TS. Dương Quang Tung
Trường Đại học Tài chính – Marketing
(Quanlynhanuoc.vn) – Đổi mới phân cấp quản lý ngân sách nhà nước giữa trung ương và địa phương đáp ứng yêu cầu “địa phương quyết, địa phương làm, địa phương chịu trách nhiệm” là chủ trương lớn của Đảng, Nhà nước và là đòi hỏi cấp bách của thực tiễn. Bài viết trao đổi một số nhận thức về thực trạng thể chế phân cấp quản lý ngân sách nhà nước giữa trung ương và địa phương, rút ra những hạn chế, bất hợp lý và khuyến nghị một số giải pháp cụ thể về đổi mới phân cấp quản lý ngân sách nhà nước theo hướng tăng thêm nguồn thu của ngân sách địa phương, đề cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong quyết định phân bổ ngân sách, tổ chức thực hiện và quản lý ngân sách địa phương nhằm thực hiện thắng lợi các nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội, nâng cao hiệu quả quản trị địa phương ở nước ta hiện nay.
Từ khóa: Phân cấp quản lý; ngân sách nhà nước; ngân sách trung ương; ngân sách địa phương; chính quyền địa phương.
1. Chủ trương “địa phương quyết, địa phương làm, địa phương chịu trách nhiệm” và yêu cầu đối với phân cấp quản lý ngân sách giữa trung ương và địa phương
Chủ trương “địa phương quyết, địa phương làm, địa phương chịu trách nhiệm” là định hướng quan trọng về đẩy mạnh phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương đã được Tổng Bí thư Tô Lâm nhấn mạnh tại Hội nghị Trung ương 10 (khóa XIII) (tháng 9/2024) nhằm trao quyền tự chủ và trách nhiệm lớn hơn cho địa phương trong phát triển kinh tế – xã hội ở địa phương cũng như cả nước nói chung.
Để thể chế hóa chủ trương “Địa phương quyết, địa phương làm, địa phương chịu trách nhiệm”, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 (Luật số 72/2025/QH15) đã quy định rõ cơ chế phân cấp, phân quyền mạnh mẽ hơn giữa Trung ương và địa phương tại Điều 12, Điều 13, Điều 14 và các quy định khác có liên quan, tập trung vào việc nâng cao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm và tính chủ động, sáng tạo của chính quyền các cấp (tỉnh và xã) trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền, phân cấp, nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội.
Để bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong thực thi các nhiệm vụ của quản trị địa phương, đòi hỏi phải đổi mới cơ chế phân cấp quản lý ngân sách giữa trung ương và địa phương như là một điều kiện tiên quyết, có ý nghĩa quyết định trực tiếp kết quả, hiệu quả thực hiện chủ trương “địa phương quyết, địa phương làm, địa phương chịu trách nhiệm”.
Để chủ trương “địa phương quyết, địa phương làm, địa phương chịu trách nhiệm” đi vào thực tế, việc đổi mới theo hướng đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách nhà nước giữa Trung ương và địa phương cần đáp ứng các yêu cầu chủ yếu sau:
Một là, bảo đảm cho địa phương có đủ nguồn lực tài chính – ngân sách cần thiết để thực hiện có kết quả các nhiệm vụ quyền hạn được phân cấp, phân quyền trong các lĩnh vực kinh tế – xã hội của địa phương.
Hai là, mức độ, phạm vi phân cấp, phân quyền quản lý ngân sách phải cân đối, đồng bộ, phù hợp với mức độ, phạm vi phân cấp, phân quyền trong các ngành, lĩnh vực kinh tế – xã hội khác.
Ba là, nội dung phân cấp quản lý ngân sách phải được thể chế hóa đầy đủ, đồng bộ, thống nhất trong các văn bản pháp luật.
Bốn là, phân cấp quản lý ngân sách phải cân đối, đồng bộ giữa nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền.
Năm là, phân cấp quản lý ngân sách phải công khai, minh bạch, thực hiện trách nhiệm giải trình, bảo đảm sự giám sát có hiệu quả của người dân và xã hội đối với các hoạt động quản lý ngân sách của chính quyền địa phương.
Sáu là, chính quyền địa phương phải có đủ năng lực và trách nhiệm thực hiện một cách tích cực, chủ động, có hiệu quả các nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp trong quản lý ngân sách. Chính quyền trung ương thực hiện đúng vai trò kiểm tra, giám sát việc tuân thủ pháp luật của chính quyền địa phương trong thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp trong quản lý ngân sách.
Bảo đảm đầy đủ các yêu cầu trên trong phân cấp quản lý ngân sách giữa trung ương và địa phương mới có thể thực hiện được chủ trương “địa phương quyết, địa phương làm, địa phương chịu trách nhiệm” trên thực tế và có hiệu quả trong các hoạt động của quản trị địa phương.
- 2. Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách giữa trung ương và địa phương
Gắn liền với quá trình chuyển đổi cơ chế từ kế hoạch hóa tập trung bao cấp sang cơ chế thị trường định hướng XHCN và cải cách nền hành chính nhà nước trong ba thập kỷ qua, việc đổi mới và tăng cường phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương trong các lĩnh vực kinh tế – xã hội ngày càng được coi trọng nhằm tăng cường quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong quản lý kinh tế – xã hội.
Thể chế phân cấp quản lý ngân sách ngày càng có những đổi mới theo hướng tăng thêm quyền chủ động của chính quyền địa phương, chẳng hạn, so với Luật Ngân sách năm 2015, Luật Ngân sách năm 2025 có một số thay đổi nhất định theo hướng tăng cường phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho chính quyền địa phương, như: (1) Giao cho HĐND cấp tỉnh được quyền quyết định phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách cấp tỉnh và ngân sách cấp xã; đồng thời, trao quyền cho HĐND cấp tỉnh được ban hành một số loại phí, lệ phí, tạo điều kiện cho chính quyền địa phương linh hoạt hơn trong huy động nguồn lực. (2) Mở rộng hơn các nguồn thu ngân sách của địa phương, như: bổ sung khoản thu từ khai thác, sử dụng tài sản công. (3) Ổn định cơ chế phân chia nguồn thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, bao gồm khoản thu và tỷ lệ phân chia nguồn thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương theo chu kỳ ổn định 5 năm, góp phần bảo đảm tính bền vững trong quản lý tài chính công, khắc phục tình trạng thiếu ổn định…
Những đổi mới trong phân cấp quản lý ngân sách theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2025 sẽ tạo thuận lợi cho chính quyền địa phương trong việc quyết định các biện pháp quản lý các nguồn thu và nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương một cách chủ động hơn, có hiệu quả hơn. Tuy nhiên, để thực hiện được trên thực tế chủ trương “địa phương quyết, địa phương làm địa phương chịu trách nhiệm”, cơ chế phân cấp quản lý ngân sách hiện hành đang còn một số hạn chế nhất định, cụ thể: phân cấp nguồn thu của ngân sách địa phương có phần còn hạn chế, chưa bảo đảm cho địa phương có đủ nguồn lực tài chính – ngân sách để thực hiện có kết quả các nhiệm vụ quyền hạn được phân cấp, phân quyền trong các lĩnh vực kinh tế – xã hội của địa phương.
Sau khi sắp xếp lại các đơn vị hành chính cấp tỉnh (hiện nay là 34 tỉnh, thành phố), số lượng các tỉnh, thành phố tự chủ được ngân sách có thể chiếm tỷ lệ cao hơn nhưng phần lớn các địa phương vẫn chưa tự chủ được ngân sách, phải có sự hỗ trợ từ ngân sách Trung ương, nên khó có thể bảo đảm được quyền tự chủ, tự quyết, tự chịu trách nhiệm của các chính quyền địa phương trong thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội và nâng cao hiệu quả quản trị địa phương.
Thực tế là nhiều địa phương chưa tự chủ được ngân sách không hoàn toàn là các địa phương “nghèo” về tài nguyên, khoảng sản, về số lượng, chất lượng nguồn nhân lực và các điều kiện tiềm năng khác mà vấn đề đặt ra ở đây là việc quy định của pháp luật về các nguồn thu ngân sách của địa phương (kể cả phần thu địa phương được hưởng 100% và phần thu điều tiết theo tỷ lệ % giữa Trung ương và địa phương) có phần chưa phù hợp, trong đó phần thu dành cho ngân sách địa phương còn ít và còn mang tính cào bằng, chưa phù hợp với đặc điểm, điều kiện, tiềm năng cụ thể của từng địa phương. Do việc phân chia nguồn thu ngân sách mang tính cào bằng giữa các địa phương như hiện nay nên ngày càng có nhiều địa phương đòi hỏi phải có chính sách, cơ chế đặc thù để phù hợp với điều kiện, đặc điểm riêng của mỗi địa phương, mỗi nhóm địa phương.
Chính quyền địa phương hiện không có quyền điều chỉnh thuế, phí do trung ương ban hành cũng như không được ban hành một vài loại thuế riêng, phù hợp với đặc thù địa phương. Đồng thời, các nguồn thu chủ lực, như: thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế giá trị gia tăng, thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế xuất – nhập khẩu…đều nộp về ngân sách trung ương. Điều này khiến các địa phương, nhất là các thành phố lớn, mặc dù là nơi phát sinh phần lớn các khoản thu này nhưng vẫn không có đủ công cụ tài khóa để điều tiết, khuyến khích hay định hướng phát triển một cách chủ động, kịp thời, có hiệu quả.
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước chưa đồng bộ, ăn khớp với phân cấp, phân quyền trong một số ngành, lĩnh vực kinh tế – xã hội đã gây khó khăn nhất định cho việc triển khai thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội của các địa phương. Chẳng hạn, phân cấp ngân sách nhà nước chưa đồng bộ với phân cấp quy hoạch đầu tư công dẫn đến những khó khăn trong việc chủ động giải quyết nguồn vốn thực hiện các dự án theo quy hoạch địa phương, dẫn đến tình trạng phân mảnh trong quản lý, chậm tiến độ giải ngân, làm cho việc phân bổ vốn chi tiết theo nhiệm vụ, dự án đôi khi không phù hợp với quy hoạch tổng thể, cũng như gây khó khăn cho việc đối chiếu dữ liệu giữa các cấp. Tương tự như vậy, phân cấp ngân sách hiện hành cũng có những lệch pha nhất định với phân cấp, phân quyền trong một số lĩnh vực sự nghiệp, dịch vụ công, như: y tế, giáo dục, đào tạo… làm cho chính quyền địa phương khó chủ động trong quản lý tài chính, cơ sở vật chất và nhân lực, gây vướng mắc đáng kể trong triển khai, vận hành một cách kịp thời, có hiệu quả các hoạt động này trong điều kiện tổ chức chính quyền địa phương hai cấp hiện nay.
Cơ chế phân bổ ngân sách còn phụ thuộc nhiều vào trung ương và chịu kiểm soát quá chặt chặt chẽ của trung ương, làm cho các địa phương gặp khó khăn, thiếu linh hoạt, nhanh nhạy trong việc đáp ứng các nhu cầu phát sinh, các tình huống cấp bách. Chẳng hạn, hiện có nhiều dự án hạ tầng trọng điểm (mở rộng hệ thống giao thông đô thị, đầu tư vào y tế, giáo dục, phát triển nhà ở xã hội…) hoặc trong các tình huống đột xuất, cần nguồn lực tài chính lớn, kịp thời nhưng phải chờ thủ tục phê duyệt kéo dài, ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý và phát triển địa phương.
Thẩm quyền của chính quyền địa phương trong việc quyết định chính sách, chế độ chi ngân sách còn hạn chế nhất định, còn bị ràng buộc khá nhiều vào các quy định cụ thể, chi tiết của trung ương (Chính phủ, Bộ Tài chính), chưa phù hợp với điều kiện đặc điểm cụ thể của mỗi địa phương, mỗi khu vực.
Việc tổ chức hệ thống thu ngân sách tập trung do Cục Thuế (thuộc Bộ Tài chính) đảm nhiệm với mô hình tổ chức theo ngành dọc, có nhiệm vụ thu cả các nguồn thu của ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, là có phần chưa hoàn toàn hợp lý. Theo quy định Điều 11 Văn bản hợp nhất 03/VBHN-VPQH ngày 28/4/2016 hợp nhất Luật quản lý thuế do Văn phòng Quốc hội ban hành, chính quyền địa phương có trách nhiệm “phối hợp với cơ quan quản lý thuế lập dự toán thu ngân sách nhà nước và tổ chức thực hiện nhiệm vụ thu ngân sách nhà nước trên địa bàn” Theo đó, chính quyền địa phương không có quyền chủ trì việc thực hiện thu các khoản thu của ngân sách địa phương mà phải chờ vào kết quả thực hiện của cơ quan thuế trung ương là có phần thụ động. Như vậy, mô hình tổ chức cơ quan thuế tập trung vào trung ương như hiện nay không phát huy được vai trò, trách nhiệm, tính tích cực, chủ động của chính quyền địa phương trong việc tổ chức thu ngân sách địa phương. Vấn đề đặt ra ở đây là cần xem lại mô hình tổ chức cơ quan thuế như thế nào để có thể phát huy được vai trò trách nhiệm, quyền quyết định của chính quyền địa phương trong tổ chức thu ngân sách địa phương.
3. Một số giải pháp
Thứ nhất, điều chỉnh lại cơ cấu nguồn thu ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Cần sớm có điều chỉnh cơ cấu nguồn thu ngân sách; trong đó, tập trung theo hướng tăng thêm nguồn thu của ngân sách địa phương nhằm bảo đảm cho địa phương có đủ nguồn lực tài chính – ngân sách cần thiết để thực hiện có kết quả các nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp, phân quyền trong các lĩnh vực kinh tế – xã hội.
Luật Ngân sách nhà nước năm 2025 đã quy định cụ thể các nguồn thu ngân sách trung ương và ngân sách địa phương theo ba nhóm: (1) Các khoản thu ngân sách trung ương hướng 100%; (2) Các khoản thu phân chia và tỷ lệ phần trăm (%) giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; (3) Các khoản thu ngân sách địa phương hưởng 100%. Để tăng thêm nguồn thu ngân sách cho địa phương có đủ nguồn lực tài chính – ngân sách để phát triển kinh tế – xã hội một cách chủ động, cần xem xét điều chỉnh lại cơ cấu và tỷ lệ các nguồn thu theo hướng: bổ sung thêm một số khoản thu cho địa phương hưởng 100% (trong nhóm 1 và tăng tỷ lệ % cho ngân sách địa phương đối với một số khoản thu thuộc nhóm 2, sao cho bảo đảm được khoảng trên 70% số tỉnh, thành phố có thể tự chủ được ngân sách, không phải nhận hỗ trợ từ ngân sách trung ương.
Phân loại (hoặc nhóm) đơn vị hành chính cấp tỉnh theo ba mức độ “giàu”, “trung bình”, “nghèo” (dựa trên một số tiêu chí như: GRDP bình quân đầu người, thu nhập bình quân đầu người, mức độ tự chủ ngân sách…); từ đó quy định cụ thể tỷ lệ phân chia từng khoản thu giữa trung ương và địa phương theo từng nhóm địa phương, phù hợp với đặc điểm, điều kiện cụ thể của mỗi nhóm địa phương này. Mặt khác, nên ổn định trong một thời gian dài hơn (hiện là 5 năm), chỉ thay đổi, bổ sung khi có những biến động rất lớn về kinh tế, xã hội của đất nước và của địa phương.
Phân cấp cho HĐND cấp tỉnh được ban hành một số loại thuế, phí ngoài danh mục thuế, phí của Nhà nước và điều chỉnh một số loại thuế, phí, phù hợp với điều kiện cụ thể của địa phương, không trái với quy định của pháp luật, phù hợp với khả năng, điều kiện thực tiễn và được sự đồng tình, ủng hộ của người dân nhằm góp phần tăng thêm nguồn thu ngân sách, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội của địa phương.
Thứ hai, tăng cường phân cấp cho địa phương (HĐND cấp tỉnh) thẩm quyền quyết định chính sách, chế độ chi ngân sách. Tăng thẩm quyền quyết định chế độ chi ngân sách cho HĐND cấp tỉnh phù hợp với yêu cầu quản lý kinh tế – xã hội trên địa bàn và khả năng cân đối ngân sách của địa phương nhằm khắc phục những gò bó, cứng chắc, bất hợp lý trong một số định mức, tiêu chuẩn chi ngân sách do trung ương quy định đã lạc hậu, không phù hợp với bối cảnh, với đặc điểm, điều kiện cụ thể của mỗi địa phương, cản trở sự phát triển kinh tế – xã hội và đời sống của cán bộ, công chức, viên chức và Nhân dân. Theo đó, chỉ nên quy định một số chính sách, chế độ chi ngân sách có điều kiện áp dụng chung cho các địa phương hoặc quy định mức khung để địa phương chủ động quyết định mức cụ thể, phù hợp với điều kiện, đặc điểm của mỗi địa phương.
Thứ ba, đổi mới cơ chế phân bổ ngân sách và cơ chế kiểm soát của trung ương theo hướng tăng cường quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong phân bổ ngân sách địa phương nhằm bảo đảm sự linh hoạt, phản ứng kịp thời với những thay đổi đột xuất, cấp bách, những thách thức phi truyền thống của thị trường và xã hội.
Thứ tư, đổi mới mô hình tổ chức hệ thống thuế quốc gia theo hướng phân biệt rành mạch hai cơ quan thuế: cơ quan thuế trung ương và cơ quan thuế địa phương.
Cơ quan thuế trung ương thực hiện nhiệm vụ thu các khoản thu ngân sách trung ương hưởng 100% và các khoản thu phân chia và tỷ lệ phần trăm (%) giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương.
Về tổ chức, cơ quan thuế trung ương trực thuộc Bộ Tài chính (Cục Thuế Trung ương). Cơ quan thuế trung ương được tổ chức theo ngành dọc, đặt các chi nhánh thuế (gọi là Chi Cục thuế) theo khu vực lãnh thổ, không nhất thiết theo đơn vị hành chính cấp tỉnh. Để tinh gọn hơn tổ chức bộ máy của Bộ Tài chính, nên nghiên cứu hợp nhất Cục Thuế và Cục Hải quan, (gọi chung là Cục Thuế Trung ương), vì đều thực hiện chức năng quản lý thuế, cả thuế nội địa và thuế xuất nhập khẩu. Việc hợp nhất hai cơ quan này sẽ góp phần giảm đáng kể cơ cấu bộ máy và biên chế nhân lực, nhất là các đơn vị và nhân lực làm công tác quản lý nội bộ (tổ chức – cán bộ, kế hoạch – tài chính, hành chính – quản trị…).
Cơ quan thuế địa phương thực hiện nhiệm vụ thu các khoản thu địa phương hưởng 100%. Về tổ chức, cơ quan thuế địa phương là đơn vị trực thuộc Sở Tài chính, gọi là Phòng Thuế vụ địa phương có bộ máy, biên chế nhân lực tinh, gọn, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ. Cơ quan thuế địa phương không thuộc cơ cấu tổ chức của Cục Thuế Trung ương mà là cơ cấu tổ chức của Sở Tài chính tỉnh, thành phố, chỉ chịu sự hưởng dẫn và kiểm tra về mặt nghiệp vụ của Cục Thuế Trung ương.
Việc đổi mới mô hình tổ chức theo hai cơ quan thuế độc lập giữa trung ương và địa phương có ưu điểm: (1) Phân biệt rành mạch thẩm quyền và trách nhiệm của chính phủ và chính quyền địa phương trong việc quản lý hệ thống thu ngân sách nhà nước, phù hợp với chức năng, thẩm quyền của mỗi cấp. (2) Nâng cao trách nhiệm trực tiếp của chính quyền địa phương đối với việc tổ chức thu ngân sách địa phương, tạo điều kiện cho việc huy động các nguồn lực để tăng thu ngân sách địa phương, phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh cụ thể của từng địa phương. (3) Tạo thuận lợi cho Chính phủ và chính quyền địa phương nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý các hoạt động thu ngân sách…
Việc áp dụng mô hình tổ chức hai cơ quan thuế độc lập không làm tăng thêm bộ máy và biên chế nhân lực của ngành Thuế nói chung, vì không làm tăng thêm khối lượng công việc, nhiệm vụ của ngành thuế hiện nay mà chỉ là chia cùng một khối lượng nhiệm vụ thu ngân sách cho hai tổ chức khác nhau, là phân chia nhiệm vụ, bộ máy và biên chế của Cục Thuế hiện nay ra thành hai đầu mối quản lý. Mặt khác, nếu có phương án tổ chức khoa học, hợp lý thì có thể còn tạo thuận lợi cho việc sắp xếp, tinh gọn hơn cơ cấu bộ máy và biên chế nhân lực, cũng như nâng cao được năng lực, trách nhiệm của đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức của cả hai cơ quan thuế này.
Tài liệu tham khảo:
1. Quốc hội (2015). Luật Ngân sách nhà nước năm 2015.
2. Quốc hội (2025). Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2025.
3. Quốc hội (2016). Văn bản hợp nhất 03/VBHN-VPQH ngày 28/4/2016 hợp nhất Luật Quản lý thuế do Văn phòng Quốc hội ban hành.
4. Chính phủ (2022). Nghị quyết số 04/2022/NQ-CP ngày 10/01/2022 về đẩy mạnh phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước.
5. Học viện Hành chính và Quản trị công (2025). Đề tài khoa học cấp Bộ: Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước giữa trung ương và thành phố trực thuộc trung ương – Nghiên cứu trường hợp TP. Hồ Chí Minh. TS. Mai Đình Lâm làm chủ nhiệm, năm 2025.
6. Đổi mới phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tại Việt Nam: Thực trạng và khuyến nghị. http://baokiemtoan.vn/doi-moi-phan-cap-quan-ly-ngan-sach-nha-nuoc-tai-viet-nam-thuc-trang-va-khuyen-nghi-26484.html.
7. Nguyễn Thanh Nhã (2024). Phân cấp quản lý thu, chi ngân sách nhà nước. Tạp chí Quản lý nhà nước, Số 346 (2024). https://doi.org/10.59394/qlnn.346.2024.1002
