội lên nền tảng số sẽ giúp tăng tính minh bạch, giảm chi phí hành chính, đồng thời thúc đẩy niềm tin công chúng vào bộ máy hành chính. Ngoài ra, cần đào tạo kỹ năng số cho cán bộ, công chức địa phương, đảm bảo khả năng vận hành hệ thống một cách hiệu quả và an toàn.
Thứ ba, về tăng cường sự tham gia của người dân.
Một đặc trưng quan trọng của mô hình quản trị địa phương ở Hàn Quốc là khuyến khích và thể chế hóa sự tham gia của người dân trong quá trình ra quyết định công. Việt Nam có thể học hỏi kinh nghiệm này để nâng cao hiệu quả thực hiện Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở năm 2022, bảo đảm người dân được tham vấn, tham gia và giám sát các quyết định quan trọng liên quan đến cộng đồng. Việc xây dựng các hội đồng nhân dân trực tuyến, diễn đàn công dân hay cơ chế ngân sách tham gia tại địa phương sẽ góp phần tăng tính minh bạch, củng cố niềm tin và thúc đẩy sự đồng thuận xã hội.
4. Định hướng giải pháp tăng cường hiệu quả quản trị địa phương ở Việt Nam
4.1. Cơ hội và thách thức tăng cường hiệu quả quản trị địa phương ở Việt Nam
Trong bối cảnh mới về quản trị địa phương được định hình bởi Nghị quyết số 18-NQ/TW và Nghị quyết số 60-NQ/TW đã xuất hiện những cơ hội mới trong việc tăng cường hiệu quả quản trị địa phương. Có thể nhóm lại thành 3 nhóm nội dung chủ yếu như sau:
Một là, việc bãi bỏ cấp hành chính trung gian giúp rút ngắn tầng nấc quản lý, giảm chi phí vận hành, tinh gọn biên chế và nâng cao hiệu quả công vụ, đồng thời tạo điều kiện tập trung nguồn lực cho phát triển và ứng dụng công nghệ số trong quản lý. Cùng với đó, việc phân quyền mạnh hơn giúp chính quyền địa phương chủ động trong hoạch định và thực thi chính sách, gần gũi hơn với người dân, thúc đẩy dân chủ cơ sở và nâng cao trách nhiệm giải trình14. Sự tương tác giữa chính quyền và người dân được tăng cường thông qua các nền tảng số, tạo nên môi trường quản trị minh bạch và hợp tác. Ngoài ra, việc tinh gọn bộ máy kết hợp với chuyển đổi số đã rút ngắn đáng kể quá trình ra quyết định, giảm thủ tục trung gian, nâng cao tốc độ xử lý và hiệu quả quản trị hành chính, hướng đến một nền hành chính hiện đại, linh hoạt và phục vụ tốt hơn cho người dân và doanh nghiệp15.
Hai là, việc tăng cường phân cấp và gắn kết với người dân giúp chính quyền địa phương chủ động hơn trong tổ chức bộ máy, quản lý tài chính, nhân sự và triển khai các chính sách kinh tế – xã hội. Bãi bỏ cấp trung gian và sắp xếp lại đơn vị hành chính rút ngắn khoảng cách giữa chính quyền và người dân, tạo điều kiện cho người dân tiếp cận dịch vụ công, phản ánh nguyện vọng, đóng góp ý kiến và tham gia vào quá trình ra quyết định, từ đó thúc đẩy dân chủ cơ sở, minh bạch và trách nhiệm giải trình.
Ba là, việc tinh gọn bộ máy và bãi bỏ cấp hành chính trung gian rút ngắn đáng kể các khâu trung gian trong quá trình ra quyết định, giúp chính quyền cấp tỉnh trực tiếp chỉ đạo và điều phối cấp xã, giảm thời gian xử lý hồ sơ, phê duyệt đầu tư và giải quyết các vấn đề dân sinh. Kết hợp với phân cấp, phân quyền mạnh hơn, các cấp chính quyền địa phương có thể chủ động hoạch định và thực thi chính sách mà không cần chờ phê duyệt từ cấp trên.
Bên cạnh các cơ hội do bối cảnh tinh gọn bộ máy, xuất hiện thêm các thách thức mới đối với tăng cường hiệu quả quản trị địa phương. Trong bối cảnh tinh gọn bộ máy, cấp xã mở rộng về diện tích, quy mô và tiếp nhận nhiều chức năng từ cấp huyện, dẫn đến nguy cơ quá tải công việc do yêu cầu chuyên môn cao trong các lĩnh vực như quản lý đất đai, đầu tư công nhỏ, giáo dục, y tế, an sinh xã hội, phòng chống thiên tai16. Hạ tầng, cơ sở vật chất và công nghệ thông tin tại nhiều xã chưa đáp ứng yêu cầu quản trị mới, với trụ sở chưa đạt chuẩn, thiết bị thiếu hụt và hệ thống quản lý điện tử chưa đồng bộ. Đồng thời, biên chế và chính sách nhân sự chưa điều chỉnh kịp thời, khiến cán bộ phải kiêm nhiệm nhiều vị trí, dẫn đến tình trạng “vừa thừa vừa thiếu”, ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý và phục vụ nhân dân.
Việc tiến hành tinh gọn bộ máy, chuyển sang mô hình chính quyền hai cấp nhanh chóng dẫn tới thiếu hành lang pháp lý và hướng dẫn cụ thể để vận hành mô hình chính quyền mới. Mặc dù Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 đã có hiệu lực, nhiều văn bản hướng dẫn chi tiết về phân cấp, phân quyền, cơ chế tài chính và tổ chức bộ máy vẫn đang trong quá trình xây dựng, gây khó khăn trong triển khai thực tế. Việc chuyển đổi từ mô hình ba cấp sang hai cấp đòi hỏi hệ thống quy định đồng bộ về chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và trách nhiệm, nhưng trong giai đoạn đầu, nhiều địa phương phải vừa làm vừa rút kinh nghiệm. Hệ quả là hoạt động của chính quyền hai cấp thiếu nhất quán giữa các địa phương, ảnh hưởng đến hiệu quả quản trị và chất lượng phục vụ người dân.
Rủi ro mất kết nối vùng (kết nối ngang) và phối hợp ngành dọc (kết nối dọc). Trước đây, cấp huyện đóng vai trò “cầu nối” giữa tỉnh và xã, tổng hợp chỉ đạo, giám sát và điều phối các hoạt động liên xã; nay khi cấp này không còn, các sở, ngành cấp tỉnh phải quản lý trực tiếp nhiều xã, dẫn đến quy trình truyền đạt, giám sát và phối hợp trở nên phức tạp, tốn thời gian và dễ sai lệch thông tin. Đồng thời, việc phối hợp ngang giữa các sở, ngành cũng gặp khó khăn do mỗi cơ quan có thẩm quyền và mục tiêu riêng, làm chậm tiến độ dự án liên ngành như quy hoạch đô thị, bảo vệ môi trường hay phát triển du lịch cộng đồng. Thiếu cấp huyện còn gây rủi ro mất kết nối vùng, bởi các hoạt động liên xã, liên vùng như giao thông, thủy lợi, cấp thoát nước, phòng chống thiên tai và quản lý tài nguyên không còn cơ chế điều phối hiệu quả, buộc cấp tỉnh phải trực tiếp quản lý hàng trăm đầu mối, ảnh hưởng tới tính thống nhất và hiệu quả quản trị địa phương.
4.2. Định hướng giải pháp tăng cường hiệu quả quản trị địa phương ở Việt Nam trong bối cảnh mô hình chính quyền địa phương hai cấp
(1) Hoàn thiện thể chế và cơ chế điều phối vùng
Việc hoàn thiện thể chế và cơ chế điều phối vùng trở thành một yêu cầu cấp thiết nhằm bảo đảm tính thống nhất, liên kết và hiệu quả trong quản trị địa phương. Khi cấp huyện vốn là cấp trung gian điều phối nhiều hoạt động liên xã và liên ngành được tinh giản, các vấn đề về quản lý vùng như quy hoạch, hạ tầng, môi trường, và dịch vụ công đòi hỏi phải có một cơ chế điều hành mới để tránh tình trạng rời rạc, cục bộ và thiếu kết nối. Do vậy, cần phải xây dựng và hoàn thiện khung pháp lý về quản trị vùng, làm cơ sở cho việc phối hợp giữa các địa phương trong cùng một khu vực. Thể chế này phải quy định rõ vai trò, chức năng, thẩm quyền và trách nhiệm của các chủ thể tham gia điều phối, từ chính quyền cấp tỉnh, xã đến các cơ quan chuyên môn, bảo đảm tính thống nhất trong quản lý nhà nước nhưng vẫn phát huy được tính chủ động của địa phương. Đây là yếu tố then chốt giúp khắc phục tình trạng chồng chéo hoặc bỏ trống nhiệm vụ trong bối cảnh thay đổi mô hình tổ chức chính quyền.
Cần xây dựng cơ chế tài chính và nguồn lực cho điều phối vùng. Hiện nay, ngân sách địa phương chủ yếu được phân bổ theo đơn vị hành chính, dẫn đến khó khăn khi triển khai các dự án liên vùng do bắt buộc phải có sự tham gia của cấp hành chính trên. Vì vậy, cần nghiên cứu cơ chế tài chính đặc thù cho các chương trình, dự án vùng; có thể áp dụng hình thức đồng tài trợ, huy động vốn từ các địa phương hưởng lợi hoặc xã hội hóa đầu tư. Song song đó, cần hoàn thiện cơ chế chia sẻ dữ liệu và thông tin giữa các tỉnh, xã, bảo đảm minh bạch, kịp thời và hỗ trợ cho quá trình ra quyết định dựa trên bằng chứng.
(2) Lồng ghép mục tiêu phát triển bền vững vào chiến lược quản trị địa phương
Việc lồng ghép mục tiêu phát triển bền vững vào chiến lược và hoạt động quản trị địa phương là một yêu cầu tất yếu. Quản trị địa phương hiện nay không chỉ hướng tới tăng trưởng kinh tế hay cải thiện năng lực quản lý nhà nước, mà còn phải bảo đảm sự hài hòa giữa phát triển kinh tế, bảo vệ môi trường và nâng cao chất lượng đời sống con người, đây là ba trụ cột cơ bản của phát triển bền vững.
Mục tiêu phát triển bền vững cần phải trở thành định hướng trung tâm trong quy hoạch, kế hoạch và chương trình phát triển của từng địa phương. Các chiến lược phát triển kinh tế – xã hội cấp tỉnh, xã cần tích hợp rõ các chỉ tiêu về môi trường, xã hội và quản trị (theo khung SDGs của Liên Hợp quốc). Chẳng hạn, trong quá trình lập quy hoạch đô thị hoặc phát triển công nghiệp, địa phương phải đồng thời tính đến tác động dài hạn đối với môi trường, an sinh xã hội và khả năng thích ứng với biến đổi khí hậu. Việc này giúp tránh tình trạng tăng trưởng “nóng” nhưng gây tổn hại đến tài nguyên thiên nhiên và chất lượng sống của người dân.
Bên cạnh đó, cần thể chế hóa phát triển bền vững trong các công cụ quản trị địa phương. Điều này bao gồm việc xây dựng bộ chỉ số phát triển bền vững cấp tỉnh làm cơ sở để đánh giá hiệu quả quản trị. Các chỉ số này không chỉ đo lường tăng trưởng GDP mà còn phản ánh mức độ công bằng xã hội, hiệu quả sử dụng năng lượng, quản lý rác thải, khả năng tiếp cận dịch vụ công và sự tham gia của người dân vào quá trình ra quyết định.
Một giải pháp quan trọng khác là lồng ghép các nguyên tắc phát triển bền vững vào quy trình ra quyết định hành chính. Mọi chính sách, dự án đầu tư hoặc quy hoạch mới của địa phương cần trải qua đánh giá tác động bền vững – không chỉ về kinh tế mà cả xã hội và môi trường.
(3) Đặt người dân và cộng đồng ở trung tâm của quá trình quản trị
Một trong những định hướng cốt lõi để nâng cao hiệu quả quản trị địa phương trong bối cảnh mới là chuyển đổi tư duy quản trị từ “quản lý” sang “phục vụ”, lấy người dân và cộng đồng làm trung tâm của mọi quyết định và hoạt động. Cần thay đổi tư duy của chính quyền địa phương từ “chỉ huy, kiểm soát” sang “hỗ trợ, đồng hành” với người dân. Trong mô hình quản trị hiện đại, chính quyền không còn là chủ thể “cai quản” mà là “người phục vụ”, đảm bảo cung cấp các dịch vụ công tốt nhất, đáp ứng nhu cầu thiết thực của người dân. Mọi chính sách, kế hoạch phát triển địa phương cần bắt đầu từ việc khảo sát, lắng nghe và phản ánh tiếng nói, mong đợi của cộng đồng. Việc ban hành các quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội, hay các dự án đầu tư phải dựa trên tham vấn rộng rãi, có cơ chế để người dân bày tỏ ý kiến, phản biện và theo dõi quá trình thực hiện.
Cần thiết lập các cơ chế thể chế hóa sự tham gia của người dân vào quá trình quản trị địa phương. Điều này có thể thực hiện thông qua các hình thức như hội nghị nhân dân, đối thoại định kỳ giữa lãnh đạo địa phương và cộng đồng dân cư, các diễn đàn trực tuyến, hoặc cơ chế trưng cầu ý dân đối với các vấn đề quan trọng của địa phương. Đồng thời, việc phát huy vai trò của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị – xã hội trong việc tập hợp ý kiến, giám sát và phản biện chính sách cũng là kênh quan trọng để đảm bảo tiếng nói của người dân được phản ánh trung thực trong quá trình ra quyết định.
Minh bạch và trách nhiệm giải trình cần được coi là nền tảng để bảo đảm người dân thực sự là trung tâm trong quản trị địa phương. Chính quyền phải công khai thông tin về ngân sách, đầu tư công, quy hoạch, cấp phép xây dựng, môi trường, đất đai… trên các cổng thông tin điện tử và qua hệ thống thông tin cơ sở. Người dân có quyền tiếp cận, giám sát và phản hồi về việc sử dụng nguồn lực công, đảm bảo mọi hoạt động đều được thực hiện vì lợi ích cộng đồng. Việc tăng cường trách nhiệm giải trình của cán bộ, công chức không chỉ nâng cao niềm tin của nhân dân mà còn góp phần ngăn ngừa tham nhũng, lãng phí và các biểu hiện quan liêu, xa dân.
Chú thích:
1. Thực trạng và giải pháp nâng cao năng lực, hiệu quả quản trị địa phương ở Việt Nam hiện nay. https://tapchicongsan.org.vn/thuc-tien-kinh-nghiem1/-/2018/846702/thuc-trang-va-giai-phap-nang-cao-nang-luc%2C-hieu-qua-quan-tri-dia-phuong-o-viet-nam-hien-nay.aspx
2. Tổ chức đơn vị hành chính cấp tỉnh ở Trung Quốc. https://www.quanlynhanuoc.vn/2024/09/27/to-chuc-don-vi-hanh-chinh-cap-tinh-o-trung-quoc.
3. Jianxing Yu (2019). Introduction: Local Governance in China Past, Present, and Future. Jianxing Yu, Sujian Guo (ed), The Palgrave Handbook of Local Governance in Contemporary China, Palgrave Macmillan, p. 12.
4. Hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa ở Trung Quốc. https://lyluanchinhtrivatruyenthong.vn/hoan-thien-the-che-kinh-te-thi-truong-xa-hoi-chu-nghia-o-trung-quoc-p27163.html
5, 7. Bin Wu (2020). Government Performance Management in China: Theory and Practice, Springer, p. 44-47, 53.
6. Ehtisham Ahmad (2019), Governance Models and Policy Framework: Some Chinese Perspectives. Jianxing Yu, Sujian Guo (ed), The Palgrave Handbook of Local Governance in Contemporary China, Palgrave Macmillan, p. 67.
8. Chad David Anderson (2022). Local Autonomy in South Korea. Global Encyclopedia of Public Administration, Public Policy, and Governance, Springer.
9. Local Government Officials Development Institute. Local Government and Public Administration in Korea. https://logodi.kr/29/infocus.html.
10. Dongwon Lee, Sujin Min (2023). Participatory budgeting and the pattern of local government spending: Evidence from South Korea. European Journal of Political Economy, Volume 76, Elsevier.
11. Jooho Lee, Jing Shi (2020). Citizens’ Use of E-government and E-participation Applications and Public Values in Korea and China. The 21st Annual International Conference on Digital Government Research, Association for Computing Machinery, p. 373-375.
12. Soonhee Kim (2014). Citizen Participation, Transparency, and Public Trust in Government: Participatory Budgeting in Local Governments of Korea, Korea Development Institute, p. 39-40.
13. Hyunkuk Lee và Dongwook Seoh (2022). Fiscal Decentralization and Local Government Performance: Decentralized Taxation and Expenditure in Korean Local Governments, Journal of Policy Studies.
14. Toàn cảnh quá trình tinh gọn bộ máy và sáp nhập đơn vị hành chính của Việt Nam thời gian qua. https://www.quanlynhanuoc.vn/2025/09/23/bai-1-toan-canh-qua-trinh-tinh-gon-bo-may-va-sap-nhap-don-vi-hanh-chinh-cua-viet-nam-thoi-gian-qua/
15. Chuyển đổi số đáp ứng yêu cầu sắp xếp, tinh gọn bộ máy trong hệ thống chính trị. https://www.tapchicongsan.org.vn/web/guest/nghien-cu/-/2018/1097302/chuyen-doi-so-dap-ung-yeu-cau-sap-xep%2C-tinh-gon-bo-may-trong-he-thong-chinh-tri.aspx#
16. Quản trị địa phương theo mô hình chính quyền hai cấp ở Việt Nam. https://www.quanlynhanuoc.vn/2025/07/15/quan-tri-dia-phuong-theo-mo-hinh-chinh-quyen-hai-cap-o-viet-nam.
