(QLNN) – Việc tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền không có sự phân biệt giữa những vùng lãnh thổ khác nhau, giữa nông thôn và thành thị. Hầu hết các cấp chính quyền địa phương (trừ các địa phương thí điểm không tổ chức HĐND quận, huyện, phường) đều được tổ chức giống nhau, không có sự phân biệt đặc trưng của từng cấp. Đồng thời, không có sự phân biệt các cộng đồng lãnh thổ dân cư được hình thành một cách tự nhiên, bền vững như làng xã với cộng đồng dân cư nhân tạo như phường, quận, huyện nên hiệu quả hoạt động không cao, chưa phát huy được thế mạnh của mỗi địa phương, hạn chế tính đa dạng trong sự phát triển của các địa phương.
Khái quát chung về tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam
Vấn đề tổ chức chính quyền địa phương (CQĐP) ở Việt Nam đã được đặt ra ngay từ những ngày đầu thành lập nước Việt Nam dân chủ cộng hòa. Điều này được thể hiện ngay trong những văn bản đầu tiên của chính quyền lâm thời Việt Nam (Sắc lệnh số 63 ngày 22/11/1945 và Sắc lệnh số 76 ngày 21/12/1945 quy định về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban hành chính nhà nước ở các địa phương). Sau đó cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của các cấp chính quyền được chính thức quy định trong các bản Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992 và các luật tổ chức bộ máy của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa và của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện nay.
Hiến pháp 1992 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân (UBND) năm 2003 là hai văn bản pháp lý quan trọng quy định về tổ chức và hoạt động của HĐND, UBND các cấp và các cơ quan chuyên môn của UBND ở Việt Nam hiện nay. Theo đó, CQĐP được chia thành ba cấp. Pháp luật quy định cho tất cả 3 cấp của CQĐP đều có thẩm quyền quản lý các vấn đề chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội ở địa phương. Các cấp chính quyền là bộ phận cấu thành của nhà nước Việt Nam thống nhất, mỗi cấp đều có cơ quan đại diện là Hội đồng nhân dân (HĐND) và cơ quan hành chính là Ủy ban nhân dân (UBND).
Theo quy định của Hiến pháp 1992, các cấp đơn vị hành chính hầu như không có gì thay đổi so với Hiến pháp 1980, nhưng trên thực tế số lượng đơn vị hành chính cấp tỉnh và cấp huyện tăng lên rất nhiều so với giai đoạn trước do được nâng cấp và chia tách do sự phát triển về quy mô dân số. Năm 1996, có 53 tỉnh, 584 huyện và 10.264 xã và mười năm sau đó đến năm 2006 tăng lên 64 tỉnh, 673 huyện và 10.929 xã. Đến năm 2013 có 63 tỉnh, 708 huyện và 11.148 xã.
Việc tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền không có sự phân biệt giữa những vùng lãnh thổ khác nhau, giữa nông thôn và thành thị. Hầu hết các cấp CQĐP (trừ các địa phương thí điểm không tổ chức HĐND quận, huyện, phường) đều được tổ chức giống nhau, không có sự phân biệt đặc trưng của từng cấp, không phân biệt các cộng đồng lãnh thổ dân cư được hình thành một cách tự nhiên, bền vững như làng xã với cộng đồng dân cư nhân tạo như phường, quận, huyện nên hiệu quả hoạt động không cao, chưa phát huy được thế mạnh của mỗi địa phương, hạn chế tính đa dạng trong sự phát triển của các địa phương.
Với cách thức tổ chức như vậy, cùng với mối quan hệ trung ương và địa phương không rõ ràng đã làm ảnh hưởng không nhỏ tới hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương, từ đó ảnh hưởng đến hiệu quả chung của cả bộ máy hành chính nhà nước. Chính vì vậy, cùng với công cuộc cải cách hành chính, CQĐP gần đây cũng được cải cách theo hướng tinh gọn bộ máy thông qua việc thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND cấp quận, huyện, phường và phân biệt mô hình tổ chức CQNT và CQĐT.
Chủ trương, quan điểm của Đảng, Nhà nước về phân biệt mô hình chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn ở Việt Nam
Vấn đề tổ chức hợp lý CQĐP các cấp, đặc biệt là, việc phân biệt mô hình tổ chức CQNT và CQĐT đã được Đảng và Nhà nước ta nhiều lần đề cập đến. Song, thực tiễn cải cách tổ chức và hoạt động của CQĐP diễn ra chậm, không đồng bộ, chưa thực sự tạo ra bước đổi mới có tính đột phá để hoàn thiện và xây dựng CQĐP.
Báo cáo của Bộ Chính trị kiểm điểm giữa nhiệm kỳ thực hiện Nghị quyết Đại hội lần thứ IX (tháng1/2004) chỉ rõ: “HĐND các cấp ở nhiều nơi hoạt động còn hình thức, nhiều đại biểu còn ít đóng góp vào công việc chung của hội đồng; một số vấn đề về tổ chức của HĐND vẫn chưa được làm rõ và chưa có định hướng đổi mới một cách căn bản, nhất là cấp huyện và mô hình tổ chức CQĐT”. Đồng thời, báo cáo của Bộ Chính trị cũng đề ra nhiệm vụ: “Đổi mới tổ chức để nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của HĐND các cấp; kiện toàn HĐND và UBND ba cấp thông qua việc tổ chức tốt cuộc bầu cử đại biểu HĐND. Khẩn trương hoàn thành việc phân cấp, phân quyền giữa trung ương với địa phương trên từng ngành, từng lĩnh vực một cách đồng bộ, bảo đảm hiệu lực quản lý thống nhất xuyên suốt của Trung ương đối với địa phương và khuyến khích tinh thần tự chịu trách nhiệm của từng địa phương, “thí điểm mô hình tổ chức CQĐT và CQNT”.
Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương tại Đại hội X của Đảng (tháng 4/2006) cùng với việc nêu các thành tựu đạt được đã chỉ ra các khuyết điểm và yếu kém: “bộ máy quản lý nhà nước các cấp, nhất là ở cơ sở còn yếu kém; mô hình tổ chức CQĐP, nhất là tổ chức HĐND còn những điểm bất hợp lý; cải cách hành chính chưa đạt yêu cầu”, “bộ máy chính quyền cơ sở nhiều nơi còn yếu kém”. Đồng thời, báo cáo khẳng định, cần phải “Nâng cao chất lượng hoạt động của HĐND và UBND, đảm bảo quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP trong phạm vi được phân cấp. Phát huy vai trò giám sát của HĐND. Tổ chức hợp lý CQĐP, phân định lại thẩm quyền đối với chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo”, “điều chỉnh cơ cấu CQĐP cho phù hợp với những thay đổi chức năng, nhiệm vụ. Phân biệt rõ những khác biệt giữa CQNT và CQĐT để tổ chức bộ máy phù hợp”.
Triển khai thực hiện Nghị quyết Đại hội X của Đảng, Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương đã thông qua Nghị quyết về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước, trong đó đề ra yêu cầu “xây dựng tổ chức bộ máy hành chính tinh gọn, xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, phân định rõ trách nhiệm giữa các cơ quan, giữa các cấp chính quyền, giữa CQĐT và CQNT, giữa tập thể và người đứng đầu cơ quan hành chính; hoạt động có tính kỷ luật, kỷ cương và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước”.
Đối với CQĐP, Nghị quyết chỉ ra “tính thống nhất và thông suốt của hệ thống hành chính nhà nước được đảm bảo trên cơ sở xác định rõ vị trí trách nhiệm của CQĐP trong hệ thống các cơ quan nhà nước”; đồng thời, khẳng định nguyên tắc “CQĐP ở nước ta được xây dựng, tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc nhà nước đơn nhất, quyền lực nhà nước là thống nhất”, cần có cơ chế bảo đảm nguyên tắc “xây dựng chính quyền của nhân dân, do nhân dân vì nhân dân”, “tổ chức hợp lý CQĐP phân biệt rõ những khác biệt giữa CQNT và CQĐT”. Trên cơ sở các quan điểm, yêu cầu, nguyên tắc xây dựng CQĐP ở nước ta theo tinh thần xây dựng nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân, xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, mở cửa hội nhập kinh tế quốc tế, Nghị quyết Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương khoá X cho phép thực hiện thí điểm “không tổ chức HĐND ở huyện, quận, phường”.
Đối với CQNT: “không tổ chức HĐND ở huyện; ở huyện có UBND với tính chất là đại diện của cơ quan hành chính cấp tỉnh để giải quyết các nhiệm vụ về hành chính và các công việc liên quan đến quyền lợi và nghĩa vụ của người dân theo quy định của pháp luật. UBND huyện tập trung chỉ đạo, hướng dẫn kiểm tra cấp dưới thực hiện chủ trương, chính sách, nghị quyết, kế hoạch của cấp trên. Cơ chế giám sát đối với tổ chức và hoạt động của UBND huyện được thực hiện thông qua hoạt động giám sát của đại biểu và đoàn đại biểu Quốc hội, HĐND, UBND cấp tỉnh, Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể, sự giám sát trực tiếp của nhân dân. Kiện toàn cấp uỷ huyện để đáp ứng tốt yêu cầu lãnh đạo toàn diện và lãnh đạo hoạt động của UBND huyện”.
Đối với CQĐT: “tổ chức CQĐT phải đảm bảo tính thống nhất và liên thông trên địa bàn về quy hoạch đô thị, kết cấu hạ tầng (như điện, đường, cấp thoát nước, xử lý rác thải, bảo vệ môi trường) và đời sống dân cư. Xác định cấp đô thị có HĐND là: HĐND thành phố trực thuộc Trung ương, HĐND thành phố thuộc tỉnh, HĐND thị xã; không tổ chức HĐND ở quận, ở phường. Tại quận, phường có UBND là đại diện của cơ quan hành chính cấp trên đặt tại địa bàn để thực hiện các nhiệm vụ theo quy định của pháp luật và phân cấp của chính quyền cấp trên”.
Khi không tổ chức HĐND ở huyện, quận, phường cần phải tổ chức lại UBND theo hướng là cơ quan hành chính “để quản lý, thực hiện các nhiệm vụ theo quy định của pháp luật và phân cấp của cơ quan cấp trên. UBND huyện, quận, phường bao gồm chủ tịch, các phó chủ tịch và các uỷ viên do UBND cấp trên bổ nhiệm, miễn nhiệm trên cơ sở xem xét nhân sự do cấp uỷ huyện, quận, phường giới thiệu và được cấp có thẩm quyền quản lý cán bộ đồng ý”. Không tổ chức HĐND huyện, quận, phường “cần tăng cường HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương về số lượng, chất lượng đại biểu, về cơ sở vật chất, điều kiện làm việc”. Như vậy, thực hiện không tổ chức HĐND huyện, quận, phường phải điều chỉnh nhiệm vụ, thẩm quyền và đổi mới mô hình tổ chức CQĐP ở nước ta theo tinh thần cải cách hành chính.
Thực hiện chủ trương, quan điểm của Đảng nêu trong các nghị quyết nói trên, Chính phủ đã ban hành chương trình, nghị quyết chỉ đạo thực hiện cụ thể như: Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17/9/2001 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010, đề ra nhiệm vụ: “xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của CQĐP, phân biệt chức năng, nhiệm vụ của CQĐT với CQNT; tổ chức hợp lý HĐND và UBND từng cấp căn cứ vào quy định của Hiến pháp”; Quyết định số 94/2006/QĐ-TTg ngày 27/4/2006 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Kế hoạch cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2006-2010, xác định nhiệm vụ “sắp xếp tổ chức bộ máy các cơ quan hành chính nhà nước trong đó có việc thí điểm mô hình CQĐT theo hướng không tổ chức HĐND ở một số đơn vị hành chính thuộc nội thị”; Nghị quyết số 53/2007/NQ-CP ngày 7/11/2007 của Chính phủ ban hành Chương trình hành động thực hiện Nghị quyết Hội nghị lần thứ 5 BCHTW khoá X về đẩy mạnh cải cách hành chính nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước đã đề ra nhiệm vụ xây dựng Đề án “thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường”. Trên cơ sở Đề án của Chính phủ, Quốc hội đã thảo luận và thông qua Nghị quyết số 26/2008/QH12 ngày 15/11/2008 về thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường.
Ngày 08/11/2011, Chính phủ ban hành Nghị quyết 30C ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2020, trong đó đặt ra nhiệm vụ “Tổng kết, đánh giá mô hình tổ chức và chất lượng hoạt động của CQĐP nhằm xác lập mô hình tổ chức phù hợp, bảo đảm phân định đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, sát thực tế, hiệu lực, hiệu quả; xây dựng mô hình CQĐT và CQNT phù hợp”.
Kết luận số 64-KL/TW (ngày 28/5/2013) Hội nghị lần thứ Bảy của Ban Chấp hành Trung ương Khóa XI “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hệ thống chính trị từ Trung ương đến cơ sở” đã chỉ rõ “nghiên cứu về tổ chức CQĐP (có phân biệt tổ chức CQĐT và CQNT)”. Hiện nay, Chính phủ đang tiến hành thực hiện Đề án thí điểm mô hình CQĐT tại 8 địa phương là Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Hải Phòng, Cần Thơ, Nghệ An, Bà Rịa – Vũng Tàu và Nam Định.
Thông qua các văn bản trên cho thấy, Đảng và Nhà nước ta đặc biệt quan tâm đến việc phân biệt CQĐT và CQNT trong xây dựng CQĐP.
Đề xuất mô hình chính quyền đô thị ở Việt Nam thời gian tới
Từ nghiên cứu mô hình tổ chức và hoạt động của CQĐT một số nước trên thế giới, có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm như sau:
– Hệ thống cấu trúc CQĐT thường gồm chính quyền thành phố và chính quyền cơ sở; trường hợp đặc biệt có thể có chính quyền trung gian (huyện). Tuỳ theo việc phân vùng hành chính của từng quốc gia, CQĐT có thể trực thuộc chính quyền trung ương hoặc có thể trực thuộc chính quyền cấp tỉnh. CQĐT tại các thành phố là cấp chính quyền hoàn chỉnh gồm cơ quan đại diện nhân dân và cơ quan hành chính tại thành phố.
– Hầu hết các đơn vị hành chính trực thuộc thành phố là quận. Việc tồn tại các đơn vị huyện, xã chỉ tồn tại tạm thời, theo thời gian sẽ chuyển hoá thành quận, thị trấn. Đồng thời, do trình độ dân trí cao và để tăng cường năng lực quản lý đô thị nên hệ thống CQĐT tại các thành phố có xu hướng chuyển thành 02 cấp là CQĐT và chính quyền cơ sở, trong khi đó cấp phường không phải là cấp hành chính mà chỉ có Ban đại diện để thực thi một số nhiệm vụ cụ thể của quản lý hành chính theo cơ chế uỷ quyền.
– Cơ quan đại điện nhân dân của CQĐT thường quyết định những vấn đề quan trọng của cộng đồng địa phương. Tuỳ thuộc thể chế chính trị của mỗi quốc gia, cơ quan này có thể quyết định phương hướng, nhiệm vụ phát triển kinh tế -xã hội, phê chuẩn ngân sách, có thể quyết định về tổ chức, nhân sự của bộ máy cơ quan chấp hành…
– Cơ quan chấp hành (cơ quan hành chính) của CQĐT đa số áp dụng chế độ thủ trưởng hành chính với các chức danh thống đốc, tỉnh trưởng, thị trưởng; huyện trưởng, quận trưởng; xã trưởng, trưởng thị trấn tương ứng với từng cấp hành chính. Người đứng đầu cơ quan hành chính các cấp của CQĐT thường được hình thành bằng một trong 3 phương thức: bầu cử trực tiếp theo hình thức phổ thông đầu phiếu; bầu cử thông qua cơ quan đại diện dân cư cùng cấp hoặc do người đứng đầu cơ quan hành chính cấp trên bổ nhiệm. Người đứng đầu cơ quan hành chính được quyền bổ nhiệm hoặc đề nghị cơ quan đại diện nhân dân hoặc chính quyền cấp trên quyết định người đứng đầu các cơ quan chuyên môn trực thuộc.
Người đứng đầu cơ quan hành chính có nhiệm vụ tổ chức thực hiện tốt các nghị quyết của cơ quan đại diện nhân dân, đồng thời tổ chức, chỉ đạo, hướng dẫn thực hiện pháp luật, chính sách của nhà nuớc và các quyết định hành chính của các cơ quan hành chính cấp trên theo cơ chế phân cấp và uỷ quyền. Mọi hoạt động của người đứng đầu cơ quan hành chính và bộ máy hành chính giúp việc đều đặt dưới sự giám sát của cơ quan đại diện nhân dân và của cơ quan cấp trên.
Để xây dựng CQĐT, các địa phương có thể lựa chọn một trong 3 phương án sau đây. Phương án 1 là, xây dựng mô hình tổ chức CQĐT theo 3 cấp hành chính như hiện nay, trong đó xác định rõ mô hình tổ chức, cơ chế hoạt động mới đối với CQĐT theo hướng phân biệt với CQNT. Phương án 2, xây dựng mô hình tổ chức CQĐT theo 3 cấp hành chính như hiện nay, nhưng có sự đổi mới về mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động phù hợp với xu hướng tổ chức CQĐT hiện đại của các nước trên thế giới. Phương án 3, cải cách mạnh CQĐP, xây dựng mô hình CQĐT theo mô hình mới là chính quyền một cấp đại diện, hai cấp hành chính.
Qua việc nghiên cứu kinh nghiệm xây dựng CQĐT ở các nước, chúng tôi ủng hộ xây dựng CQĐT ở Việt Nam theo phương án 3 vì đây được coi là phương án đổi mới mạnh mẽ nhất, hướng tới xây dựng đô thị khác biệt hẳn về cơ cấu tổ chức. Có thể mô phỏng mô hình chính quyền đô thị như sau:
CQĐT là chính quyền 1 cấp có cả cơ quan đại diện và cơ quan hành chính (có HĐND và UBND) và 2 cấp hành chính. Riêng quận, huyện, phường thực hiện không tổ chức HĐND, đồng thời UBND quận, huyện, phường có sự điều chỉnh về mặt vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy và phương thức hoạt động.
Trong giai đoạn đầu khi thực hiện mô hình CQĐT, UBND các quận, huyện có thể tổ chức lại thành Văn phòng đại diện UBND thành phố tại khu vực (văn phòng đại diện có thể bố trí theo địa giới hành chính của các quận, huyện như hiện nay).
UBND phường sẽ là cơ quan đại diện của UBND cấp tỉnh tại phường (thực hiện cơ chế thủ trưởng hành chính), được UBND cấp tỉnh ủy quyền để thực hiện chức năng quản lý hành chính – lãnh thổ trên địa bàn và phối hợp chặt chẽ với các cơ quan chuyên môn thành phố khác.
UBND xã là cơ quan chấp hành của HĐND xã, đồng thời là cơ quan hành chính thực hiện chức năng quản lý hành chính, lãnh thổ trên địa bàn xã.
Mô hình tổ chức chính quyền đô thị có thể tổ chức như sau:
Điều kiện để xây dựng mô hình CQĐT ở Việt Nam: Thứ nhất, cần phải hoàn thiện cơ sở pháp lý để xây dựng mô hình CQĐT, cụ thể là sửa đổi Luật tổ chức Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân hoặc ban hành Luật Chính quyền địa phương quy định rõ chức năng, nhiệm vụ thẩm quyền và cơ cấu tổ chức của các cấp chính quyền địa phương. Thứ hai, cần thay đổi nhận thức của người dân và cán bộ, công chức về chính quyền đô thị. Tổ chức tuyên truyền với nhiều hình thức đa dạng để người dân thấy được cái hay, cái lợi của mô hình mà chấp nhận. Cần phải trưng cầu ý kiến dân chúng trên diện rộng để nhân dân được thảo luận và phúc quyết vấn đề này, từ đó tạo sự đồng thuận ngay từ ý tưởng xây dựg mô hình cho tới khi triển khai trên thực tế. Thứ ba, cần đảm bảo các điều kiện về nhân lực, tài chỉnh triển khai thực hiện mô hình. Cần phân tích, tính toán đầy đủ mối quan hệ giữa “chí phí-hiệu quả” của mô hình này để tránh bị “ảo tưởng” về khả năng mang lại hiệu quả của mô hình khi không phân tích được hết những yếu tố tiềm tàng từ góc độ chi phí. Thứ tư, cần có những quy định rõ ràng về tính giải trình và chịu trách nhiệm trong việc xây dựng mô hình, để từ đó gắn trách nhiệm của từng cá nhân, từng tập thể vào sự thành bại của mô hình.
TS. Hoàng Mai
Học viện Hành chính Quốc gia
