(QLNN) – Phân cấp, phân quyền là tiền đề cho sự hình thành chính quyền địa phương tự quản. Nhiều quốc gia trên thế giới có cơ chế chính quyền địa phương tự quản khá sớm và xu hướng ngày càng phát triển. Bài viết giới thiệu một số vấn đề về: hình thức thực hiện quyền tự quản, thẩm quyền của chính quyền địa phương tự quản và cơ chế kiểm tra, giám sát tổ chức, hoạt động của nhà nước ở trung ương với chính quyền địa phương tự quản.
Chính quyền địa phương của Pháp
Nước Pháp chia quốc gia thành các đơn vị hành chính lãnh thổ theo hệ thống thứ bậc: vùng, tỉnh, xã và các đơn vị hành chính lãnh thổ. Các đơn vị hành chính lãnh thổ đều thiết lập chính quyền địa phương (CQĐP) theo hình thức tự quản thông qua Hội đồng đại diện, đồng thời có sự giám sát của chính quyền trung ương theo hình thức tản quyền.
Hình thức thực hiện quyền tự quản địa phương: Điều 72 Hiến pháp (sửa đổi năm 2003) quy định các đơn vị hành chính lãnh thổ “hoạt động theo nguyên tắc tự quản thông qua các Hội đồng dân cử”. Người dân được quyền bầu ra Hội đồng – là cơ quan tự quản địa phương với nhiệm kỳ 6 năm. Được tham khảo ý kiến và tham gia các cuộc trưng cầu dân ý liên quan đến các vấn đề quan trọng của địa phương, quyết định chỉ hợp lệ khi có hơn 50% số cử tri có tên trong danh sách bỏ phiếu tán thành1.
Thẩm quyền tự quản: CQĐP hoạt động theo cơ chế phân quyền, CQĐP cấp dưới không chịu sự chỉ đạo trực tiếp từ CQĐP cấp trên. Mỗi cấp sẽ độc lập trong thực thi chức năng, nhiệm vụ của mình. Ví dụ: vùng có thẩm quyền xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế của vùng; hỗ trợ phát triển kinh tế, thông qua các hình thức trợ cấp trực tiếp hoặc gián tiếp cho doanh nghiệp; xây dựng kế hoạch phát triển đào tạo nghề trong vùng…
Tỉnh có trách nhiệm thực hiện các hoạt động an sinh xã hội; quản lý trường cấp 2; quản lý đường giao thông tỉnh. Trong đó, tỉnh và vùng phối hợp với nhau thực hiện các nhiệm vụ về thể thao, văn hóa, du lịch, ngôn ngữ, giáo dục phổ thông. Cấp xã có trách nhiệm thực hiện các dịch vụ xã hội như: nhà trẻ, nhà ở cho người già, trường mẫu giáo và trường tiểu học, đường giao thông xã2. CQĐP được quyền tự chủ về tài chính, được sử dụng các nguồn thu phục vụ cho các hoạt động trên địa bàn lãnh thổ.
Cơ chế kiểm tra, giám sát: Điều 72 Hiến pháp (sửa đổi năm 2003) quy định: “Trong các đơn vị hành chính lãnh thổ, đại diện của Nhà nước, đại diện của các thành viên Chính phủ chịu trách nhiệm bảo đảm cho lợi ích quốc gia, kiểm tra về mặt hành chính và bảo đảm sự tuân thủ pháp luật”.
Chính quyền trung ương bổ nhiệm vùng trưởng, tỉnh trưởng cùng thiết chế giúp việc cho vùng trưởng, tỉnh trưởng để thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Hội đồng vùng, Hội đồng tỉnh. CQĐP có nghĩa vụ nộp cho vùng trưởng, tỉnh trưởng những nghị quyết của Hội đồng địa phương, quyết định quy phạm do CQĐP ban hành. Vùng trưởng, tỉnh trưởng có quyền chuyển cho Tòa án hành chính xem xét, xử lý các quyết định hành chính của địa phương nếu có căn cứ cho rằng các quyết định đó trái pháp luật3.
Chính quyền địa phương của Đức
Đức là nhà nước liên bang, bao gồm 16 bang và 3 thành phố được hưởng quy chế đặc biệt như một bang (Berlin, Bremen, Hamburg). Trong đó, 15 bang tiến hành phân chia lãnh thổ bang thành 2 cấp: huyện và xã, riêng bang Bayern phân chia lãnh thổ bang thành 3 cấp: khu, huyện, xã. Hiện nay, Đức có 40 huyện và 14.561 xã4. CQĐP là các đơn vị mang tính tự quản cao, mỗi cấp địa phương không có quyền chỉ đạo hay giám sát lẫn nhau.
Hình thức thực hiện quyền tự quản địa phương: ở tất cả các bang của nước Đức, người dân được quyền bầu ra cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng của mình. Tên gọi của cơ quan đại diện này có thể khác nhau giữa các bang như: Hội đồng; Hội đồng đại diện nhưng chức năng, nhiệm vụ tương đối giống nhau.
Cơ quan này có quyền quyết định về việc thay đổi địa giới lãnh thổ địa phương; xác định những nguyên tắc chung về xây dựng, quản lý hành chính ở địa phương; tổ chức và quản lý nhân sự của CQĐP; định ra điều lệ ngân sách, phê chuẩn các khoản chi ngoài dự toán và vượt dự toán, thông qua các dự án đầu tư; quy định các khoản lệ phí hành chính, đóng góp của tư nhân; ban hành, sửa đổi, hủy bỏ các điều lệ và các quy định có chứa quy phạm pháp luật của địa phương.
Thông qua CQĐP, người dân địa phương được quyền bày tỏ quan điểm về các vấn đề thuộc chính sách chung của nhà nước liên bang, nhà nước bang nếu các vấn đề đó liên quan đến địa phương mình. Bên cạnh đó, người dân thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của CQĐP. Các biên bản trong các kỳ họp của Hội đồng và của các Ủy ban đều được niêm yết công khai cho người dân xem. Đồng thời, người dân có quyền khiếu nại lên tòa án trong trường hợp quyền và lợi ích của cá nhân và cộng đồng địa phương bị vi phạm.
Thẩm quyền tự quản: CQĐP ở các đơn vị hành chính khu, huyện, xã đều là các CQĐP mang tính tự quản nhưng so với khu, huyện, CQĐP xã là nơi thực hiện chế độ tự quản địa phương đầy đủ nhất.
Chính quyền liên bang, bang đã tạo hành lang pháp lý cho việc thực hiện thẩm quyền tự quản ở xã; theo đó, các xã được thực hiện quyền tự quản trong phạm vi pháp luật đã quy định.
Ngoài ra, CQĐP xã phải thực hiện các nhiệm vụ mà nhà nước liên bang, nhà nước bang ủy quyền như: duy trì trật tự, an ninh công cộng; quản lý người di tản và người tị nạn, tiến hành bầu cử nghị viện bang, giúp đỡ nghiệp vụ quản lý, đăng ký cư trú, hộ tịch, cấp hộ chiếu, chứng minh thư, tham gia công tác thống kê, cấp giấy khai tử, xem xét đơn xin thầu xây dựng, cấp giấy phép đánh bắt thủy sản, cấp thẻ thuế lương, hoạt động hòa giải…
Khi thực hiện các nhiệm vụ được ủy quyền, chính quyền xã được hỗ trợ toàn bộ hoặc một phần tài chính nhằm bảo đảm lợi ích chung của quốc gia, đồng thời chịu sự giám sát về mặt chuyên môn của chính quyền trung ương.
Cơ chế kiểm tra, giám sát: về mặt pháp luật, chính quyền trung ương xem xét CQĐP có thực hiện các nhiệm vụ, nghĩa vụ theo quy định của pháp luật hay không; về mặt chuyên môn, cơ quan giám sát chuyên môn không những kiểm tra tính hợp pháp trong thực hiện nhiệm vụ của CQĐP mà còn kiểm tra cách thức để địa phương hoàn thành công việc đó hoặc áp dụng đối với những nhiệm vụ được chính quyền trung ương ủy quyền cho CQĐP thực hiện.
Khi thực hiện quyền giám sát, nếu CQĐP vi phạm pháp luật, cơ quan giám sát có quyền yêu cầu đình chỉ hành vi vi phạm pháp luật. Trong trường hợp không còn biện pháp nào để hạn chế tình trạng vi phạm pháp luật, Bộ Nội vụ có thể giải tán Hội đồng xã hoặc Hội đồng huyện và quyết định việc tiến hành bầu cử mới.
Chính quyền địa phương tự quản tại Nhật Bản
Hệ thống CQĐP Nhật Bản hiện nay được tổ chức theo hai cấp: cấp vùng và cấp địa phương hay còn gọi là cấp hạt. Ở cấp vùng, hiện nay có 47 đơn vị chia thành bốn loại là đô, đạo, phủ và huyện nhưng giữa các cấp này không có phân biệt gì về mặt quyền hạn hành chính. Ở cấp địa phương gồm có 1.718 địa phương5 và được chia làm ba loại là thành phố, thị trấn và làng.
Hình thức thực hiện tự quản: mỗi một CQĐP đều tổ chức Hội đồng và cơ quan hành pháp theo cách thức bầu cử phổ thông đầu phiếu. Trong đó, Hội đồng là cơ quan có quyền quyết định cao nhất các vấn đề của địa phương. Hội đồng có quyền thông qua ngân sách hoạt động và ban hành các văn bản pháp quy dưới luật, kiểm tra việc thực hiện của cơ quan hành pháp tại địa phương.
Người đứng đầu hành pháp ở địa phương được bầu theo nhiệm kỳ 4 năm, có thẩm quyền đưa ra các điều luật ở địa phương; chuẩn bị ngân sách, quy định mức thuế, thu thuế, lệ phí và các khoản thu khác ở địa phương trong khuôn khổ pháp luật; bổ nhiệm và điều hành các viên chức công, cơ quan hành chính. Đồng thời, cũng có thể ký hợp đồng hoặc thiết lập và chỉ đạo các xí nghiệp công cộng tiến hành công việc sản xuất – kinh doanh.
Tính tự quản của CQĐP được quy định tại Điều 94, 95 Hiến pháp năm 1946: “Chính quyền địa phương ở Nhật Bản được tổ chức theo nguyên tắc tự trị địa phương. Chính quyền địa phương có thẩm quyền trong quản lý tài sản của mình, thực thi các công việc, quản trị hành chính và ban hành các quy định của mình phù hợp với các quy định của pháp luật. Quốc hội không thể thông qua một đạo luật để áp dụng cho một địa phương nếu đa số cử tri của địa phương đó không chấp thuận”.
Thẩm quyền tự quản địa phương: Chức năng tự quản và mối quan hệ giữa CQĐP với chính quyền trung ương được ghi nhận trong Luật Tự quản địa phương năm 1947. Theo đó, CQĐP được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tự trị địa phương; ngoài ra, còn được trao quyền thực hiện các hoạt động mà pháp luật chưa quy định nếu hoạt động đó vì lợi ích của người dân địa phương. Quy định này tạo cho CQĐP sự chủ động, sáng tạo và đáp ứng nhanh chóng các yêu cầu của nhân dân.
Luật Tự trị địa phương được sửa đổi năm 2004 đã quy định cụ thể, chi tiết hơn các hình thức can thiệp của chính quyền trung ương đối với địa phương, điều này thể hiện rõ yêu cầu của việc phân cấp quản lý là xác định rõ quyền hạn và trách nhiệm của chính quyền mỗi cấp. Luật Tăng cường phân cấp quản lý được sửa đổi năm 2006 quy định về định hướng phân cấp trong các nội dung sau: chuyển giao quyền lực cho CQĐP; hợp lý hóa các quy định về lĩnh vực thuế; kiểm tra các vấn đề liên quan đến hệ thống tài chính.
Giá trị tham khảo cho Việt Nam
Từ nghiên cứu mô hình CQĐP tự quản ở một số nước trên thế giới có thể rút một số bài học sau:
Thứ nhất, việc xác định CQĐP tự quản phải được ghi nhận trong Hiến pháp và các văn bản pháp luật có liên quan. Đây là cơ sở pháp lý quan trọng cho việc tổ chức mô hình chính quyền không trái với luật. Hơn nữa, quyền tự quản địa phương ở các nước còn được Tòa án liên bang bảo đảm thông qua cơ chế giải quyết khiếu nại giữa CQĐP và chính quyền trung ương khi trung ương ban hành các đạo luật ảnh hưởng trực tiếp đến quyền tự quản của địa phương.
Thứ hai, CQĐP có sự phân chia theo thứ bậc, tuy nhiên, giữa các bậc (cấp) này không có sự phụ thuộc cấp trên, cấp dưới theo mệnh lệnh hành chính mà mỗi cấp độc lập thực hiện chức năng, nhiệm vụ của cấp mình theo quy định của pháp luật.
Thứ ba, vấn đề quản lý địa phương được thực hiện bởi một cơ quan dân cử là một tập thể những người đại diện do nhân dân địa phương bầu ra – đây là điều kiện bắt buộc để xác định tư cách đơn vị hành chính lãnh thổ. Như vậy sẽ thể hiện quyền lực của địa phương được trao cho nhân dân chính là người nằm giữ quyền lực địa phương.
Nhân dân địa phương thực hiện quyền của mình bằng hình thức bầu ra cơ quan đại diện (Hội đồng) là cơ quan có thẩm quyền quyết định các công việc của địa phương chứ không phải là một cơ quan nhà nước do cấp trên cử xuống. Với cơ quan đại diện do nhân dân bầu ra, địa phương sẽ thành lập các cơ quan hành chính theo nhiều cách khác nhau: hoặc bầu từ chính cơ quan đại diện, hoặc bầu trực tiếp từ dân, thậm chí có thể là thuê người điều hành bộ máy hành chính…
Thứ tư, cần phân định rõ chức năng, quyền hạn của CQĐP và chính quyền trung ương. Những lĩnh vực gì cần có sự phối hợp và cơ chế phối hợp như thế nào phải được làm rõ nhằm giúp CQĐP thực hiện các loại nhiệm vụ: mang tính tự quản địa phương, mang tính bắt buộc và nhiệm vụ ủy quyền của trung ương. Việc phân định một cách rõ ràng các loại nhiệm vụ giúp cho CQĐP có cách thức hoạt động để hoàn thành từng nhiệm vụ với các nguồn lực và cơ chế tài chính phù hợp.
Thứ năm, mỗi CQĐP thực hiện độc lập nhiệm vụ trên địa bàn lãnh thổ địa phương trong khuôn khổ pháp luật quy định mà không có sự lệ thuộc vào CQĐP cấp khác. Sự độc lập này giúp cho CQĐP ở mỗi cấp phát huy được tính năng động, sáng tạo và nhanh nhạy trong giải quyết công việc. Đồng thời, bảo đảm tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao, qua đó phát huy tính năng động, sáng tạo của các địa phương.
Thứ sáu, phân quyền ngày càng nhiều cho CQĐP diễn ra như một tất yếu ở các quốc gia trên thế giới. Tuy nhiên, phân quyền, trao quyền tự quản, tự chủ cho địa phương không có nghĩa là địa phương chỉ giải quyết những vấn đề của địa phương mình, mà trong những trường hợp nhất định phải giải quyết những vấn đề gắn liền với lợi ích quốc gia, phải thực hiện những nhiệm vụ do trung ương giao. Khi nhà nước trung ương giao nhiệm vụ cho địa phương cần phải trên cơ sở các văn bản quy phạm pháp luật và phải tính đến các biện pháp và các nguồn lực (tài chính, con người) bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó.
Thứ bảy, cơ chế giám sát, kiểm tra, kiểm soát cần thông qua các tòa án hành chính nhằm kiểm soát các hành vi không phù hợp pháp luật của CQĐP./.
Chú thích:
1. Luật Phân quyền ngày 01/8/2003 của Pháp.
2. Luật Phân quyền ngày 13/8/2004 của Pháp quy định về quyền và trách nhiệm của các đơn vị hành chính lãnh thổ.
3. Luật Phân cấp ngày 02/3/1982 của Pháp.
4. Lê Kim Thoa, Nguyễn Sỹ Đại. Tổ chức chính quyền địa phương Cộng hòa Liên bang Đức. H. 2006, NXB Tư pháp, tr. 80.
5. Ban Tổ chức Trung ương. Tài liệu nghiên cứu về chủ đề: “Quản trị địa phương tại Nhật Bản”, tháng 7/2017.
ThS. Phạm Thị Giang
Học viện Hành chính Quốc gia
