(QLNN) – Xác lập cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương là vấn đề được các quốc gia quan tâm trong tổ chức chính quyền để thực hiện chức năng quản lý nhà nước gắn với những đơn vị hành chính lãnh thổ nhất định. Nghiên cứu lý thuyết tổ chức nhằm cơ cấu hợp lý chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay là cần thiết trong bối cảnh thực hiện đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị, tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả theo tinh thần Nghị quyết Hội nghị lần thứ Sáu Ban Chấp hành Trung ương khóa XII.
Cơ cấu tổ chức chính quyền tại các đơn vị hành chính lãnh thổ (ĐVHCLT) bao gồm ba thiết chế cơ bản là: cơ quan ra quyết định (cơ quan đại diện ở địa phương – Hội đồng); cơ quan thực thi các hoạt động quản lý hành chính nhà nước (HCNN) ở địa phương (ủy ban, các đơn vị hoặc một cá nhân được giao nhiệm vụ quản lý trên một số vấn đề cụ thể) và người đứng đầu các cơ quan thực hiện chức năng hoạt động quản lý hành chính trên địa bàn (chủ tịch hoặc thị trưởng)(1).
Cơ quan ra quyết định (cơ quan đại diện ở địa phương – Hội đồng)
Hội đồng là tên gọi chung để chỉ cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương trên các vấn đề vì lợi ích của địa phương và nhân dân địa phương. Đại đa số các nước gọi tên “Hội đồng” gắn liền với cấp hành chính (tỉnh, huyện, xã hoặc các tên gọi khác nhau). Ở Việt Nam, trong hệ thống pháp luật nhà nước đều sử dụng tên gọi chung là “Hội đồng nhân dan”(2).
Hội đồng đại diện của cộng đồng địa phương được thành lập thông qua hình thức bầu cử. Bầu Hội đồng đại diện có thể thông qua các hình thức:
– Cử tri trực tiếp bầu: cộng đồng dân cư bầu trực tiếp đại biểu Hội đồng. Đây là hình thức bầu cử Hội đồng phổ biến và đặc biệt đối với các cơ quan quản lý HCNN cấp cơ sở.
– Bầu thông qua các đơn vị bầu cử: các đơn vị có thể là các cấp hành chính cấp dưới hoặc các khu vực dân cư được gọi là các đơn vị bầu cử, bầu một số đại biểu cho Hội đồng theo quy định dựa vào tỷ lệ dân cư trong đơn vị bầu cử đó.
Các cấp dưới trong hệ thống thứ bậc thông qua Hội đồng cấp mình cử người tham gia Hội đồng cấp trên. Theo cách này, Hội đồng cấp trên không mang tính đại diện trực tiếp cho công dân của địa phương. Cách thành lập Hội đồng cấp trên theo hình thức này có thể giảm được việc tổ chức bầu các hội đồng khác nhau.
Tuy nhiên, mô hình này có rất nhiều nhược điểm. Lợi ích chung của cả cộng đồng lớn sẽ bị hạn chế do những người đại diện cho các cộng đồng bộ phận bị chi phối bởi lợi ích của địa phương mình. Nếu họ không thỏa mãn được các nhu cầu của cộng đồng này, họ khó có thể được đề cử lần sau. Một số thành phố lớn phân chia thành các quận, phường đang áp dụng mô hình này để thành lập Hội đồng thành phố.
Ở Việt Nam, theo Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương (CQĐP) năm 2015 đang áp dụng mô hình này để thành lập Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp. Số đại biểu cho từng loại, từng cấp địa phương là khác nhau. Cấp càng cao có số lượng đại biểu càng đông.
Hội đồng địa phương bao gồm: chủ tịch và các phó chủ tịch. Tùy thuộc theo hình thức hoạt động có thể có cơ quan thường trực của Hội đồng.
Mô hình cơ cấu của Hội đồng thường được tổ chức thành các ban. Trong phạm vi thẩm quyền của mình, các cơ quan đại diện địa phương có thể lập ra các ban. Hình thức của các ban có thể là lâm thời hay thường trực, bắt buộc hoặc không bắt buộc, có thể là các ban phụ trách theo ngành, theo chức năng hay theo lãnh thổ. Các ban thường trực được thành lập ngay sau khi bầu ra Hội đồng và hoạt động trong suốt nhiệm kỳ của Hội đồng hay theo một thời hạn nhất định.
Các ban lâm thời được thành lập khi cần thiết để giải quyết một vấn đề cụ thể nào đó và ngừng hoạt động khi đã hoàn thành nhiệm vụ. Việc thành lập các ban lâm thời tạo cho toàn hệ thống CQĐP tính linh hoạt đáp ứng các bối cảnh luôn luôn thay đổi và cụ thể là “cho phép giải quyết các vấn đề không thuộc phạm vi thẩm quyền của các cơ quan thường trực”(3). Các ban bắt buộc trong Hội đồng được ấn định theo quy định của pháp luật mỗi nước và các ban không bắt buộc do Hội đồng xem xét, tự lập ra để thực hiện những chức năng nhất định. Các ban theo ngành được thành lập theo một hướng hoạt động cụ thể của CQĐP, như: y tế, giáo dục… Các ban theo chức năng thực hiện chức năng phục vụ chung và giải quyết các vấn đề mang tính chuyên môn chung (chẳng hạn, ban cán bộ, ban tài chính, ban pháp luật…).
Ưu điểm của mô hình cơ cấu tổ chức theo ban là sự cho phép Hội đồng tổ chức hợp lý hơn, có thể tập trung giải quyết các vấn đề chính sách chung, cho phép phân công lao động giữa các đại biểu Hội đồng và chuyên môn hóa các đại biểu trong các lĩnh vực chính trị – xã hội khác nhau, tùy thuộc vào lĩnh vực quan tâm của mỗi đại biểu. Nhược điểm của mô hình này là thu hẹp phạm vi quan tâm của các đại biểu dẫn đến sự hạn chế trong việc nhìn nhận một cách tổng thể triển vọng phát triển của toàn địa phương. Để khắc phục nhược điểm này, Hội đồng ở một số nước có đại biểu làm việc đồng thời tại nhiều ban.
Ở Việt Nam, theo quy định Điều 18, 25, 32 Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 thì HĐND từ cấp xã, cấp huyện đến cấp tỉnh sẽ có cơ cấu bao gồm Thường trực HĐND và các ban. Thường trực HĐND gồm: chủ tịch HĐND, các phó chủ tịch HĐND, các ủy viên là trưởng các ban của HĐND (trừ HĐND cấp xã).
Quyền hạn của Hội đồng đại diện địa phương các cấp đối với vấn đề của cộng đồng được xác định trong Hiến pháp, Luật Tổ chức CQĐP và các đạo luật khác có liên quan như về thuế, ngân sách… Những quyền này bao gồm: ban hành chính sách của địa phương; ban hành các văn bản dưới luật về các vấn đề địa phương; về dự thảo ngân sách địa phương (hạn chế); về bầu các nhà quản lý địa phương; yêu cầu báo cáo của các nhà quản lý các vấn đề địa phương; bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với các nhà quản lý địa phương.
Trong cơ cấu chính quyền nhà nước, Hội đồng đại diện địa phương thường được xếp vào nhóm cơ quan lập pháp địa phương. Tuy nhiên, tính chất lập pháp hạn chế mà chủ yếu thực hiện quyền lập quy. Đồng thời thực hiện quyền giám sát các hoạt động thực thi pháp luật của các cơ quan HCNN tại địa phương nhằm bảo đảm lợi ích của cộng đồng địa phương. Với xu thế phân cấp nhiều hơn cho CQĐP như hiện nay, Hội đồng đại diện ngày càng có nhiều quyền hơn về vấn đề thu – chi ngân sách địa phương. Điều này tạo cho nhiều địa phương có nguồn thu ngân sách lớn, đủ để trang trải cho các hoạt động đầu tư phát triển ở địa phương.
Theo Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 thì HĐND do cử tri địa phương bầu ra, là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền làm chủ của nhân dân, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. Với tinh thần trên, HĐND vừa là người đại diện cho nguyện vọng và lợi ích của nhân dân địa phương, vừa đại diện cho Nhà nước tại địa phương (Điều 6 Luật Tổ chức CQĐP năm 2015). Tính chất đó đòi hỏi HĐND địa phương vừa phải tuân thủ các quy định của chính quyền cấp trên, vừa phải quan tâm đến các vấn đề lợi ích của địa phương.
Căn cứ vào Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, HĐND ra Nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; về kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội và ngân sách; về quốc phòng – an ninh ở địa phương; về biện pháp ổn định và nâng cao đời sống của nhân dân, hoàn thành mọi nhiệm vụ cấp trên giao cho, làm tròn nghĩa vụ đối với cả nước. Như vậy cho thấy, chức năng của HĐND cũng thuộc nhóm hành pháp (triển khai tổ chức thực hiện pháp luật, đưa pháp luật vào đời sống).
HĐND quyết định các vấn đề của địa phương do Luật định, đồng thời giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật ở địa phương và thực hiện nghị quyết của HĐND. Theo quy định này, HĐND quyết định các vấn đề của địa phương. HĐND cấp nào thì quyết định vấn đề của địa phương ở cấp đó. Do vậy, đòi hỏi phải xác định chi tiết cụ thể hơn những vấn đề của địa phương nào thuộc cấp lãnh thổ nào. Đây cũng là điều mà Luật phải cụ thể hóa hay cần một đạo luật quy định phân cấp quản lý các vấn đề địa phương cho từng cấp đơn vị hành chính lãnh thổ. Với tư cách là cơ quan quyết định nhưng HĐND cũng chỉ được quyết định những vấn đề nào còn lại mà cấp trên chưa quyết định, giao cho CQĐP tự quyết.
Trong mối quan hệ với các tổ chức khác, vai trò quan trọng thứ hai của HĐND là vai trò giám sát. HĐND giám sát các cơ quan nhà nước khác trên địa bàn lãnh thổ có thực hiện đúng, đủ những nhiệm vụ đã được pháp luật quy định cho từng cơ quan nhà nước ở địa phương. Mặt khác, những vấn đề của địa phương do HĐND ra Nghị quyết cũng đòi hỏi phải triệt để tuân thủ, thực hiện. Vai trò giám sát của HĐND là nhằm bảo đảm tính pháp lý của hoạt động quản lý nhà nước ở địa phương được tuân thủ pháp luật cũng như nghị quyết của chính HĐND.
Tuy nhiên, hoạt động của HĐND lại mang tính không thường xuyên. Theo quy định, trừ những lúc khẩn cấp, đột xuất, HĐND họp mỗi năm 2 kỳ để thông qua các nghị quyết. Trong thời gian giữa hai kỳ họp, Thường trực HĐND sẽ thực hiện một số nhiệm vụ cụ thể của HĐND. Chính vì tính không thường xuyên đó, HĐND ít được quan tâm trên phương diện hành pháp cụ thể – quản lý công việc nhà nước hàng ngày.
Cơ quan thực thi các hoạt động quản lý hành chính nhà nước ở địa phương (ủy ban, các đơn vị hoặc một cá nhân được giao nhiệm vụ quản lý trên một số vấn đề cụ thể)
Cơ quan chấp hành tại địa phương thường được tổ chức theo nhóm các chức năng nhằm giúp người đứng đầu hành pháp thực hiện đồng thời cả hai nhiệm vụ: quản lý HCNN ở ĐVHCLT và giải quyết các vấn đề của địa phương. Cơ quan chấp hành thường được tổ chức theo mô hình ủy ban, các cơ quan chuyên môn hoặc cá nhân người đứng đầu. Người đứng đầu cơ quan chấp hành tại địa phương có thể là chủ tịch hoặc thị trưởng. Các bộ phận giúp việc là các cơ quan chuyên môn hoặc ủy ban chuyên ngành, điều hành các hoạt động chuyên môn về quản lý HCNN tại địa phương.
Cơ quan chấp hành trong cơ cấu tổ chức CQĐP ở Việt Nam hiện nay là Ủy ban nhân dân (UBND). Dù tên gọi là “Ủy ban nhân dân” hay “Ủy ban hành chính” thì chức năng cơ bản của tổ chức có các tên gọi khác nhau đó chưa thay đổi trong tất cả các văn bản pháp luật từ khi Nhà nước Việt Nam ra đời. Theo đó, Ủy ban hành chính hay UBND là cơ quan chấp hành của HĐND và là cơ quan HCNN ở địa phương. Cơ quan HCNN ở địa phương thể hiện chức năng cơ bản của UBND.
Hệ thống tổ chức bộ máy HCNN địa phương ở Việt Nam khá tương đồng với chế độ đại nghị ở các nước; là một dạng thu hẹp lại của cách thức tổ chức và hoạt động của Chính phủ (bộ máy HCNN trung ương).
Xuyên suốt tất cả văn bản pháp luật Việt Nam đều luôn khẳng định chủ thể HCNN ở địa phương với hai tư cách: 1) Cơ quan chấp hành của HĐND cùng cấp; 2) Cơ quan hành chính của Nhà nước ở địa phương cùng cấp.
Theo quy định tại Điều 8 Luật Tổ chức CQĐP năm 2015, UBND do HĐND cùng cấp bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan HCNN ở địa phương, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương, HĐND cùng cấp và cơ quan HCNN cấp trên
Theo Điều 9 Luật Tổ chức CQĐP năm 2015, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND giúp UBND cùng cấp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương và bảo đảm sự thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực công tác từ trung ương đến cơ sở. Các cơ quan chuyên môn thuộc UBND chịu sự quản lý, chỉ đạo về tổ chức, biên chế và công tác của UBND cùng cấp, đồng thời chịu sự chỉ đạo về chuyên môn, nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn cấp trên. Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước UBND và cơ quan chuyên môn cấp trên; khi cần thiết thì báo cáo công tác trước HDND. Tổ chức và hoạt động của cơ quan chuyên môn thuộc UBND do Chính phủ quy định.
Sở là cơ quan chuyên môn của UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Việc thành lập các sở do Chính phủ quyết định hoặc trong nghị định thành lập tỉnh, hoặc bằng một quyết định riêng. Các bộ phận chức năng cấu thành cơ cấu tổ chức của sở được gọi chung là các phòng. Số lượng phòng căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ của sở. Việc thành lập các phòng do Giám đốc các sở đề nghị UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thông qua. Do hệ thống thứ bậc trong quản lý chuyên môn, sở chịu sự chỉ đạo về chuyên môn, nghiệp vụ của bộ và có mối quan hệ với phòng chuyên môn ở cấp huyện.
Phòng là cơ quan chuyên môn của UBND cấp huyện. Cách thức tổ chức về nguyên tắc không khác nhiều so với sở. Cách thức tổ chức này tạo nên hình thức kết hợp giữa thống nhất về trách nhiệm chuyên môn vừa bảo đảm tính đặc thù của địa phương. Đây cũng chính là sự kết hợp giữa hình thức phân quyền và tản quyền.
UBND cấp xã không tổ chức thành các cơ quan chuyên môn giống như tỉnh và huyện mà hoạt động theo các chức danh công chức cấp xã.
Với những cấp hành chính địa phương không có Hội đồng, trong trường hợp đó hoạt động quản lý hành chính mang tính chất tản quyền hay phân quyền hành chính. Cơ cấu tổ chức của các cơ quan hành chính tản quyền do Chính phủ quyết định.
Người đứng đầu cơ quan thực hiện chức năng hoạt động quản lý hành chính trên địa bàn (chủ tịch hoặc thị trưởng)
Người đứng đầu cơ quan chấp hành tại địa phương là chức danh phổ biến trong tổ chức hành chính địa phương. Người đứng đầu các cơ quan chấp hành này được lựa chọn theo nhiều cách khác nhau: một là, người đứng đầu cơ quan chấp hành do Hội đồng bầu (ứng cử viên cho vị trí này là đại biểu Hội đồng hoặc không nhất thiết là đại biểu Hội đồng); hai là, người đứng đầu cơ quan chấp hành do Hội đồng giới thiệu hoặc đề nghị để cho các cơ quan nhà nước cao hơn có thẩm quyền lựa chọn(4).
Quyền hạn của người đứng đầu cơ quan chấp hành tùy thuộc vào cấp của CQĐP trong hệ thống thứ bậc hoặc loại CQĐP và cách thức tạo ra người đứng đầu. Các quyền cơ bản của người đứng đầu cơ quan chấp hành như phê duyệt các quy chế của địa phương, dự thảo ngân sách địa phương, bổ nhiệm cán bộ để thực hiện các nhiệm vụ quản lý HCNN ở địa phương. Luật CQĐP sẽ quy định cụ thể các quyền này.
Theo pháp luật Việt Nam hiện hành, cơ chế hoạt động quản lý HCNN địa phương ở Việt Nam theo mô hình HĐND – UBND. Trong đó, việc lựa chọn chủ tịch UBND phải thỏa mãn các điều kiện: 1) Là đại biểu HĐND cùng cấp; 2) Được HĐND cùng cấp bầu; 3) Được cơ quan HCNN cấp trên phê chuẩn kết quả bầu cử.
Nhiệm kỳ của chủ tịch UBND theo nhiệm kỳ của HĐND cùng cấp, trừ trường hợp bị chấm dứt công việc trước thời hạn do nhiều lý do khác nhau. Cơ chế hoạt động của UBND là tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách. Chủ tịch UBND vừa là người đứng đầu UBND, chịu trách nhiệm chung, đồng thời chịu trách nhiệm thực hiện các nhiệm vụ được phân công (Điều 5, 10 Luật Tổ chức CQĐP).
HĐND bầu chủ tịch UBND theo giới thiệu của chủ tịch HĐND. Chủ tịch UBND được bầu tại kỳ họp thứ nhất của HĐND phải là đại biểu HĐND. Chủ tịch UBND được bầu trong nhiệm kỳ không nhất thiết là đại biểu HĐND. Đại biểu HĐND có quyền tự ứng cử và đề cử vào chức danh chủ tịch UBND. Người tự ứng cử và người được đề cử nhất thiết phải là đại biểu HĐND.
Như vậy, việc tổ chức bộ máy CQĐP Việt Nam nói chung mang tính hình thức đại nghị. Trong đó luôn tồn tại hai chủ thể với hai tư cách pháp lý khác nhau:
HĐND luôn được xác định là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, do đó, có bao nhiêu cấp lãnh thổ thì có bấy nhiêu cấp CQĐP và cơ quan nhà nước ở địa phương. Vấn đề cơ bản là xác định phạm vi quyền lực nhà nước ở địa phương cho từng chủ thể HĐND ở các cấp.
UBND cũng luôn được xác định với hai tư cách: chấp hành (triển khai thực hiện) quyết nghị của HĐND địa phương cùng cấp về những vấn đề địa phương cần phải quan tâm, thực hiện. Đây cũng giống như vai trò của Chính phủ trong chế độ đại nghị. Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội. Tuy nhiên, các vấn đề để Hội đồng nhân dân tự quyết lại rất hạn chế nên chức năng chấp hành này cũng thường bị trùng lắp với chức năng thứ hai là HCNN ở địa phương.
Với chức năng HCNN ở địa phương, UBND có nhiệm vụ phải triển khai tất cả những quyết định đã được các cơ quan nhà nước cấp trung ương hay UBND cấp trên ban hành trên địa bàn lãnh thổ. Trong trường hợp này, việc thực hiện các quyết định đó sẽ thống nhất trên phạm vi quốc gia hay vùng lãnh thổ lớn hơn.
Ví dụ, UBND cấp xã sẽ thống nhất thực hiện các vấn đề quyết định của UBND cấp huyện. Tất cả các huyện trong một tỉnh thực hiện những vấn đề đã được UBND cấp tỉnh quyết định. Đây chính là tính HCNN ở địa phương của UBND các cấp. Và điều đó giải thích vai trò của HĐND và UBND nói chung.
Hệ thống cơ quan chuyên môn giúp UBND các cấp thực hiện những nhiệm vụ mang tính chấp hành hay HCNN ở địa phương cũng được tổ chức theo nguyên tắc chung: tổ chức thành các bộ phận theo từng khối chức năng. Số lượng các bộ phận, các cơ quan chuyên môn tùy thuộc vào sự phân cấp về công tác tổ chức bộ máy HCNN mà có sự khác nhau giữa từng địa phương. Về nguyên tắc, Chính phủ thống nhất quy định những vấn đề chung, địa phương chỉ quyết định những vấn đề hạn chế, mang tính đặc thù theo pháp luật trung ương quy định.
Tổ chức và hoạt động của bộ máy HCNN Việt Nam vẫn mang tính tập trung cao. Mức độ phân quyền tự quản còn hạn chế. Đây cũng là những vấn đề đang được nghiên cứu để cải cách theo xu hướng chung của thế giới.
Chú thích:
1, 4. Samuel Humes, Eileen Martin. A comperative survey of 81 country – The structure of local government. International Union of Authorities, The Hague, Neitherland 1969.
2. Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính các cấp năm 1962, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp năm 1983, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp năm 1994, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003.
3. Stanyer. J. Understanding Local Government. Oxford, 1980.
