(QLNN) – Các nhà xây dựng kịch bản xuất phát từ một quan điểm cho rằng, tương lai là không thể dự báo được và vì vậy, cần đặt ra nhiều giả thiết của tương lai để có thể chủ động đối phó. Xây dựng kịch bản cho phép chúng ta đánh giá các kết quả có thể xảy ra của kế hoạch hiện tại và khám phá lợi ích có thể và chi phí của tương lai. Với một kịch bản tốt, các nhà hoạch định chính sách có thể nhận ra tốt hơn các mục tiêu mà mình cần phải đạt trong một chính sách. Nếu một kịch bản ưa thích trong tương lai được lựa chọn, các cộng đồng có thể chọn để di chuyển về phía trước bằng cách thay đổi hiện tại kế hoạch hoặc tạo ra một kế hoạch chiến lược mới.
Xây dựng kịch bản – phương thức hoạch định chiến lược
“Kịch bản” (scenario) thường được hiểu với ý nghĩa là câu chuyện dự kiến dùng để thực hiện một tác phẩm trong lĩnh vực điện ảnh hoặc sân khấu. Kịch bản theo ý nghĩa này thường được hiểu là một văn bản phác thảo những yếu tố cần thiết để kể lại một câu chuyện nào đó. Câu chuyện đó có thể giúp chúng ta nhận biết và thích ứng với những thay đổi của môi trường hiện tại trong tương lai trong dựa trên những suy ngẫm về những gì chắc chắn sẽ sảy ra và cả những yếu tố bất ngờ có thể đến. Trong các ấn phẩm về quản lý chiến lược, khái niệm kịch bản lại thường không được định nghĩa rõ ràng1.
Xây dựng kịch bản là phương pháp tiếp cận các vấn đề cần giải quyết trong tương lai để khớp nối các con đường khác nhau mà chúng ta có thể hình dung được trong tương lai, và việc tìm kiếm xu hướng phát triển phù hợp nhất với mình. Điều đó có nghĩa là, xây dựng kịch bản về bản chất là quá trình chúng ta suy ngẫm về tương lai chưa rõ ràng để đưa ra các giả thuyết hỗ trợ cho tương lai đó.2 Xây dựng kịch bản chính sách không phải là cố gắng dự báo về tương lai mà là đưa ra câu trả lời hợp lý nhất về tương lai.
Xây dựng kịch bản là một bộ phận của xây dựng kế hoạch chiến lược, là một trong những phương pháp mà nhiều tổ chức, trước hết là các tổ chức trong khu vực tư nhân sử dụng để thiết kế và thực hiện các kế hoạch dài hạn linh hoạt. It is in large part an adaptation and generalization of classic methods used by military intelligence .Tổ chức muốn đạt được mục tiêu của mình, tồn tại và phát triển được thì cần phải có sự tương thích với môi trường tồn tại. Kịch bản chính sách không đơn thuần là xây dựng các kịch bản, mà gắn liền chặt chẽ với việc hoạch định chiến lược của tổ chức. Các nhà hoạch định chiến lược truyền thống thường đưa ra các lựa chọn định hướng của mình dựa vào những điều có thể dự báo được (predictabilities).
Tuy nhiên, chúng ta đang sống trong một thế giới với nhiều thay đổi liên tục và không phải yếu tố nào trong tương lai cũng có thể dự đoán trước. Chẳng hạn, khủng hoảng tài chính tại Mỹ diễn ra vào mùa thu năm 2008 với nguyên nhân cho vay dưới chuẩn nổ ra, kéo theo suy thoái toàn cầu một cách nhanh chóng là một sự kiện mà chắc chắn không ai có thể nghĩ ra vào mùa thu năm 2007, thời điểm trước đó một năm. Gần như cũng không ai có thể hình dung được sự sụt giảm giá dầu lửa mạnh mẽ từ cuối năm 2014 và đầu năm 2015 vừa qua trong khi trong nhiều năm liên tục giá dầu lửa luôn được giữ ở mức rất cao và thể hiện xu hướng tăng thường xuyên.
Cũng đã không ai có thể dự báo trước được cuộc khủng bố khủng khiếp diễn ra tại Mỹ vào ngày 11/9/2001- một biến cố làm thay đổi cách suy nghĩ của các nhà hoạch định chiến lược an ninh trên toàn cầu. Chẳng hạn, khi chúng ta đặt ra câu hỏi: điều gì sẽ xảy ra với Việt Nam vào năm 2020? thì có thể nhận thấy, bên cạnh những điều có thể dự báo trước được qua việc phân tích một cách khoa học các xu hướng diễn biến trong quá khứ và hiện tại như tốc độ phát triển kinh tế – xã hội và xu hướng tăng trưởng trong vài năm gần đây; quy mô dân số và những biến động về dân số có thể lường được;… cũng có thể sẽ có những biến động tác động mạnh mẽ tới sự phát triển mà không thể dự báo được như thiên tai, chiến tranh,…
Có thể nói, dự báo tương lai là một điều vô cùng khó khăn và gần như là không tưởng. Tuy nhiên, chính chúng ta đang phải đưa ra các lựa chọn chính sách với tư cách là các phương án ứng phó của nhà nước để dẫn dắt xã hội trước tương lai bất định như vậy và trước khi đưa ra quyết định, nhà nước cần phải xác định sâu hơn xem tương lai sẽ thế nào. Đó chính là cách tiếp cận xây dựng kịch bản chính sách.3
Kịch bản vốn là một trong những công cụ hiệu quả để phân tích tiềm năng trong tương lai của một tổ chức. The original method was that a group of analysts would generate simulation games for policy makers .Xây dựng kịch bản là một phương pháp để các tổ chức để suy nghĩ về tương lai trong quá trình tư duy để xác định chiến lược của mình. Nhưng điều đó không có nghĩa là kịch bản là dự báo tương lai mà kịch bản là việc xem xét tất cả các khả năng của tương lai một cách khoa học và hợp lý.
Các nhà xây dựng kịch bản xuất phát từ một quan điểm cho rằng, tương lai là không thể dự báo được và vì vậy, cần đặt ra nhiều giả thiết của tương lai để có thể chủ động đối phó. Xây dựng kịch bản cho phép chúng ta đánh giá các kết quả có thể xảy ra của kế hoạch hiện tại và khám phá lợi ích có thể và chi phí của tương lai. Với một kịch bản tốt, các nhà hoạch định chính sách có thể nhận ra tốt hơn các mục tiêu mà mình cần phải đạt trong một chính sách. Nếu một kịch bản ưa thích trong tương lai được lựa chọn, các cộng đồng có thể chọn để di chuyển về phía trước bằng cách thay đổi hiện tại kế hoạch hoặc tạo ra một kế hoạch chiến lược mới.
Mô hình xây dựng kịch bản là sự kết hợp hợp lý của 3 yếu tố chủ yếu là việc phân tích khách quan các yếu tố môi trường từ các dữ liệu hiện tại, dự báo sự vận động và phát triển của môi trường và chiến lược của tổ chức. Xây dựng kịch bản chính sách không phải là về việc dự đoán tương lai hoặc cung cấp một câu trả lời cụ thể về tương lai mà là sự hình dung chính sách sẽ cần như thế nào để tương thích với những nhận thức của nhà hoạch định chính sách về tương lai. Thay vào đó, nó là một phương pháp để “nhìn thấy” tương lai không dễ dàng ước tính sử dụng các xu hướng trong quá khứ hoặc giả định. Trong một kịch bản chính sách, các nhà hoạch định chính sách thể hiện ý tưởng của mình thông qua việc nhận thức các phương án có thể xảy ra, có tính tới cả những dự báo chắc chắn và không chắc chắn. Về cơ bản, có thể hình dung ra 3 hình thức của các hiện trạng không chắc chắn:4
– Sự mạo hiểm (risk): việc xác định một sự kiện, hiện tượng trong tương lai có xảy ra hay không thường dựa trên những dấu hiệu đã có xuất hiện chủ yếu dưới dạng các tiền lệ, các sự kiện, hiện tượng tương tự trong quá khứ. Điều này cho phép chúng ta xác định khả năng xảy ra của các sự vật, hiện tượng theo một xác suất nhất định. Khi một quyết định được đưa ra dựa trên các đánh giá không chắc chắn hay theo xác xuất thấp thì được gọi là mạo hiểm. Tỷ lệ xác xuất càng thấp thì mức độ mạo hiểm của quyết định sẽ càng cao. Mạo hiểm là một trong những yếu tố quan trọng quyết định thành công trong kinh doanh, tuy nhiên quá mạo hiểm hoặc mạo hiểm thiếu suy nghĩ lại thường đưa lại sự thất bại.
– Hiện trạng không chắc chắn theo cấu trúc (structural uncertainty): là những hiện tượng mà chúng ta có thể nhận ra được khả năng xuất hiện thông qua các dấu hiệu nhất định. Sự xuất hiện các hiện tượng mới là kết quả của các hiện tượng đã xảy ra có thể nhận thấy được, nhưng chưa chắc chắn để chúng ta xác định sự xuất hiện của sự vật, hiện tượng.
– Những hiện tượng hoàn toàn không thể nhận thức được (unknowable): đây là những yếu tố xảy ra bất ngờ, không có các dấu hiệu báo trước hay không có những biểu hiện giúp chúng ta nghĩ trước, lường trước tới sự xuất hiện (tình trạng bất khả kháng).
Phương pháp xây dựng kịch bản không giống với phương pháp dự báo thông thường: trong khi hoạt động dự báo thông thường cho rằng, tương lai là đường nối tiếp của quá khứ và xuất hiện trên nền tảng những gì đã xảy ra trong quá khứ, tức là việc định hình tương lai có thể được thực hiện chủ yếu nhờ vào các dữ liệu có thể tính toán được thông qua sự phân tích các dữ liệu của quá khứ và hiện tại thì xây dựng kịch bản lại dựa trên quan điểm cho rằng, tương lai là không thể dự báo được và vì vậy chỉ có thể đưa ra một số khả năng có thể có của tương lai, nghĩa là hình dung ra nhiều kịch bản khác nhau để giành được lợi thế chủ động trong quá trình hoạch định chính sách trong tương lai.
Ứng dụng của kịch bản chính sách
Kịch bản được sử dụng từ khá lâu, trước hết trong tình báo quân sự để chuẩn bị các cách thức phản ứng với các hoạt động giả định của đối phương.5 Một số nhà nghiên cứu cho rằng, phương pháp xây dựng kịch bản để hình dung ra tương lai được vận dụng lần đầu tiên trong các diễn tập tác chiến của quân đội Mỹ trong Chiến tranh thế giới lần thứ hai.6
Người có công lớn nhất trong việc đưa xây dựng kịch bản trở thành một phương pháp tiếp cận tương lai cho chiến lược phát triển trong một tổ chức dân sự là Pierre Wack. Ông đã thể hiện phương pháp tiếp cận mới này trong những hoạt động xây dựng chiến lược của Tập đoàn Shell từ giữa những năm 1960.7 Ông cũng là người đầu tiên xác lập các yếu tố chủ yếu để sử dụng kịch bản như một công cụ để phát triển chiến lược của tổ chức. Những người để lại dấu ấn quan trọng trong việc xây dựng kịch bản còn có Napier Collyns và Peter Schwartz.
Một trong những ví dụ thành công điển hình trong việc sử dụng kịch bản để đưa ra chiến lược là trường hợp của Royal Dutch Shell. Trong giai đoạn đầu những năm 1970, Royal Dutch Shell đã tiến hành xây dựng kịch bản về giá dầu để chuẩn bị cho chiến lược phát triển trong tương lai.8 Khi đó, Shell đã tập hợp một nhóm chuyên gia cả trong và ngoài công ty để thực hiện việc dự báo giá dầu theo phương pháp Delphi.9 Tuy nhiên, kết quả dự báo theo phương pháp này cho thấy, “giá dầu thô trong tương lai chỉ tăng thêm khoảng 2 đôla mỗi thùng”.
Không hài lòng với kết quả đó, nhóm nghiên cứu của Shell đã quay lại nghiên cứu các yếu tố có khả năng ảnh hưởng tới giá dầu thô để xác định yếu tố nào có thể dự báo được và các yếu tố nào không dự báo được. Nhóm nghiên cứu đã nhận ra rằng, quy mô và cơ cấu cung cấp dầu thô là yếu tố có thể dự báo chắc chắn được nhưng những người quản lý trữ lượng và khối lượng dầu khai thác được và cách thức hành xử của các Chính phủ điều hành các quốc gia có mỏ dầu lớn là không dự báo được (uncertain factor).
Nhóm đã xây dựng lại một giả thuyết theo hướng này và kịch bản đó sau này được gọi là “Kịch bản khủng hoảng dầu lửa”, trong đó chỉ ra rằng cách hành xử của các quốc gia xuất khẩu dầu thô là khó dự báo trước, họ có thể từ chối việc tiếp tục tăng sản lượng khai thác nếu việc đó không mang lại ý nghĩa đối với họ và điều đó sẽ khiến cho giá dầu tăng chóng mặt, vượt ra ngoài các dự báo.
Trong thực tế, mùa thu năm 1973, khủng hoảng dầu lửa đã xảy ra và chỉ trong vòng 2 tháng, giá dầu thô đã tăng kỷ lục gấp 4 lần. Ngay lập tức, Shell nhận ra rằng kịch bản “Khủng hoảng dầu lửa” có xu hướng trở thành hiện thực và đã nhanh chóng ra một số quyết định chiến lược mà nhờ đó sau khi vượt qua khủng hoảng dầu lửa, Shell đã vượt qua các đối thủ cạnh tranh khác để trở thành một trong những công ty kinh doanh dầu mỏ hàng đầu thế giới. Phương pháp “Xây dựng kịch bản” mà Shell khởi xướng vẫn được sử dụng cho tới hôm nay.10
Thành công của Shell trong việc xây dựng chiến lược theo phương pháp xây dựng kịch bản giá dầu thô đã dần lôi cuốn được các công ty khác triển khai trong việc xây dựng chiến lược của mình. Trong những năm gần đây, xây dựng kịch bản đã lan rộng ra các lĩnh vực khác của đời sống xã hội, cả trong các doanh nghiệp và cả khu vực nhà nước. Xây dựng kịch bản trong quá trình hoạch định chiến lược đã được một số tập đoàn lớn trên thế giới sử dụng như: Royal Dutch Shell, Motorola, Disney và Accenture sử dụng trong thời gian gần đây để xác định chiến lược của mình, định hướng cho sự phát triển của các tập đoàn này.11
Ngày nay, các doanh nghiệp lớn trong ngành năng lượng như: Công ty điện lực EDF của Pháp, Pacific Gas& Electric của Mỹ và Công ty dầu lửa Shin-Nihon của Nhật Bản,… đã đi đầu và là những công ty đã sử dụng thành công phương pháp này. Một số công ty trong các lĩnh vực khác như sản xuất dược phẩm, truyền thông, thực phẩm cũng đang vận dụng một cách hiệu quả.
Theo Bain & Company trong cuộc khảo sát hàng năm về các công cụ quản lý, cho tới năm 1999 chưa đầy 40% các công ty sử dụng phương pháp xây dựng kịch bản để hoạch định chiến lược phát triển của mình. Nhưng đến năm 2006 số công ty sử dụng phương pháp này để ra quyết định chiến lược đã tăng lên mức 70%. Sự hấp dẫn kỳ lạ của việc áp dụng phương pháp xây dựng kịch bản để nhìn nhận tương lai còn tăng mạnh mẽ hơn nữa sau vụ tấn công khủng bố ngày 11/9/2001 tại Hoa Kỳ và việc nhận thức được rằng, các yếu tố không chắc chắn (không dự đoán được) sẽ gặp phải nhiều hơn trong Thế kỷ 21.
Như một kết quả của kế hoạch kịch bản của mình, Hội đồng quản trị của Trung tâm Thương mại New York đã quyết định vào năm 1990 xây dựng một sàn giao dịch thứ hai bên ngoài Trung tâm Thương mại Thế giới – một quyết định quan trọng giúp cho hoạt động của Trung tâm có thể tồn tại sau vụ khủng bố nhằm vào tòa tháp đôi tại New York vào ngày 11/9/2001.
Xây dựng kịch bản không chỉ được sử dụng trong các doanh nghiệp mà trong thời gian gần đây còn được các quốc gia sử dụng để hoạch định chính sách. Kịch bản cho chính sách công là phương pháp xác định lựa chọn chính sách của nhà nước dựa trên việc xác định các kịch bản giả định của môi trường trong tương lai. Môi trường đó là kết quả hợp thành của nhiều yếu tố khác nhau, cả những yếu tố có thể dự báo được và các yếu tố không dự báo được.
Có thể hiểu, kịch bản chính sách là kết quả hoạt động nghiên cứu và xây dựng định hướng (phác thảo) mô hình giải quyết vấn đề đặt ra trong hoạch định chính sách.
Mỹ là nước đi đầu trong việc sử dụng kịch bản để xây dựng chính sách công. Tại Mỹ, vào năm 1999 , Ủy ban An ninh quốc gia đã xây dựng một kịch bản về an ninh quốc gia, trong đó vẽ ra những mối uy hiếp tiềm tàng trong tương lai với nước Mỹ trong vòng 25 năm tới.12 Trong các Báo cáo của Ủy ban đã phân tích môi trường an ninh quốc tế và phát triển chiến lược an ninh quốc gia của Mỹ thích ứng với môi trường đó bằng phương pháp xây dựng kịch bản. Trong báo cáo này, nhóm nghiên cứu đã khẳng định rằng, Mỹ sẽ phải ứng phó với những thay đổi bất ngờ, không dự báo được về an ninh và việc bảo đảm an ninh cho nước Mỹ sẽ phụ thuộc lớn vào các đồng minh, nhưng việc tìm kiếm các đồng minh tin cậy sẽ rất khó khăn. Thực tiễn của cuộc khủng bố ngày 11/9/2011 đã diễn ra đúng như kịch bản đã dự báo.
Chính phủ Anh cũng liên tục xây dựng các kịch bản tương lai với tên gọi “Foresight Program” (Chương trình tầm nhìn) để làm nền tảng cho việc xác định các chính sách chiến lược. Một số tổ chức quốc tế như Cơ quan năng lượng quốc tế IEA cũng đã sử dụng phương pháp xây dựng kịch bản để hình dung ra nhu cầu và sự phát triển của năng lượng nguyên tử trong tương lai.13
Xây dựng kịch bản chính sách ở Việt Nam
Ở Việt Nam, việc xây dựng kịch bản chính sách công cũng đã được đề cập tới trong quá trình hình thành chính sách công từ vài năm gần đây nhưng vẫn là một nội dung nghiên cứu mới. Trong một số lĩnh vực chính sách, phương pháp kịch bản cũng đã được áp dụng để đưa ra các phương hướng chiến lược ứng phó với các vấn đề quan trọng. Chẳng hạn, cùng với nhận thức rằng, trong thế giới hiện tại ẩn chứa nhiều yếu tố bất ngờ, khó lường, cần phải có những kịch bản khác nhau để có thể chủ động đối phó trong tương lai, trong phiên thảo luận tổ về tình hình kinh tế – xã hội sáng 23/5/2014, nhiều đại biểu Quốc hội đã có chung một mối quan tâm: cần xây dựng các kịch bản kinh tế để ứng phó kịp thời và phù hợp với diễn biến tình hình trên biển Đông.14
Các kịch bản biến đổi khí hậu với tư cách là các giả định có cơ sở khoa học và tính tin cậy về sự tiến triển trong tương lai của các mối quan hệ giữa kinh tế – xã hội, tổng thu nhập quốc dân, phát thải khí nhà kính, biến đổi khí hậu và mực nước biển dâng, thể hiện mối ràng buộc giữa phát triển và hành động toàn cầu trong tương lai cũng đã được xây dựng và tập huấn triển khai ở cả cấp trung ương và địa phương để tránh những bất ngờ.15
Xây dựng kịch bản chính sách có vai trò quan trọng trong việc hình dung ra tương lai mà nhà nước phải đối mặt. Những kịch bản phù hợp mang lại tầm nhìn chiến lược cho các cơ quan nhà nước để họ có thể đề xuất và ban hành các chính sách thích hợp với cả những biến động trong môi trường không lường trước được. Việc sử dụng hợp lý phương pháp này sẽ giúp nhà nước có được một hệ thống chính sách phù hợp và hiệu quả, góp phần vào việc phát triển đất nước trong tương lai./.
PGS.TS. Lưu Kiếm Thanh & PGS.TS. Đặng Khắc Ánh
Học viện Hành chính Quốc gia
