(QLNN) – Trước đây, chúng ta thường phân định khá rạch ròi giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân, tuyệt đối hóa vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước. Các dịch vụ công thiết yếu hầu hết đều do Nhà nước trực tiếp cung ứng và mặc nhiên được coi là thuộc về trách nhiệm của Nhà nước. Khi tất yếu phải chuyển đổi từ cơ chế bao cấp sang cơ chế thị trường, chúng ta buộc phải nhìn nhận lại vai trò của thị trường trong nền kinh tế. Thị trường không những có thể bảo đảm cung cấp các hàng hóa cá nhân mà còn có khả năng tham gia vào việc cung ứng nhiều loại dịch vụ công mà trước đây do Nhà nước đảm nhận.
Khái quát về dịch vụ công và cải cách cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam
Theo nghĩa rộng nhất, dịch vụ công (DVC) là những hàng hoá, dịch vụ mà Nhà nước can thiệp vào việc cung ứng nhằm mục tiêu hiệu quả, ổn định và công bằng. Theo đó, DVC là tất cả những hoạt động nhằm thực hiện các chức năng vốn có của Nhà nước, bao gồm từ việc ban hành chính sách, pháp luật, an ninh, quốc phòng, cho đến những hoạt động y tế, giáo dục, giao thông công cộng.
Theo nghĩa hẹp, DVC được hiểu là những hàng hoá, dịch vụ phục vụ trực tiếp nhu cầu của các tổ chức và công dân mà Nhà nước can thiệp vào việc cung ứng nhằm mục tiêu hiệu quả, ổn định và công bằng như y tế, giáo dục, vệ sinh môi trường, cung cấp điện, cấp thoát nước…
Việc sử dụng khái niệm DVC theo nghĩa rộng hay hẹp phải nhằm hướng tới các mục tiêu phù hợp. Trong điều kiện nước ta hiện nay, khái niệm DVC được hiểu theo nghĩa hẹp do yêu cầu tách biệt giữa chức năng quản lý nhà nước và chức năng phục vụ trực tiếp của Nhà nước, để từ đó có thể đề ra các biện pháp cải tiến thích hợp đối với từng loại hoạt động nói trên. Chức năng quản lý nhà nước bao gồm các hoạt động quản lý và điều tiết đời sống kinh tế – xã hội thông qua các công cụ quản lý nhà nước như chính sách, pháp luật, quy hoạch, kế hoạch và bằng các biện pháp tổ chức, điều hành và kiểm tra, giám sát.
Chức năng phục vụ trực tiếp bao gồm các hoạt động do Nhà nước đảm nhận nhằm phục vụ trực tiếp các lợi ích thiết yếu, các quyền và nghĩa vụ cơ bản của các tổ chức và công dân. Nhận thức về DVC và phân biệt hoạt động cung ứng DVC với hoạt động quản lý nhà nước là sự chuyển biến cơ bản trong tư duy, tạo cơ sở cho sự phát triển khá mạnh mẽ của DVC trong đời sống kinh tế – xã hội ở nước ta trong 20 năm qua.
Với quan niệm như trên về DVC ở Việt Nam, có thể thấy DVC có các đặc trưng sau đây: 1) DVC là những hoạt động phục vụ có tính trực tiếp và cụ thể để đáp ứng các lợi ích chung, thiết yếu của xã hội; các quyền và nghĩa vụ cơ bản của các tổ chức và công dân. 2) Nhà nước trực tiếp cung ứng hoặc uỷ nhiệm việc cung ứng cho các tổ chức ngoài nhà nước, song nhà nước vẫn phải chịu trách nhiệm về số lượng và chất lượng dịch vụ, bảo đảm việc cung ứng diễn ra liên tục và bao phủ các địa bàn trên cả nước. 3) việc cung cấp các dịch vụ này chịu sự can thiệp của nhà nước (trực tiếp hay gián tiếp) nhằm bảo đảm tính công bằng và tính hiệu quả trong cung ứng dịch vụ.
Xét theo tính chất và tác dụng của DVC, quan niệm phổ biến ở Việt Nam chia DVC thành ba loại: 1) Dịch vụ hành chính công là hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước để giải quyết công việc của các tổ chức và công dân theo thẩm quyền hành chính – pháp lý được giao. Đó là những hoạt động cấp các giấy tờ hành chính, tư pháp như: cấp phép, giấy chứng nhận, đăng ký, công chứng, thị thực, hộ tịch… 2) Dịch vụ sự nghiệp công là các hoạt động phục vụ các nhu cầu cơ bản để phát triển con người về thể chất và tinh thần như: giáo dục và đào tạo, dạy nghề, y tế, văn hóa, thể thao, thông tin truyền thông và báo chí, khoa học và công nghệ…3) DVC ích là các hàng hóa, dịch vụ đáp ứng nhu cầu tối thiểu gắn với đời sống vật chất hàng ngày của các tổ chức và công dân như: vệ sinh môi trường, xử lý rác thải, cấp thoát nước, điện chiếu sáng, giao thông đô thị,…
Việc nhận thức đúng đắn về DVC và vai trò của Nhà nước trong cung ứng DVC cho phép chúng ta tiến hành những cải cách quan trọng trong lĩnh vực này. Theo đó, quá trình cải cách DVC ở Việt Nam thể hiện ở những nội dung cơ bản sau đây:
Thứ nhất, cho phép tư nhân tham gia cung ứng nhiều loại DVC mà tư nhân có khả năng và muốn tham gia cung ứng. Cùng với quá trình này, trên thực tế hình thành ba loại hình cung ứng DVC.
(1) Nhà nước trực tiếp cung ứng đối với những loại dịch vụ gắn liền với việc thực hiện thẩm quyền hành chính-pháp lý của nhà nước (dịch vụ hành chính công) và những loại dịch vụ mà khu vực ngoài nhà nước không muốn hay không đủ khả năng thực hiện. Đây thường là các dịch vụ có tính chất hàng hóa công cộng thuần túy hay bán thuần túy, các dịch vụ khó xác định đầu ra hay dịch vụ mang tính nhạy cảm về chính trị. Nhà nước đảm nhận việc cung ứng các dịch vụ này thông qua các cơ quan hành chính nhà nước (đối với dịch vụ hành chính công) hay các doanh nghiệp nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSNCL).
(2) Nhà nước và tư nhân phối hợp với nhau cùng cung ứng và đây là loại hình cung ứng dịch vụ có sự phối hợp giữa nhà nước và tư nhân dưới nhiều hình thức khác nhau, trong đó nhà nước vẫn giữ quyền can thiệp, điều tiết để duy trì định hướng trong việc phân phối và sử dụng dịch vụ. Trong trường hợp này, sự hỗ trợ của nhà nước về kinh phí và cơ chế là cần thiết để bảo đảm khả năng tiếp cận của người dân đến các dịch vụ này.
(3) Tư nhân đảm nhiệm việc cung ứng DVC dưới sự kiểm soát của nhà nước. Nhà nước can thiệp rất ít hoặc hầu như không can thiệp vào quá trình cung ứng các dịch vụ này, mà chỉ tiến hành điều tiết vĩ mô thông qua hệ thống pháp luật và các chính sách cụ thể, đồng thời kiểm soát quá trình này để bảo đảm yêu cầu đặt ra.
Thứ hai, thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm đối với các tổ chức công lập cung ứng DVC. Sự đổi mới cơ chế quản lý được thực hiện rõ nét nhất đối với các ĐVSNCL. Cơ chế quản lý mới đã từng bước trao quyền tự chủ cho các đơn vị sự nghiệp trong thực hiện nhiệm vụ, tự chủ về biên chế và tổ chức bộ máy, song nội dung cơ bản nhất của cơ chế này là trao quyền tự chủ về tài chính cho các đơn vị cung ứng DVC.
Sự ra đời của Nghị định số 10/2002/NĐ-CP ngày 16/01/2002 về chế độ tài chính áp dụng cho đơn vị sự nghiệp có thu đã đánh dấu mốc quan trọng trong việc tách biệt cơ chế tài chính của cơ quan hành chính và ĐVSNCL, khuyến khích các đơn vị sự nghiệp huy động nguồn thu sự nghiệp để mở rộng cung ứng DVC cho xã hội và trao quyền tự chủ trong chi thường xuyên theo mức độ huy động nguồn thu của đơn vị. Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 đã phát triển mạnh sự tự chủ của ĐVSNCL trong chi thường xuyên thông qua việc xây dựng và thực hiện quy chế chi tiêu nội bộ của đơn vị tương ứng với khả năng huy động nguồn thu theo ba loại hình ĐVSNCL (đơn vị tự bảo đảm toàn bộ chi thường xuyên, đơn vị bảo đảm một phần chi thường xuyên và đơn vị do NSNN bảo đảm chi thường xuyên).
Trải qua 15 năm triển khai cơ chế tự chủ, trên cơ sở đúc rút các bài học thành công và những hạn chế, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 nhằm tăng quyền tự chủ lớn hơn cho các ĐVSNCL không chỉ trong chi tiêu, mà cả trong quyết định mức thu đối với DVC do đơn vị cung ứng.
Áp dụng giá dịch vụ công
Trên thực tế, kể từ khi Nhà nước tiến hành xã hội hóa DVC từ những năm 90, việc huy động sự đóng góp kinh phí của người dân để trang trải một phần chi phí cho dịch vụ đã được thực hiện ở hầu hết các đơn vị công lập cung ứng DVC (đối với các dịch vụ là hàng hóa công cộng không thuần túy hoặc hàng hóa có tính cá nhân được cung ứng công cộng). Tuy nhiên, khoản tiền thu cho những dịch vụ này phải tuân thủ mức thu do nhà nước quy định cụ thể và ổn định trong một thời gian dài.
Trong khi đó, do chi phí để tạo ra dịch vụ không ngừng tăng lên dưới tác động của nhiều yếu tố, đặc biệt là chỉ số lạm phát khá cao trong nhiều năm, nên mức thu chỉ bù đắp được một phần nhỏ chi phí cung ứng dịch vụ. Vì vậy, khoản tiền thu từ người sử dụng thường được hiểu là phí dịch vụ. Phí dịch vụ là khoản thu mà tổ chức, cá nhân phải trả cho đơn vị cung ứng dịch vụ nhằm bù đắp một phần chi phí khi thụ hưởng lợi ích từ hàng hoá, DVC đó. Thực hiện cơ chế tự chủ tài chính, trong những năm qua khoản thu từ phí dịch vụ ngày càng chiếm tỷ trọng lớn trong tổng nguồn thu của nhiều ĐVSNCL, góp phần đáng kể trong việc giảm nguồn kinh phí ngân sách nhà nước (NSNN) phân bổ cho các đơn vị này. Phí thu từ các hoạt động dịch vụ do ĐVSNCL thực hiện được để lại một phần hoặc toàn bộ số tiền thu được để trang trải chi phí hoạt động cung cấp dịch vụ, phần còn lại nộp NSNN.
Tuy nhiên cho đến nay, quan niệm về phí dịch vụ cũng có sự thay đổi, thể hiện trong Luật Phí và lệ phí năm 2015, theo đó “Phí là khoản thu mà tổ chức cá nhân phải trả nhằm cơ bản bù đắp chi phí và mang tính phục vụ khi được cơ quan nhà nước, ĐVSNCL và tổ chức được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao cung cấp DVC được quy định trong danh mục phí”. Điều đáng lưu ý là trong danh mục phí chỉ bao gồm một số loại DVC, còn khoản thu đối với các DVC ngoài danh mục này sẽ được quan niệm là giá dịch vụ.
Có thể thấy, việc tính giá dịch vụ sẽ chỉ áp dụng đối với các DVC ích và dịch vụ sự nghiệp, còn dịch vụ hành chính vẫn áp dụng thu phí và lệ phí. Phí thu từ các hoạt động dịch vụ do cơ quan nhà nước thực hiện phải nộp vào NSNN, trường hợp cơ quan nhà nước được khoán chi phí hoạt động từ nguồn thu phí thì được khấu trừ, phần còn lại nộp NSNN. Cơ quan nhà nước có thu lệ phí phải nộp đầy đủ, kịp thời số tiền lệ phí thu được vào NSNN, nguồn chi phí trang trải cho việc thu lệ phí do NSNN bố trí trong dự toán của tổ chức thu theo chế độ, định mức chi ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật.
Giá dịch vụ là số tiền phải trả của người sử dụng dịch vụ cho đơn vị cung ứng DVC. Giá dịch vụ phải bù đắp chi phí mà tổ chức cung ứng DVC đã bỏ ra trong quá trình cung ứng dịch vụ. Các chi phí này là toàn bộ chi phí thực tế, hợp lý tương ứng với chất lượng dịch vụ, bao gồm cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của pháp luật. Đồng thời, giá này phải đảm bảo một mức tích lũy nhất định để các tổ chức có thể tiếp tục đầu tư, nâng cao chất lượng dịch vụ, đáp ứng ngày càng tốt hơn nhu cầu của xã hội. Theo cơ chế thị trường, giá dịch vụ còn bao gồm giá trị vô hình của thương hiệu, chẳng hạn, giá dịch vụ tại các trường đại học danh tiếng sẽ cao hơn so với giá dịch vụ tại trường khác.
Việc áp dụng giá dịch vụ trong cung ứng DVC là tất yếu xuất phát từ những lý do sau:
Thứ nhất, nhu cầu đối với các DVC ngày càng gia tăng nhanh chóng. Kinh tế phát triển và thu nhập bình quân đầu người tăng lên đáng kể làm cho nhu cầu của người dân về các DVC nhằm bảo đảm cuộc sống đầy đủ và có chất lượng cao hơn gia tăng mạnh mẽ. Trong khi đó, năng lực cung ứng DVC cũng như khả năng chi trả của Nhà nước cho DVC không tăng theo kịp nhu cầu của xã hội. Điều đó tất yếu dẫn đến việc Nhà nước phải thu tiền sử dụng dịch vụ của người dân thay vì sử dụng nguồn lực NSNN để bao cấp cho các hoạt động này.
Thứ hai, quá trình xã hội hóa DVC làm xuất hiện rất nhiều cơ sở cung ứng DVC trong khu vực tư, đây là thách thức lớn với các đơn vị cung ứng DVC công lập. Các cơ sở tư nhân này kinh doanh dịch vụ theo giá thị trường, họ không ngừng nâng cao chất lượng dịch vụ để thu hút khách hàng. Điều đó tạo ra một sự cạnh tranh không cân sức giữa các cơ sở cung ứng DVC của Nhà nước với các cơ sở ngoài nhà nước về khả năng chăm sóc khách hàng và cung ứng dịch vụ theo nhu cầu của khách hàng. Với phí DVC thấp và phần hỗ trợ hạn chế từ NSNN, các cơ sở cung ứng DVC công lập không đủ điều kiện để nâng cao chất lượng dịch vụ và trả công tương xứng cho những người làm việc tại các cơ sở này.
Thứ ba, thu nhập của phần lớn người dân đã tăng lên đáng kể trong vòng 30 năm qua, tạo cơ sở để họ có thể chi trả cho các dịch vụ thiết yếu mà họ sử dụng. Trên thực tế, việc Nhà nước chi trả cho các dịch vụ không có nghĩa là Nhà nước cho không người dân các dịch vụ này, mà Nhà nước lấy kinh phí từ NSNN – tức là tiền đóng thuế của người dân để trả cho những dịch vụ này và cấp phát cho người dân. Nói cách khác, xét trên bình diện vĩ mô, tiền chi trả cho các dịch vụ này cũng là tiền của người dân. Chỉ khác ở chỗ người dân trực tiếp chi trả cho dịch vụ hay gián tiếp chi trả thông qua đóng thuế cho Nhà nước. Đương nhiên, có những DVC mà Nhà nước nên trả từ tiền thuế để bảo đảm việc cung cấp công bằng cho tất cả mọi người, hoặc Nhà nước cần chi trả vì đó là các hàng hóa công cộng thuần túy với hai đặc trưng là tính không loại trừ và không cạnh tranh, nên không thể bắt buộc tất cả những ai sử dụng dịch vụ đều phải chi trả cho dịch vụ đó.
Thứ tư, việc người sử dụng tự chi trả cho những dịch vụ mà mình sử dụng sẽ khiến họ phải cân nhắc trong việc sử dụng dịch vụ, tránh tình trạng lãng phí và lạm dụng dịch vụ như khi được Nhà nước chi trả cho các dịch vụ này.
Thứ năm, đối với các cơ sở cung ứng dịch vụ, việc thu tiền của người sử dụng dịch vụ sẽ tạo ra nguồn thu trực tiếp phụ thuộc vào số lượng và chất lượng dịch vụ được cung ứng. Điều đó không những khuyến khích các cơ sở này tìm mọi cách nâng cao khả năng cạnh tranh của mình trên thị trường, gia tăng số lượng và chất lượng dịch vụ, cải thiện thái độ phục vụ; mà còn tạo điều kiện cho các cơ sở này có nguồn lực vật chất để thực hiện các cải cách nói trên, đặc biệt là gia tăng đầu tư cơ sở vật chất hiện đại và chi trả thu nhập tương xứng cho đội ngũ nhân lực chất lượng cao tạo ra các dịch vụ này.
Việc tính giá dịch vụ đã được áp dụng đối với các DVC ích do nhà nước đặt hàng, đấu thầu hoặc sử dụng NSNN. Việc xác định giá dịch vụ được tiến hành như sau: các đơn vị cung ứng dịch vụ xác định chi phí DVC ích bảo đảm tính đúng, tính đủ, phù hợp với quy trình kỹ thuật, điều kiện thực tế thực hiện và phù hợp với thị trường; trên cơ sở đó cơ quan nhà nước xem xét, quyết định giá DVC ích theo phương thức đấu thầu, đặt hàng cho các đơn vị thực hiện việc cung ứng DVC ích hoặc định giá bán DVC ích ra thị trường theo các hình thức, định mức giá cụ thể, khung giá hoặc định mức giá tối đa, mức giá tối thiểu.
Đối với các ĐVSNCL, việc chuyển từ phí dịch vụ sang áp dụng giá dịch vụ là một nội dung cải cách quan trọng trong tiến trình hoàn thiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm theo Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập. Dịch vụ sự nghiệp công không sử dụng kinh phí NSNN là dịch vụ có điều kiện xã hội hóa cao, Nhà nước không bao cấp, giá dịch vụ sự nghiệp công được xác định theo cơ chế thị trường.
Theo Nghị định số 16, ĐVSNCL tự bảo đảm toàn bộ chi đầu tư và chi thường xuyên được phép xác định giá dịch vụ theo cơ chế thị trường. ĐVSNCL được quyết định các khoản thu, mức thu bảo đảm bù đắp chi phí hợp lý, có tích lũy theo quy định của pháp luật đối với từng lĩnh vực. Giá DVC do đơn vị tự xác định, song giá đó phải được thị trường chấp nhận hay nói cách khác giá dịch vụ cần phù hợp với mức sẵn sàng chi trả của người tiêu dùng dịch vụ.
Dịch vụ sự nghiệp công sử dụng kinh phí NSNN là dịch vụ sự nghiệp công mà Nhà nước bảo đảm toàn bộ chi phí hoặc dịch vụ sự nghiệp công chưa tính đủ chi phí trong giá, phí, được NSNN hỗ trợ. Theo Nghị định số 16, đây là các ĐVSNCL tự bảo đảm chi thường xuyên, đơn vị bảo đảm một phần chi thường xuyên hoặc do NSNN cấp toàn bộ chi thường xuyên. Đối với các đơn vị này, lộ trình tính giá dịch vụ sự nghiệp công như sau: đến năm 2016 – tính đủ chi phí tiền lương, chi phí trực tiếp (chưa tính chi phí quản lý và chi phí khấu hao tài sản cố định); đến năm 2018 – tính đủ chi phí tiền lương, chi phí trực tiếp và chi phí quản lý (chưa tính chi phí khấu hao tài sản cố định); đến năm 2020 – tính đủ chi phí tiền lương, chi phí trực tiếp, chi phí quản lý và chi phí khấu hao tài sản cố định. Trong phạm vi khung giá dịch vụ sự nghiệp công do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định, ĐVSNCL quyết định mức giá cụ thể cho từng loại dịch vụ; trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định cụ thể giá dịch vụ sự nghiệp công, đơn vị thu theo mức giá quy định.
Việc áp dụng giá DVC sẽ tạo ra những thay đổi đáng kể trong quá trình cải cách cung ứng DVC, khuyến khích các ĐVSNCL có điều kiện chuyển đổi cơ chế hoạt động theo hướng doanh nghiệp, tự bù đắp chi phí, nâng cao chất lượng dịch vụ và có tích lũy đểmở rộng hoạt động. Cơ chế giá dịch vụ cũng làm tăng khả năng cạnh tranh của các đơn vị cung ứng DVC công lập với các tổ chức cung ứng DVC thuộc khu vực tư. Áp dụng giá dịch vụ cũng là một giải pháp để giảm chi tiêu từ NSNN cho các đơn vị này, phần kinh phí ngân sách đó sẽ được dùng để tăng cường năng lực quản lý nhà nước, đồng thời hỗ trợ cho những người nghèo và các đối tượng chính sách trong thụ hưởngcác DVC thiết yếu. Đương nhiên, áp dụng giá DVC cũng sẽ có các tác động đa chiều đến các bên liên quan, vì vậy cần phân tích đầy đủ các khía cạnh, từ đó có những bước đi phù hợp để không gây ra những biến động tiêu cực, đặc biệt không làm giảm khả năng tiếp cận của người dân đến các DVC.
Tài liệu tham khảo:
1. Luật Phí và lệ phí, năm 2015.
2. Luật giá, năm 2012.
3. Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 của Chính phủ về việc quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập.
4. Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập.
PGS.TS. Lê Chi Mai
Học viện Hành chính Quốc gia
