Governance of cross-boundary public issues in the two-tier local government model
TS. Nguyễn Thị Thanh Thủy
Học viện Hành chính và Quản trị công
Email: thanhthuygt2010@gmail.com
(Quanlynhanuoc.vn) – Mô hình chính quyền địa phương hai cấp đặt ra yêu cầu đổi mới quản trị các vấn đề công có phạm vi tác động vượt khỏi ranh giới của một đơn vị hành chính cấp xã. Qua phân tích thực tiễn về tài nguyên nước và phòng, chống thiên tai, quy hoạch và hạ tầng, cung ứng dịch vụ công, bài viết phân tích thực trạng quản trị các vấn đề công vượt ranh giới hành chính. Trên cơ sở đó, đề xuất các giải pháp về xác định không gian quản trị, tổ chức cơ chế quản trị linh hoạt, chia sẻ dữ liệu, nguồn lực và trách nhiệm; đồng thời, quản trị theo kết quả chung. Bài viết nhấn mạnh yêu cầu chuyển từ quản trị theo địa giới hành chính sang quản trị theo không gian của vấn đề công.
Từ khóa: Chính quyền địa phương hai cấp; quản trị vấn đề công; vấn đề công vượt ranh giới hành chính; điều phối liên địa phương; không gian quản trị.
Abstract: The two-tier local government model calls for innovative approaches to governing public issues whose impacts extend beyond the boundaries of a single commune-level administrative unit. Drawing on practical cases involving water resources and disaster management, planning and infrastructure, and public service delivery, the article analyzes the current state of governance of public issues that transcend administrative boundaries. On this basis, the article proposes solutions concerning the identification of the governance space, the organization of flexible governance mechanisms, the sharing of data, resources, and responsibilities, and governance based on shared outcomes. The article thereby emphasizes the need to shift from governance based on administrative boundaries toward governance based on the spatial scope of public issues.
Keywords: Two-tier local government; public issue governance; cross-boundary public issues; inter-local coordination; governance space.
1. Đặt vấn đề
Mô hình chính quyền địa phương hai cấp được triển khai ở Việt Nam từ năm 2025, trong đó chính quyền cấp xã được giao thêm nhiều nhiệm vụ, quyền hạn và trở thành cấp chính quyền trực tiếp giải quyết nhiều vấn đề phát sinh trên địa bàn. Trên thực tế, không phải mọi vấn đề công đều giới hạn trong ranh giới của một đơn vị hành chính. Các vấn đề như: thiên tai, tài nguyên nước, hạ tầng giao thông, quy hoạch phát triển hay cung ứng một số dịch vụ công có thể liên quan đến nhiều xã, đòi hỏi sự tham gia và phối hợp của các địa phương và chủ thể khác nhau. Đặc biệt, địa bàn nông thôn nhu cầu về quản lý nguồn nước, môi trường, hạ tầng giao thông, sản xuất theo chuỗi, phòng chống thiên tai và cung ứng một số dịch vụ chuyên môn thường vượt ra ngoài ranh giới của một xã. Khi vấn đề có quy mô liên xã, việc giao toàn bộ trách nhiệm cho từng xã riêng lẻ dễ dẫn đến phân tán nguồn lực, nhưng việc thiết lập thêm tầng nấc hành chính lại có thể làm phức tạp hóa trách nhiệm giải trình (Vũ Công Giao & Nguyễn Thị Quỳnh, 2026).
Trên thực tế vận hành chính quyền địa phương hai cấp, trong quan hệ ngang (giữa các xã): các xã lúng túng khi phát sinh các vấn đề mangtính liên xã, liên địa bàn (ví dụ: quy hoạch, quản lý đô thị, môi trường, an ninh trật tự,nước sạch tại các khu vực giáp ranh, chia sẻdữ liệu dùng chung…) dẫn đến chưa nắm rõ việc giải quyết các vấn đề thuộc phạm vi địa giới hành chính xã với những vấn đề thuộc về quản trị đô thị mang tính liên thông, đồng bộ và hệ thống của toàn tỉnh (Nguyễn Bá Chiến, 2026).
Vì vậy, để làm rõ đặc điểm của vấn đề công vượt ranh giới hành chính, yêu cầu điều phối trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, bài viết chỉ ra thực trạng điều phối một số vấn đề vượt ranh giới hành chính thông qua ba trường hợp: thiên tai, tài nguyên nước; quy hoạch, hạ tầng và cung ứng dịch vụ công. Trên cơ sở phân tích những kết quả và hạn chế, bài viết đề xuất một số giải pháp nhằm tăng cường quản trị các vấn đề công vượt ranh giới hành chính trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp ở Việt Nam hiện nay.
2. Một số vấn đề lý luận về quản trị các vấn đề công vượt ranh giới hành chính
2.1. Vấn đề công vượt ranh giới hành chính
Trong quản trị công, vấn đề công thường được xác định và giải quyết trong phạm vi thẩm quyền của các cơ quan, chính quyền tương ứng. Tuy nhiên, ranh giới hành chính không phải lúc nào cũng trùng với phạm vi phát sinh, tác động và giải quyết của vấn đề công. Những vấn đề, như: thiên tai, tài nguyên nước, môi trường, giao thông, quy hoạch không gian hay cung ứng dịch vụ công có thể liên quan đến nhiều địa bàn và tạo ra sự phụ thuộc lẫn nhau giữa các chính quyền địa phương.
Trên cơ sở tiếp cận quản trị hợp tác và quản trị dựa trên địa bàn, vấn đề công vượt ranh giới hành chính có thể được hiểu là những vấn đề công có phạm vi phát sinh, tác động hoặc quá trình giải quyết liên quan đến từ hai đơn vị hành chính trở lên, trong đó sự phụ thuộc và liên kết giữa các địa bàn khiến một chính quyền địa phương riêng lẻ khó có thể đạt được mục tiêu chung nếu thiếu sự tham gia của các chủ thể liên quan. Điểm cốt lõi của vấn đề công vượt ranh giới hành chính không phải là số lượng địa phương liên quan mà là mức độ phụ thuộc và liên kết giữa các địa bàn trong quá trình giải quyết vấn đề (Ansell & Gash, 2008; Emerson & cộng sự, 2012). Trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, khi cấp huyện không còn là một cấp hành chính trung gian, khoảng cách giữa không gian hành chính cấp xã với không gian thực tế của vấn đề công càng trở nên rõ nét hơn so với trước đây.
Từ cách tiếp cận này, cần phân biệt không gian hành chính với không gian của vấn đề công. Không gian hành chính được xác định bởi ranh giới lãnh thổ và phạm vi thẩm quyền, trong khi không gian của vấn đề công được hình thành bởi phạm vi tác động, các mối liên kết và sự phụ thuộc về tự nhiên, kinh tế – xã hội hoặc cung ứng dịch vụ. Khi hai không gian này không trùng nhau, việc chỉ dựa vào cơ chế quản lý trong phạm vi từng đơn vị hành chính có thể dẫn tới phân mảnh trong nhận diện vấn đề, phân bổ nguồn lực và tổ chức thực hiện.
2.2. Quản trị các vấn đề công vượt ranh giới hành chính
Đối với những vấn đề vượt phạm vi một đơn vị hành chính thì không một chính quyền địa phương nào có thể tự mình kiểm soát đầy đủ các yếu tố liên quan. Vì vậy, cần có cơ chế kết nối và tổ chức hành động chung giữa các chủ thể, đó là quản trị hợp tác. Theo Ansell & Gash (2008), quản trị hợp tác là quá trình các cơ quan công quyền và các chủ thể liên quan cùng tham gia vào quá trình ra quyết định và thực hiện nhằm giải quyết những vấn đề mà một chủ thể khó có thể xử lý đơn độc. Emerson & cộng sự (2012) tiếp cận quản trị hợp tác như một hệ thống, trong đó nhiều chủ thể có sự phụ thuộc lẫn nhau cùng tham gia tạo lập và thực hiện hành động chung.
Từ đó, có thể hiểu, quản trị các vấn đề công vượt ranh giới hành chính là quá trình các chính quyền địa phương và các chủ thể có liên quan thống nhất nhận thức và mục tiêu, chia sẻ thông tin; phân công trách nhiệm, huy động và phối hợp nguồn lực; tổ chức thực hiện và giám sát nhằm giải quyết một vấn đề có phạm vi vượt quá địa giới của một đơn vị hành chính. Cơ chế quan trọng của quản trị các vấn đề công vượt ranh giới hành chính là điều phối.
Điều phối cần được phân biệt với phân quyền, phân cấp và phối hợp hành chính. Phân quyền, phân cấp được xác định là việc trao hoặc giao quyền quyết định, tổ chức thực hiện cho một cấp chính quyền cụ thể, gắn với yêu cầu bảo đảm nguồn lực tương ứng, tăng cường giám sát và phát huy tính chủ động của địa phương được phân quyền, phân cấp (Quốc hội, 2025). Như vậy, phân quyền, phân cấp về bản chất là cơ chế phân định thẩm quyền theo chiều dọc – giữa Trung ương và địa phương, giữa cấp tỉnh và cấp xã nhằm trả lời câu hỏi “ai có quyền quyết định vấn đề gì”. Phối hợp hành chính lại chủ yếu diễn ra theo chiều ngang, tập trung vào sự kết nối giữa các cơ quan trong quá trình thực thi nhiệm vụ, thường mang tính vụ việc và không nhất thiết gắn với một mục tiêu chung dài hạn.
Trong khi đó, điều phối vấn đề công vượt ranh giới hành chính hướng tới tạo lập hành động chung giữa các chủ thể có sự phụ thuộc lẫn nhau để giải quyết một vấn đề chung. Do vậy, điều phối không thay thế phân quyền, phân cấp mà bổ sung cho cơ chế phân định thẩm quyền khi vấn đề thực tế vượt khỏi phạm vi của một đơn vị hành chính. Nói cách khác, phân quyền, phân cấp xác lập chủ thể chịu trách nhiệm chính đối với từng nhiệm vụ, còn điều phối bảo đảm rằng, khi trách nhiệm đó vượt khỏi khả năng của một chủ thể đơn lẻ, vẫn có cơ chế để các chủ thể liên quan cùng hành động hướng tới một kết quả chung.
2.3. Những yêu cầu cơ bản đối với quản trị vấn đề công vượt ranh giới hành chính
Thứ nhất, quản trị phải dựa trên không gian và đặc điểm của vấn đề công. Không gian điều phối cần được xác định từ phạm vi tác động và các mối liên kết của vấn đề thay vì mặc nhiên đồng nhất với địa giới hành chính. OECD (2026) nhấn mạnh tầm quan trọng của cách tiếp cận dựa trên địa bàn, theo đó, chính sách và quản trị cần tính đến đặc điểm, nhu cầu và các mối liên kết của từng không gian cụ thể. Vì vậy, không có một mô hình điều phối thống nhất cho mọi vấn đề; không gian điều phối có thể là vượt ranh giới hành chính, liên vùng hoặc được xác định theo từng vấn đề cụ thể.
Thứ hai, xác định rõ chủ thể, vai trò và trách nhiệm của các bên tham gia. Các vấn đề vượt ranh giới hành chính thường liên quan đến nhiều chính quyền địa phương và các chủ thể khác nhau, với lợi ích, năng lực và mức độ chịu tác động không giống nhau. Điều phối tốt đòi hỏi xác định rõ chủ thể chủ trì, chủ thể phối hợp, trách nhiệm và cơ chế ra quyết định; đồng thời, bảo đảm sự tham gia thực chất của các bên có liên quan.
Thứ ba, bảo đảm chia sẻ thông tin và phối hợp nguồn lực. Sự phụ thuộc giữa các địa bàn làm cho thông tin, dữ liệu và nguồn lực của một địa phương có thể trở thành đầu vào cho quyết định của địa phương khác. Vì vậy, chia sẻ dữ liệu, kết nối thông tin, huy động và phân bổ nguồn lực là những điều kiện quan trọng để chuyển từ phối hợp mang tính hình thức sang hành động chung.
Thứ tư, điều phối trong quản trị các vấn đề công vượt ranh giới hành chính cần có thể chế phù hợp và đủ linh hoạt. Những vấn đề phát sinh thường xuyên có thể cần cơ chế phối hợp ổn định; trong khi những vấn đề có tính tình huống có thể cần cơ chế điều phối linh hoạt theo từng vấn đề. Điều này phù hợp với cách tiếp cận quản trị hợp tác, trong đó cơ chế và mức độ hợp tác cần được thiết kế phù hợp với đặc điểm của vấn đề và mối quan hệ giữa các chủ thể (Emerson & cộng sự, 2012).
2.4. Khung phân tích
Trên cơ sở các luận cứ trên, bài viết phân tích thực trạng quản trị các vấn đề công vượt ranh giới hành chính theo bốn nội dung: (1) Đặc điểm và không gian của vấn đề; (2) Chủ thể và cơ chế điều phối; (3) Thông tin, nguồn lực và phương thức tổ chức thực hiện; (4) Kết quả và những hạn chế, khoảng trống trong điều phối. Bốn nội dung này được xây dựng tương ứng với ba yêu cầu về nhận diện không gian vấn đề, tổ chức chủ thể và điều phối nguồn lực; đồng thời, bổ sung phương diện kết quả nhằm xem xét mức độ giải quyết vấn đề trên toàn bộ không gian tác động.
Khung phân tích được vận dụng vào ba trường hợp tương ứng với những dạng không gian vấn đề khác nhau: thiên tai, tài nguyên nước; quy hoạch, hạ tầng và cung ứng dịch vụ công. Ba trường hợp này tương ứng với những dạng không gian vấn đề: không gian tự nhiên, không gian kết nối phát triển và không gian phục vụ. Qua đó, làm rõ yêu cầu điều phối khi không gian của vấn đề công không trùng với ranh giới hành chính.
3. Thực trạng quản trị các vấn đề công vượt ranh giới hành chính ở Việt Nam
Mô hình chính quyền địa phương hai cấp được tổ chức ở cấp tỉnh và cấp xã. Cùng với việc phân định lại nhiệm vụ, quyền hạn giữa hai cấp, pháp luật đã bước đầu thiết lập cơ chế xử lý những vấn đề vượt phạm vi của một đơn vị hành chính cấp xã. Theo đó, những vấn đề liên quan đến phạm vi từ hai đơn vị hành chính cấp xã trở lên thuộc thẩm quyền giải quyết của chính quyền địa phương cấp tỉnh; căn cứ tình hình thực tiễn, cấp tỉnh có thể giao chính quyền của một trong các đơn vị cấp xã có liên quan chủ trì giải quyết (Quốc hội, 2025).
Quy định này cho thấy, pháp luật đã bắt đầu thừa nhận một thực tế: không phải mọi vấn đề công đều có thể được giải quyết trong phạm vi của một đơn vị hành chính. Tuy nhiên, mức độ cụ thể hóa và khả năng vận hành cơ chế điều phối còn phụ thuộc vào đặc điểm của từng loại vấn đề. Qua ba trường hợp tiêu biểu dưới đây có thể nhận diện rõ hơn cách thức các vấn đề công vượt ranh giới hành chính đang được quản trị trong thực tiễn.
3.1. Thiên tai và tài nguyên nước
Thiên tai và tài nguyên nước là nhóm vấn đề thể hiện rõ nhất sự không tương thích giữa không gian của vấn đề và không gian hành chính. Nguồn nước, dòng chảy và các tác động của lũ, hạn hán, ô nhiễm nguồn nước không dừng lại ở ranh giới của một xã. Vì vậy, pháp luật về tài nguyên nước xác định nguyên tắc quản lý thống nhất theo lưu vực sông, theo nguồn nước; đồng thời, kết hợp với quản lý theo địa bàn hành chính. Cách tiếp cận này cho thấy, không gian quản trị tài nguyên nước về bản chất bao gồm cả không gian tự nhiên của nguồn nước và không gian hành chính của các chủ thể quản lý.
Trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, yêu cầu này càng rõ khi nhiều nhiệm vụ về phòng, chống thiên tai được thực hiện trực tiếp ở cấp xã. Chính quyền cấp xã được giao các nhiệm vụ liên quan đến xây dựng và tổ chức thực hiện kế hoạch phòng, chống thiên tai, tổ chức lực lượng, chuẩn bị vật tư và thực hiện các biện pháp ứng phó trên địa bàn (Bộ Nông nghiệp và Môi trường, 2025). Điều này làm tăng vai trò của cấp xã trong quản trị rủi ro thiên tai; đồng thời, đặt cấp xã trong một mạng lưới phụ thuộc lẫn nhau với các địa phương khác khi thiên tai có phạm vi tác động vượt ranh giới hành chính.
Về chủ thể điều phối, pháp luật đã tạo cơ sở để cấp tỉnh xử lý những vấn đề liên quan từ hai xã trở lên hoặc giao một xã chủ trì trong trường hợp phù hợp (Quốc hội, 2025). Như vậy, về mặt thể chế đã hình thành một cơ chế kết hợp giữa trách nhiệm quản lý theo địa bàn và điều phối đối với vấn đề có phạm vi vượt ranh giới hành chính.
Thực tiễn ứng phó với đợt mưa lũ lịch sử tại miền Trung và Tây Nguyên từ cuối tháng 10 – 12/2025 là một minh chứng cụ thể cho yêu cầu điều phối theo không gian tự nhiên nêu trên. Do ảnh hưởng liên tiếp của nhiều cơn bão và áp thấp nhiệt đới, mưa lũ đã gây ngập lụt trên diện rộng tại nhiều tỉnh, thành phố, gây thiệt hại nặng nề về người và tài sản. Diễn biến lũ cho thấy, việc vận hành các hồ chứa thủy điện, thủy lợi ở thượng nguồn tác động trực tiếp đến vùng hạ du không dừng lại ở ranh giới của một xã mà lan theo toàn bộ lưu vực sông. Ngay sau đợt lũ, Bộ Nông nghiệp và Môi trường đã phải lấy ý kiến các bộ, ngành và địa phương để điều chỉnh quy trình vận hành liên hồ chứa trên 5 lưu vực sông (Hương, Vu Gia – Thu Bồn, Trà Khúc, Ba, Kôn – Hà Thanh) (Bộ Nông nghiệp và Môi trường, 2025); đồng thời, Chính phủ quyết định hỗ trợ khẩn cấp 350 tỷ đồng từ ngân sách trung ương cho ba địa phương bị thiệt hại nặng nhất (thành phố Huế, tỉnh Quảng Trị, tỉnh Quảng Ngãi) để ổn định đời sống người dân (Chính phủ, 2025). Trường hợp này cho thấy, không gian của vấn đề (lưu vực sông) vượt xa không gian hành chính của bất kỳ xã nào trong lưu vực; việc truyền tin cảnh báo và vận hành hồ chứa cần một cơ chế chỉ đạo, điều phối thống nhất ở quy mô liên tỉnh, liên vùng chứ không thể để từng xã tự ứng phó; đồng thời, nguồn lực khắc phục hậu quả phải được huy động, phân bổ vượt ra ngoài khả năng ngân sách của cấp xã.
Bên cạnh đó, đặc điểm của thiên tai và tài nguyên nước cho thấy, một xã không phải lúc nào cũng có khả năng kiểm soát đầy đủ những nguyên nhân và tác động của vấn đề trên địa bàn mình. Một địa phương có thể chịu ảnh hưởng của dòng nước, công trình hoặc hoạt động khai thác ở địa bàn khác. Do đó, việc mỗi xã chủ động thực hiện nhiệm vụ trong địa giới của mình là cần thiết nhưng chưa đủ để bảo đảm kết quả chung đối với những vấn đề có tính liên kết theo lưu vực hoặc theo không gian tự nhiên.
Như vậy, vấn đề đặt ra ở đây không phải là thiếu cơ chế pháp lý về điều phối, mà là yêu cầu vận hành cơ chế đó theo đúng không gian của vấn đề: xác định khi nào cần điều phối vượt ranh giới hành chính, địa phương nào chủ trì, thông tin nào phải được chia sẻ và nguồn lực nào cần được huy động ở phạm vi rộng hơn một xã.
3.2. Quy hoạch và hạ tầng
Nếu thiên tai và tài nguyên nước vượt ranh giới hành chính chủ yếu do đặc điểm của không gian tự nhiên, thì quy hoạch và hạ tầng vượt ranh giới hành chính do sự kết nối giữa các địa bàn về kinh tế, dân cư và mạng lưới hạtầng. Một tuyến giao thông, công trình thủy lợi, hệ thống cấp – thoát nước hoặc dự án phát triển có thể phục vụ nhiều địa bàn; đồng thời, tạo ra những tác động và yêu cầu phối hợp về quy hoạch, đất đai, đầu tư và khai thác.
Trong quá trình triển khai mô hình chính quyền hai cấp, cơ chế tổ chức thực hiện các dự án cũng bắt đầu được thiết kế theo quy mô phù hợp với phạm vi nhiệm vụ. Nhà nước đã định hướng cho địa phương căn cứ nhu cầu, quy mô nhiệm vụ và điều kiện thực tế để thành lập ban quản lý dự án ở cấp xã; đồng thời, trong một số trường hợp có thể tổ chức Ban Quản lý dự án theo khu vực vượt ranh giới hành chính, phường (Bộ Nội vụ, 2025).
Thực tiễn tổ chức lại các Ban Quản lý dự án ở TP. Hồ Chí Minh cũng cho thấy, xu hướng tổ chức lại các ban quản lý theo địa bàn xã, phường mới để thực hiện các nhiệm vụ đầu tư xây dựng (Ủy ban nhân dân TP. Hồ Chí Minh, 2026). Đây là một biểu hiện của việc điều chỉnh thiết chế thực hiện dự án theo những đơn vị quản trị mới sau khi tổ chức lại chính quyền địa phương.
Bên cạnh việc tổ chức lại Ban Quản lý dự án theo địa bàn vượt ranh giới hành chính, một số địa phương đã bắt đầu triển khai lập quy hoạch chung cho một cụm đô thị gồm nhiều xã, phường liền kề thay vì quy hoạch riêng lẻ theo từng đơn vị hành chính mới nhằm bảo đảm tính đồng bộ về hạ tầng giao thông, thương mại và không gian phát triển. Thực tiễn tỉnh Lâm Đồng, tại khu vực Bảo Lộc, tỉnh đã tổ chức lập Quy hoạch chung đô thị 4 phường liền kề, gồm: Phường 1 Bảo Lộc, Phường 2 Bảo Lộc, Phường 3 Bảo Lộc và phường B’Lao. Trong quá trình triển khai, lãnh đạo tỉnh yêu cầu các địa phương phối hợp cung cấp thông tin, số liệu và hỗ trợ Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng số 1 trong việc lập nhiệm vụ và đồ án quy hoạch chung đô thị (Thanh Trúc & Tiến Dũng, 06/01/2026). Tại khu vực Phan Thiết, cách tiếp cận này được thể hiện rõ hơn khi UBND tỉnh Lâm Đồng phê duyệt Quy hoạch chung đô thị 6 phường liền kề, gồm: Tiến Thành, Bình Thuận, Phan Thiết, Phú Thủy, Hàm Thắng và Mũi Né đến năm 2050. Đến tháng 8/2026, Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng số 2 đã phối hợp với Sở Xây dựng và UBND 06 phường rà soát hiện trạng sử dụng đất, các quy hoạch hiện có, hệ thống giao thông, khu dân cư và các dự án đã được chấp thuận đầu tư; đồng thời các địa phương đã thống nhất định hướng tổ chức không gian đô thị (Minh Vân & Kiều Hằng, 28/8/2026).
Cách làm này cho thấy, chuyển biến bước đầu trong tư duy quy hoạch: từ quy hoạch theo ranh giới hành chính của từng xã sang quy hoạch theo không gian phát triển của một cụm đô thị hoặc hành lang kinh tế. Tuy nhiên, việc lập quy hoạch chung như vậy chủ yếu vẫn do cấp tỉnh trực tiếp chỉ đạo, tổ chức thực hiện mà chưa có cơ chế để các xã, phường trong cùng cụm đô thị chủ động phối hợp, chia sẻ lợi ích và trách nhiệm ngay từ giai đoạn xây dựng và triển khai quy hoạch.
3.3. Cung ứng dịch vụ công
Không gian của dịch vụ công cũng không nhất thiết trùng với địa giới hành chính. Quy mô dân số, mật độ dân cư, khoảng cách tiếp cận, nhu cầu sử dụng và yêu cầu chuyên môn có thể khiến một cơ sở cung ứng dịch vụ phục vụ người dân của nhiều xã. Vì vậy, tổ chức dịch vụ công theo quy mô và phạm vi phục vụ phù hợp là một vấn đề quan trọng trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp.
Việc tổ chức đơn vị sự nghiệp công lập sau khi thực hiện mô hình chính quyền địa phương hai cấp cho thấy, định hướng này đã được thể chế hóa bước đầu. Đó là, Chính phủ định hướng tổ chức các đơn vị sự nghiệp công lập cung ứng dịch vụ sự nghiệp công cơ bản, thiết yếu ở cấp xã theo hướng đa ngành, đa lĩnh vực; đồng thời, tùy điều kiện thực tế, việc tổ chức và cung ứng dịch vụ có thể được xem xét theo phạm vi phù hợp (Chính phủ, 2026).
Thực tiễn tổ chức lại mạng lưới bệnh viện và trường học sau khi thực hiện mô hình chính quyền địa phương hai cấp minh họa rõ nét cho yêu cầu tổ chức dịch vụ công theo phạm vi phục vụ. Đối với y tế, các bệnh viện đa khoa cấp huyện trước đây được chuyển thành bệnh viện đa khoa khu vực trực thuộc Sở Y tế cấp tỉnh, có nhiệm vụ cung ứng dịch vụ khám, chữa bệnh cho người dân trong phạm vi vượt ranh giới hành chính, phường, không phụ thuộc vào địa giới hành chính của từng xã (Chính phủ, 2026). Đối với giáo dục, theo số liệu của Bộ Giáo dục và Đào tạo công bố cho năm học 2025 – 2026, vẫn còn khoảng 6,8% số xã trên cả nước, chủ yếu ở vùng sâu, vùng xa, vùng cao, biên giới, hải đảo phải duy trì mô hình trường vượt ranh giới hành chính hoặc trường phổ thông nhiều cấp học do mật độ dân cư thấp, không đủ điều kiện tổ chức trường riêng cho từng xã (Bộ Giáo dục và Đào tạo, 2025). Hai trường hợp này cho thấy, không gian phục vụ của dịch vụ công thiết yếu, như: y tế, giáo dục được xác định theo nhu cầu và khả năng tiếp cận thực tế của người dân chứ không mặc nhiên trùng với địa giới hành chính cấp xã sau sắp xếp. Đồng thời, cũng đặt ra yêu cầu về cơ chế phối hợp giữa các xã có chung một cơ sở dịch vụ, như: bố trí kinh phí, nhân lực, phương tiện đưa đón học sinh và bảo đảm khả năng tiếp cận công bằng cho người dân ở các xã không có cơ sở dịch vụ đóng trên địa bàn.
Tuy nhiên, khi một cơ sở hoặc đơn vị cung ứng dịch vụ phục vụ người dân từ nhiều địa bàn, những vấn đề về phân bổ nguồn lực, bố trí nhân lực, sử dụng cơ sở vật chất, bảo đảm chất lượng và trách nhiệm giải trình cũng trở nên phức tạp hơn. Đây là những vấn đề mà việc phân định thẩm quyền hành chính theo địa giới chưa tự động giải quyết được. Vì vậy, vấn đề cần quan tâm không phải là thiết chế cung ứng mà là cơ chế quản trị và chia sẻ trách nhiệm khi phạm vi cung ứng dịch vụ vượt phạm vi của một đơn vị hành chính.
4. Một số vấn đề đặt ra
Thứ nhất, xác định đúng không gian quản trị của vấn đề công. Địa giới hành chính vẫn là cơ sở quan trọng để phân định thẩm quyền, nhưng không phải lúc nào cũng phản ánh đầy đủ không gian tác động của vấn đề. Vì vậy, điều phối vượt ranh giới hành chính cần bắt đầu từ việc xác định vấn đề có phạm vi tác động đến đâu, những địa phương nào có liên quan và mối quan hệ phụ thuộc giữa các địa bàn như thế nào.
Thứ hai, cụ thể hóa vai trò của chủ thể điều phối. Pháp luật đã xác định nguyên tắc xử lý những vấn đề liên quan từ hai xã trở lên và cho phép cấp tỉnh giao một xã chủ trì (Quốc hội, 2025). Tuy nhiên, để cơ chế này vận hành hiệu quả, cần tiếp tục làm rõ tiêu chí lựa chọn chủ thể chủ trì, phạm vi quyền hạn, trách nhiệm của các địa phương tham gia và phương thức xử lý khi lợi ích hoặc quan điểm giữa các địa phương khác nhau.
Thứ ba, tăng cường cơ chế chia sẻ thông tin và nguồn lực. Các vấn đề vượt ranh giới hành chính thường có sự phụ thuộc về dữ liệu, tài chính, nhân lực và cơ sở vật chất. Vì vậy, điều phối không chỉ là trao đổi thông tin hoặc phân công nhiệm vụ mà còn đòi hỏi cơ chế huy động và phân bổ nguồn lực phù hợp với mức độ tham gia, lợi ích và trách nhiệm của từng địa phương.
Thứ tư, chuyển từ phối hợp thực hiện sang hướng tới kết quả chung. Các cơ chế hiện hành đã tạo điều kiện cho các địa phương phối hợp thực hiện nhiệm vụ, dự án hoặc cung ứng dịch vụ. Tuy nhiên, đối với một vấn đề có không gian vượt ranh giới hành chính, kết quả của từng địa phương chưa hẳn đã đồng nhất với kết quả chung của toàn bộ không gian vấn đề. Vì vậy, cần chú trọng hơn đến việc xác định mục tiêu chung, theo dõi kết quả vượt ranh giới hành chính và làm rõ trách nhiệm giải trình của các chủ thể tham gia.
5. Một số giải pháp
Thứ nhất, xác định không gian quản trị theo phạm vi và đặc điểm của vấn đề công. Trước hết, cần thay đổi cách tiếp cận từ câu hỏi “địa phương nào chịu trách nhiệm” sang câu hỏi “vấn đề tác động đến không gian nào và cần những địa phương nào cùng tham gia giải quyết”. Đây là bước chuyển có ý nghĩa nền tảng để hình thành tư duy quản trị theo không gian vấn đề.
Theo đó, đối với từng nhóm vấn đề công, cần xác định phạm vi tác động, các địa phương có liên quan, mức độ phụ thuộc giữa các địa bàn và những nguồn lực cần huy động. Vì vậy, không gian quản trị có thể được xác định khác nhau tùy từng vấn đề: theo lưu vực hoặc vùng chịu tác động đối với tài nguyên nước và thiên tai; theo mạng lưới kết nối đối với giao thông, hạ tầng; hoặc theo phạm vi phục vụ đối với dịch vụ công. Cách tiếp cận này cho phép vượt qua sự đồng nhất giữa “địa bàn quản lý” và “không gian của vấn đề”, tạo cơ sở để lựa chọn phương thức và chủ thể quản trị phù hợp với từng vấn đề cụ thể.
Thứ hai, tổ chức cơ chế quản trị linh hoạt theo không gian vấn đề. Khi không gian của vấn đề đã được xác định, cần lựa chọn phương thức quản trị tương ứng thay vì áp dụng một mô hình thống nhất cho mọi vấn đề. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 đã tạo cơ sở cho việc xử lý những vấn đề liên quan từ hai đơn vị hành chính cấp xã trở lên và cho phép cấp tỉnh giao một đơn vị cấp xã chủ trì giải quyết trong trường hợp phù hợp.
Trên cơ sở đó, cần phát triển các hình thức quản trị linh hoạt như: một chính quyền cấp xã chủ trì; cơ chế phối hợp giữa một nhóm xã; tổ công tác vượt ranh giới hành chính; đầu mối chuyên môn theo khu vực; hoặc cơ chế điều phối của cấp tỉnh đối với những vấn đề có quy mô và mức độ phức tạp lớn.
Điểm quan trọng là không tổ chức cơ chế quản trị theo một “khuôn địa giới” cố định mà lựa chọn cấu trúc tham gia theo không gian của từng vấn đề. Một địa phương có thể tham gia một cơ chế quản trị đối với vấn đề này nhưng không nhất thiết phải tham gia cùng một cấu trúc đối với vấn đề khác.
Thứ ba, xây dựng cơ chế chia sẻ dữ liệu, nguồn lực và trách nhiệm trong không gian vấn đề. Chuyển sang quản trị theo không gian vấn đề đòi hỏi phải vượt qua sự phân mảnh về dữ liệu và nguồn lực giữa các địa phương. Vì vậy, cần xây dựng cơ chế chia sẻ dữ liệu và thông tin giữa các chủ thể trong cùng một không gian vấn đề, nhất là đối với các lĩnh vực, như: tài nguyên nước, thiên tai, môi trường, quy hoạch, hạ tầng và dịch vụ công.
Cùng với dữ liệu, cần hình thành cơ chế phối hợp và huy động nguồn lực tương ứng với phạm vi của vấn đề. Đối với những nhiệm vụ hoặc dịch vụ có lợi ích và tác động vượt ranh giới hành chính, việc phân bổ nguồn lực cần tính đến mức độ tham gia, hưởng lợi và chịu tác động của từng địa phương. Cấp tỉnh cần phát huy vai trò điều tiết đối với những vấn đề vượt quá khả năng nguồn lực của cấp xã.
Đồng thời, cần xác định rõ trách nhiệm của từng chủ thể trong toàn bộ quá trình quản trị. Trách nhiệm không chỉ được xác định theo địa bàn mà cần gắn với vai trò và mức độ tham gia của từng chủ thể trong việc giải quyết vấn đề chung. Đây là điều kiện để hạn chế tình trạng mỗi địa phương chỉ chịu trách nhiệm đối với phần việc nằm trong địa giới của mình nhưng thiếu trách nhiệm đối với tác động của phần việc đó lên không gian chung.
Thứ tư, quản trị theo kết quả của toàn bộ không gian vấn đề. Chuyển từ quản trị theo địa giới sang quản trị theo không gian vấn đề chỉ thực sự có ý nghĩa khi được gắn với mục tiêu và kết quả chung. Vì vậy, cần chuyển trọng tâm đánh giá từ việc mỗi địa phương đã hoàn thành nhiệm vụ được giao sang việc vấn đề công vượt ranh giới hành chính đã được giải quyết như thế nào trên toàn bộ không gian tác động. Theo đó, các chủ thể tham gia cần thống nhất mục tiêu, kết quả cần đạt và các tiêu chí theo dõi ngay từ đầu. Các tiêu chí này phải phản ánh kết quả chung của không gian vấn đề, đồng thời cho phép xác định đóng góp và trách nhiệm của từng địa phương.
Đối với những vấn đề vượt ranh giới hành chính có tính phức tạp, cấp tỉnh cần giữ vai trò theo dõi, điều phối và điều chỉnh khi cần thiết. Cơ chế giám sát cũng cần hướng tới kết quả chung thay vì chỉ tổng hợp báo cáo riêng lẻ của từng địa phương.
Về lâu dài, cách tiếp cận này sẽ tạo ra sự chuyển biến từ “phối hợp giữa các địa phương” sang “cùng quản trị một vấn đề”. Đây là khác biệt căn bản giữa phối hợp theo địa giới và quản trị theo không gian của vấn đề công.
5. Kết luận
Mô hình chính quyền địa phương hai cấp làm gia tăng vai trò của cấp xã; đồng thời, làm rõ hơn khoảng cách giữa không gian hành chính và không gian thực tế của nhiều vấn đề công. Thiên tai, tài nguyên nước, quy hoạch – hạ tầng và cung ứng dịch vụ công đều cho thấy, sự phụ thuộc liên địa bàn, đòi hỏi cơ chế điều phối vượt ranh giới hành chính. Thách thức cốt lõi không nằm ở việc tăng cường phối hợp đơn thuần hay tái lập cấp trung gian, mà ở việc chuyển từ quản trị theo địa giới sang quản trị theo không gian của vấn đề công. Địa giới hành chính vẫn là cơ sở phân định thẩm quyền, song không được trở thành giới hạn cứng khi phạm vi tác động vượt ra ngoài một đơn vị. Việc nhận diện đúng không gian vấn đề, tổ chức cơ chế quản trị linh hoạt, chia sẻ dữ liệu , nguồn lực và hướng tới kết quả chung sẽ giúp hạn chế phân mảnh, phát huy năng lực cấp xã và nâng cao hiệu quả giải quyết các vấn đề công có tính liên kết.
Tài liệu tham khảo:
Ansell. C & Gash. A (2008). Collaborative Governance in Theory and Practice. Journal of Public Administration Research and Theory: J-PART, Oct., 2008, Vol. 18, No. 4 (2008), pp. 543-571.
Bộ Giáo dục và Đào tạo (2025). Số liệu về mạng lưới trường lớp năm học 2025 – 2026, công bố tháng 12/2025.
Bộ Nội vụ (2025). Công văn số 8150/BNV-TCBC ngày 18/9/2025 về việc sắp xếp đơn vị sự nghiệp công lập theo Công văn số 59-CV/BCĐ ngày 12/9/2025 của Ban Chỉ đạo Trung ương về tổng kết Nghị quyết số 18-NQ/TW.
Bộ Nông nghiệp và Môi trường (2025). Họp báo ngày 04/12/2025 về điều chỉnh quy trình vận hành liên hồ chứa trên 5 lưu vực sông khu vực miền Trung.
Bộ Nông nghiệp và Môi trường (2025). Sổ tay hướng dẫn thực hiện một số nhiệm vụ, thẩm quyền mới của chính quyền cấp xã theo mô hình tổ chức chính quyền địa phương hai cấp (lĩnh vực nông nghiệp và môi trường).
Chính phủ (2025). Quyết định hỗ trợ khẩn cấp 350 tỷ đồng từ nguồn dự phòng ngân sách trung ương năm 2025 cho thành phố Huế, tỉnh Quảng Trị, tỉnh Quảng Ngãi khắc phục hậu quả mưa lũ, tháng 10/2025.
Chính phủ (2026). Nghị quyết số 105/NQ-CP ngày 08/4/2026 ban hành Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Kết luận số 210-KL/TW ngày 12/11/2025 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục xây dựng, hoàn thiện tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị trong thời gian tới.
Kirk Emerson, Tina Nabatchi & Stephen Balogh (2012). An Integrative Framework for Collaborative Governance. Journal of Public Administration Research and Theory, Volume 22, Issue 1, January 2012, Pages 1-29, https://doi.org/10.1093/jopart/mur011
Minh Vân & Kiều Hằng (28/8/2026). Lâm Đồng đốc thúc tiến độ quy hoạch đô thị liên phường khu vực Phan Thiết. Báo Lâm đồng. https://baolamdong.vn/lam-dong-doc-thuc-tien-do-quy-hoach-do-thi-lien-phuong-khu-vuc-phan-thiet-462171.html
Nguyễn Bá Chiến. (2026). Chính quyền cấp xã trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp. Tạp chí Quản lý nhà nước, (360), 16-22. https://doi.org/10.59394/qlnn.360.2026.1398
OECD (2026). How to Make Inter-Municipal Co-operation Work, OECD Multi-level Governance Studies. OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/44d03db6-en
Quốc hội (2025). Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025.
Thanh Trúc & Tiến Dũng (06/01/2026). Phó Chủ tịch UBND tỉnh Lâm Đồng Nguyễn Hồng Hải khảo sát thực tế và làm việc với liên phường khu vực Bảo Lộc. https://phuong2baoloc.lamdong.gov.vn/chi-tiet-tin-tuc/?param=pho-chu-tich-ubnd-tinh-lam-dong-nguyen-hong-hai-khao-sat-thuc-te-va-lam-viec-voi-lien-phuong-khu-vuc-bao-loc-469b50a0-ce9d-49a3-b57b-cc922bf58388
Ủy ban nhân dân TP. Hồ Chí Minh (2026). Quyết định số 699/QĐ-UBND ngày 30/01/2026 về tổ chức lại 37 Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng khu vực, 21 Ban Bồi thường, giải phóng mặt bằng, 13 Chi nhánh Trung tâm Phát triển quỹ đất thành 37 Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng trực thuộc Ủy ban nhân dân phường, xã.
Vũ Công Giao & Nguyễn Thị Quỳnh (18/8/2026). Một số vấn đề lý luận về đổi mới quản trị địa phương tại các địa bàn nông thôn ở Việt Nam. Tạp chí Quản lý nhà nước. https://www.quanlynhanuoc.vn/2026/08/18/mot-so-van-de-ly-luan-ve-doi-moi-quan-tri-dia-phuong-tai-cac-dia-ban-nong-thon-o-viet-nam/
