Enhancing the effectiveness of state land management associated with sustainable livelihood development for coastal fishers: evidence from Binh Chau Commune, Ho Chi Minh City
Lê Minh Thuận
Văn phòng Đảng ủy xã Bình Châu
(Quanlynhanuoc.vn) – Quản lý nhà nước về đất đai tại các địa bàn ven biển có tài nguyên rừng đặc dụng đan xen luôn là bài toán phức tạp do xung đột giữa mục tiêu bảo tồn sinh thái và nhu cầu an sinh xã hội. Từ thực tiễn xã Bình Châu, TP. Hồ Chí Minh: bài viết phân tích những “điểm nghẽn” lịch sử trong công tác quản lý đất đai, áp lực dịch chuyển cơ cấu nghề cá và sự thiếu đồng bộ của hạ tầng kỹ thuật. Trên cơ sở đó, đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực quản lý của chính quyền cơ sở, thực hiện chính sách chuyển đổi sinh kế bền vững và đa dạng hóa nguồn lực đầu tư trong giai đoạn mới.
Từ khóa: Quản lý nhà nước; đất đai; sinh kế bền vững; cư dân ven biển; Bình Châu.
Abstract: State management of land in coastal areas intertwined with special-use forest resources has always been a complex issue due to conflicts between ecological conservation objectives and social welfare demands. Drawing from the practical context of Binh Chau Commune, Ho Chi Minh City, this article analyzes historical bottlenecks in land administration, the pressure of restructuring the fisheries sector, and the lack of synchronization in technical infrastructure. On that basis, the author proposes a set of solutions to enhance the effectiveness of grassroots government management, implement sustainable livelihood transition policies, and diversify investment resources in the new development period.
Keywords: State management; land administration; sustainable livelihoods; coastal residents; Binh Chau Commune, Ho Chi Minh City.
1. Đặt vấn đề
Trong chiến lược phát triển kinh tế – xã hội của Việt Nam hiện nay, phát triển bền vững kinh tế biển gắn với bảo tồn thiên nhiên và thích ứng với biến đổi khí hậu là một trong những định hướng lớn được Đảng và Nhà nước đặc biệt quan tâm. Nghị quyết số 36-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương (khóa XII) về Chiến lược phát triển bền vững kinh tế biển Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045 đã xác định rõ yêu cầu phát triển kinh tế biển phải đi đôi với bảo vệ hệ sinh thái biển, nâng cao đời sống nhân dân vùng ven biển và tăng cường năng lực thích ứng với biến đổi khí hậu. Trong bối cảnh đó, vai trò quản lý nhà nước của chính quyền cấp cơ sở tại các địa bàn ven biển có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, quyết định hiệu quả trong việc tổ chức thực hiện các chủ trương, chính sách trong thực tiễn.
Xã Bình Châu nằm ở phía đông bắc TP. Hồ Chí Minh có diện tích tự nhiên hơn 8.514 ha với đặc trưng đan xen giữa rừng đặc dụng, biển, khu dân cư và không gian phát triển du lịch. Địa phương có vị trí quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tế biển và bảo tồn sinh thái của Thành phố thông qua Khu Bảo tồn thiên nhiên Bình Châu – Phước Bửu. Với lợi thế về cảnh quan tự nhiên, hệ sinh thái rừng – biển và tài nguyên du lịch, Bình Châu được định hướng phát triển trở thành đô thị du lịch sinh thái ven biển trong tương lai.
Tuy nhiên, tương tự nhiều địa phương ven biển đang trong quá trình đô thị hóa và chuyển dịch cơ cấu kinh tế, Bình Châu cũng đang phải đối mặt với nhiều áp lực trong công tác quản lý nhà nước về đất đai và trong việc tổ chức sinh kế cho người dân. Những tồn tại lịch sử về sử dụng đất trong khu vực rừng đặc dụng, tình trạng dân cư sinh sống đan xen trong vùng bảo tồn, áp lực chuyển đổi nghề cá do yêu cầu chống khai thác IUU và sự thiếu đồng bộ của hạ tầng kỹ thuật đang tạo ra nhiều khó khăn cho công tác điều hành của chính quyền cơ sở.
Trong điều kiện nguồn lực đất đai ven biển ngày càng chịu tác động mạnh từ quá trình đô thị hóa, phát triển du lịch và biến đổi khí hậu, quản lý đất đai không còn chỉ là hoạt động quản lý hành chính đơn thuần mà đã trở thành nội dung quản trị phát triển tổng hợp. Hiệu lực quản lý nhà nước cần được thể hiện thông qua khả năng kiểm soát quy hoạch, ổn định dân cư, bảo đảm quyền lợi hợp pháp của người dân, tổ chức lại không gian sinh kế và duy trì phát triển bền vững.
Đối với cộng đồng ngư dân ven biển, sinh kế không chỉ là nguồn thu nhập mà còn gắn với tập quán lao động, văn hóa cộng đồng và sự ổn định xã hội tại địa phương. Vì vậy, nếu thiếu chính sách phù hợp, quá trình chuyển đổi sinh kế rất dễ dẫn đến nguy cơ thất nghiệp, tái nghèo hoặc phát sinh các hành vi vi phạm pháp luật trong quá trình khai thác tài nguyên. Đây là thách thức lớn đặt ra đối với chính quyền cơ sở trong bối cảnh phải thực hiện đồng thời nhiều mục tiêu về bảo tồn thiên nhiên, phát triển kinh tế và ổn định xã hội.
Thực tiễn nhiều địa phương ven biển cho thấy nếu không xử lý đồng bộ các vấn đề đất đai có nguồn gốc lịch sử, đầu tư hạ tầng và chuyển đổi sinh kế thì rất dễ phát sinh các hệ lụy như lấn chiếm đất công, vi phạm trật tự xây dựng, khai thác tài nguyên trái phép, gia tăng khiếu kiện và suy giảm hiệu lực quản lý nhà nước. Do đó, yêu cầu đặt ra hiện nay là xây dựng mô hình quản trị địa phương theo hướng phát triển bền vững, lấy người dân làm trung tâm, kết hợp hài hòa giữa mục tiêu bảo tồn và phát triển.
2. Thực trạng quản lý nhà nước về đất đai và những nút thắt sinh kế tại địa phương
2.1. Xung đột giữa yêu cầu bảo tồn rừng đặc dụng với quyền lợi dân cư do yếu tố lịch sử để lại
Khu Bảo tồn thiên nhiên Bình Châu – Phước Bửu nằm trên địa bàn xã Bình Châu, với diện tích khoảng 4.767 ha. Do quá trình hình thành và quản lý kéo dài qua nhiều thời kỳ, hiện nay trong lõi và vùng đệm rừng đặc dụng vẫn còn khoảng 486 hộ dân sinh sống, sản xuất và canh tác lâm nghiệp để mưu sinh. Hoạt động sản xuất chủ yếu là trồng tràm, keo lai và các loại cây ngắn ngày.
Sự tồn tại đan xen giữa không gian bảo tồn và khu dân cư làm phát sinh nhiều xung đột trong công tác quản lý nhà nước. Một mặt, pháp luật về lâm nghiệp yêu cầu bảo vệ nghiêm ngặt diện tích rừng đặc dụng; mặt khác, nhiều hộ dân đã sinh sống ổn định từ lâu đời nhưng chưa được giải quyết đầy đủ về quyền lợi đất đai và an sinh xã hội.
Tiến độ triển khai các dự án thuộc Đề án di dời dân cư ra khỏi rừng đặc dụng còn chậm, đặc biệt trong công tác bồi thường, hỗ trợ tái định cư và tạo sinh kế mới. Trong khi đó, nhu cầu ổn định đời sống của người dân ngày càng lớn, dẫn đến phát sinh nhiều đơn thư khiếu nại liên quan đến đất đai, việc khai thác cây trồng trên đất rừng và các tranh chấp về quyền sử dụng đất.
Thực trạng này tạo áp lực đáng kể đối với chính quyền địa phương trong công tác quản lý trật tự, bảo vệ tài nguyên rừng và duy trì an ninh xã hội. Đồng thời, đây cũng là nguyên nhân dẫn đến nguy cơ phát sinh các hành vi lấn chiếm đất rừng, xây dựng trái phép hoặc khai thác tài nguyên không đúng quy định.
2.2. Áp lực chuyển đổi nghề cá trước yêu cầu phát triển bền vững
Bình Châu là địa phương có truyền thống khai thác hải sản lâu đời, trong đó lao động nghề cá chiếm tỷ trọng lớn trong cơ cấu lao động của địa phương. Tuy nhiên, trước yêu cầu chống khai thác hải sản bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định (IUU), địa phương phải từng bước tổ chức lại hoạt động khai thác thủy sản theo hướng bền vững, giảm dần khai thác ven bờ và bảo vệ nguồn lợi thủy sản. Ngoài ra, quá trình này gặp nhiều khó khăn do đặc thù sản xuất nhỏ lẻ của ngư dân địa phương. Một bộ phận lớn tàu cá dưới 12 m chưa đăng ký hoặc hoạt động bằng các phương thức khai thác thuộc diện hạn chế hoặc bị cấm khai thác. Trong khi đó, chính sách hỗ trợ chuyển đổi nghề hiện hành chưa bao quát hết các nhóm đối tượng đặc thù, khiến nhiều ngư dân thiếu vốn, thiếu kỹ năng và thiếu cơ hội tiếp cận các việc làm mới.
Điều này cho thấy, yêu cầu cấp thiết phải gắn chính sách chuyển đổi nghề với hỗ trợ sinh kế thực chất, phù hợp với điều kiện sản xuất của địa phương.
2.3. Hạ tầng kỹ thuật và không gian công cộng chưa đáp ứng yêu cầu phát triển đô thị ven biển
Theo định hướng quy hoạch chung, Bình Châu phát triển theo mô hình đô thị du lịch – dịch vụ – kinh tế biển gắn với bảo tồn thiên nhiên. Tuy nhiên, hệ thống hạ tầng kỹ thuật hiện nay vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển.
Khả năng kết nối giao thông nội vùng và liên vùng còn hạn chế; nhiều tuyến đường chưa đồng bộ với hệ thống thoát nước. Tình trạng ngập úng cục bộ và ô nhiễm môi trường nước thải tại khu dân cư và khu vực ven biển chưa được xử lý triệt để, ảnh hưởng đến môi trường sống và phát triển du lịch. Bên cạnh đó, sự thiếu hụt các công trình công cộng như công viên biển, bãi tắm công cộng và không gian sinh hoạt cộng đồng khiến hoạt động du lịch còn mang tính nhỏ lẻ, thiếu liên kết và chưa khai thác hiệu quả tiềm năng của tài nguyên ven biển.
Hạ tầng phục vụ nghề cá cũng còn nhiều bất cập, đặc biệt là tình trạng bồi lấp luồng lạch tại cửa biển gây khó khăn cho tàu thuyền ra vào, ảnh hưởng đến hoạt động khai thác thủy sản và năng lực phòng tránh thiên tai của địa phương.
Nếu không được đầu tư đồng bộ, nguy cơ phát sinh tình trạng xây dựng tự phát, sử dụng đất sai mục đích và lấn chiếm không gian ven biển sẽ ngày càng gia tăng, làm suy giảm hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai.
3. Giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về đất đai và phát triển sinh kế bền vững
Thứ nhất, hoàn thiện công tác quy hoạch, xử lý đất đai lịch sử và ổn định dân cư vùng rừng đặc dụng.
Để nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về đất đai, cần ưu tiên hoàn thiện công tác quy hoạch và rà soát toàn diện hiện trạng sử dụng đất tại địa phương. Chính quyền cơ sở cần phối hợp với các cơ quan chức năng tiến hành thống kê, phân loại cụ thể các hộ dân đang sinh sống trong khu vực rừng đặc dụng theo nguồn gốc sử dụng đất và thời điểm hình thành nhằm xây dựng chính sách xử lý phù hợp.
Đối với các trường hợp sử dụng đất có yếu tố lịch sử, cần nghiên cứu áp dụng các giải pháp mang tính nhân văn, bảo đảm sự hài hòa giữa yêu cầu bảo vệ rừng và ổn định đời sống nhân dân. Việc giải quyết dứt điểm các tồn tại lịch sử về đất đai sẽ góp phần hạn chế khiếu kiện, ổn định xã hội và nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước. Song song đó, cần đẩy nhanh tiến độ thực hiện các dự án khu dân cư phục vụ tái định cư và chỉnh trang đô thị. Dự án khu dân cư mới khoảng 18,9 ha có vai trò quan trọng trong việc tạo quỹ đất phục vụ di dời dân cư, mở rộng hạ tầng giao thông và từng bước hình thành không gian đô thị đồng bộ.
Chính quyền địa phương cũng cần tăng cường kiểm tra, giám sát nhằm ngăn chặn tình trạng lấn chiếm đất rừng, xây dựng trái phép và sử dụng đất sai mục đích. Việc xử lý vi phạm phải được thực hiện nghiêm minh, công khai và đúng quy định của pháp luật nhằm nâng cao tính răn đe và củng cố kỷ cương quản lý.
Thứ hai, đổi mới chính sách an sinh và hỗ trợ chuyển đổi sinh kế ngư dân.
Chuyển đổi nghề cho ngư dân cần được thực hiện theo hướng linh hoạt, phù hợp với điều kiện thực tế của địa phương. Thay vì chỉ áp dụng các biện pháp hành chính, cần xây dựng các chính sách hỗ trợ kinh tế và an sinh bền vững.
Đối với các tàu cá nhỏ dưới 12 m hoặc các phương tiện thuộc nhóm nghề cấm khai thác, cần nghiên cứu cơ chế hỗ trợ tài chính một lần để chấm dứt hoạt động khai thác. Chính sách này sẽ tạo nguồn lực ban đầu giúp ngư dân chuyển sang các ngành nghề khác phù hợp hơn. Bên cạnh đó, cần tăng cường liên kết đào tạo nghề gắn với nhu cầu phát triển kinh tế của địa phương. Với lợi thế về rừng, biển và du lịch sinh thái, Bình Châu có tiềm năng lớn để phát triển các mô hình dịch vụ du lịch cộng đồng, thương mại, nuôi trồng thủy sản công nghệ cao và kinh tế xanh.
Địa phương cần tổ chức các chương trình đào tạo kỹ năng nghề, hỗ trợ vay vốn và kết nối doanh nghiệp nhằm tạo điều kiện cho người dân tham gia chuỗi giá trị du lịch – dịch vụ ven biển. Đây là giải pháp quan trọng giúp ổn định sinh kế, giảm áp lực khai thác ven bờ và nâng cao thu nhập cho người dân. Ngoài ra, cần quan tâm đến việc bảo tồn các giá trị văn hóa cộng đồng của ngư dân trong quá trình chuyển đổi sinh kế. Việc phát triển du lịch cộng đồng gắn với văn hóa biển không chỉ tạo thêm việc làm mà còn góp phần giữ gìn bản sắc địa phương.
Thứ ba, quy hoạch không gian ven biển và đầu tư đồng bộ hạ tầng kỹ thuật.
Cần tập trung triển khai các dự án hạ tầng trọng điểm nhằm tạo nền tảng phát triển đô thị ven biển bền vững. Ưu tiên đầu tư các tuyến giao thông trục chính kết hợp hệ thống thoát nước nhằm tăng cường kết nối nội vùng và giảm nguy cơ ngập úng. Đồng thời, triển khai hệ thống thu gom, xử lý nước thải tại khu dân cư và ven biển nhằm cải thiện chất lượng môi trường. Đối với khu vực ven biển, cần thực hiện các dự án chỉnh trang đô thị theo hướng không gian mở, thân thiện với môi trường; xây dựng công viên biển, bãi tắm công cộng và không gian sinh hoạt cộng đồng để phục vụ người dân và phát triển du lịch bền vững. Theo đó, cần triển khai dự án nạo vét, gia cố sông Chùa kết hợp chống ngập và cải thiện cảnh quan sinh thái. Đây là công trình có ý nghĩa quan trọng trong việc nâng cao năng lực thích ứng với biến đổi khí hậu và bảo đảm an toàn cho khu dân cư ven biển.
Trong điều kiện nguồn lực ngân sách còn hạn chế, việc đa dạng hóa nguồn lực đầu tư là yêu cầu tất yếu. Chính quyền địa phương cần chủ động xây dựng danh mục các dự án ưu tiên để thu hút đầu tư theo hình thức hợp tác công – tư (PPP), đặc biệt trong lĩnh vực hạ tầng du lịch, thương mại dịch vụ và không gian công cộng ven biển.
Để mô hình PPP phát huy hiệu quả, cần đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính, công khai quy hoạch và xây dựng môi trường đầu tư minh bạch nhằm tạo niềm tin cho nhà đầu tư, đồng thời bảo đảm sự hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, doanh nghiệp và người dân.
Bên cạnh các giải pháp về hạ tầng và nguồn lực đầu tư, địa phương cần chú trọng đẩy mạnh chuyển đổi số trong công tác quản lý đất đai và quản trị đô thị ven biển. Việc xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai đồng bộ, cập nhật hiện trạng sử dụng đất, tích hợp dữ liệu quy hoạch, dân cư và tài nguyên môi trường sẽ giúp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, hạn chế tình trạng chồng lấn quy hoạch và phát sinh vi phạm trong sử dụng đất. Đồng thời, việc ứng dụng công nghệ số trong quản lý trật tự xây dựng, giám sát tài nguyên rừng và quản lý hoạt động khai thác thủy sản cũng góp phần nâng cao tính minh bạch, tăng cường khả năng phối hợp liên ngành và giảm áp lực cho chính quyền cơ sở trong bối cảnh đô thị ven biển phát triển nhanh hiện nay.
Trong điều kiện nhu cầu đầu tư hạ tầng tại các địa bàn ven biển rất lớn, nguồn lực ngân sách nhà nước còn hạn chế, việc đa dạng hóa các nguồn lực đầu tư trở thành yêu cầu tất yếu. Chính quyền địa phương cần chủ động xây dựng danh mục các dự án trọng điểm có tính lan tỏa cao để thu hút các nhà đầu tư chiến lược tham gia theo hình thức đối tác công – tư (PPP).
Đề xuất một số dự án trọng điểm phát triển đô thị du lịch sinh thái ven biển
của địa phương
| STT | Tên dự án/đề án | Mục tiêu | Quy mô/diện tích | Tính chất | Tổng mức đầu tư dự kiến |
| 1 | Dự án khu dân cư mới khoảng 18,9 ha xã Bình Châu | Bố trí tái định cư, chỉnh trang đô thị, sắp xếp lại dân cư | Khoảng 18,9 ha dân số ~ 5.000 người | Khu dân cư | 250 tỷ đồng |
| 2 | Dự án công viên biển và bãi tắm công cộng xã Bình Châu | Phục vụ cộng đồng và phát triển du lịch | Khoảng 5,9 ha | Hạ tầng du lịch, công cộng | 50 tỷ đồng |
| 3 | Đầu tư các tuyến giao thông trục chính theo quy hoạch đô thị (kết hợp thoát nước) | Chỉnh trang đô thị, hoàn thiện hạ tầng kỹ thuật, bảo đảm thoát nước đô thị | 3 tuyến trục chính | Công trình giao thông | 900 tỷ đồng |
| 4 | Đầu tư hệ thống thu gom, xử lý nước thải khu dân cư và khu ven biển | Hoàn thiện hệ thống hạ tầng kỹ thuật, xử lý nước thải đô thị | Toàn khu dân cư và ven biển | Hạ tầng kỹ thuật | 300 tỷ đồng |
| 5 | Dự án nạo vét, gia cố hai bên dòng sông Chùa kết hợp chống ngập và cải thiện môi trường | Chống ngập úng, cải thiện cảnh quan, môi trường sinh thái | Theo tuyến sông Chùa | Công trình thủy lợi | 1.558 tỷ đồng |
| 6 | Chỉnh trang đô thị khu vực ven biển các ấp Bến Lội, Bình Hòa, Thanh Bình 2 | Hoàn thiện hạ tầng kỹ thuật, chỉnh trang đô thị theo hướng không gian mở, thân thiện môi trường | Khu vực ven biển các ấp | Hạ tầng kỹ thuật | 750 tỷ đồng |
| Tổng cộng | 3.808 tỷ đồng | ||||
4. Kết luận
Nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về đất đai gắn với phát triển sinh kế bền vững cho cư dân ven biển là yêu cầu mang tính chiến lược trong quá trình phát triển kinh tế biển và đô thị sinh thái hiện nay. Thực tiễn tại xã Bình Châu cho thấy, các tồn tại lịch sử trong quy hoạch, phát triển về đất đai, áp lực chuyển đổi nghề cá và yêu cầu phát triển đô thị ven biển chỉ có thể được giải quyết hiệu quả khi chính quyền địa phương chuyển mạnh từ tư duy quản lý hành chính sang tư duy quản trị phát triển.
Quản lý đất đai tại các địa bàn ven biển hiện nay không còn đơn thuần là quản lý tài nguyên mà đã trở thành một quá trình điều phối tổng hợp giữa bảo tồn thiên nhiên, phát triển kinh tế, ổn định xã hội và nâng cao chất lượng sống của người dân. Điều này đòi hỏi chính quyền cơ sở phải nâng cao năng lực quản trị, tăng cường phối hợp liên ngành và lấy quy hoạch làm công cụ dẫn dắt phát triển. Việc triển khai đồng bộ các giải pháp về rà soát đất đai trong lịch sử, ổn định dân cư vùng rừng đặc dụng, hỗ trợ chuyển đổi sinh kế, đầu tư hạ tầng kỹ thuật và huy động nguồn lực xã hội hóa theo mô hình PPP sẽ góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, bảo vệ tài nguyên thiên nhiên và tạo nền tảng cho phát triển kinh tế xanh.
Trong tương lai, việc hình thành các mô hình sinh kế bền vững gắn với du lịch sinh thái cộng đồng, kinh tế biển xanh và đô thị sinh thái ven biển sẽ là cơ sở quan trọng để Bình Châu phát huy hiệu quả tiềm năng rừng – biển, từng bước trở thành đô thị du lịch sinh thái ven biển phát triển bền vững của TP. Hồ Chí Minh trong giai đoạn mới. Những kinh nghiệm từ thực tiễn Bình Châu cũng có thể trở thành cơ sở tham khảo cho nhiều địa phương ven biển khác đang trong quá trình đô thị hóa và chuyển đổi mô hình phát triển hiện nay.
Tài liệu tham khảo:
1. Ban Chấp hành Trung ương Đảng (2018). Nghị quyết số 36-NQ/TW ngày 22/10/2018 về Chiến lược phát triển bền vững kinh tế biển Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045.
2. Quốc hội (2024). Luật Đất đai năm 2024.
3. Quốc hội (2017). Luật Lâm nghiệp năm 2017.
4. Chính phủ (2024). Nghị định quy định chi tiết việc thi hành Luật Đất đai năm 2024.
5. Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (2023). Báo cáo về chống khai thác hải sản bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định (IUU).
6. Thủ tướng Chính phủ (2023). Quyết định số 1629/QĐ-TTg ngày 16/12/2023 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Quy hoạch tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu thời kỳ 2021 – 2030, tầm nhìn đến năm 2050 (trước thời điểm sáp nhập vào TP. Hồ Chí Minh.
7. UBND tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu (2025). Quyết định số 729/QĐ-UBND ngày 17/3/2025 về việc phê duyệt Đồ án Quy hoạch chung đô thị mới Bình Châu đến năm 2045 (nay thuộc TP. Hồ Chí Minh).
8. UBND xã Bình Châu (2025). Báo cáo tình hình phát triển kinh tế – xã hội của địa phương.
