Tái cấu trúc chính quyền địa phương và tạo lập dư địa tăng trưởng mới ở Việt Nam

Restructuring local government and creating new growth space in Vietnam

TS. Trần Thị Vân Anh
Viện Kinh tế Việt Nam và Thế giới
Email: tranvananhvkt@gmail.com
PGS.TS. Nguyễn Xuân Dũng
Trường Đại học Công nghệ Giao thông Vận tải
 Email tác giả liên hệ: dungkhxh@gmail.com

(Quanlynhanuoc.vn) – Trên cơ sở lý thuyết về phân cấp, quản trị đa cấp và kinh tế không gian, kết hợp kết quả bước đầu sau một năm vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp, bài viết tập trung bàn về các kênh tác động chính tới khả năng tạo lập dư địa tăng trưởng mới ở Việt Nam, gồm: giảm chi phí giao dịch thể chế; nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực; tổ chức lại không gian kinh tế; cải thiện môi trường đầu tư, kinh doanh và nâng cao năng suất khu vực công. Kết quả cho thấy cải cách đã mở ra những dư địa phát triển mới, nhưng khả năng chuyển hóa thành tăng trưởng phụ thuộc vào năng lực thực thi, nguồn lực tài chính, chất lượng nhân lực, hạ tầng dữ liệu và mức độ phù hợp giữa địa giới hành chính và không gian kinh tế. Theo đó, cần chuyển trọng tâm từ “sắp xếp để tinh gọn” sang “tái cấu trúc để phát triển”, gắn phân quyền với nguồn lực, trách nhiệm giải trình và nâng cao năng suất của chính quyền địa phương.

Từ khóa:Chính quyền địa phương; tái cấu trúc; phân cấp, phân quyền; không gian phát triển; dư địa tăng trưởng; năng suất khu vực công.

Abstract: Based on theories of decentralization, multilevel governance, and spatial economics, and drawing on preliminary findings from one year of implementing the two-tier local government model, this article focuses on the key channels influencing the potential to create new growth opportunities in Vietnam, including: reducing institutional transaction costs; improving the efficiency of resource allocation; reorganizing the economic landscape; improving the investment and business environment; and enhancing public sector productivity. The results show that the reforms have opened new development opportunities. Still, translating them into growth depends on implementation capacity, financial resources, workforce quality, data infrastructure, and alignment between administrative boundaries and the economic landscape. Accordingly, the focus must shift from “streamlining through reorganization” to “restructuring for development,” linking decentralization to resources, accountability, and improved local government productivity.

Keywords: Local government; restructuring; decentralization and devolution; development space; growth potential; public-sector productivity.

1. Đặt vấn đề

Năm 2025 đánh dấu một thay đổi căn bản trong cấu trúc quản trị lãnh thổ của Việt Nam. Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025, xác lập mô hình đơn vị hành chính hai cấp gồm cấp tỉnh và cấp xã và Nghị quyết số 202/2025/QH15 ngày 12/6/2025 thực hiện sắp xếp các đơn vị hành chính cấp tỉnh, theo đó, cả nước còn 34 đơn vị hành chính cấp tỉnh, tạo ra một cấu trúc lãnh thổ và quản trị mới với quy mô lớn hơn, đồng thời đặt ra yêu cầu tổ chức lại chức năng, nhiệm vụ và quan hệ giữa các cấp chính quyền (Quốc hội, 2025a, 2025b). Bên cạnh đó, trước khi mô hình chính quyền địa phương hai cấp vận hành từ ngày 01/7/2025, Chính phủ đã ban hành 28 nghị định về phân cấp, phân quyền và phân định thẩm quyền theo từng ngành, lĩnh vực. Như vậy, cải cách diễn ra đồng thời trên ít nhất bốn phương diện: tổ chức bộ máy, địa giới quản trị, thẩm quyền và phương thức vận hành (Chính phủ, 2025).

Kết quả sơ kết sau một năm thực hiện sắp xếp đơn vị hành chính ở nước ta cho thấy bộ máy mới về cơ bản hoạt động ổn định, phân cấp, phân quyền được đẩy mạnh, trong khi vai trò của cấp xã đã thay đổi căn bản. Chính phủ và các bộ, cơ quan ngang bộ đã phân cấp cho địa phương 1.461 nhiệm vụ, trong đó, 1.164 nhiệm vụ trước đây thuộc cấp huyện, 859 nhiệm vụ, tương đương 73,8%, được chuyển cho cấp xã, 188 nhiệm vụ chuyển cho cấp tỉnh và 117 nhiệm vụ được điều chỉnh hoặc bãi bỏ. Cấp xã trực tiếp đảm nhận ít nhất 938 nhiệm vụ, trở thành trung tâm vận hành trực tiếp ở cơ sở (Ban Chỉ đạo sơ kết, 2026).

Những thay đổi trên đặt ra một câu hỏi nghiên cứu quan trọng: tái cấu trúc chính quyền địa phương có thể tạo ra những nguồn lực và động lực tăng trưởng mới cho nền kinh tế như thế nào? Câu hỏi này đặc biệt có ý nghĩa trong bối cảnh Việt Nam đặt mục tiêu duy trì tốc độ tăng trưởng cao và trở thành nước thu nhập cao vào năm 2045. World Bank (2025) nhấn mạnh rằng, chất lượng thể chế, hiệu quả đầu tư công, nền công vụ có trách nhiệm và quản trị địa phương hiệu quả là những điều kiện trung tâm để Việt Nam hiện thực hóa mục tiêu thu nhập cao.

Bài viết tiếp cận tái cấu trúc chính quyền địa phương như một quá trình tái cấu trúc quản trị phát triển, tập trung làm rõ ba vấn đề: các kênh tái cấu trúc chính quyền địa phương có thể tạo ra dư địa tăng trưởng; những điều kiện và điểm nghẽn quyết định khả năng chuyển hóa dư địa này thành kết quả kinh tế và những định hướng chính sách để chuyển trọng tâm từ “sắp xếp để tinh gọn” sang “tái cấu trúc để phát triển”.

2. Cơ sở lý luận và khung phân tích

2.1. Cơ sở lý luận

Một là, kinh tế học thể chế nhấn mạnh vai trò của thể chế đối với cấu trúc khuyến khích và chi phí giao dịch. Theo North (1990), chất lượng của các quy tắc, cơ chế thực thi và tổ chức quan hệ giữa các chủ thể ảnh hưởng đến chi phí giao dịch và hiệu quả kinh tế. Theo đó, tái cấu trúc chính quyền địa phương có thể tạo ra lợi ích kinh tế khi góp phần giảm chi phí về thông tin, phối hợp, ra quyết định, thực thi và giám sát.

Hai là, lý thuyết phân cấp và quản trị đa trung tâm giải thích lợi ích cũng như các điều kiện của việc đưa quyền quyết định đến gần địa phương. Tiebout (1956), Oates (1999) và Ostrom (2010) cho thấy phân cấp và sự tham gia của nhiều trung tâm ra quyết định có thể giúp chính sách phù hợp hơn với điều kiện từng địa bàn, đồng thời tạo khả năng thử nghiệm, phối hợp và học hỏi. Tuy nhiên, lợi ích này phụ thuộc vào việc phân định rõ thẩm quyền, năng lực thực thi, nguồn lực tài chính và trách nhiệm giải trình. Các nghiên cứu của IMF cũng nhấn mạnh rằng hiệu quả phân cấp phụ thuộc đáng kể vào chất lượng quản trị và sự tương xứng giữa chức năng được giao và nguồn lực thực hiện (Fedelino & Ter-Minassian, 2010; Nakatani et al., 2022).

Ba là, kinh tế học không gian và địa lý kinh tế mới cung cấp cơ sở để giải thích tác động của những thay đổi về địa giới và quy mô quản trị. Krugman (1991) chỉ ra vai trò của lợi thế quy mô, chi phí vận tải và quy mô thị trường đối với sự tập trung hoạt động kinh tế. Theo đó, tổ chức lại không gian hành chính có thể tạo điều kiện khai thác tốt hơn các liên kết đô thị, công nghiệp, logistics, thị trường lao động và hạ tầng; nhưng cũng có thể làm tăng chi phí quản lý và tiếp cận dịch vụ tại những địa bàn rộng, dân cư phân tán và kết nối hạn chế.

Bốn là, cách tiếp cận chính sách dựa trên địa điểm nhấn mạnh rằng hiệu quả phát triển phụ thuộc vào đặc điểm, nguồn lực và cơ hội riêng của từng địa bàn. Vì vậy, tổ chức chính quyền, phân quyền và phân bổ nguồn lực cần phù hợp với chức năng kinh tế và điều kiện phát triển của từng địa phương, thay vì áp dụng một mô hình đồng nhất (OECD, 2025b).

Trên cơ sở đó, nghiên cứu sử dụng khái niệm “tái cấu trúc chính quyền địa phương” để chỉ quá trình điều chỉnh đồng thời tổ chức bộ máy, địa giới hành chính, thẩm quyền, nguồn lực và phương thức vận hành của chính quyền địa phương. “Dư địa tăng trưởng” được hiểu là phần năng lực tăng trưởng tiềm năng có thể được giải phóng khi cải cách làm giảm các ràng buộc thể chế, cải thiện phân bổ nguồn lực và nâng cao năng suất khu vực công, do đó, không đồng nhất với mức tăng GDP/GRDP quan sát ngay sau cải cách.

Từ cách tiếp cận này, có thể nhận diện bốn dạng dư địa tăng trưởng: dư địa hiệu quả, thông qua giảm tầng nấc, thời gian và chi phí giao dịch hành chính; dư địa phân bổ, thông qua sử dụng hiệu quả hơn ngân sách, đất đai, tài sản công, đầu tư và nhân lực; dư địa không gian, thông qua khai thác tốt hơn các liên kết kinh tế và lợi thế quy mô và dư địa động, thông qua nâng cao khả năng phản ứng của chính quyền trước những thay đổi của công nghệ, thị trường và nhu cầu phát triển. Các dư địa này chỉ có thể chuyển hóa thành tăng trưởng thực tế khi thẩm quyền đi kèm với năng lực, nguồn lực, dữ liệu và trách nhiệm giải trình.

2.2. Khung phân tích

Từ các nền tảng lý luận trên, bài viết xây dựng khung truyền dẫn theo ba lớp thay đổi thể chế đầu vào, gồm tổ chức, thẩm quyền, nguồn lực và không gian quản trị; các cơ chế trung gian, gồm chi phí thể chế, hiệu quả phân bổ, lợi thế quy mô, môi trường đầu tư và năng suất khu vực công; kết quả phát triển, thể hiện qua đầu tư, năng suất và năng lực tăng trưởng. Khung phân tích đồng thời giả định rằng tác động không đồng nhất giữa các địa phương và chịu ảnh hưởng bởi năng lực cán bộ, nguồn lực tài chính, chất lượng dữ liệu, hạ tầng số, trách nhiệm giải trình và mức độ tương thích giữa địa giới hành chính và không gian kinh tế.

Khung phân tích vì vậy không giả định rằng việc tinh gọn bộ máy sẽ tự động tạo ra tăng trưởng. Tái cấu trúc chỉ tạo ra “dư địa”; phần dư địa này được hiện thực hóa khi quyền quyết định được đặt ở cấp phù hợp, nguồn lực đi cùng nhiệm vụ, các liên kết kinh tế được quản trị ở quy mô chức năng, và dữ liệu giúp giảm chi phí phối hợp.

3. Những kênh tạo lập dư địa tăng trưởng mới

3.1. Giảm chi phí giao dịch thể chế

Một trong những tác động kinh tế trực tiếp nhất của việc giảm cấp trung gian là khả năng rút ngắn khoảng cách giữa chủ thể ra quyết định và nơi phát sinh vấn đề. Khi cấp huyện kết thúc hoạt động và thẩm quyền được phân định lại, về nguyên tắc, số điểm chuyển giao và chi phí phối hợp có thể giảm.

Kết quả giảm cấp trung gian cho thấy cải cách tổ chức diễn ra đồng thời với cải cách thủ tục hành chính: 3.486 thủ tục hành chính và điều kiện kinh doanh được cắt giảm, đơn giản hóa; thời gian thực hiện được báo cáo giảm 53%, với mức tiết kiệm cho xã hội trên 23 nghìn tỷ đồng mỗi năm. Tính đến ngày 15/6/2026, cả nước có 5.136 thủ tục hành chính, trong đó 2.518 thủ tục được thực hiện ở cấp tỉnh và 839 thủ tục được thực hiện ở cấp xã. Trên 42,5 triệu hồ sơ đã được tiếp nhận, tỷ lệ nộp trực tuyến đạt 91,74% và tỷ lệ giải quyết đúng hạn trên 95% (Ban Chỉ đạo sơ kết, 2026).

Từ góc nhìn kinh tế học, ý nghĩa là người dân khi có việc cần giải quyết với cơ quan công quyền sẽ ít phải đi lại hơn. Đối với doanh nghiệp, thời gian xử lý thủ tục là một thành phần của chi phí vốn và chi phí bất định. Giảm một tháng chờ cấp phép có thể có giá trị lớn hơn nhiều so với khoản lệ phí trực tiếp được cắt giảm, đặc biệt đối với các dự án sử dụng vốn lớn. Do vậy, thời gian từ quyết định đầu tư đến triển khai thực tế trở thành một chỉ tiêu quan trọng để đánh giá tác động của cải cách. Chẳng hạn, TP. Hồ Chí Minh – một siêu đô thị có mật độ giao dịch cao, lợi ích của cải cách không chỉ nằm ở số thủ tục được số hóa mà ở khả năng giảm thời gian chờ và chi phí tuân thủ của doanh nghiệp, thông qua việc Thành phố nhấn mạnh liên thông dữ liệu, số hóa quy trình và quản trị theo “06 rõ” nhằm giảm áp lực hành chính, làm rõ trách nhiệm và rút ngắn thời gian xử lý (Ban Chỉ đạo sơ kết, 2026).

3.2. Nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực công

Bàn về lợi ích của việc tinh gọn bộ máy, người ta thường nhắc đến việc tiết kiệm chi thường xuyên, nhưng cách nhìn này mới chỉ phản ánh hiệu quả tài khóa trực tiếp. Về dài hạn, điều quan trọng hơn là nguồn lực tiết kiệm được và tài sản công hình thành sau sắp xếp được tái phân bổ như thế nào?

Có thể phân biệt ba cấp độ hiệu quả: (1) Hiệu quả kỹ thuật là cung cấp cùng một mức dịch vụ với ít đầu vào hơn; (2) Hiệu quả phân bổ là chuyển nguồn lực tới các chương trình và tài sản tạo ra giá trị xã hội cao hơn; (3) Hiệu quả động là khả năng của hệ thống mới trong việc lựa chọn đầu tư, điều chỉnh chính sách và huy động nguồn lực tốt hơn theo thời gian. IMF (2025) nhấn mạnh, việc nâng cao hiệu quả kỹ thuật và cải thiện cơ cấu phân bổ chi tiêu công có thể tạo thêm dư địa cho tăng trưởng mà không nhất thiết phải mở rộng quy mô chi tiêu.

Theo số liệu thống kê, tính đến cuối tháng 5/2026, còn hơn 11.000 cơ sở nhà, đất dôi dư sau sắp xếp chưa được đưa vào khai thác hiệu quả hoặc phương án xử lý chưa hoàn tất (Ban Chỉ đạo sơ kết, 2026). Đây vừa là chi phí chuyển đổi vừa là một nguồn lực phát triển tiềm năng. Nếu được xử lý nhanh chóng, công khai và gắn với quy hoạch, quỹ tài sản này có thể phục vụ giáo dục, y tế, đổi mới sáng tạo, hạ tầng cộng đồng hoặc các mục tiêu phát triển khác. Trường hợp Đồng Nai là một ví dụ, tại địa bàn công nghiệp, hiệu quả phân bổ nguồn lực phụ thuộc chặt chẽ vào sự đồng bộ giữa phân quyền, nguồn lực, dữ liệu và chất lượng cán bộ; các quyết định về đất đai, hạ tầng và môi trường nếu được xử lý nhanh hơn có thể trực tiếp làm giảm chi phí triển khai dự án đầu tư (Ban Chỉ đạo sơ kết, 2026).

3.3. Tổ chức lại không gian kinh tế và khai thác lợi thế quy mô

Tổ chức lại không gian kinh tế và khai thác lợi thế quy mô là kênh tác động có tiềm năng lớn do địa giới hành chính tác động trực tiếp đến quy hoạch, đất đai, hạ tầng, phân bổ ngân sách, dịch vụ công, phát triển đô thị và phối hợp liên vùng.

Trong các nghiên cứu về đô thị hóa ở Việt Nam, World Bank chỉ ra rằng, mật độ kinh tế và sự tập trung kinh tế có thể nâng cao năng suất thông qua thị trường lao động dày đặc hơn, kết nối tốt hơn giữa nhà cung cấp đầu vào và doanh nghiệp, cũng như khả năng ghép nối kỹ năng. OECD cũng khuyến nghị chính sách đô thị cần vận hành ở quy mô chức năng phù hợp, vượt ra ngoài ranh giới hành chính khi cần thiết, và sử dụng khái niệm vùng đô thị chức năng dựa trên các dòng đi lại, lao động và liên kết kinh tế (OECD, 2019; World Bank, 2020).

Cùng quan điểm này, theo Ban Thường vụ Thành ủy Hà Nội (2026) khi xác định việc sắp xếp cấp xã không chỉ để giảm đầu mối mà gắn với tổ chức lại không gian phát triển, mở rộng dư địa tăng trưởng, nâng hiệu quả phân bổ nguồn lực và tăng liên kết đô thị – nông thôn. Báo cáo của Chính phủ cho thấy một số ranh giới hành chính sau sắp xếp vẫn chia cắt khu vực đô thị, khu công nghiệp, khu kinh tế và vùng du lịch có liên kết cao, ảnh hưởng đến công tác quy hoạch và thu hút đầu tư (Ban Chỉ đạo sơ kết, 2026). Phường Hải Châu thuộc thành phố Đà Nẵng, sau hợp nhất 5 phường có diện tích 7,5 km², với trên 131 nghìn người, địa phương đề xuất tiếp tục tối ưu địa giới để mở rộng không gian phát triển, thuận lợi hơn cho quy hoạch hạ tầng, kết nối vùng, thu hút đầu tư và cung ứng dịch vụ công. Từ đó cho thấy, địa giới hành chính có thể trở thành một biến số của chính sách phát triển, nhưng quy mô lớn chỉ phát huy lợi ích khi phù hợp với các dòng lao động, giao thông và liên kết kinh tế thực tế (Ban Chỉ đạo sơ kết, 2026).

Như vậy, sau giai đoạn sắp xếp theo tiêu chí hành chính, cần có giai đoạn tối ưu hóa theo tiêu chí địa kinh tế, bao gồm dòng lao động, chuỗi cung ứng, mạng lưới giao thông, khu công nghiệp, logistics, thị trường dịch vụ và các cực tăng trưởng.

3.4. Chính quyền gần hoạt động kinh tế hơn

Cần thấy rằng việc chuyển một khối lượng lớn nhiệm vụ từ cấp huyện xuống cấp xã đã làm thay đổi vai trò của chính quyền cơ sở. Cấp xã mới không còn chỉ thực hiện các nhiệm vụ hành chính cơ bản mà còn ngày càng tham gia trực tiếp vào quản trị phát triển địa bàn, cung ứng dịch vụ công và xử lý các vấn đề có liên quan gần với hoạt động sản xuất, kinh doanh.

Sau một năm thực hiện chính quyền hai cấp, báo cáo của một số địa phương mô tả sự chuyển đổi này là từ “quản lý theo cấp hành chính” sang “quản trị địa bàn, phục vụ người dân và doanh nghiệp”. Nếu chính quyền cơ sở có thể xử lý nhanh hơn các vấn đề về đất đai, xây dựng, môi trường, giải phóng mặt bằng, đăng ký kinh doanh và hạ tầng tại chỗ, thì nó có thể trở thành tác nhân kiến tạo phát triển chứ không chỉ là cấp thực thi hành chính.

Tuy nhiên, cấp xã/phường nhận thêm nhiều nhiệm vụ nhưng lại là cấp có mức độ chênh lệch năng lực lớn nhất. Đội ngũ cấp xã/phường được hình thành từ nhiều nguồn, năng lực chưa đồng đều; nhiều nơi thiếu chuyên viên phụ trách các lĩnh vực đất đai, xây dựng, tài chính, tư pháp và công nghệ thông tin. Do đó, “nút thắt” của giai đoạn mới sẽ chuyển từ câu hỏi “có phân quyền hay không” sang “có đủ năng lực để thực hiện quyền hay không” (Ban Chỉ đạo sơ kết, 2026). Sự khác biệt này thể hiện rõ khi đối chiếu Hà Nội với Lào Cai, chẳng hạn, trong khi các xã/ phường đô thị ở Hà Nội có yêu cầu quản lý lớn và phức tạp do tập trung đông dân cư, doanh nghiệp và các hoạt động kinh tế – xã hội, thì tại Lào Cai – địa bàn rộng, dân cư phân tán, giao thông khó khăn và thiếu nhân lực chuyên môn lại làm tăng chi phí tiếp cận và chi phí thực thi. Vì vậy, phân quyền cần đi kèm cơ chế phân loại cấp xã theo chức năng kinh tế và cường độ quản trị, thay vì áp dụng một cấu hình nguồn lực đồng nhất (Ban Chỉ đạo sơ kết, 2026).

3.5. Quản trị số và năng suất khu vực công

Chuyển đổi số có vai trò đặc biệt trong mô hình mới vì các đơn vị hành chính sau sắp xếp thường có diện tích và dân số lớn hơn. Dịch vụ công trực tuyến và quản trị dựa trên dữ liệu có thể làm giảm “khoảng cách địa lý” giữa chính quyền với người dân và doanh nghiệp.

Tính đến tháng 6/2026, mạng truyền số liệu chuyên dùng đã kết nối tới 100% cơ quan Đảng, Nhà nước cấp cơ sở. Cổng Dịch vụ công quốc gia cung cấp trực tuyến 3.745 thủ tục. Thực tiễn tại TP. Hồ Chí Minh cho thấy việc xây dựng cơ sở dữ liệu dùng chung, liên thông dữ liệu và điều hành dựa trên dữ liệu là điều kiện để nâng cao năng suất lao động và giảm áp lực hành chính (Ban Chỉ đạo sơ kết, 2026). Tuy nhiên, báo cáo cũng cho rằng hạ tầng dữ liệu còn phân mảnh: khoảng 29,9% máy tính được rà soát chưa đáp ứng yêu cầu tối thiểu, 54% máy tính chưa cài đặt chữ ký số, và dữ liệu chuyên ngành chưa thực sự liên thông “đúng, đủ, sạch, sống”. Vì vậy, thước đo chuyển đổi số không nên chỉ là số phần mềm hay số hồ sơ điện tử, mà phải là số bước xử lý được loại bỏ, thời gian lao động hành chính tiết kiệm được và tỷ lệ dữ liệu được tái sử dụng.

4. Một số thách thức trong tạo lập dư địa tăng trưởng

4.1. Khoảng cách giữa thẩm quyền và năng lực

Rủi ro lớn nhất của phân cấp là hình thành tình trạng “phân cấp trách nhiệm nhưng không phân cấp năng lực”. Khi nhiệm vụ được chuyển xuống mà ngân sách, nhân lực chuyên môn, dữ liệu và quyền quyết định không tương xứng, cấp dưới có thể trở thành một điểm nghẽn mới. Kinh nghiệm quốc tế nhấn mạnh yêu cầu gắn trách nhiệm chi với nguồn lực tương ứng, đồng thời, bằng chứng thực nghiệm cho thấy chất lượng quản trị và trình tự cải cách quyết định đáng kể khả năng phân cấp tạo ra kết quả tích cực (Fedelino & Ter-Minassian, 2010; Nakatani et al., 2022). Báo cáo của Đồng Nai và nhiều địa phương đều đặt ra yêu cầu phân cấp phải đồng bộ với việc phân bổ nguồn lực, dữ liệu quản trị và chất lượng đội ngũ cán bộ. Đây là minh chứng trực tiếp cho khoảng cách có thể phát sinh giữa thẩm quyền pháp lý và năng lực thực thi trên thực tế (Ban Chỉ đạo sơ kết, 2026).

Từ sơ kết thực tiễn tại nhiều địa phương, có ý kiến cho rằng yêu cầu phân cấp phải đồng bộ với nguồn lực, công cụ thực thi và cơ chế kiểm soát quyền lực. Vì vậy, nguyên tắc chính sách cần chuyển từ “giao việc xuống dưới” sang “giao quyền, giao nguồn lực, giao công cụ, xác định trách nhiệm và đo lường kết quả”.

4.2. Một mô hình tổ chức không phù hợp với mọi cấp xã

Sau khi sắp xếp, mức độ khác biệt giữa các đơn vị cấp xã rất lớn. Một phường trung tâm của Hà Nội hoặc TP. Hồ Chí Minh có số lượng doanh nghiệp, giao dịch đất đai, mật độ dân cư và áp lực hạ tầng rất khác so với một xã miền núi. Nếu áp dụng cùng một khung biên chế và cơ cấu chuyên môn, nơi có yêu cầu quản lý lớn và phức tạp cao có thể thiếu nguồn lực, trong khi nơi khác lại không sử dụng hết năng lực. Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh đại diện cho nhóm địa bàn có mật độ giao dịch cao và mức độ quản trị phức tạp, trong khi Lào Cai cho thấy bài toán ngược lại về khoảng cách địa lý và sự phân tán dân cư. Sự đối lập này củng cố yêu cầu phân biệt nguồn lực và vị trí việc làm theo đặc điểm địa bàn (Ban Chỉ đạo sơ kết, 2026).

OECD (2025b) cho rằng chính sách dựa trên địa điểm cần phù hợp với điều kiện, tài sản và cơ hội riêng của từng vùng. Áp dụng vào Việt Nam, điều này không nhất thiết đòi hỏi nhiều mô hình pháp lý khác nhau, nhưng cần cho phép khác biệt hóa nguồn lực, vị trí việc làm và mức độ phân quyền theo chức năng kinh tế và mức độ quản trị.

4.3. Ranh giới hành chính chưa hoàn toàn tương thích với ranh giới kinh tế

Việc sắp xếp hành chính tạo ra đơn vị lớn hơn nhưng không bảo đảm tự động hình thành không gian kinh tế hợp lý. Một đơn vị quản trị hiệu quả phải tương đối bao quát các liên kết giữa nơi ở – nơi làm việc, khu công nghiệp – đô thị dịch vụ, cảng – logistics – vùng sản xuất, điểm du lịch – vùng cung ứng dịch vụ. Nếu ranh giới mới vẫn chia cắt các quan hệ chức năng này, chi phí phối hợp liên địa phương vẫn sẽ tồn tại. Kinh nghiệm của Hà Nội và Đà Nẵng cho thấy, việc sắp xếp chỉ thực sự tạo thêm dư địa khi được nối tiếp bằng việc rà soát quy hoạch, hạ tầng và không gian phát triển, ngược lại, báo cáo của các địa phương vẫn ghi nhận những ranh giới mới chia cắt các khu vực đô thị, công nghiệp, kinh tế và du lịch có liên kết chức năng cao (Ban Chỉ đạo sơ kết, 2026). Do đó, cần tổ chức rà soát địa kinh tế sau khi sắp xếp. Đây không phải là sắp xếp hành chính liên tục, mà là điều chỉnh quy hoạch, cơ chế phối hợp và phân bổ hạ tầng theo vùng kinh tế chức năng, kể cả khi vùng đó vượt qua ranh giới của một đơn vị hành chính.

4.4. Nguy cơ xuất hiện “nút thắt số”

Các nghiên cứu đã chỉ ra rằng công nghệ chỉ làm tăng năng suất khi loại bỏ được bước xử lý hoặc giảm được chi phí thông tin. Nếu mỗi ngành duy trì cơ sở dữ liệu riêng, cán bộ phải nhập lại cùng một thông tin trên nhiều hệ thống và người dân vẫn phải cung cấp lại dữ liệu đã có, thì số hóa có thể tạo thêm một lớp thủ tục thay vì thay thế thủ tục cũ.

Vì vậy, nguyên tắc “một dữ liệu thu thập một lần, sử dụng nhiều lần” cần được chuyển từ khẩu hiệu thành chỉ tiêu vận hành. Tỷ lệ dữ liệu tái sử dụng, số biểu mẫu được loại bỏ và số giờ lao động hành chính tiết kiệm phải trở thành thước đo cho chuyển đổi số.

5. Khung đánh giá và hàm ý chính sách

5.1. Hệ thống chỉ tiêu theo dõi tác động kinh tế của cải cách

Để xác định cải cách có tạo ra dư địa tăng trưởng hay không, cần xem xét các biến kết quả trung gian mà cải cách có thể tác động trực tiếp. Có thể tham khảo khung chỉ tiêu theo dõi tác động kinh tế của tái cấu trúc chính quyền (xem bảng 1).

Bảng 1: Khung chỉ tiêu theo dõi tác động kinh tế của tái cấu trúc chính quyền

Nhóm tác động	Chỉ tiêu đề xuất	Kỳ vọng
Chi phí thể chế	Thời gian trung bình xử lý hồ sơ đầu tư, đất đai, xây dựng; chi phí tuân thủ; số cơ quan tham gia một quyết định	Giảm
Phân bổ nguồn lực	Tỷ lệ giải ngân đầu tư công; thời gian đưa đất vào dự án; tỷ lệ tài sản dôi dư được tái sử dụng	Cải thiện
Năng suất chính quyền	Hồ sơ xử lý/công chức; thời gian/hồ sơ; tỷ lệ dữ liệu tái sử dụng; chi phí hành chính/đơn vị dịch vụ	Năng suất tăng
Môi trường kinh doanh	Doanh nghiệp thành lập mới/1.000 dân; tỷ lệ dự án đúng tiến độ; vốn đầu tư tư nhân/GRDP	Tăng
Không gian kinh tế	Thời gian tiếp cận trung tâm việc làm; kết nối hạ tầng; mức độ tích hợp quy hoạch và dịch vụ liên địa bàn	Cải thiện
Kết quả cuối cùng	Năng suất lao động địa phương; GRDP/người; TFP; tốc độ tăng GRDP	Tăng trong trung hạn

5.2. Những nội dung chính sách cần được kiểm chứng trong giai đoạn 2026-2030

(1) Hiệu quả thể chế: những địa phương giảm mạnh hơn về thời gian và số tầng nấc xử lý thủ tục được kỳ vọng có khả năng thu hút đầu tư tư nhân và thúc đẩy thành lập doanh nghiệp tốt hơn, sau khi tính đến sự khác biệt về điều kiện kinh tế ban đầu.

(2) Năng lực thực thi: tác động tích cực của phân cấp chỉ được phát huy đầy đủ khi năng lực cán bộ, nguồn lực tài khóa, dữ liệu và hạ tầng số tương xứng với nhiệm vụ được giao; nếu không, cấp cơ sở có thể trở thành điểm nghẽn mới.

(3) Tương thích không gian: địa phương có cơ chế quản trị và phối hợp phù hợp hơn với vùng kinh tế chức năng, qua đó kỳ vọng khai thác tốt hơn các lợi thế về quy mô, liên kết hạ tầng và năng suất.

(4) Tính phi tuyến của quy mô: mở rộng quy mô đơn vị hành chính có thể tạo lợi thế lớn ở vùng đô thị và công nghiệp mật độ cao, nhưng lợi ích có thể giảm khi chi phí khoảng cách và tiếp cận dịch vụ tăng tại vùng miền núi, dân cư thưa.

Các nội dung trên cần được theo dõi và kiểm chứng bằng dữ liệu trong giai đoạn 2026-2030. Trong ngắn hạn, hệ thống chỉ tiêu ở mục 5.1 có thể được sử dụng để nhận diện sớm hướng tác động; khi chuỗi số liệu đủ dài, có thể áp dụng dữ liệu bảng và các thiết kế đánh giá tác động để tách ảnh hưởng của tái cấu trúc chính quyền khỏi các yếu tố kinh tế khác.

5.3. Hàm ý chính sách

Từ các kênh tác động, thách thức và nội dung cần kiểm chứng nêu trên, hàm ý chính sách quan trọng là tối ưu hóa cấu trúc đã hình thành để biến dư địa thể chế thành kết quả phát triển có thể đo lường được.

Thứ nhất, chuyển tiêu chí đánh giá từ quy mô bộ máy sang năng suất của chính quyền. Trong giai đoạn đầu, số đầu mối, đơn vị và biên chế được sắp xếp là những chỉ tiêu cần thiết. Từ năm thứ hai trở đi, các tiêu chí trọng tâm cần tập trung vào là thời gian xử lý, chi phí xã hội, chất lượng dịch vụ và hiệu quả phát triển. Câu hỏi trung tâm nên chuyển từ “đã giảm bao nhiêu?” sang “mỗi đồng chi phí hành chính tạo ra bao nhiêu dịch vụ công và làm giảm bao nhiêu chi phí cho nền kinh tế?”.

Thứ hai, thực hiện nguyên tắc “một nhiệm vụ – một thẩm quyền – một nguồn lực – một trách nhiệm”. Rà soát các nhiệm vụ đã được phân cấp theo 4 câu hỏi: i) ai quyết định, ii) ai tài trợ, iii) ai thực hiện và iv) ai chịu trách nhiệm về kết quả. Nhiệm vụ nào do cấp xã/phường chịu trách nhiệm nhưng vẫn phải xin ý kiến nhiều tầng cần được thiết kế lại. Đồng thời, ngân sách, nhân lực, dữ liệu và công cụ số phải được phân bổ tương xứng với nhiệm vụ.

Thứ ba, phân loại chính quyền cơ sở theo chức năng kinh tế và mức độ phức tạp của hoạt động quản trị. Xây dựng định mức nhân lực và ngân sách có tính đến số doanh nghiệp, lượng hồ sơ, mức độ đô thị hóa, quy mô diện tích, địa hình, tốc độ tăng dân số và tính phức tạp của hoạt động kinh tế. Một phường trung tâm thương mại không thể được thiết kế nguồn lực giống như một xã miền núi chỉ vì cùng là cấp xã về mặt pháp lý.

Thứ tư, thực hiện rà soát không gian kinh tế sau khi sắp xếp. Các tỉnh, thành cần lập bản đồ vùng kinh tế chức năng dựa trên dòng lao động, giao thông, chuỗi cung ứng, khu công nghiệp, logistics, dịch vụ và quá trình đô thị hóa. Trên cơ sở đó, rà soát lại quy hoạch, đầu tư hạ tầng và cơ chế phối hợp liên xã/liên tỉnh. Mục tiêu là làm cho quản trị phát triển bám sát hơn cấu trúc kinh tế thực tế.

Thứ năm, biến tài sản công dôi dư thành nguồn lực phát triển. Xây dựng cơ sở dữ liệu thống nhất về tài sản dôi dư, công khai vị trí, diện tích, tình trạng pháp lý, giá trị và phương án xử lý. Ưu tiên tái sử dụng cho giáo dục, y tế, đổi mới sáng tạo, không gian dịch vụ công và hạ tầng cộng đồng; đối với tài sản không còn phù hợp, cần có quy trình xử lý nhanh chóng, minh bạch để giảm chi phí cơ hội.

Thứ sáu, xây dựng chính quyền dựa trên dữ liệu và tăng cường trách nhiệm giải trình. Nguyên tắc vận hành nên là dữ liệu được thu thập một lần, hồ sơ có thể tái sử dụng nhiều lần, và cơ quan nhà nước tự chia sẻ dữ liệu thay vì yêu cầu người dân cung cấp lại. Chuyển đổi số cần gắn với việc tái thiết kế quy trình, không chỉ đơn thuần là số hóa quy trình hiện có.

Bên cạnh đó, quyền chủ động lớn hơn cần đi kèm với việc công khai kết quả và trách nhiệm cá nhân rõ ràng hơn. Kinh nghiệm TP. Hồ Chí Minh về “06 rõ” có thể được phát triển thành hệ thống quản trị theo kết quả, trong đó người đứng đầu chịu trách nhiệm về thời gian xử lý, chất lượng dịch vụ, tiến độ dự án và mức độ hài lòng của người dân và doanh nghiệp.

6. Kết luận

Tái cấu trúc chính quyền địa phương ở Việt Nam không chỉ là quá trình tinh gọn bộ máy mà còn là một cải cách thể chế có khả năng tạo thêm dư địa cho tăng trưởng. Phân tích cho thấy dư địa này chủ yếu hình thành thông qua việc giảm chi phí giao dịch thể chế, nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực, tổ chức lại không gian kinh tế, cải thiện môi trường đầu tư – kinh doanh và nâng cao năng suất của khu vực công. Vì vậy, lợi ích kinh tế quan trọng của cải cách không chỉ nằm ở việc tiết kiệm chi phí hành chính, mà còn ở khả năng nâng cao chất lượng và tốc độ ra quyết định, sử dụng nguồn lực hiệu quả hơn và tạo thuận lợi cho hoạt động kinh tế.

Tuy nhiên, dư địa tăng trưởng không tự động chuyển thành tăng trưởng thực tế. Kết quả phụ thuộc vào mức độ đồng bộ giữa thẩm quyền, nguồn lực, năng lực thực thi, dữ liệu và trách nhiệm giải trình. Đồng thời, tác động của mô hình mới không giống nhau giữa các địa phương: lợi thế quy mô và tích hợp không gian có thể rõ hơn tại các đô thị và vùng công nghiệp, trong khi địa bàn rộng, dân cư phân tán phải đối mặt với chi phí khoảng cách và yêu cầu cung ứng dịch vụ cao hơn. Do đó, giai đoạn tiếp theo cần chuyển trọng tâm từ “sắp xếp để tinh gọn” sang “tái cấu trúc để phát triển”. Trọng tâm chính sách cần đặt vào việc nâng cao chất lượng của chính quyền, bảo đảm nguồn lực đi cùng nhiệm vụ, tổ chức bộ máy phù hợp với đặc điểm và tải quản trị của từng địa bàn, tăng cường quản trị dựa trên dữ liệu và gắn tổ chức chính quyền với không gian kinh tế thực tế. Đây là điều kiện để những dư địa do cải cách tạo ra được chuyển hóa thành năng suất, đầu tư và tăng trưởng bền vững.

Tài liệu tham khảo:
Ban Chỉ đạo sơ kết 1 năm vận hành mô hình tổ chức tổng thể của hệ thống chính trị, mô hình chính quyền 3 cấp (2026). Kỷ yếu Hội nghị sơ kết 1 năm vận hành mô hình tổ chức tổng thể của hệ thống chính trị và mô hình chính quyền 3 cấp. Ban Chấp hành Trung ương Đảng.
Chính phủ (2025). Toàn văn 28 nghị định về phân cấp, phân quyền, phân định thẩm quyền giữa chính phủ và chính quyền địa phương 2 cấp. Cổng Thông tin điện tử Chính phủ. https://baochinhphu.vn/toan-van-28-nghi-dinh-ve-phan-quyen-phan-cap-phan-dinh-tham-quyen-giua-chinh-phu-va-chinh-quyen-dia-phuong-2-cap-102250613104134297.htm
Fedelino, A., & Ter-Minassian, T. (2010). Making fiscal decentralization work: Cross-country experiences (Occasional Paper No. 271). International Monetary Fund. https://doi.org/10.5089/9781589069855.084
International Monetary Fund (2025). Fiscal monitor: Spending smarter: How efficient and well-allocated public spending can boost economic growth. International Monetary Fund.
Krugman, P. (1991). Increasing returns and economic geography. Journal of Political Economy, 99(3), 483–499. https://doi.org/10.1086/261763
Nakatani, R., Zhang, Q., & Garcia Valdes, I. (2022). Fiscal decentralization improves social outcomes when countries have good governance (IMF Working Paper No. 2022/111). International Monetary Fund. https://doi.org/10.5089/9798400211768.001
North, D. C. (1990). Institutions, institutional change and economic performance. Cambridge University Press.
Oates, W. E. (1999). An essay on fiscal federalism. Journal of Economic Literature, 37(3), 1120–1149. https://doi.org/10.1257/jel.37.3.1120
OECD (2019). OECD principles on urban policy. OECD Publishing.
OECD (2025a). Multi-level governance: Decentralization. Organization for Economic Co-operation and Development.
OECD (2025b). Place-based policies for the future. OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/e5ff6716-en
Ostrom, E. (2010). Polycentric systems for coping with collective action and global environmental change. Global Environmental Change, 20(4), 550–557. https://doi.org/10.1016/j.gloenvcha.2010.07.004
Quốc hội (2025a). Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025.
Quốc hội (2025b). Nghị quyết số 202/2025/QH15 ngày 12/6/2025 về việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp tỉnh.
Tiebout, C. M. (1956). A pure theory of local expenditures. Journal of Political Economy, 64(5), 416–424. https://doi.org/10.1086/257839
World Bank (2015). A review of fiscal decentralization in Vietnam.
World Bank (2020). Vietnam’s urbanization at a crossroads: Embarking on an efficient, inclusive, and resilient pathway.
World Bank (2025). Viet Nam 2045 – Breaking through: Institutions for a high-income future.