Institutional design for elderly care service governance in megacities amid population ageing: Insights from the 2026 Urban Development Law
Dương Thái Sơn
Xã Hóc Môn, TP. Hồ Chí Minh
Email: Thaison0702@gmail.com
(Quanlynhanuoc.vn) – Già hóa dân số đang chuyển từ vấn đề nhân khẩu học thành thách thức quản trị phát triển, đặc biệt tại các đô thị lớn, nơi già hóa diễn ra đồng thời với đô thị hóa, biến đổi cấu trúc gia đình và gia tăng nhu cầu chăm sóc dài hạn. Bài viết tiếp cận dịch vụ dưỡng lão từ góc độ thể chế và quản trị công, nhận diện sự phân mảnh, khoảng trống và bất tương thích giữa nhu cầu chăm sóc người cao tuổi với cơ chế quy hoạch, tài chính, dữ liệu và cung ứng dịch vụ hiện hành. Trên cơ sở phân tích Luật Phát triển đô thị năm 2026 và các tài liệu của Tổ chức Y tế thế giới, bài viết chỉ ra không gian thể chế mới cho phát triển hệ thống chăm sóc người cao tuổi, trong đó có cơ chế ưu tiên thu hút nhà đầu tư chiến lược đối với các dự án quy mô lớn. Từ đó, bài viết đề xuất chuyển từ quản lý từng cơ sở dưỡng lão sang quản trị hệ sinh thái chăm sóc dài hạn, lấy người cao tuổi làm trung tâm, Nhà nước giữ vai trò kiến tạo, điều phối và bảo đảm công bằng xã hội.
Từ khóa: Già hóa dân số; người cao tuổi; dưỡng lão; chăm sóc dài hạn; quản trị đô thị; khuyết tật thể chế; Luật Phát triển đô thị năm 2026.
Abstract: Population aging is shifting from a demographic issue to a development governance challenge, particularly in large cities, where aging occurs concurrently with urbanization, changes in family structure, and an increasing demand for long-term care. This article examines elder care services from an institutional and public governance perspective, identifying fragmentation, gaps, and incompatibilities between the care needs of older adults and current mechanisms for planning, financing, data management, and service delivery. Based on an analysis of the Urban Development Law of 2026 and documents from the World Health Organization, the article identifies new institutional frameworks for developing the elderly care system, including mechanisms to prioritize attracting strategic investors for large-scale projects. Consequently, the article proposes a shift from managing individual nursing homes to governing a long-term care ecosystem—one that is elderly-centered, with the government playing a role in shaping, coordinating, and ensuring social equity.
Keywords: Population ageing; older persons; elderly care; long-term care; urban governance; institutional deficiencies; Urban Development Law 2026.
1. Đặt vấn đề
Già hóa dân số đang chuyển từ một vấn đề nhân khẩu học thành một phép thử đối với năng lực quản trị nhà nước và mô hình phát triển đô thị trong thế kỷ XXI. Điều đáng quan tâm không chỉ là số lượng người cao tuổi gia tăng mà là sự thay đổi đồng thời về tuổi thọ, tình trạng sức khỏe, khả năng tự chủ, nhu cầu hỗ trợ và cấu trúc các quan hệ chăm sóc. Theo Điều tra dân số và nhà ở giữa kỳ năm 2024, Việt Nam có 14,2 triệu người từ 60 tuổi trở lên, tăng 2,8 triệu người so với năm 2019; chỉ số già hóa đạt 60,2%. Dự báo đến năm 2030, số người từ 60 tuổi trở lên sẽ xấp xỉ 18 triệu người (Tổng cục Thống kê, 2025). Những con số này không chỉ báo hiệu sự thay đổi về cơ cấu dân số, mà còn đặt ra một câu hỏi căn bản đối với quản trị phát triển: Nhà nước và đô thị phải được tổ chức như thế nào để con người có thể sống lâu hơn mà vẫn được sống có phẩm giá, có khả năng tự chủ và được chăm sóc khi khả năng tự chăm sóc suy giảm?
Câu hỏi đó đòi hỏi phải thay đổi căn bản cách tiếp cận về dưỡng lão. Nếu đồng nhất dưỡng lão với “viện dưỡng lão”, chính sách dễ rơi vào logic xây dựng cơ sở vật chất và gia tăng số lượng chỗ ở, trong khi nhu cầu của người cao tuổi rộng hơn rất nhiều. Một người có thể cần chăm sóc ngay tại nhà, hỗ trợ sinh hoạt trong cộng đồng, phục hồi chức năng, chăm sóc y tế, chăm sóc giảm nhẹ hoặc dịch vụ chăm sóc dài hạn chuyên nghiệp. Theo Tổ chức Y tế Thế giới (WHO), chăm sóc dài hạn cần được tổ chức như một chuỗi dịch vụ liên tục, tích hợp giữa chăm sóc y tế, phục hồi chức năng, hỗ trợ sinh hoạt và hỗ trợ xã hội, lấy con người làm trung tâm và bảo đảm phẩm giá của người cao tuổi (WHO, 2024). Vì vậy, bản chất của dưỡng lão không nằm ở một tòa nhà hay một mô hình cơ sở cụ thể mà nằm ở khả năng của toàn bộ hệ thống xã hội trong việc bảo đảm chất lượng sống của con người khi tuổi cao và khả năng tự chủ suy giảm.
Tại các đô thị lớn, vấn đề này càng trở nên phức tạp bởi già hóa diễn ra đồng thời với đô thị hóa, biến đổi cấu trúc gia đình, gia tăng hộ gia đình quy mô nhỏ, di động dân cư và sự thay đổi mô hình lao động. Gia đình từng được xem là “thiết chế chăm sóc mặc định”, nhưng khả năng đảm nhiệm chức năng này không còn vô hạn. Khi con cái phải làm việc toàn thời gian, các thế hệ sống xa nhau và chi phí chăm sóc ngày càng cao, việc chuyển toàn bộ trách nhiệm chăm sóc sang gia đình không còn phù hợp. Ngược lại, nếu Nhà nước chỉ mở rộng các cơ sở công lập, ngân sách cũng khó có thể đáp ứng toàn bộ nhu cầu đang tăng nhanh. Điều đó đặt ra yêu cầu phải thiết kế lại quan hệ giữa Nhà nước, thị trường, gia đình và cộng đồng trong cung ứng dịch vụ dưỡng lão. Dưỡng lão vì thế không chỉ là một chính sách an sinh; đó là một vấn đề của kiến trúc thể chế và quản trị đô thị.
Trong bối cảnh đó, Luật Phát triển đô thị năm 2026, mở ra một không gian thể chế đáng chú ý. Điều 28 trao cho Hội đồng nhân dân Thành phố thẩm quyền quy định cơ chế, chính sách về xã hội, an sinh xã hội, phúc lợi xã hội và phát triển hệ thống cơ sở chăm sóc người cao tuổi. Điều 36 đưa dự án đầu tư cơ sở chăm sóc người cao tuổi có quy mô vốn từ 2.000 tỷ đồng trở lên vào danh mục ưu tiên thu hút nhà đầu tư chiến lược. Điều 39 quy định các chính sách ưu đãi, hỗ trợ đối với cơ sở chăm sóc sức khỏe chất lượng cao cho người cao tuổi và các dự án phát triển sản phẩm, dịch vụ phục vụ nhu cầu của người cao tuổi (Quốc hội, 2026). Đây là những quy định có ý nghĩa không chỉ ở phương diện đầu tư mà còn ở khả năng mở rộng phạm vi nhìn nhận dưỡng lão từ một lĩnh vực an sinh tương đối biệt lập thành một bộ phận của hệ thống phát triển đô thị.
Tuy nhiên, pháp luật mở không đồng nghĩa với thể chế đã hoàn chỉnh. Một đô thị có thể có nhiều cơ sở dưỡng lão nhưng vẫn thiếu một hệ thống chăm sóc dài hạn nếu quy hoạch không tính đến nhu cầu của người cao tuổi, dịch vụ y tế và xã hội không được kết nối, dữ liệu không liên thông, cơ chế tài chính không bảo đảm khả năng chi trả và chất lượng dịch vụ không được kiểm soát thống nhất. Người cao tuổi không trải nghiệm Nhà nước theo từng “ngành”; họ trải nghiệm một đời sống thống nhất trong ngôi nhà, khu dân cư và cộng đồng của mình. Trong khi đó, bộ máy công quyền lại thường được tổ chức theo ngành, ngân sách theo chương trình, dữ liệu theo cơ quan và dịch vụ theo từng nhà cung cấp. Khoảng cách giữa nhu cầu sống tích hợp của người cao tuổi và cấu trúc quản trị phân mảnh chính là biểu hiện cốt lõi của khuyết tật thể chế.
Từ góc nhìn đó, vấn đề nghiên cứu không phải đơn giản là Việt Nam cần xây thêm bao nhiêu cơ sở dưỡng lão, mà là cần kiến tạo một thể chế chăm sóc như thế nào để đáp ứng một xã hội đang già hóa. Luận điểm của bài viết là: mở rộng cung dịch vụ là cần thiết nhưng chưa đủ; điểm nghẽn sâu xa nằm ở cấu trúc thể chế chưa theo kịp sự thay đổi của nhu cầu xã hội. Vì vậy, yêu cầu đặt ra là chuyển từ quản lý từng cơ sở sang quản trị hệ sinh thái chăm sóc dài hạn; từ Nhà nước trực tiếp cung ứng sang Nhà nước kiến tạo, điều phối và bảo đảm công bằng; từ huy động đầu tư đơn thuần sang huy động nguồn lực gắn với giá trị xã hội; và từ đo lường bằng số lượng cơ sở sang đánh giá bằng khả năng tiếp cận, tính liên tục, chất lượng, khả năng chi trả, sự độc lập và phẩm giá của người cao tuổi. Đây chính là cơ sở để nhận diện những khuyết tật thể chế hiện hữu và làm rõ khả năng kiến tạo không gian chính sách mới từ Luật Phát triển đô thị năm 2026.
2. Nhận diện những hạn chế trong quản trị dịch vụ dưỡng lão tại đô thị lớn
Những khó khăn trong phát triển dịch vụ dưỡng lão tại các đô thị lớn không chỉ bắt nguồn từ thiếu cơ sở vật chất, nhân lực hay nguồn lực tài chính mà sâu xa hơn là từ những hạn chế, bất cập trong cách Nhà nước nhận diện nhu cầu, phân bổ trách nhiệm, tổ chức cung ứng và kiểm soát chất lượng dịch vụ. Hạn chế ở đây không nhất thiết đồng nghĩa với một quy định sai mà có thể xuất hiện ngay cả khi từng chính sách riêng lẻ đều có lý do hợp lý nhưng khi đặt cạnh nhau lại không tạo thành một hệ thống thống nhất. Nói cách khác, vấn đề không chỉ là “thiếu cái gì” mà là cơ chế quản trị hiện hành có đủ khả năng kết nối những gì đang có thành một hệ thống chăm sóc lấy con người làm trung tâm hay không.
Thứ nhất là sự không tương thích giữa tính tích hợp của nhu cầu và tính phân mảnh của bộ máy quản lý. Tuổi già không tồn tại như một “ngành” riêng biệt. Một người cao tuổi có thể đồng thời cần khám chữa bệnh, thuốc, phục hồi chức năng, hỗ trợ vận động, dinh dưỡng, chăm sóc cá nhân, hỗ trợ tâm lý, trợ giúp xã hội và duy trì các quan hệ cộng đồng. Nhưng các nhu cầu đó lại thường được phân bổ cho những lĩnh vực quản lý khác nhau. Mỗi cơ quan có thể hoàn thành tốt phần việc được giao, nhưng người cao tuổi vẫn có thể rơi vào “khoảng trống” giữa các phần việc ấy. Đây là nghịch lý quan trọng của quản trị hiện đại: tối ưu hóa từng bộ phận không đồng nghĩa với tối ưu hóa toàn hệ thống. WHO nhấn mạnh rằng, chăm sóc dài hạn cần được tổ chức theo hướng tích hợp giữa y tế và xã hội, từ gia đình, cộng đồng, chăm sóc ban đầu đến bệnh viện và các cơ sở chăm sóc dài hạn (WHO, 2025.). Vì vậy, yêu cầu đặt ra không đơn thuần là phân công rõ hơn mà là phải có một kiến trúc điều phối đủ mạnh, trong đó người cao tuổi không phải tự mình “đi qua các cơ quan” để tìm kiếm sự chăm sóc, mà hệ thống phải có khả năng liên kết dịch vụ xung quanh nhu cầu thực tế của họ.
Thứ hai là sự tách rời giữa chính sách dưỡng lão và chính sách phát triển đô thị. Nếu coi dịch vụ dưỡng lão chỉ là việc xây dựng các cơ sở chăm sóc thì chính sách đã nhìn tuổi già chủ yếu dưới góc độ “đối tượng cần được chăm sóc”, thay vì nhìn người cao tuổi như một chủ thể vẫn tiếp tục sống, di chuyển, tiêu dùng, giao tiếp và đóng góp cho cộng đồng. Một cơ sở chăm sóc dù đạt chuẩn chuyên môn nhưng nằm xa bệnh viện, thiếu giao thông công cộng, thiếu vỉa hè tiếp cận, thiếu không gian xanh, thiếu thiết chế văn hóa hoặc khiến gia đình khó tiếp cận thì hiệu quả xã hội của nó vẫn bị hạn chế. WHO cho rằng, môi trường nơi con người sống có ảnh hưởng trực tiếp đến sức khỏe, khả năng tiếp cận dịch vụ và cơ hội sống khỏe mạnh khi về già; thích ứng với già hóa vì thế phải bao gồm cả nhà ở, giao thông và quy hoạch đô thị (WHO, 2025).
Từ góc độ này, dưỡng lão phải được nhìn nhận như một vấn đề của quy hoạch không gian và tổ chức đời sống đô thị. Nếu chính quyền chỉ tập trung xây dựng những “khu dưỡng lão” biệt lập, xã hội có thể vô tình biến tuổi già thành một quá trình tách khỏi đời sống cộng đồng. Ngược lại, nếu dịch vụ được tổ chức theo mạng lưới, gắn với khu dân cư, y tế cơ sở, bệnh viện, trung tâm cộng đồng, giao thông công cộng, công viên và không gian sinh hoạt xã hội, người cao tuổi có nhiều cơ hội duy trì các mối quan hệ quen thuộc. Vì vậy, “ageing in place” không đơn giản là để người cao tuổi ở nguyên trong căn nhà của mình; đó là khả năng sống tại nơi quen thuộc trong một môi trường có đủ năng lực hỗ trợ để họ không bị cô lập bởi tuổi tác. Đây là sự chuyển đổi quan trọng từ tư duy “nơi chăm sóc người già” sang tư duy “thành phố chăm sóc tuổi già”.
Thứ ba nằm ở cấu trúc tài chính và cách thức định giá dịch vụ dưỡng lão. Dưỡng lão khác với một dự án đầu tư thông thường ở chỗ giá trị của nó được tạo ra trong một khoảng thời gian rất dài, trong khi chi phí vận hành phát sinh liên tục. Chi phí không chỉ bao gồm đất đai, xây dựng và trang thiết bị mà còn bao gồm tiền lương nhân viên chăm sóc, điều dưỡng, phục hồi chức năng, dinh dưỡng, thuốc, công nghệ hỗ trợ, đào tạo, bảo trì và kiểm soát chất lượng. Vì vậy, nếu chính sách tập trung quá nhiều vào huy động vốn để hình thành “hạ tầng cứng” nhưng thiếu cơ chế tài chính cho vận hành, hệ thống có thể rơi vào tình trạng “có cơ sở nhưng thiếu năng lực chăm sóc”. WHO xác định tài chính bền vững, nhân lực được đào tạo phù hợp và bảo đảm chất lượng là những nền tảng của hệ thống chăm sóc dài hạn (WHO, 2024). Vấn đề do đó không chỉ là Nhà nước chi bao nhiêu mà quan trọng hơn là Nhà nước thiết kế dòng tiền cho chăm sóc dài hạn như thế nào, ai phải trả, ai được hỗ trợ và mức hỗ trợ được xác định theo nhu cầu hay theo khả năng tiếp cận.
Thứ tư là khoảng trống dữ liệu và sự yếu kém của năng lực dự báo nhu cầu. Quản trị dưỡng lão không thể chỉ dựa trên con số tổng dân số từ 60 tuổi trở lên. Hai người cùng độ tuổi có thể có nhu cầu chăm sóc hoàn toàn khác nhau: một người vẫn khỏe mạnh, độc lập và có mạng lưới gia đình; người khác có thể sống một mình, suy giảm chức năng, mắc nhiều bệnh mạn tính và cần chăm sóc thường xuyên. Vì vậy, dữ liệu có giá trị quản trị phải trả lời được những câu hỏi sâu hơn: người cao tuổi sống ở đâu, sống với ai, khả năng tự chăm sóc đến đâu, có nhu cầu dịch vụ nào, khả năng chi trả ra sao và mạng lưới hỗ trợ xã hội của họ như thế nào. WHO trong hướng dẫn ICOPE năm 2025 nhấn mạnh việc đánh giá năng lực nội tại, nhu cầu hỗ trợ xã hội và xây dựng kế hoạch chăm sóc cá thể hóa (WHO, 2025). Điều đó cho thấy dữ liệu về người cao tuổi không chỉ là dữ liệu dân số; đó là dữ liệu về mức độ dễ bị tổn thương, năng lực tự chủ và nhu cầu chăm sóc. Nếu thiếu lớp dữ liệu này, chính quyền rất khó dự báo nhu cầu, phân bổ ngân sách và bố trí dịch vụ theo không gian một cách chính xác.
Thứ năm là sự chưa hoàn thiện trong quan hệ giữa Nhà nước, thị trường và gia đình. Dịch vụ dưỡng lão có tính chất đặc biệt: vừa là dịch vụ xã hội thiết yếu, vừa có khả năng hình thành thị trường, đồng thời lại phụ thuộc rất lớn vào nguồn lực gia đình. Nếu Nhà nước trực tiếp cung ứng toàn bộ, hệ thống có thể khó mở rộng khi tốc độ già hóa tăng nhanh; nhưng nếu phó mặc cho thị trường, nhà cung ứng có xu hướng tập trung vào nhóm khách hàng có khả năng thanh toán cao, trong khi người cao tuổi nghèo, sống đơn thân hoặc cần chăm sóc chuyên sâu có nguy cơ bị bỏ lại. Mặt khác, nếu tiếp tục mặc định gia đình là “đơn vị chăm sóc tự nhiên”, Nhà nước có thể vô tình chuyển phần lớn chi phí và gánh nặng chăm sóc sang các thành viên gia đình, đặc biệt là phụ nữ. Như vậy, bài toán thực sự không phải là lựa chọn Nhà nước hay thị trường hay gia đình, mà là thiết kế một hệ sinh thái trách nhiệm trong đó Nhà nước bảo đảm quyền tiếp cận, đặt chuẩn và kiểm soát chất lượng; thị trường và khu vực ngoài nhà nước cung ứng đa dạng dịch vụ; cộng đồng tạo mạng lưới hỗ trợ; còn gia đình được hỗ trợ thay vì bị mặc nhiên coi là nguồn lực chăm sóc vô hạn.
3. Luật Phát triển đô thị năm 2026 và không gian kiến tạo thể chế mới
Nếu những hạn chế trong quản trị dịch vụ dưỡng lão tại các đô thị lớn được nhìn nhận như những “khuyết tật thể chế”, thì Luật Phát triển đô thị năm 2026 đã tạo ra một số cơ sở pháp lý quan trọng để từng bước khắc phục những khuyết tật đó. Điểm đáng chú ý không phải là Luật đã hình thành một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh về dưỡng lão, bởi Luật Phát triển đô thị không phải là luật chuyên ngành về người cao tuổi mà Luật đã đưa một số vấn đề liên quan đến chăm sóc người cao tuổi vào trong cấu trúc chính sách phát triển đô thị, đồng thời trao thêm thẩm quyền cho Thành phố về an sinh xã hội, y tế, đầu tư, huy động nguồn lực và phát triển dịch vụ.
Một là, Luật tạo cơ sở để “chữa” khuyết tật về sự phân mảnh trong trách nhiệm chính sách. Khoản 1 Điều 28 quy định Hội đồng nhân dân Thành phố quy định cơ chế, chính sách xã hội, an sinh xã hội, phúc lợi xã hội theo hướng mở rộng đối tượng, nâng mức thụ hưởng, bảo đảm hệ thống an sinh xã hội toàn diện, hiện đại, bền vững, bao phủ toàn dân; đồng thời quy định việc phát triển hệ thống cơ sở chăm sóc người cao tuổi, cơ sở trợ giúp xã hội trên địa bàn Thành phố. Cũng tại khoản này, điểm c trao cho Hội đồng nhân dân Thành phố thẩm quyền quy định cơ chế, chính sách hỗ trợ hoạt động của hệ thống y tế các cấp; huy động, đặt hàng, giao nhiệm vụ đối với các cơ sở y tế tham gia chăm sóc sức khỏe cộng đồng và các nhiệm vụ y tế công ích khác của Thành phố.
Giá trị thể chế của Điều 28 nằm ở khả năng đặt chăm sóc người cao tuổi và chăm sóc sức khỏe trong cùng một không gian chính sách của chính quyền đô thị. Đây chưa phải là một cơ chế liên thông hoàn chỉnh giữa y tế và chăm sóc dài hạn, nhưng tạo ra cơ sở pháp lý để Thành phố có thể thiết kế những cơ chế phối hợp phù hợp hơn. Như vậy, khuyết tật “mỗi ngành giải quyết một phần nhu cầu” có thêm một điều kiện pháp lý để được khắc phục: Thành phố có thể chủ động hơn trong việc kết nối chính sách an sinh xã hội với hệ thống y tế và các cơ sở chăm sóc người cao tuổi.
Hai là, Luật góp phần “chữa” khuyết tật về sự tách rời giữa chính sách dưỡng lão và quản trị đô thị. Chính việc chăm sóc người cao tuổi được quy định trong một đạo luật về phát triển đô thị đã tạo ra một điểm giao thoa thể chế giữa chính sách xã hội và chính sách phát triển đô thị. Điều này có ý nghĩa về tư duy quản trị: nhu cầu của người cao tuổi không còn chỉ được nhìn nhận như một vấn đề trợ giúp xã hội mà có thể được đặt trong tổng thể các quyết định về tổ chức không gian, đầu tư, hạ tầng, dịch vụ và chất lượng sống đô thị.
Tuy nhiên, cần tránh diễn giải rằng Luật đã trực tiếp quy định một mô hình “quy hoạch đô thị thân thiện với người cao tuổi” hay đã bắt buộc mọi quy hoạch đô thị phải tích hợp dịch vụ dưỡng lão. Luật chưa quy định như vậy. Giá trị của Luật ở đây là mở ra cơ sở pháp lý và chính sách để Thành phố tiếp tục cụ thể hóa vấn đề này trong các chính sách, quy hoạch và chương trình phát triển thuộc thẩm quyền. Chính sự phân biệt giữa “Luật đã quy định” và “Luật tạo không gian để địa phương tiếp tục quy định” là điều cần giữ nghiêm ngặt trong nghiên cứu pháp lý.
Ba là, Luật tạo thêm khả năng “chữa” khuyết tật về nguồn lực tài chính và sự phụ thuộc quá lớn vào cung ứng công. Điểm d khoản 1 Điều 36 quy định trong danh mục ưu tiên thu hút nhà đầu tư chiến lược có “dự án đầu tư cơ sở y tế chuyên sâu có quy mô vốn đầu tư từ 5.000 tỷ đồng trở lên; cơ sở chăm sóc người cao tuổi có quy mô vốn đầu tư từ 2.000 tỷ đồng trở lên”. Đây là quy định có ý nghĩa trực tiếp đối với việc huy động nguồn lực xã hội cho lĩnh vực chăm sóc người cao tuổi.
Cần đặc biệt nhấn mạnh rằng quy định này không đồng nghĩa mọi cơ sở dưỡng lão đều là dự án được xác định là dự án của nhà đầu tư chiến lược. Luật xác định đây là một nhóm trong Danh mục ưu tiên thu hút nhà đầu tư chiến lược và gắn với điều kiện về quy mô vốn cũng như các điều kiện khác đối với nhà đầu tư chiến lược. Vì vậy, giá trị của quy định không nằm ở việc “bao cấp” cho toàn bộ thị trường dưỡng lão, mà ở việc tạo ra một cơ chế thu hút những dự án có quy mô lớn, qua đó bổ sung năng lực cung ứng ngoài khu vực công.
Điều này đồng thời đặt ra một yêu cầu chính sách quan trọng: huy động được vốn chưa đồng nghĩa với giải quyết được bài toán dưỡng lão. Nếu nguồn lực tư nhân chủ yếu chảy vào phân khúc cao cấp, trong khi người cao tuổi thu nhập thấp, người sống một mình hoặc người có nhu cầu chăm sóc chuyên sâu vẫn khó tiếp cận dịch vụ, thì khuyết tật về công bằng xã hội chưa được giải quyết. Vì vậy, không gian đầu tư mà Điều 36 mở ra cần được kết nối với các chính sách bảo đảm khả năng tiếp cận, chất lượng và trách nhiệm xã hội của nhà cung ứng.
Bốn là, Điều 39 mở ra khả năng “chữa” bất cập về cách hiểu quá hẹp đối với dịch vụ dưỡng lão. Khoản 1 Điều 39 quy định các dự án đầu tư trên địa bàn Thành phố được ưu đãi, hỗ trợ, trong đó điểm c bao gồm dự án đầu tư cơ sở khám bệnh, chữa bệnh chất lượng cao, hiện đại; cơ sở chăm sóc sức khỏe chất lượng cao cho người cao tuổi; điểm d bao gồm dự án đầu tư phát triển sản phẩm, dịch vụ phục vụ nhu cầu của người cao tuổi; sử dụng phù hợp với người lao động là người cao tuổi gắn với phát triển đô thị bền vững, an sinh xã hội, chăm sóc sức khỏe.
Quy định này có ý nghĩa đặc biệt bởi nó làm cho khái niệm chính sách về tuổi già trở nên rộng hơn mô hình “cơ sở dưỡng lão”. Đối tượng được pháp luật khuyến khích không chỉ là cơ sở chăm sóc sức khỏe người cao tuổi mà còn bao gồm sản phẩm và dịch vụ phục vụ nhu cầu của người cao tuổi, gắn với phát triển đô thị bền vững, an sinh xã hội và chăm sóc sức khỏe. Từ đó, Thành phố có thêm cơ sở để thúc đẩy một hệ sinh thái dịch vụ đa dạng hơn, thay vì chỉ tập trung vào số lượng cơ sở lưu trú.
Năm là, Luật còn tạo ra không gian thể chế cho sự tham gia của khu vực tư nhân vào cung ứng các sản phẩm, dịch vụ công ích và phúc lợi xã hội. Khoản 1 Điều 35 trao cho Hội đồng nhân dân Thành phố thẩm quyền quy định phạm vi, lĩnh vực, điều kiện, tiêu chí, trình tự, thủ tục, cơ chế quản lý, cơ chế tài chính, ưu đãi, hỗ trợ đầu tư trong việc áp dụng hình thức hợp tác giữa Nhà nước và khu vực kinh tế tư nhân để tham gia quản lý, sử dụng, vận hành, khai thác tài sản phục vụ phát triển kinh tế – xã hội, cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích, phúc lợi xã hội và mục đích công cộng khác. Quy định này phải đi kèm các yêu cầu về hiệu quả, công khai, giám sát, thanh tra, kiểm tra và kiểm toán.
Đây là một cơ sở đáng chú ý để khắc phục khuyết tật trong quan hệ giữa Nhà nước – thị trường – cộng đồng. Nhà nước không nhất thiết phải trực tiếp cung ứng toàn bộ dịch vụ, nhưng cũng không thể đơn giản rút khỏi lĩnh vực này. Vai trò phù hợp hơn là kiến tạo khuôn khổ, đặt tiêu chuẩn, lựa chọn phương thức hợp tác, kiểm soát chất lượng và bảo đảm lợi ích công. Khu vực tư nhân có thể bổ sung vốn, công nghệ, phương thức quản trị và sự đa dạng về dịch vụ; nhưng việc tham gia phải được đặt trong một cơ chế trách nhiệm và giám sát rõ ràng.
Một điểm có ý nghĩa đặc biệt đối với việc khắc phục khuyết tật về năng lực thể chế và khả năng đổi mới chính sách là Điều 31 về thử nghiệm có kiểm soát. Khoản 1 Điều 31 cho phép Hội đồng nhân dân Thành phố quy định tiêu chí, điều kiện, trình tự, thủ tục cho phép thử nghiệm có kiểm soát đối với công nghệ, quy trình, giải pháp, sản phẩm, dịch vụ, mô hình kinh doanh mới và các mô hình khác; đồng thời quy định cơ chế bảo vệ người tham gia thử nghiệm và chính sách hỗ trợ hoạt động thử nghiệm. Khoản 2 cho phép Ủy ban nhân dân Thành phố quyết định cho phép thử nghiệm và trong phạm vi giới hạn của từng dự án, tạm thời không áp dụng một số quy định của pháp luật khi quy định hiện hành chưa đủ cụ thể hoặc không còn phù hợp, với những giới hạn mà Luật đặt ra.
Đối với dịch vụ dưỡng lão, đây có thể trở thành một không gian thể chế đáng chú ý cho những mô hình mới như chăm sóc tại nhà dựa trên công nghệ, nền tảng điều phối dịch vụ chăm sóc, thiết bị hỗ trợ người cao tuổi, mô hình chăm sóc cộng đồng hoặc những phương thức kết hợp y tế – xã hội mà pháp luật hiện hành chưa theo kịp. Tuy nhiên, cần nhấn mạnh rằng Điều 31 không dành riêng cho lĩnh vực dưỡng lão; việc áp dụng cho dưỡng lão là một khả năng chính sách có thể được nghiên cứu, chứ không phải nội dung đã được Luật quy định trực tiếp.
Đối chiếu với những hạn chế đã nhận diện, Luật Phát triển đô thị năm 2026 tạo ra nhiều điểm tựa pháp lý cho quá trình tái cấu trúc quản trị dịch vụ dưỡng lão. Điều 28 mở rộng không gian chính sách của Thành phố về y tế, an sinh, phúc lợi xã hội và phát triển hệ thống cơ sở chăm sóc người cao tuổi; Điều 35 tạo cơ sở cho việc huy động khu vực tư nhân tham gia quản lý, cung ứng các sản phẩm, dịch vụ công ích và phúc lợi xã hội; Điều 36 xác lập cơ chế ưu tiên thu hút nhà đầu tư chiến lược đối với dự án cơ sở chăm sóc người cao tuổi có quy mô vốn từ 2.000 tỷ đồng; Điều 39 mở rộng phạm vi ưu đãi, hỗ trợ đối với cơ sở chăm sóc sức khỏe chất lượng cao và sản phẩm, dịch vụ phục vụ nhu cầu người cao tuổi; trong khi Điều 31 mở ra khả năng thử nghiệm có kiểm soát đối với những mô hình, công nghệ và giải pháp mới.
Tuy nhiên, Luật chưa trực tiếp giải quyết sự phân mảnh của hệ thống chăm sóc dài hạn, chưa thiết lập đầy đủ cơ chế liên thông giữa y tế, an sinh, quy hoạch, dữ liệu và dịch vụ, cũng chưa tự thân bảo đảm khả năng tiếp cận bình đẳng của mọi người cao tuổi. Giá trị căn bản của Luật nằm ở khả năng “mở khóa” thẩm quyền, nguồn lực, đầu tư tư nhân và đổi mới chính sách, qua đó tạo điều kiện để Thành phố tiếp tục kiến tạo hệ thống. Vì vậy, thách thức quyết định không còn là có bao nhiêu cơ chế pháp lý mà là có thể kết nối các cơ chế ấy thành một kiến trúc chính sách thống nhất hay không. Khi Điều 28, 31, 35, 36 và 39 được vận hành trong cùng một định hướng, Thành phố có thể chuyển từ “quản lý các cơ sở dưỡng lão” sang quản trị hệ sinh thái chăm sóc tuổi già. Đây thực chất là quá trình tái thiết năng lực đô thị để thích ứng với toàn bộ vòng đời con người, trong đó một đô thị phát triển không chỉ tạo ra hạ tầng vật chất mà còn phải tạo dựng khả năng để con người được sống lâu hơn, độc lập hơn, được chăm sóc khi cần thiết và tiếp tục thuộc về cộng đồng.
4. Kết luận
Già hóa dân số đang trở thành phép thử đối với năng lực quản trị nhà nước và chất lượng phát triển đô thị. Dưỡng lão không thể giản lược thành việc xây thêm cơ sở chăm sóc, mà phải được nhìn nhận như vấn đề kiến tạo thể chế. Nhu cầu người cao tuổi mang tính tích hợp, trong khi quản trị thường phân chia theo ngành và nguồn lực. Sự lệch pha đó làm cho y tế tách khỏi chăm sóc xã hội, dưỡng lão tách khỏi quy hoạch, đầu tư tách khỏi vận hành và dữ liệu tách khỏi quyết định. Luật Phát triển đô thị năm 2026 mở ra không gian thể chế mới. Tuy nhiên, pháp luật mở không đồng nghĩa hệ thống chăm sóc dài hạn hoàn chỉnh.
Điểm quyết định nằm ở thực thi: chuyển không gian pháp lý thành kiến trúc chính sách; chuyển quản lý cơ sở thành quản trị hệ sinh thái; chuyển thước đo từ số lượng cơ sở sang chất lượng sống và phẩm giá người cao tuổi. Chính sách dưỡng lão không chỉ dành cho người đã già mà là chính sách chuẩn bị cho tương lai xã hội. Mỗi đô thị hôm nay đang kiến tạo tuổi già của những công dân ngày mai. Đô thị hiện đại phải đủ năng lực để người cao tuổi được chăm sóc và hoà đồng với cộng đồng. Đó là thước đo của nền quản trị đô thị lấy con người làm trung tâm.
Tài liệu tham khảo:
Quốc hội (2026). Luật Phát triển đô thị năm 2026.
Tổng cục Thống kê (2025). Thông cáo báo chí kết quả Điều tra dân số và nhà ở giữa kỳ năm 2024. Cổng Thông tin điện tử Tổng cục Thống kê. https://www.nso.gov.vn/du-lieu-va-so-lieu-thong-ke/2025/01/thong-cao-bao-chi-ket-qua-dieu-tra-dan-so-va-nha-o-giua-ky-nam-2024/
World Health Organization (2024). Long-term care for older people: Package for universal health coverage. World Health Organization.
World Health Organization (2024, October 1). WHO calls for urgent transformation of care and support systems for older people. World Health Organization.
World Health Organization (2025). Integrated care for older people (ICOPE): Guidance for person-centered assessment and pathways in primary care (2nd ed.). World Health Organization.
World Health Organization. Providing access to long-term care for older people. World Health Organization.
World Health Organization. Transforming health and social services towards a more person-centered and integrated care. World Health Organization.
