Cải cách hành chính ở Việt Nam hướng tới hội nhập quốc tế và cộng đồng Asean

(QLNN) – Hội nhập quốc tế và Cộng đồng ASEAN là xu hướng mang tính tất yếu của các nước khu vực Đông Nam Á. Những giá trị chung của hội nhập đòi hỏi mỗi quốc gia phải tự đổi mới mình để tận dụng thời cơ, vượt qua thách thức, thúc đẩy sự phát triển nhanh và bền vững, trong đó hiện đại hóa khu vực công và nâng cao hiệu quả quản trị nhà nước được xem là giải pháp căn bản. Thực tiễn này yêu cầu các nhà chính trị, quản lý quốc gia cần xây dựng chiến lược cải cách khu vực công vừa phù hợp với đặc thù quốc gia, vừa tham khảo những giá trị thích hợp từ quốc gia khác.

 

Tổng quát mô hình cải cách hành chính ở Việt Nam: những góc nhìn tham chiếu

Kinh nghiệm của những quốc gia thành công cung cấp cho Việt Nam một số gợi ý quan trọng trong nỗ lực cải cách hệ thống hành chính nhà nước(1). Mặc dù việc tổ chức lại các cơ quan hành chính (chẳng hạn như giảm số bộ hay thực hiện cơ chế một cửa/một cửa liên thông) có thể có hiệu quả ở một chừng mực nào đấy, nhưng suy cho cùng, hiệu quả thực sự chỉ đạt được nếu như nhà nước chủ động giới hạn phạm vi chức năng của mình để có thể tập trung vào một số lĩnh vực then chốt mà chỉ nhà nước mới có thể đảm nhiệm được. Trong nhiều năm trở lại đây, nhiều nhà tài trợ quốc tế đã đầu tư cho cải cách hành chính tại Việt Nam cho rằng, những nỗ lực này không thành công vì nó chỉ làm mỗi một việc là đổ tiền vào những cơ quan hành chính hiện hữu mà không tìm cách thay đổi cơ bản nội dung và cách thức thực hiện chức năng của các tổ chức này.

Nếu so với nhiều nước trong khu vực ASEAN, Việt Nam là quốc gia duy nhất đã xây dựng và áp dụng một chương trình cải cách hành chính mang tính toàn diện nhằm giải quyết những vấn đề căn bản của nền hành chính công. Điều này không khó hiểu trong bối cảnh của Việt Nam, bởi xuất phát từ nhu cầu cải cách bộ máy hành chính từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung. Từ những phân tích chiến lược của Chương trình Tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2001 – 2010, và nửa chặng đường của giai đoạn 2011 – 2020 cho thấy cải cách hành chính ở Việt Nam là một công cụ phát triển kinh tế – xã hội, song khuôn khổ của Chương trình Tổng thể cải cách hành chính (cả hai giai đoạn) còn nhiều bất cập.

Chương trình Tổng thể cải cách hành chính mới xác định được các mục tiêu hướng đến việc cải cách nền hành chính, song không đặt trong sự liên hệ giữa cải cách hành chính và phát triển kinh tế – xã hội. Kế hoạch cải cách được phân cấp cho các cơ quan hành chính song giữa các ngành chưa có sự phối hợp trong việc triển khai đồng bộ và hệ thống. Việc thiếu trao đổi ý kiến liên ngành diễn ra khiến cho việc theo dõi, nắm bắt tiến độ thực hiện trở nên khó khăn, hoặc không sát với thực tế. Điều này làm cản trở hiệu quả của các cuộc cải cách.

Giới học giả và các nhà hoạch định chính sách thường trích dẫn Đông Á và Đông Nam Á khi thảo luận về sự phát triển của Việt Nam. Đông Á ở đây thường được hiểu bao gồm các quốc gia và vùng lãnh thổ sau: Hàn Quốc, Nhật Bản, Trung Quốc, Singapore, Hồng Kông, Đài Loan. Các quốc gia Đông Nam Á được đem để so sánh thường gồm: Thái Lan, In-đô-nê-xi-a, Phi-lip-pin, Ma-lay-si-a. Đối với Việt Nam, là quốc gia có nhiều điểm tương đồng trong chiến lược phát triển so với Trung Quốc, Việt Nam cũng mong muốn đi theo quỹ đạo phát triển của các nước Đông Á, song lại không sử dụng được những công cụ chính sách mà các nước Đông Á đã từng sử dụng.

Qua 20 năm tăng trưởng cho ra nhận định rằng, Việt Nam không những không rút ra được bài học từ những quốc gia Đông Á, mà còn lặp lại nhiều sai lầm của các quốc gia Đông Nam Á. Điều này đến từ những khác biệt của Việt Nam so với những quốc gia phát triển sớm hơn. Những điểm khác biệt này cần được nhìn nhận lại như là căn nguyên ảnh hưởng đến chiến lược cải cách hành chính công nhằm mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội.

Những khác biệt về bối cảnh trong nước và quốc tế cho thấy rõ tính đặc thù của điểm xuất phát của Việt Nam. Ở Việt Nam, có mối liên hệ mật thiết giữa cải cách thủ tục hành chính và xác định lại các chức năng quản lý hành chính sau thời kỳ kế hoạch hóa tập trung. Nhìn chung, việc đơn giản hóa thủ tục hành chính là nhằm giảm thiểu những quy định hành chính cồng kềnh đang được áp dụng đối với doanh nghiệp, người dân và cả các cơ quan quản lý nhà nước. Song cũng cần lưu ý rằng, có sự khác biệt lớn giữa giảm thiểu sự điều tiết của nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa trong trường hợp Việt Nam đối với giảm thiểu sự điều tiết của nhà nước theo hướng tư bản ở những quốc gia Âu – Mỹ.

Một số đặc điểm khác biệt và chiến lược hoàn thiện cải cách hành chính đáp ứng nhu cầu hội nhập quốc tế và Cộng đồng ASEAN của Việt Nam

Xuất phát điểm của Việt Nam quyết định đến đường hướng cải cách, phát triển của nền hành chính và vai trò của nó trong việc đáp ứng nhu cầu quản lý và hội nhập. Chúng tôi nêu lên một số đặc điểm khác biệt và chiến lược hoàn thiện cải cách hành chính đáp ứng nhu cầu hội nhập của Việt Nam qua những khía cạnh sau:

Thứ nhất, khái niệm “hành chính công”, mặc dù đã quen thuộc ở các quốc gia phát triển và ở miền Nam Việt Nam trước năm 1975, song lại không tồn tại trong thời kỳ kế hoạch hóa tập trung(2). Khi còn cơ chế kế hoạch hóa tập trung, Chính phủ được cơ cấu phù hợp với sự phát triển của các ngành sản xuất kinh tế. Sát thực hơn, chính các ngành sản xuất kinh tế cũng được cơ cấu ở một mức độ đủ cung ứng cho xã hội. Mỗi cơ quan Chính phủ chịu trách nhiệm xây dựng chính sách kinh tế riêng của ngành mình, trực tiếp quản lý ngành và các doanh nghiệp nhà nước.

Thời kỳ này, Việt Nam cũng không tồn tại sở hữu tư nhân nên cũng không tồn tại các loại hình doanh nghiệp ngoài nhà nước. Trong giai đoạn Đổi mới và sau Đổi mới, các nhà quản lý hành chính công phải đối mặt với cả phương thức quản lý công truyền thống lẫn hiện đại. Sự thiếu thốn về mặt lý thuyết quản lý dẫn đến việc dịch các thuật ngữ trong quản lý (trong nền pháp lý nói chung cũng xảy ra điều tương tự) ra nhiều cách khác nhau. Ví dụ như: nhà nước pháp quyền, hành chính quan liêu, quản lý công kiểu mới, dịch vụ công và cung ứng dịch vụ công, bộ đa ngành, tài chính công, khuôn khổ chi tiêu trung hạn, quản lý hoạt động, quản lý dựa trên kết quả, hợp đồng hành chính, chế độ công vụ,…

Tuy nhiên, việc xác định nội hàm của các thuật ngữ này để ứng dụng trong thực tế hiện nay vẫn đang là một thách thức. Quá trình hội nhập kèm theo đó là các thể chế quản lý phải phù hợp để làm việc cùng nhau. Do đó, hệ thống khái niệm về quản lý (pháp lý nói chung) cần phải được phát triển để phục vụ cho hội nhập.

Thứ hai, Việt Nam đã chuyển đổi từ cơ chế kế hoạch hóa tập trung sang kinh tế thị trường(3). Ở miền Nam Việt Nam trước năm 1975 khái niệm “kinh tế thị trường” đã được biết đến. Khi quá trình Đổi mới năm 1986 được phê chuẩn diễn ra thì khái niệm này vẫn còn khá mới mẻ. Cải cách kinh tế ở những quốc gia đang phát triển/chuyển đổi cần kinh qua hai bước: Một là, xác định mối quan hệ giữa nhà nước và nền kinh tế; bằng cách thay thế sự can thiệp của nhà nước như trước đây bằng phương thức quản lý bằng pháp luật. Hai là, xây dựng các thể chế thị trường bằng con đường lập pháp.

Năm 2004 – 2005 Việt Nam đã ban hành một loạt các đạo luật điều chỉnh khía cạnh này như: Luật Doanh nghiệp, Bộ luật Dân sự (sửa đổi), Luật Thương mại, Luật Đầu tư, Luật Phá sản, Luật Trọng tài thương mại,…Nhìn lại, cả hai quá trình này hiện nay vẫn đang tiếp diễn, làm cơ sở cho quá trình chuyển đổi và xác định lại các chức năng của nền hành chính công.

Thứ ba, Việt Nam khác với các quốc gia Đông Á về vai trò của mô hình chính quyền địa phương trong chính sách quản lý phát triển, nó gần gũi với những quốc gia Đông Nam Á như Thái Lan, In-đô-nê-xi-a hay Phi-lip-pin hơn.Trường hợp Trung Quốc là một ngoại lệ, mọi vấn đề của Trung Quốc đều ngoại cỡ để so sánh tương tự với Việt Nam. Hàn Quốc, Đài Loan và Nhật Bản giờ đây là những nền kinh tế phát triển, được củng cố bởi một nền chính trị dân chủ gần gũi với phương Tây.

Hiện nay, các quốc gia Đông Nam Á nêu trên với cùng kich cỡ và không vượt trội về kinh tế với Việt Nam, lại nằm trong một liên hiệp chinh trị – kinh tế – văn hóa khu vực. Do đó, các cải cách điạ phương cùng là một nhân tố ảnh hưởng lên mối liên hệ khu vực đang cần thiết được củng cố hơn.

Ở Việt Nam, sáng kiến thử nghiệm ở địa phương đóng vai trò quan trọng trong việc hình thành một chiến lược tổng thể ở tầm quốc gia. Trong các thập niên 1960, 1970, ở miền Bắc thì các sáng kiến địa phương đã góp phần thay đổi tư tưởng của trung ương về mô hình phát triển xã hội chủ nghĩa sau thời điểm thống nhất. Trong những năm 1980, sáng kiến của các địa phương phía Nam đã quyết định việc phê chuẩn quá trình Đổi mới, tất nhiên nó được củng cố bởi các cải cách trước đó của Trung Quốc và sự quan sát thay đổi từ Liên Xô và Đông Âu.

Ngày nay, một số địa phương cũng đang được chọn để thử nghiệm những thiết chế mới như: chính quyền đô thị, chính quyền lược bớt Hội đồng nhân dân, các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Như vậy, bất kỳ một công cuộc thay đổi nào về hành chính công đều cần cân nhắc đến vai trò của trung ương và chính quyền địa phương.

Thứ tư, Việt Nam đối với cả các quốc gia Đông Á và Đông Nam Á đều có sự khác biệt về bối cảnh chính trị quốc tế và khu vực cho đến trước những năm 1990. Thậm chí, “chiến tranh Việt Nam, chiến tranh Đông Dương” được nhìn nhận là một “thời cơ” của những quốc gia thân Mỹ trong khu vực. Liên minh quân sự của những quốc gia trong khu vực với Mỹ đã đổi lấy các khoản viện trợ phát triển cũng như giữ được sự ổn định chính trị – xã hội trong nước; trong khi Việt Nam mới chỉ thực sự bắt đầu các thập niên tăng trưởng từ những năm 1990.

Đối với những quốc gia phát triển muộn, sự phát triển kinh tế tư bản chủ nghĩa trong bối cảnh chiến tranh lạnh tạo điều kiện cho mô hình nhà nước tập trung qui mô lớn mạnh theo hướng cai trị bằng hình thức dân sự hoặc quân sự. Điều này đúng với phần lớn các quốc gia và vùng lãnh thổ Đông Á như: Hàn Quốc, Đài Loan, Hồng Kông, Sinh-ga-po-re (trước cuộc khủng hoảng tài chính năm 1997). Các mô hình nhà nước tập quyền phần nào còn ứng dụng trong giai đoạn phát triển của những quốc gia Đông Nam Á như Thái Lan, Ma-lay-si-a, Phi-lip-pin và In-đô-nê-xi-a. Sự phi tập trung quyền lực ở nước này mới thực sự chấm dứt ở giữa thập niên 1980.

Ở Việt Nam hình thành một đặc thù do thời chiến. Mặc dù thực hiện kế hoạch hóa tập trung ở miền Bắc Việt Nam, song hoàn cảnh chiến tranh khiến cho mối quan hệ trung ương – địa phương bị phân tán trong bộ máy hành chính. Trong những năm 1990, tình hình này đã bị hạn chế, song bước sang thế kỷ 21 nó lại được thảo luận rộng rãi trở lại. Điều này dẫn đến việc thảo luận một số khái niệm như: phân cấp, phân quyền, tản quyền, …Việc củng cố bộ máy hành chính nhà nước đòi hỏi phải xác định lại ranh giới giữa trung ương và địa phương ngay bên trong hệ thống quản trị của nó.

Thứ năm, Việt Nam phải giải quyết hậu quả xã hội của các cuộc chiến tranh để lại. Vấn đề người Việt (chủ yếu là người miền Nam) ly hương ra nước ngoài; vấn đề di dân tự do từ các tỉnh miền Bắc vào miền Nam, gây nên những xáo trộn trong tổ chức đời sống của các khu vực có đồng bào thiểu số; vấn đề dịch chuyển dân cư từ nông thông ra thành thị, điều kiện sống của công nhân tại các khu công nghiệp,… (đây là vấn nạn của quá trình công nghiệp hóa). Vấn đề của phụ nữ Việt Nam kết hôn với người nước ngoài và thế hệ con cháu của cuộc hôn nhân đó; vấn đề của người nước ngoài đến Việt Nam làm ăn, sinh sống,… (đây là hệ quả của quá trình hội nhập). Tư cách của một quốc gia hội nhập muộn khiến cho Việt Nam đang phải đối mặt với những thách thức lớn hơn, và có thể chịu nhiều thiệt thòi/rủi ro hơn.

Bối cảnh toàn cầu hóa mà Việt Nam cũng đang tích cực tham gia vừa là thách thức vừa là cơ hội cho thế hệ những quốc gia phát triển muộn. Chính phủ Việt Nam cần phải nhận thức được rằng, một quốc gia thành công là một quốc gia vừa tận dụng được thời cơ, hài hòa được sức ép từ bên ngoài với đòi hỏi phát triển từ bên trong. Đó là điều kiện tiên quyết của quản lý phát triển bền vững trong giai đoạn hội nhập. Việc xem xét lại những phản ứng của các quốc gia châu Á trong cuộc khủng hoảng tài chính năm 1997 sẽ thấy được quốc gia nào có chính sách tốt và thực hiện chính sách tốt. Xuất phát điểm của Việt Nam sẽ quyết định đường hướng cải cách của nền hành chính và xác định vai trò của nó trong thúc đẩy quản lý phát triển xã hội.

Chú thích:
1. Ben Wilkinson (Biên tập), Lựa chọn thành công – Bài học từ Đông Á và Đông Nam Á cho tương lai của Việt Nam, Một khuôn khổ chính sách phát triển kinh tế – xã hội cho Việt Nam trong giai đoạn 2011 – 2020.
2. Thaveeporn Vasavakul – Lê Viết Thái – Lê Thị Phi Vân, Hành chính công và phát triển kinh tế tại Việt Nam: Cải cách nền hành chính cho thế kỷ 21. Nguồn: Jairo Acuna – Alfaro (Chủ biên), Cải cách nền hành chính Việt Nam – thực trạng và giải pháp, NXB. Chính trị – Quốc gia, Hà Nội, 2009, Tr. 54.
3. Ở Việt Nam, khái niệm “Kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa” được tạo ra và triển khai kể từ thập niên 1990. Thuật ngữ này lần đầu tiên được đề cập trong “Nghị quyết 21-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam khóa X.”Kể từ đó, kinh tế thị trường ở Việt Nam thường được gắn với định hướng xã hội chủ nghĩa nhằm tạo ra khác biệt về thể chế đối với kinh tế thị trường của các nước Âu – Mỹ.

PGS. TS. Nguyễn Quốc Sửu
Học viện Hành chính Quốc gia