Budget management experiences of different countries and their lessons for Vietnam
ThS. Lương Thị Thu Trang
Thanh tra Chính phủ
Email: trangltt@thanhtra.gov.vn
(Quanlynhanuoc.vn) – Quản lý ngân sách nhà nước đóng vai trò quan trọng đối với mỗi quốc gia, nó giúp huy động và phân bổ nguồn lực tài chính công một cách hiệu quả, bảo đảm duy trì bộ máy nhà nước hoạt động, ổn định kinh tế vĩ mô, kiềm chế lạm phát, thúc đẩy tăng trưởng và thực hiện công bằng xã hội. Bài viết phân tích kinh nghiệm quản lý ngân sách của các quốc gia trên thế giới, như: Canada, Thụy Sĩ, Nhật Bản, Hàn Quốc để rút ra kinh nghiệm trong quản lý ngân sách nhà nước tại Việt Nam trong bối cảnh chuyển đổi chính quyền địa phương hai cấp hiện nay.
Từ khóa: Quản lý ngân sách; kinh nghiệm quốc tế; chính quyền địa phương hai cấp; giá trị tham khảo.
Abstract: State budget management plays a crucial role in every country, as it facilitates the effective mobilization and allocation of public financial resources, ensures the continued operation of the state apparatus, maintains macroeconomic stability, curbs inflation, promotes economic growth, and advances social equity. This article analyzes the budget management experiences of countries such as Canada, Switzerland, Japan, and South Korea to draw lessons for state budget management in Vietnam in the context of the ongoing transition to a two-tier local government structure.
Keywords: Budget management; international experience; two-tier local government; policy implications.
1. Đặt vấn đề
Ngân sách địa phương đóng vai trò then chốt trong việc bảo đảm các nguồn lực tài chính để thực hiện nhiệm vụ chi của chính quyền các cấp. Quản lý ngân sách nhà nước là một trong những nội dung quan trọng trong quản lý tài chính công và là công cụ quan trọng nhất để Nhà nước thực hiện các nhiệm vụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế và xã hội. Tại Việt Nam, quản lý tốt ngân sách nhà nước tại địa phương sẽ góp phần quan trọng giúp địa phương thúc đẩy phát triển kinh tế và ổn định, xã hội. Ngân sách địa phương cấp tỉnh là công cụ tài chính chủ lực để chính quyền địa phương thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội, bảo đảm an sinh và vận hành bộ máy quản lý nhà nước. Quản lý ngân sách cấp tỉnh hiệu quả không chỉ phản ánh năng lực điều hành tài chính công của chính quyền địa phương mà còn thể hiện mức độ tự chủ, minh bạch và trách nhiệm giải trình đối với người dân.
Khi chuyển đổi sang chính quyền địa phương hai cấp, hầu hết các địa phương đều gặp khó khăn trong quản lý ngân sách nhà nước. Để hỗ trợ các địa phương, thời gian qua, Kho bạc Nhà nước các khu vực đã tổ chức nhiều cuộc họp hướng dẫn, trao đổi, giải đáp các khó khăn, vướng mắc liên quan, như: công tác thanh toán, phối hợp thu, chuyển đổi số liệu, hạch toán kế toán phục vụ mô hình mới.
2. Kinh nghiệm quản lý ngân sách nhà nước của một số quốc gia trên thế giới
2.1. Kinh nghiệm của Canada
Canada là quốc gia theo thể chế liên bang, nơi phân cấp ngân sách nhà nước được xem là một trong những mô hình thành công nhất trên thế giới. Hiến pháp Canada quy định rõ ràng quyền hạn về thu và chi giữa chính phủ liên bang và các bang, trong đó các bang được trao quyền thu và quản lý một số sắc thuế lớn, bao gồm: thuế thu nhập cá nhân, thuế bán hàng và thuế tài nguyên. Đây là nền tảng pháp lý quan trọng bảo đảm cho chính quyền bang có nguồn thu độc lập và ổn định, qua đó, thể hiện mức độ tự chủ tài chính rất cao so với nhiều quốc gia khác trong khối OECD.
Cơ chế tự chủ tài chính này giúp các bang có thể chủ động xây dựng chính sách phát triển phù hợp với đặc thù kinh tế – xã hội của mình. Ví dụ, bang Alberta có nền kinh tế dựa nhiều vào khai thác dầu khí, nên nguồn thu từ thuế tài nguyên đóng vai trò chủ đạo trong ngân sách; trong khi bang Ontario và British Columbia lại tận dụng nguồn thu từ thuế thu nhập và thuế bán hàng nhờ vào nền công nghiệp và dịch vụ phát triển mạnh. Việc địa phương được hưởng lợi trực tiếp từ tăng trưởng kinh tế tạo động lực mạnh mẽ cho chính quyền nâng cao năng lực quản trị và nuôi dưỡng nguồn thu.
Bên cạnh quyền tự chủ cao, Canada vẫn duy trì cơ chế điều tiết giữa trung ương và địa phương nhằm bảo đảm công bằng vùng miền. Cơ chế này được thể hiện rõ trong chương trình Equalization – một cơ chế bổ sung ngân sách cho các bang có năng lực thu thấp. Điểm nổi bật của Equalization là cách phân bổ dựa trên công thức định lượng, tính toán chênh lệch giữa năng lực thu bình quân quốc gia và năng lực thu thực tế của từng bang. Các bang có thu ngân sách dưới mức chuẩn sẽ được nhận hỗ trợ để bảo đảm khả năng cung cấp dịch vụ công cơ bản tương đương với các bang giàu có hơn.
Cách tiếp cận này có ý nghĩa quan trọng: nó loại bỏ yếu tố “xin – cho” trong phân bổ ngân sách, thay vào đó dựa trên nguyên tắc công bằng, minh bạch và khách quan. Chính nhờ vậy, chương trình Equalization không chỉ giúp thu hẹp khoảng cách phát triển vùng miền, mà còn tăng cường niềm tin của người dân vào tính công bằng của hệ thống tài chính công. IMF (2014) đánh giá mô hình Canada là minh chứng điển hình cho việc kết hợp thành công giữa tự chủ tài chính cao và cơ chế điều tiết công bằng trong khuôn khổ ngân sách liên bang.
Như vậy, kinh nghiệm Canada cho thấy: để phân cấp ngân sách hiệu quả, cần trao cho địa phương quyền tự chủ thực chất về thuế quan trọng, đồng thời duy trì cơ chế bổ sung minh bạch nhằm cân bằng năng lực phát triển giữa các vùng. Đây là mô hình vừa phát huy tính trách nhiệm của địa phương, vừa bảo đảm sự ổn định và đoàn kết quốc gia.
2.2. Kinh nghiệm của Thụy Sĩ
Thụy Sĩ là quốc gia liên bang điển hình, nơi các bang và chính quyền địa phương có mức độ tự chủ tài chính và ngân sách rất cao. Hiến pháp Thụy Sĩ quy định rõ rằng mỗi bang là một đơn vị có chủ quyền về tài khóa, chỉ trao cho liên bang những thẩm quyền đã được ghi nhận. Trên thực tế, các bang được phép tự quyết định nhiều sắc thuế quan trọng, bao gồm thuế thu nhập cá nhân, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế bất động sản và một số loại phí, lệ phí đặc thù. Cơ chế này trao cho chính quyền bang khả năng trực tiếp thiết kế chính sách thuế phù hợp với điều kiện kinh tế – xã hội của mình.
Điểm đặc biệt trong hệ thống thuế Thụy Sĩ là sự đa dạng và cạnh tranh tài khóa giữa các bang. Các bang có quyền điều chỉnh mức thuế suất thu nhập cá nhân và doanh nghiệp, dẫn đến sự chênh lệch đáng kể về gánh nặng thuế giữa các vùng. Ví dụ, bang Zug nổi tiếng có thuế suất thấp nhằm thu hút doanh nghiệp và người giàu, trong khi các bang đô thị lớn như Geneva hay Zurich duy trì mức thuế cao hơn để đáp ứng nhu cầu chi tiêu công lớn. Cơ chế cạnh tranh này được coi là một công cụ khuyến khích các bang tối ưu hóa chính sách tài chính và nâng cao hiệu quả chi tiêu công (OECD, 2019).
Song song với quyền tự chủ rộng lớn, Thụy Sĩ vẫn duy trì cơ chế bổ sung tài chính liên bang – bang để bảo đảm sự công bằng và gắn kết quốc gia. Cơ chế này được chia làm hai phần: (1) Bổ sung tài chính để cân bằng năng lực thu, nhằm hỗ trợ các bang có nguồn thu thấp; (2) Bổ sung theo yếu tố chi phí, nhằm bù đắp cho các bang có điều kiện địa lý đặc biệt khó khăn, ví dụ vùng núi cao hay dân cư thưa thớt. Công thức phân bổ dựa trên các tiêu chí định lượng khách quan, giảm thiểu tối đa sự can thiệp chính trị.
Điểm mạnh của mô hình Thụy Sĩ là kết hợp chặt chẽ giữa tự chủ và đoàn kết. Một mặt, các bang có toàn quyền khai thác nguồn lực tài chính, được hưởng lợi trực tiếp từ tăng trưởng kinh tế và có trách nhiệm giải trình cao trước cử tri. Mặt khác, cơ chế bổ sung minh bạch giúp bảo đảm rằng mọi bang, dù giàu hay nghèo, đều có khả năng cung cấp dịch vụ công cơ bản với chất lượng tương đối đồng đều. Đây chính là minh chứng cho việc một hệ thống ngân sách phân cấp sâu vẫn có thể duy trì công bằng và ổn định tài khóa quốc gia (IMF, 2014).
Kinh nghiệm Thụy Sĩ cho thấy, để phân cấp ngân sách hiệu quả, cần có ba yếu tố nền tảng: (1) Quyền tự chủ thực chất về thuế của địa phương; (2) Cơ chế cạnh tranh tài khóa lành mạnh khuyến khích đổi mới; (3) Cơ chế bổ sung dựa trên công thức định lượng nhằm duy trì công bằng vùng miền. Đây là mô hình đáng tham khảo cho các quốc gia muốn tăng cường tự chủ ngân sách địa phương nhưng vẫn giữ được sự đoàn kết và phát triển hài hòa trên phạm vi cả nước.
2.3. Kinh nghiệm của Nhật Bản
Nhật Bản là một quốc gia theo thể chế đơn nhất, nhưng từ sau Chiến tranh Thế giới thứ II đã tiến hành cải cách hành chính – tài chính theo hướng phân cấp mạnh mẽ. Hiến pháp và Luật Tài chính địa phương quy định rõ vai trò của chính quyền địa phương (gồm tỉnh, thành phố, thị trấn, làng xã) trong việc cung cấp dịch vụ công và quản lý tài chính công. Nguyên tắc chung là trung ương giữ vai trò điều tiết vĩ mô, còn địa phương được trao quyền tự chủ nhất định trong thu – chi và quản lý ngân sách.
Về cơ chế thu ngân sách, phần lớn các sắc thuế quan trọng như thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế tiêu dùng và thuế thu nhập cá nhân vẫn do trung ương quản lý. Tuy nhiên, địa phương được trao quyền thu một số loại thuế có tính chất ổn định và gắn trực tiếp với cộng đồng dân cư, như thuế cư trú (resident tax), thuế tài sản, thuế xe cơ giới và một số loại thuế môi trường. Điều này giúp địa phương có nguồn thu tương đối bền vững để duy trì dịch vụ công cơ bản. Tuy nhiên, tỷ trọng thu này chưa đủ lớn để bảo đảm hoàn toàn tính tự chủ, khiến nhiều địa phương vẫn phụ thuộc vào cơ chế bổ sung từ trung ương.
Để giải quyết sự mất cân đối này, Nhật Bản áp dụng cơ chế khoản cấp phát thuế phân bổ cho địa phương (Local Allocation Tax Grant – LATG) – một hình thức bổ sung tài chính từ trung ương cho địa phương. LATG chiếm khoảng 15 – 20% tổng thu ngân sách quốc gia và được phân bổ cho địa phương theo công thức định lượng, dựa trên chênh lệch giữa nhu cầu chi tối thiểu (standard fiscal needs) và khả năng thu thực tế (standard fiscal revenues) của từng địa phương. Nhờ LATG, các địa phương có năng lực thu thấp vẫn được bảo đảm nguồn lực để cung cấp dịch vụ công với chất lượng tương đối đồng đều.
Điểm đặc biệt của LATG là tính ổn định và công bằng. Công thức phân bổ được duy trì trong trung hạn, giảm thiểu sự can thiệp hành chính, đồng thời, hướng đến mục tiêu: mọi địa phương đều có khả năng thực hiện dịch vụ công cơ bản ở mức chuẩn quốc gia. Đây là yếu tố giúp Nhật Bản duy trì sự cân bằng giữa các vùng phát triển đô thị (Tokyo, Osaka) và vùng nông thôn, miền núi có thu thấp hơn. Ngoài ra, LATG còn gắn với cơ chế giám sát và trách nhiệm giải trình chặt chẽ, buộc địa phương phải báo cáo việc sử dụng vốn đúng mục đích và minh bạch.
Như vậy, mô hình Nhật Bản cho thấy: trong bối cảnh một quốc gia đơn nhất, việc phân cấp ngân sách có thể được thiết kế theo hướng trung ương kiểm soát các nguồn thu lớn để bảo đảm ổn định vĩ mô, trong khi địa phương được trao quyền quản lý các nguồn thu gắn với đời sống dân cư. Cơ chế bổ sung LATG chính là “trụ cột” để bảo đảm công bằng và ổn định ngân sách liên vùng, đồng thời duy trì niềm tin xã hội vào tính thống nhất của quốc gia. Đây là bài học quan trọng cho các nước đơn nhất như Việt Nam khi thực hiện phân cấp tài khóa.
2.4. Kinh nghiệm của Hàn Quốc
Hàn Quốc là một quốc gia đơn nhất nhưng có hệ thống quản lý tài chính công phân cấp khá mạnh, đặc biệt từ sau cải cách hành chính thập niên 90 thế kỷ XX. Hiến pháp Hàn Quốc và Luật Tài chính địa phương quy định rõ quyền hạn ngân sách của chính quyền địa phương, bao gồm: quyền lập dự toán, chấp hành và quyết toán trong khuôn khổ luật định. Nguyên tắc chung là trung ương giữ vai trò ổn định vĩ mô và phân bổ chính sách quốc gia, trong khi địa phương được trao quyền tự chủ nhất định để đáp ứng nhu cầu dân cư.
Về cơ chế thu ngân sách, chính quyền địa phương Hàn Quốc được trao quyền quản lý một số sắc thuế ổn định như thuế tài sản, thuế phương tiện giao thông, thuế đăng ký bất động sản, cùng với một số khoản phí, lệ phí. Tuy nhiên, các nguồn thu này chỉ đáp ứng được khoảng 50% tổng chi ngân sách địa phương. Các sắc thuế quan trọng như thuế thu nhập và thuế giá trị gia tăng vẫn do trung ương quản lý. Điều này khiến cơ chế bổ sung từ ngân sách trung ương trở thành yếu tố then chốt để bảo đảm cân đối ngân sách địa phương (OECD, 2019).
Để giải quyết sự chênh lệch giữa các vùng, Hàn Quốc áp dụng hệ thống thuế chia sẻ tại địa phương (Local Shared Tax – LST) – một dạng bổ sung cân đối từ trung ương, chiếm khoảng 19,24% tổng thu ngân sách quốc gia (theo tỷ lệ cố định trong luật). Nguồn bổ sung này được phân bổ cho các địa phương có năng lực thu thấp nhằm bảo đảm công bằng trong cung cấp dịch vụ công cơ bản. Công thức phân bổ dựa trên các tiêu chí định lượng như quy mô dân số, năng lực thu ngân sách và nhu cầu chi tiêu tối thiểu.
Bên cạnh LST, Hàn Quốc còn thành lập các quỹ đặc biệt để hỗ trợ địa phương trong những lĩnh vực ưu tiên. Ví dụ, Quỹ Phát triển cân bằng vùng được sử dụng để đầu tư hạ tầng, phát triển kinh tế và cải thiện dịch vụ công tại các tỉnh nghèo. Ngoài ra, một số quỹ chuyên biệt tập trung vào giáo dục, y tế và hiện đại hóa hạ tầng đô thị. Các quỹ này thường gắn liền với chỉ tiêu kết quả đầu ra, buộc chính quyền địa phương phải sử dụng vốn đúng mục tiêu và báo cáo kết quả định kỳ. Hàn Quốc đã bỏ phiếu thông qua dự luật ngân sách vào ngày 10/4/2026. Trong gói bổ sung ngân sách này có gói hỗ trợ bao gồm 4.800 tỉ won (khoảng 90.000 tỉ đồng) dành cho trợ cấp tiền mặt, với mức từ 100.000 (khoảng 1,85 triệu đồng) đến 600.000 won (khoảng 11 triệu đồng) mỗi người, áp dụng cho 70% người có thu nhập thấp hơn (Anh Vũ, 2026)
Ý nghĩa từ kinh nghiệm Hàn Quốc là: trong một quốc gia đơn nhất, có thể tăng cường tính tự chủ ngân sách địa phương bằng cách trao quyền quản lý các nguồn thu ổn định, đồng thời duy trì cơ chế bổ sung minh bạch dựa trên công thức. Việc gắn bổ sung ngân sách với kết quả đầu ra cũng là một giải pháp để nâng cao trách nhiệm giải trình và hiệu quả chi tiêu công. Đây là kinh nghiệm quan trọng đối với Việt Nam khi đang hướng tới mô hình phân cấp ngân sách minh bạch, công bằng và định hướng kết quả.
4. Kinh nghiệm rút ra cho Việt Nam
Thứ nhất, gắn nhiệm vụ chi với quyền hạn và nguồn lực.
Kinh nghiệm của Canada, Thụy Sĩ, Nhật Bản và Hàn Quốc cho thấy, phân cấp ngân sách chỉ thực sự hiệu quả khi chính quyền địa phương được trao quyền thực chất trong việc quản lý nguồn thu gắn liền với nhiệm vụ chi. Việt Nam cần tiếp tục hoàn thiện cơ chế phân cấp theo hướng rõ ràng hơn: cấp nào đảm nhận nhiệm vụ chi thì phải đi kèm nguồn lực tài chính và quyền quyết định phù hợp. Điều này giúp tránh tình trạng “giao nhiệm vụ nhưng không giao quyền”, vốn dễ dẫn tới áp lực cân đối ngân sách và hạn chế tính chủ động của địa phương.
Thứ hai, tăng cường tính tự chủ tài chính, song song với cơ chế bổ sung minh bạch.
Mô hình thành công luôn kết hợp giữa quyền tự chủ cao (Canada, Thụy Sĩ) và cơ chế bổ sung công bằng (Nhật Bản, Hàn Quốc). Đối với Việt Nam, đây là những phương thức mới, để đo lường hiệu quả quản lý ngân sách bằng những kết quả đầu ra, thời gian tới, Việt Nam cần có hệ thống khuôn khổ pháp lý đầy đủ, hạ tầng công nghệ thông tin, đội ngũ cán bộ quản lý với tư duy và trình độ đủ để tiếp cận với phương thức mới. Trong bối cảnh đã quen áp dụng phương thức quản lý ngân sách truyền thống dựa trên yếu tố đầu vào, ngân sách vốn đã có quy mô nhỏ lại phải dàn trải và sử dụng kém hiệu quả.
Trước mắt, cần tăng cường khoán chi và trao quyền tự chủ, chịu trách nhiệm về biên chế, kinh phí và sản phẩm, dịch vụ cho đơn vị sử dụng ngân sách, thực hiện rà soát, đánh giá nghiêm túc kết quả thực hiện; từng bước nghiên cứu việc áp dụng thí điểm phương thức quản lý ngân sách dựa trên kết quả đầu ra ở một số bộ, ngành khi đủ điều kiện.
Việc kết hợp sử dụng tổng hợp các công cụ trên cho phép giải quyết mối quan hệ giữa ngân sách hạn chế với yêu cầu cao về kết quả đầu ra, thể hiện bằng các chương trình, dự án, các kết quả đầu ra phù hợp và nằm trong khuôn khổ trung hạn để tăng cường hiệu quả, hiệu lực trong quản lý chi ngân sách nhà nước.
Thứ ba, chú trọng hiệu quả phân bổ chi tiêu và khung chi tiêu trung hạn.
Kinh nghiệm của Hàn Quốc khẳng định việc lập khung chi tiêu trung hạn (MTEF) và phân bổ ngân sách theo kết quả giúp tăng hiệu quả sử dụng nguồn lực công, tránh tình trạng dàn trải. Việt Nam có thể áp dụng cách tiếp cận này, tập trung vốn cho những lĩnh vực tạo động lực phát triển như công nghiệp chế biến – chế tạo, hạ tầng logistics và phát triển nguồn nhân lực. Điều này sẽ nâng cao hiệu quả đầu tư công và góp phần thúc đẩy tăng trưởng bền vững.
5. Kết luận
Kinh nghiệm quản lý ngân sách từ Canada, Thụy Sĩ, Hàn Quốc và Nhật Bản mang lại những bài học kinh nghiệm tốt cho Việt Nam trong quá trình hoàn thiện thể chế quản lý ngân sách nhà nước khi chuyển đổi chính quyền địa phương hai cấp. Trước hết, Việt Nam cần học hỏi mô hình kỷ luật tài khóa nghiêm ngặt và công khai minh bạch của Canada cùng quy tắc “phanh nợ” tự động của Thụy Sĩ để kiểm soát chặt chẽ trần nợ công, bảo đảm an toàn tài chính quốc gia trước các biến động kinh tế. Bên cạnh đó, việc ứng dụng quản lý ngân sách trung hạn và đánh giá hiệu quả chi tiêu theo đầu ra của Nhật Bản và Hàn Quốc sẽ giúp nâng cao tính dự báo, loại bỏ tình trạng đầu tư dàn trải, lãng phí. Đồng thời, Việt Nam cần mạnh mẽ áp dụng số hóa hệ thống quản lý tài chính và công khai minh bạch quản lý thu chi ngân sách tại các địa phương.
Tài liệu tham khảo:
Bird, R., & Vaillancourt, F. (2006). Perspectives on Fiscal Federalism. Washington, D.C.: World Bank Bộ Tài chính (2009). Dự án TABMIS – Hệ thống Thông tin Quản lý Ngân sách và Kho bạc. Hà Nội.
Bộ Tài chính (2021). Báo cáo quyết toán Ngân sách nhà nước và Ngân sách địa phương. Hà Nội.
Feld, L., & Kirchgässner, G. (2001). The Political Economy of Direct Legislation: Direct Democracy and Local Decision-Making. Economic Policy, 16(33), 329–367.IMF (2014). Government Finance Statistics Manual. Washington, D.C.: International Monetary Fund.
Local Government Information Unit (2024). A Systematic Analysis of Local Government Finance in Japan. London: LGIU.
Ministère de l’Intérieur (2020). Finances Locales en France. Paris: Government of France.
Ministry of Internal Affairs and Communications (2020). Annual Statistical Report on Local Government Finance. Tokyo: MIC.
Ministry of the Interior and Safety (2020). Local Finance of Korea. Seoul: MOIS.
Musgrave, R. A. (1959). The Theory of Public Finance. New York: McGraw-Hill.
Musgrave, R. A., & Musgrave, P. B. (1989). Public Finance in Theory and Practice. New York: McGraw-Hill.
National Assembly Budget Office (2023). Local Finance of Korea – Annual Report. Seoul: NABO.
OECD (2019). Fiscal Decentralisation and Local Government Finance. Paris: OECD Publishing.
OECD (2020). Digital Government Index: 2019 Results. Paris: OECD Publishing.
Quốc hội (2015). Luật Ngân sách nhà nước năm 2015.
Quốc hội (2017). Nghị quyết 54/2017/QH14 ngày 24/11/2017 về cơ chế, chính sách đặc thù phát triển TP. Hồ Chí Minh. Hà Nội.
Republic of Korea (2019). Local Finance Act. Seoul: Government of Korea.
Shah, A. (2007). Local Budgeting. Washington, D.C.: World Bank.
Trung tâm Phát triển và Hội nhập (CDI) (2018–2022). Báo cáo Chỉ số công khai ngân sách địa phương (POBI). Hà Nội.
UNDP (2021). Localizing the SDGs through Fiscal Decentralization. New York: United Nations Development Programme.
World Bank (2018). Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA) Framework. Washington, D.C.: World Bank
