(QLNN) – Để hoạt động lập pháp có hiệu quả, Ba Lan đặc biệt coi trọng bước phân tích chính sách. Đây được coi như quá trình tư duy của hoạt động lập pháp thông qua việc dùng nhiều phương pháp điều tra và tranh luận để tìm ra và chuyển hóa thông tin liên quan đến chính sách mà có thể được sử dụng trong các bối cảnh chính trị để giải quyết những vấn đề về chính sách.
Quy trình phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp ở Ba Lan
Ở Ba Lan, quy trình phân tích chính sách (PTCS) trong hoạt động lập pháp (HĐLP) diễn ra theo các bước cụ thể, bao gồm:
Một là, xác định vấn đề chính sách: là điều kiện để phân tích tác động quy định có chất lượng. Khi xác định một vấn đề đòi hỏi hành động điều chỉnh (không nhất thiết phải có luật mới), không chỉ xác định chính xác tính chất và phạm vi của nó mà còn cần giải thích nguyên nhân (nghĩa là xác định yếu tố ảnh hưởng đến các đối tượng tham gia và kết quả phản ứng với chúng).
Để xác định vấn đề, các nhà phân tích phải kiểm tra các nguồn thông tin về vấn đề đó dựa trên nghiên cứu, đặc biệt là xem vấn đề đó được xác định trong chính quyền hay qua theo dõi thông tin bên ngoài. Các vấn đề thường có nhiều mặt và ảnh hưởng đến nhiều nhóm khác nhau bằng nhiều cách khác nhau, do đó, các khía cạnh của vấn đề phải được khảo sát kỹ lưỡng để xác định được mục tiêu tác động tích cực hay tiêu cực đến các nhóm khác nhau trong xã hội thông qua chính sách.
Hai là, xác định mục tiêu mà chính sách cần đạt: là những điều khi thực thi quy định có cơ hội đạt được. Mục tiêu quy định cần phù hợp với năm tiêu chí: cụ thể, đo lường được, được chấp nhận, thực tế (khả thi) và được quy định phụ thuộc thời gian cụ thể (tiêu chí SMART)1. Hơn nữa, khi đưa ra mục tiêu, các chủ thể có thẩm quyền phải dựa trên chuỗi hậu quả đã được trình bày ở giai đoạn xác định vấn đề, bởi vì mục tiêu là những điều mong muốn đạt được nhằm khắc phục hậu quả mà vấn đề gây ra.
Điều này chứng minh cho tính chất logic, mối quan hệ chặt chẽ giữa các bước của quy trình phân tích tác động quy định trong HĐLP ở Ba Lan. Các mục tiêu quy định được chia thành ba nhóm: nhóm mục tiêu chính, nhóm mục tiêu cụ thể và nhóm mục tiêu hoạt động. Mục tiêu chính là kết quả cuối cùng khi thực thi toàn bộ quy định mong muốn đạt được, còn mục tiêu cụ thể là kết quả khi thực hiện một quy định có thể đạt được để có được mục tiêu chính và mục tiêu hoạt động là điều kiện để đạt được mục tiêu cụ thể2.
Ba là, tham vấn: là lấy ý kiến tham gia của các bên liên quan đến chính sách3. Tham vấn giúp tăng cường mức độ dân chủ và tăng tính đồng trách nhiệm khi thực hiện chính sách. Nó không chỉ là nguồn thông tin về chi phí và lợi ích dự kiến của một quy định mà còn là nguồn ý kiến về những điều có thể cải tiến các quy định. Những người tham gia tham vấn bao gồm các bên có lợi ích liên quan, các đối tượng có quyền lợi bị ảnh hưởng bởi chính sách. Tham vấn cần được chia thành các giai đoạn và xác định rõ ràng mục tiêu của từng giai đoạn. Người có thẩm quyền tránh tham vấn một vấn đề hai lần hoặc tham khảo ý kiến kết quả của cuộc tham vấn trước.
Bốn là, phân tích chi phí – lợi ích: đây là một phương pháp nhằm xem xét các chi phí và lợi ích đối với các phương án chính sách khác nhau để xác định xem lợi ích thu được do tác động của quy định có lớn hơn chi phí bỏ ra hay không4. Nếu những lợi ích lớn hơn chi phí thì phương án chính sách có thể được chấp thuận.
Phân tích chi phí – lợi ích là thành phần quan trọng của đánh giá tác động. Chúng ta phải xác định các đối tượng và khu vực bị ảnh hưởng bởi chính sách. Bước tiếp theo là xác định chi phí và lợi ích tạo ra bởi chính sách và để thực hiện các phép đo yêu cầu.
Năm là, so sánh các lựa chọn và đề xuất phương án tốt nhất: sau khi phân tích chi phí – lợi ích cho từng giải pháp, phải so sánh kết quả của mỗi giải pháp trong số chúng. Điều này sẽ cho phép đề nghị giải pháp tốt nhất.
Bản mô tả chi tiết của các giai đoạn được đưa ra là căn cứ cho xác định lựa chọn và đề xuất phương án tốt nhất, bao gồm những nội dung sau: (1) Chỉ dẫn các đối tượng bị ảnh hưởng bởi chính sách; (2) Kết quả của cuộc tham vấn đã được tổ chức; (3) Bài trình bày về đánh giá tác động của các quy định đối với tài chính công, (ngân sách trung ương và địa phương, thị trường lao động, năng lực cạnh tranh trong và ngoài nước của nền kinh tế); (4) Chỉ dẫn nguồn tài chính đặc biệt nếu chính sách tạo ra gánh nặng ảnh hưởng lên ngân sách trung ương và địa phương.
Như vậy, khi có bản mô tả tóm tắt toàn bộ quy trình phân tích trước đó sẽ là tấm bản đồ chỉ đường cho các nhà lập pháp trong việc lựa chọn chính sách phù hợp trong giai đoạn lập pháp.
Đánh giá về quy trình phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp ở Ba Lan
HĐLP có vai trò quan trọ̣ng vì là hoạt động tạo ra các văn bản luật, như luật (bộ luật), nghị quyết chứa các quy phạm pháp luật, đồng thời là cơ sở để ban hành các văn bản pháp luật khác. Để hoạt động lập pháp có hiệu quả, các quốc gia trên thế giới (trong đó có Ba Lan) đều coi trọng bước PTCS.
Đây được coi như quá trình tư duy của HĐLP thông qua việc dùng nhiều phương pháp điều tra và tranh luận để tìm ra và chuyển hóa thông tin liên quan đến chính sách mà có thể được sử dụng trong các bối cảnh chính trị để giải quyết những vấn đề về chính sách5.
Ở Ba Lan, PTCS đánh dấu sự tồn tại trong thực tiễn pháp lý vào năm 1987 nhưng so với chuẩn mực của PTCS hiện tại thì có sự chênh nhau đáng kể. Ở giai đoạn đầu, PTCS của Ba Lan chỉ bao gồm phân tích tác động về kinh tế – xã hội. Năm 2004, Ba Lan gia nhập Liên minh châu Âu (EU), kể từ đó quốc gia này phải chấp nhận các tiêu chuẩn của EU về PTCS, đó là sự gia tăng yếu tố mới (yếu tố môi trường) khi đánh giá tác động. Trên thực tế, PTCS có thể giúp tránh xây dựng các luật lệ thừa và giảm bớt quan liêu, gánh nặng cho doanh nghiệp.
Quy trình trên cho thấy, PTCS trong HĐLP của Ba Lan diễn ra tương đối khoa học, khách quan. Trong các giai đoạn của PTCS ở Ba Lan, bước xác định vấn đề và tham vấn chính sách thể hiện những nét riêng có của quốc gia này. Trong xác định vấn đề, việc tìm kiếm các thông tin liên quan đến vấn đề chính sách để làm rõ cho giai đoạn này rất được chú trọng.
Đối với giai đoạn tham vấn chính sách, Ba Lan khá coi trọng ý kiến đóng góp của toàn xã hội để một chính sách được tạo ra dành được nhiều sự ủng hộ nhất. Tham vấn được thực hiện bài bản từ đầu của PTCS đến những bước cuối cùng. Các giai đoạn khác của PTCS trong HĐLP ở Ba Lan nhìn chung có những đặc điểm tương đồng với các quốc gia khác trên thế giới.
Những giá trị vận dụng cho Việt Nam
Như đã nêu ở trên, HĐLP ở Ba Lan diễn ra khoa học, dân chủ nhằm mục đích cao nhất là các giải pháp lập pháp hoặc không lập pháp được Nhà nước thông qua phải giải quyết tối đa các vấn đề kinh tế, môi trường và xã hội; đồng thời, chỉ làm phát sinh chi phí tối thiểu cho doanh nghiệp và cộng đồng6. Nghiên cứu phân tích tác động quy định trong hoạt động lập pháp ở Ba Lan cho thấy ba điểm quan trọng và có thể là những kinh nghiệm cho Việt Nam học hỏi trong thời gian tới:
Thứ nhất, giai đoạn xác định vấn đề trong phân tích tác động chính sách rất được Ba Lan coi trọng. Thông tin về xác định vấn đề là một trường hợp đặc biệt, có sự ảnh hưởng tới các thành phần thông tin còn lại7. Vì vậy, giai đoạn xác định vấn đề bất cập trong PTCS rất được quan tâm, chú trọng.
Đây là một trong những kinh nghiệm quý báu cho Việt Nam trong bối cảnh Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Điều 35) quy định phải thực hiện đánh giá tác động chính sách đối với luật và pháp lệnh và được cụ thể hóa trong Điều 5, 6, 7, 8, 9 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Tuy nhiên, những quy định đó còn khái quát, chưa nhấn mạnh vào bước xác định vấn đề.
Thứ hai, tham vấn là một phần không thể thiếu trong phân tích tác động của chính sách, tham vấn được tổ chức ở giai đoạn sớm nhất của phân tích tác động. Ở Ba Lan, hoạt động này được duy trì tham vấn trong suốt quá trình phân tích vấn đề và xác định các mục tiêu hành động. Vấn đề xử lý tham vấn được chuẩn bị chu đáo bởi đã có lập kế hoạch tham vấn ngay khi bắt đầu đánh giá tác động của chính sách8.
Bất cứ khi nào có thể, Ba Lan luôn cố gắng hết sức để tiếp tục tham vấn trong suốt phần còn lại của toàn bộ quá trình đánh giá tác động quy phạm pháp luật (RIA) và những điều họ thực hiện là một phần của công việc thường lệ, là hoạt động thường xuyên. Ở Việt Nam hiện nay, hoạt động tham vấn có tồn tại nhưng dường như tính hiệu quả còn bỏ ngỏ do chúng ta thiếu đi tính chuyên nghiệp của hoạt động này.
Thứ ba, kể từ năm 2004, khi Ba Lan gia nhập EU, phân tích tác động chính sách được điều chỉnh thêm nội dung đánh giá tác động môi trường nhằm bảo đảm phát triển bền vững. Đánh giá tác động môi trường là lĩnh vực khó khăn do việc dự liệu các yếu tố cần phải đánh giá không phải khi nào cũng thuận lợi.
Theo khoản 2 Điều 6 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP của Chính phủ ngày 14/5/2016 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 thì đánh giá tác động môi trường được lồng ghép vào đánh giá tác động xã hội. Sự lồng ghép này dễ dẫn tới tính chất quan trọng của vấn đề bị “lu mờ”. Theo tác giả, nên tách riêng thành một loại đánh giá tác động chính sách để vấn đề được quan tâm hơn.
Phân tích tác động chính sách trong hoạt động ở Ba Lan cho thấy đây là một quốc gia rất quan tâm đến HĐLP vì họ hiểu được ý nghĩa của một hệ thống pháp luật dân chủ và tiến bộ. Đối với Việt Nam, đứng trước những cải cách mang tính bước ngoặt về PTCS trong HĐLP thì ba điểm nhấn trên đây tuy chưa phải là những điểm đột phá cho vấn đề này nhưng cũng là gợi mở giúp chúng ta hoàn thiện hơn trong tương lai, thúc đẩy quá trình hình thành các quy định pháp luật có chất lượng./.
Chú thích:
1, 6. European Commission, Impact assessment guidelines, SEC 2005, 791, Brussels.
2. Wojciech Rogowski Włodzimierz Szpringer, Methodological Problems of the Polish System of Regulation Impact Assessment, 4/2007, Elsevier Ltd, p. 42.
3, 8. Ministry of Economy in Poland, p. 26, 67.
4. Nguyễn Hữu Hải. Chính sách công: Những vấn đề cơ bản. H. NXB Chính trị quốc gia, 2014, tr. 189.
5, 7. William N. Dunn, Policy Analysis, (Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall, 1981), ix, P. 52, 53, 54, 24.
ThS. Trần Thị Quyên
Trường Đại học Luật Hà Nội
